第三章　領導權力與監(jiān)督制衡

一、領導權力的起源

關于權力起源的代表觀點主要有：1．神權說；2．德仁說；3．智慧說；4．暴力說；5．契約論；6．資源說；7．接受論。上述觀點中，除了“神權說”外，其他主張都有一定程度上的合理性，同時也說明權力起源于多種因素的作用與影響。

二、領導權力的發(fā)展

1．傳統(tǒng)社會時期的領導權力

傳統(tǒng)社會時期的領導權力是指與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會相適應的領導權力，這種領導權力主要具備如下特點：

（1）社會職能與國家政治權力的統(tǒng)治職能相結合。

（2）領導權力與宗教權力相結合。

（3）與宗法權力等血緣關系權力有根深蒂固的聯(lián)系。

（4）政治權力與經(jīng)濟權力相結合。

2．現(xiàn)代社會的領導權力

現(xiàn)代社會的領導權力是與現(xiàn)代工業(yè)社會相適應的領導權力，其與傳統(tǒng)社會時期的領導權力相比，具有自身鮮明的特點：

（1）自主性非常明顯，社會管理職能日益突出。

（2）不僅實現(xiàn)了同外部權力的分離，而且其內(nèi)部的功能分化也日益加快。

（3）逐漸體現(xiàn)出典型的法理型特征。

3．社會轉型期的領導權力

在轉型期社會，行政領導權力的現(xiàn)代性特征與傳統(tǒng)性特征盤根錯節(jié)地交織在一起。這種轉變中的社會的領導權力可稱為轉型期的領導權力。把握轉型期領導權力的特征及其發(fā)展趨勢，對理解發(fā)展中國家的行政現(xiàn)代化是很有必要的。

三、領導權力的含義

領導權力就是領導者遵循相關的法律法規(guī)，運用多種方法與手段，在實現(xiàn)特定目標的過程中，對被領導者做出一定行為與施行一定影響的能力。這一定義包含的主要內(nèi)容有：

1．領導權力的主體

領導權力的主體包括黨政機構的領導者、企事業(yè)單位的領導者以及廣大的社會組織中的領導者。

2．領導權力的目標

國家層面上的領導權力的根本目標是要通過貫徹執(zhí)行國家法律、法令和各類政策來有效地實現(xiàn)國家意志。在這個根本目標的指引下，每一個組織的領導者都必須制定并完成各自組織內(nèi)部的分目標。

3．領導權力的作用方式

領導權力的主要作用是推行政令，有強制性和非強制性兩種方式。

4．領導權力的客體

領導權力的客體就是那些受到領導活動影響和支配的人們，包括組織成員和領導活動所涉及的社會公眾。

四、領導權力的特征

1．權力的共性

（1）無形性；（2）依附性；（3）可塑性；（4）有限性；（5）強制性；（6）目的性；（7）交換性；（8）壟斷性；（9）誘惑性。

2．領導權力的特殊性

（1）載體的確定性。領導權力往往以特定的組織機構為載體。

（2）職責范圍的限制性以及職權層級性。

（3）領導權力的強制力往往具有強大的組織保障和資源保障。

（4）目的的復雜性。領導權力的目的往往是結合了組織目標與領導個人目標的復合體。這一特征又決定了領導權力具有交易的可行性以及以公共目標換取個人目標的誘惑性。

（5）高度的壟斷性。領導職責范圍的限定性以及資源的稀缺性決定了領導權力具有高度的壟斷性，這是領導權力異化的主要原因之一。

五、領導權力的結構

領導權力的結構是指領導權力的各種構成要素依附于一定的組織機構，并且進行有序性活動的過程中形成的靜態(tài)結構與動態(tài)結構的總稱。

1．領導權力的靜態(tài)結構

（1）領導權力主體

領導權力主體是指國家黨政機關、企事業(yè)單位與社會組織的各級領導者，是在確定領導目標、履行領導職能、取得領導績效過程中起主導作用的人或集團。

（2）領導權力客體

領導權力客體是指領導權力作用的對象，即指領導活動中的被領導者。

（3）領導權力載體

領導權力的載體是指領導權力賴以存在和運行的組織依托和制度體系。這種組織結構大致在縱向與橫向兩個方向上展開，同時這兩個方向又相互交織，彼此滲透。

2．領導權力的動態(tài)結構

領導權力的動態(tài)結構是由領導權力作用的方向、方式、軌道、層次、時間和結果等要素結合在一起所構成的權力運行模式，這種運行模式賦予領導權力的靜態(tài)結構以生動的實際內(nèi)容。

六、領導權力的合理劃分與配置

1．影響領導權力的合理劃分與配置的宏觀要素

這主要是從與社會大系統(tǒng)諸要素的互動中探索領導權力的合理劃分與配置。

（1）國家政治制度

國家政治制度即國家政治體制，通常是指取得政權的統(tǒng)治階級采取何種形式組織政權。它包括國家的管理形式、結構形式、選舉制度、政治權利的運行制度等。公共部門的領導權力服從國家政治制度是權力劃分的基礎。需要注意的是，領導權力的劃分與配置必須與司法機關權力的配置與運用相配套。

（2）公民權利的保障

公共部門的領導權力根本而言是一種公共權力，領導權力與公民權利是相互聯(lián)系、相互促進和相互制衡的。所以，合理劃分與配置領導權力，從而創(chuàng)造一個獨立、民主、寬松、自主的氣氛是保障公民權利充分實現(xiàn)的重要條件，也是社會發(fā)展現(xiàn)代化的必然要求。

（3）社會經(jīng)濟結構

領導權力的合理劃分與配置必須與社會經(jīng)濟結構相適應，否則便會帶來變革甚至革命。

（4）民族傳統(tǒng)文化

民族傳統(tǒng)文化主要是指一個國家或民族共同體，在長期的歷史發(fā)展過程中形成的共同的政治觀念、價值觀念與心理傾向等。民族傳統(tǒng)文化對行政領導權力的劃分與配置起著長久的、潛在的、無形的與不可估量的影響。

2．影響領導權力的合理劃分與配置的微觀要素

這主要是從行政系統(tǒng)內(nèi)部各要素的聯(lián)系中尋求領導權力的合理劃分與配置。

（1）組織職能的配置

組織職能的配置是領導權力的合理劃分與配置的基礎。所謂組織職能，就是各種組織依法管理國家事務和社會事務過程中所具有的職責與功能。組織職能與領導權力是緊密聯(lián)系在一起的，如果離開了組織職能，而去孤立地研究領導權力的合理劃分與配置是不明智的，也是不科學的。

（2）組織機構

組織機構是領導權力合理劃分與配置的載體。領導權力是組織機構建立的依據(jù)，組織設置的合理程度，影響著領導權力劃分與配置的科學程度。

（3）組織人員

組織人員是領導權力運行的主體。組織是由組織人員組成的，沒有組織人員，組織與領導權力便全部失去了存在的意義。領導權力的劃分與配置必須與組織人員的素質水平相適應。

總之，領導權力的劃分與配置必須與社會大系統(tǒng)相適應，并充分考慮領導系統(tǒng)內(nèi)部的各種要素，從而把各種要素相互融合與協(xié)調，才能達到領導權力劃分與配置的科學化與合理化。

七、領導權力運行的原則

1．正當性原則；

2．可行性原則；

3．民主性原則；

4．效益性原則；

5．權變性原則。

八、領導授權的含義與意義

1．領導授權的含義

領導授權就是在組織系統(tǒng)內(nèi)部，領導者將組織和人民賦予自己的部分職務權力授予下級行政機關或職能機構，以便下級機關能夠在上級的監(jiān)督下自主地行動和處理行政事務，從而為被授權者提供完成任務所必需的客觀條件。

2．領導授權的意義

（1）領導科學授權是完成領導任務，實現(xiàn)現(xiàn)代領導目標的需要。

（2）領導科學授權能夠鍛煉被領導者的能力，增強他們的責任心，調動他們的積極性、主動性與創(chuàng)造性，有助于下屬的鍛煉、提高和發(fā)展，進而提高整個組織的總體水平。

（3）領導科學授權能夠改善上下級的關系，使之更為融洽，從而營造一種團結合作、奮發(fā)向上的組織氣氛，有利于改善和提高整個組織的效能。

九、領導授權的特點與形式

1．領導授權的特點

（1）領導授權在本質上是組織內(nèi)部權力分配的特定形式。

（2）領導授權實際上是領導活動過程的一部分，其核心內(nèi)容是上級領導給下屬分派任務以及相應的資源配置權限。

（3）領導授權是一種權責高度統(tǒng)一的行為。

2．領導授權的形式

領導授權是一種帶有權變色彩的行為，要因時、因地、因人制宜，人們站在不同的角度，根據(jù)不同的標準，可以將其分成不同的類型。

（1）根據(jù)在授權時所憑借的媒介的不同，可以將領導授權分為口頭授權與書面授權。所謂口頭授權，是上下級之間以口耳相傳的形式進行的工作分配。這種授權形式一般適合臨時性與責任較輕的任務。所謂書面授權，是上級領導利用文字形式對下屬工作的職責范圍、目標任務、組織情況、等級規(guī)范、負責辦法與處理規(guī)程等進行明確規(guī)定的授權形式。這種授權形式適合比較正式與長期的任務。

（2）根據(jù)授權的規(guī)范性程度的不同，可將領導授權分為正式授權與非正式授權。正式授權是領導主體根據(jù)法律規(guī)定并按照法定程序所進行的授權活動，即下屬行政人員根據(jù)其合法地位獲得相應職權的過程。非正式授權是指無法律特別規(guī)定或組織體系之外的非程序性授權，帶有隨機性，因機遇與需要而定，往往是臨時性的。

（3）根據(jù)工作內(nèi)容的重要性程度、上下級的水平與能力等綜合情況，可將領導授權分為充分授權、不充分授權、制衡授權和彈性授權等形式。

充分授權也叫一般授權，是指上級行政主體在下達任務時，允許下屬自己進行決策，并能進行創(chuàng)造性工作。充分授權又可分為三種情況：一是柔性授權；二是模糊授權；三是惰性授權。

不充分授權，也稱之為特定授權或剛性授權，是指上級行政主體對于下屬的工作范圍、內(nèi)容、應達成的目標和完成工作的具體途徑都有詳細規(guī)定，下級行政主體必須嚴格執(zhí)行這些規(guī)定。在這種形式中，被授權者的職務、責任和權力等均有明確的規(guī)定。

制衡授權，又叫復合授權，是指上級行政主體將某項任務的職權分解授給兩個或多個子系統(tǒng)，使子系統(tǒng)之間產(chǎn)生互相制衡的作用，以免出現(xiàn)疏漏。這種形式適用于工作難度較大，技術性較強而容易出現(xiàn)疏漏，且上級行政主體管理任務重、幅度大，或本人專業(yè)知識有限的情況。

彈性授權，又稱動態(tài)授權，是指在完成任務的不同階段采用不同的授權形式。這種形式適用于任務復雜、上級對下屬的能力和水平無充分把握、環(huán)境和條件處于多變狀態(tài)的情況。

由以上的分析可以看出，領導授權的形式是多樣而靈活的，上級行政主體應根據(jù)不同的任務與不同的環(huán)境和條件采取不同的形式。

十、領導授權的程序與原則

1．領導授權的程序

一般情況下，領導授權的科學化程序依次表現(xiàn)為以下幾個步驟：（1）確定授權的工作內(nèi)容；（2）選擇授權的對象；（3）正式授予權力并明確責任；（4）堅持請示匯報制度，及時檢查監(jiān)督。

2．領導授權的原則

（1）適當原則；

（2）責任原則；

（3）可控原則；

（4）信任原則；

（5）考績原則。

十一、領導權力的異化

1．權力異化的含義

“權力異化”特指權力的蛻變，即公共權力主體濫用權力或者偏離公共職責，借職務之便獲取個人的特殊利益，從而使國家政治生活發(fā)生病態(tài)變化的過程。

2．權力異化的特征

（1）權力異化的主要表現(xiàn)形式是以權謀私。

（2）權力異化的主要內(nèi)容為“尋租”與“設租”。

（3）權力異化的主客體趨向法人化與集團化。

（4）權力異化的范圍擴大，程度加深。

（5）權力異化的新形式不斷出現(xiàn)。

3．權力異化的危害

（1）權力異化直接損害了一個國家的政治穩(wěn)定，并可能造成危及根本的合法性危機。

（2）權力異化直接消解了一個國家政治生活朝著民主化方面發(fā)展的積極力量。

（3）權力異化破壞了行政效能。

（4）權力異化阻礙了社會經(jīng)濟的發(fā)展。

（5）權力異化已經(jīng)并將繼續(xù)對經(jīng)濟收入的分配產(chǎn)生極其嚴重的不利影響。

（6）權力異化完全可能造成優(yōu)秀人才的外流和埋沒。

（7）權力異化會導致社會整體道德水平的下降。

十二、監(jiān)督與制衡的概念與內(nèi)涵

1．權力監(jiān)督的含義與作用

權力監(jiān)督是民主或民主政治的重要范疇，它是指國家權力機關、專門機關和公眾為維護公共利益，依照一定的法律、制度規(guī)范對公共組織或公職人員行使公共權力的行為進行督察、監(jiān)控和管理的社會活動。

對權力進行監(jiān)督的作用有：（1）規(guī)定權力的運行方向；（2）規(guī)范權力的運行過程；（3）保障公眾通過各種方式查看、督促公共部門履行公共權力，以實現(xiàn)公眾對公共事務的管理參與，提高社會的民主程度。

2．權力制衡的含義與功能

權力制衡就是享有制衡權力的個人或者組織與群體，運用民主、法制與新聞輿論等多種手段，通過各種有效途徑，對權力所有人與運行者所形成的特定的限制與約束關系。

領導權力制衡的基本功能是對權力正常運行的肯定和保護，是對權力偏離軌道的防范與矯正，是對權力的補充與完善。其功能具體表現(xiàn)為：（1）導向功能；（2）保障功能；（3）防范功能；（4）矯正功能；（5）懲戒功能；（6）調整功能。

十三、權力的監(jiān)督與制衡的差異分析

1．二者的主體關系不同

一般而言，監(jiān)督是發(fā)生在上級對下級的權力行為中，監(jiān)督者居于主導地位，二者是不平等的。而權力制衡關系是橫向的，各種權力的地位是平等的或同層次的，不存在隸屬關系，有不同的利益、不同的機構，分屬不同的權力系統(tǒng)，因此不存在“左手監(jiān)督右手”的問題。

2．二者的作用機制不同

由于監(jiān)督是自上而下的，因此更多地依賴于權力的規(guī)定性，即監(jiān)督主體具有監(jiān)督的權力，權威是運行監(jiān)督的有效推動力。而制衡則不同，由于雙方地位的平等性，制衡更多的依賴法定的程序制約，即特定的職能分工、專門的監(jiān)督程序和監(jiān)督手段保障監(jiān)督的事實。

3．二者的作用方向不同

監(jiān)督是單向行為，上級監(jiān)督下級，中央監(jiān)督地方，公眾(權力的主人)監(jiān)督公共部門和公職人員(權力的代理人)。權力制衡的關系是雙向的，即各種權力主體通過承擔不同的職能來達成雙方之間的限制與平衡。二者之間沒有地位的上下之分，只有啟動程序的先后之分。

4．二者的作用階段不同

廣義的監(jiān)督過程也包括反饋過程，即監(jiān)督既是一種事中行為，也是一種事后行為。制衡則包含了事前、事中、事后三個階段。由于制衡存在的前提是平等的權力存在的既定現(xiàn)狀，因此從程序而言，“防”的功能得到了很好的發(fā)揮。

十四、我國權力監(jiān)督與制衡機制建設

1．進一步調整權力結構：以權力制衡權力

權力的監(jiān)督存在于上下級關系間，而權力的制衡則依賴于權力的平等與平衡。進一步調整權力結構，包括調整執(zhí)政黨與權力機構的關系、執(zhí)政黨與政府的關系、執(zhí)政黨與政府和司法部門的關系。合理的權力結構既要確保執(zhí)政黨的領導，又要避免黨政不分、以黨代政。

2．道德制衡機制：以道德監(jiān)督和制衡權力

道德制衡機制的含義是通過學習和教育的方法使社會或統(tǒng)治階級對政府官員的要求內(nèi)化為他們的道德信念，幫助他們樹立“正確”的權力觀，培養(yǎng)他們勤政廉政為統(tǒng)治利益或公共利益服務的意識和品質，使他們能夠自覺地以內(nèi)心的道德力量抵制外在的不良誘惑，自覺地嚴格要求自己，運用好手中的權力。

現(xiàn)實中道德制衡機制與以權力制衡權力兩種機制往往是并存的。

3．權利制衡機制：以權利制衡權力

權利制衡機制是民主社會所獨有的一項治國戰(zhàn)略。它的主要含義是，在正確理解權利與權力關系的基礎上，恰當?shù)嘏渲脵嗬?，以使它能夠起到一種限制、阻遏權力之濫用的作用。這里包含兩重意思：第一，承認公民的權利，這是一種消極的制衡作用。第二，一些公民權利可以發(fā)揮積極的制衡作用。

民主原則表明，以權利制衡權力這一機制具有正當性的基礎。這一機制不僅充分體現(xiàn)了制衡權力的根本目的，而且彌補了其他兩種機制的缺陷。這三種機制存在不同的內(nèi)在制衡原理，但是在民主社會中這三種機制是可以相互并存、相輔相成的。這三種機制是相輔相成，共同作用的。保證權力的相互制衡機制正常運行，是避免“集體異化”和“官官相護”現(xiàn)象出現(xiàn)的一種有力措施。健全以權利制衡權力的機制，使公共利益的主體——廣大公民承擔起監(jiān)督者的責任。而同時，要發(fā)揮權利對權力的制衡作用，又離不開公共權力的恰當配置和有效的相互制衡。另外，在每一種機制的內(nèi)部也要注意相互配合的問題。