第一篇：我國現(xiàn)行醫(yī)療責(zé)任保險的作用與缺陷

【摘要】近年來醫(yī)療責(zé)任保險已經(jīng)逐漸在我國各級醫(yī)院開展。盡管該險種在我國仍處于起步階段，但已顯現(xiàn)

出化解醫(yī)患矛盾、分散醫(yī)療責(zé)任風(fēng)險、緩和醫(yī)患矛盾等積極作用。但與此同時，醫(yī)療責(zé)任保險亦存在參保醫(yī)療機構(gòu)無

法完全從醫(yī)療糾紛中解脫、保費過高且賠償限額過低、醫(yī)療責(zé)任保險合同條款缺乏對保險公司的約束力、調(diào)解中心

調(diào)處工作需進

一步規(guī)范等諸多缺陷。只有克服這些不足，完善醫(yī)療責(zé)任保險服務(wù)，才能使其真正有利于醫(yī)患關(guān)系和

諧和社會穩(wěn)定。

【關(guān)鍵詞】醫(yī)療責(zé)任保險；醫(yī)療糾紛；缺陷

【中圖分類號】d922．182．

3【文獻標識碼】b

【文章編號】1007—9297(2007)02—0115—03

目前，醫(yī)療責(zé)任保險作為醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的一種職業(yè)

保險，已經(jīng)逐漸在全國各級醫(yī)療機構(gòu)實施，并越來越

受到社會各界的關(guān)注。在近幾年醫(yī)療糾紛明顯增多、醫(yī)療機構(gòu)賠付金額不斷增加的情況下，醫(yī)療責(zé)任保

險更被期待成為緩解醫(yī)患矛盾和分擔(dān)醫(yī)療責(zé)任風(fēng)險的一劑良方。盡管醫(yī)療責(zé)任保險在其整體設(shè)計、保險

費率、保險服務(wù)方面還存在諸多不足之處，但是，不

可否認的是，醫(yī)療責(zé)任保險的實施，尤其醫(yī)療糾紛調(diào)

解中心的積極介入，在一定程度上緩解了醫(yī)療機構(gòu)

處理醫(yī)療糾紛的巨大壓力，減輕了其經(jīng)濟負擔(dān)?？陀^

審視醫(yī)療責(zé)任保險的積極作用，分析和總結(jié)其存在的不足之處，即是本文寫作之主要目的。

一、醫(yī)療責(zé)任保險在解決醫(yī)療糾紛中的積極作用

(一)有利于化解醫(yī)患矛盾、分散醫(yī)療責(zé)任風(fēng)險

et漸增多的醫(yī)療糾紛已嚴重影響了醫(yī)患關(guān)系和

[作者簡介] 王壽余(1945一)，男，漢，北京市人，本科，首都醫(yī)科大學(xué)附屬宣武醫(yī)院醫(yī)患辦主任；

tel：+86-10-83 162250；e-mail：ytb@sina．tom。

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社會和諧，同時亦給醫(yī)療機構(gòu)造成了巨大經(jīng)濟損失。

部分患者及家屬的各種非理性維權(quán)行為，例如在醫(yī)

院聚眾鬧事、圍攻和打砸醫(yī)院、侮辱毆打醫(yī)務(wù)人員、索要巨額賠償?shù)?，已給醫(yī)療機構(gòu)及其工作人員的正

常工作、生活秩序造成了極大的影響。醫(yī)患雙方的合法利益均為此遭受不同程度的損害，社會資源被無

謂的消耗，醫(yī)學(xué)的發(fā)展受到制約。與此同時，我國現(xiàn)

有的醫(yī)療糾紛解決機制尚難以有效解決各種形式的醫(yī)療糾紛，因此，尋找新的解決機制及第三方介入爭

議解決，就成為了醫(yī)療機構(gòu)管理者普遍關(guān)心的問題。

絕大部分參保醫(yī)療機構(gòu)體會到，醫(yī)療責(zé)任保險

是分散醫(yī)療責(zé)任風(fēng)險、緩解醫(yī)患矛盾的一種重要手

段。借助于醫(yī)療責(zé)任保險，一方面保障了患者可以及

時得到應(yīng)有的賠償，另一方面可以使醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)

務(wù)人員從繁雜的醫(yī)療糾紛處理中解脫出來，節(jié)約有

限的醫(yī)療資源為更多的患者服務(wù)。因此，醫(yī)療責(zé)任保

險這一舉措，是社會進步的必然要求，是保障醫(yī)療安

全的需要，也是醫(yī)療機構(gòu)必然的選擇。

(二)調(diào)解機構(gòu)的介入有利于緩和醫(yī)患矛盾

醫(yī)療糾紛調(diào)解處理機構(gòu)是保險公司委托并經(jīng)衛(wèi)

生行政部門批準，專業(yè)從事醫(yī)療爭議的調(diào)查、處理及

醫(yī)療風(fēng)險防范等工作的社會中介機構(gòu)，是相對意義

上的第三方。現(xiàn)實中。大部分醫(yī)療糾紛是通過醫(yī)患雙

方協(xié)商解決的。但是，醫(yī)患雙方因利益沖突而難以達

成一致，耗費了雙方大量的時間和精力。在醫(yī)療責(zé)任

保險實施后，在醫(yī)療機構(gòu)與患方耐心的說服與溝通

后，大部分患者及其家屬同意通過第三方即醫(yī)療糾

紛調(diào)解中心(以下簡稱“調(diào)解中心”)解決爭議。在患

方情緒激動、醫(yī)患雙方矛盾極度緊張的情況下，調(diào)解

中心工作人員及時到現(xiàn)場，通過耐心、細致的說服教

育和法制宣傳，使患方了解到調(diào)解中心是相對的第三方，可以幫助患方合理合法并有效地解決醫(yī)療糾

紛。在這種情況下，出于對調(diào)解中心的信任，患方一

般都愿意接受其意見。因此，調(diào)解中心對于及時化解

矛盾，將患方引人正常解決糾紛途徑，起到了其他第三方無法到達的效果。

另外，據(jù)統(tǒng)計，我國平均醫(yī)療事故的發(fā)生率在5％左右嘲，說明絕大部分醫(yī)療糾紛不構(gòu)成醫(yī)療事故。

很大一部分醫(yī)療爭議屬于病人及家屬對醫(yī)院工作認

識上的差距和誤解．對醫(yī)學(xué)領(lǐng)域及疾病的發(fā)生發(fā)展

規(guī)律缺乏認識?；挤狡毡檎J為只要治療效果不好即

是醫(yī)院之責(zé)任。雖經(jīng)醫(yī)院反復(fù)耐心解釋，但患方仍心

存疑惑，難以和解。在參加醫(yī)療責(zé)任保險后，患方對

法律與醫(yī)學(xué)雜志2007年第14卷(第2期)

以獨立第三方身份出現(xiàn)的調(diào)解人員充滿信任，對其

說服解釋更易接受，有利于盡快解決爭議。

(三)醫(yī)院與保險公司風(fēng)險共擔(dān)

醫(yī)療責(zé)任保險，是依據(jù)相應(yīng)的保險條款，在保險

期限或追溯期及承保區(qū)域范圍內(nèi)，醫(yī)療機構(gòu)作為投

保人和被保險人，向保險公司繳納一定數(shù)額的保險

費，從而將被保險人在從事與其資格相符的診療護

理工作中，因醫(yī)療事故或醫(yī)療意外而應(yīng)承擔(dān)的民事

賠償責(zé)任轉(zhuǎn)由保險公司承擔(dān)的一種

保險業(yè)務(wù)。醫(yī)療

責(zé)任保險在醫(yī)院與患者之間架起了一道屏障，將醫(yī)

院和醫(yī)務(wù)人員從繁雜的醫(yī)療糾紛中解脫出來。保險

公司介入醫(yī)療糾紛處理并承擔(dān)部分賠償責(zé)任，不僅

可以杜絕醫(yī)院“私了”過程中的不規(guī)范行為，還可以

化解醫(yī)院及醫(yī)務(wù)人員的執(zhí)業(yè)風(fēng)險，減輕其執(zhí)業(yè)壓力。

另外，醫(yī)療責(zé)任保險具有風(fēng)險管理和防范的職能。醫(yī)

療責(zé)任保險費率設(shè)計的一個重要原則是風(fēng)險激勵，年度內(nèi)發(fā)生保險事故多，次年就會相應(yīng)增加保費，而

事故少的，則可以降低保費。雖然經(jīng)濟上有了賠償來

源和渠道，在調(diào)解處理上有了專門機構(gòu)，但參加保險

并不能從根本上杜絕醫(yī)療糾紛的發(fā)生。因此，因為風(fēng)

險激勵機制的存在，使得醫(yī)務(wù)人員更加注意規(guī)范其

醫(yī)療行為，嚴格遵守診療規(guī)范，保證病人安全。

二、醫(yī)療責(zé)任保險在實施過程中存在的缺陷

參保醫(yī)療機構(gòu)在深刻感受醫(yī)療責(zé)任保險帶來的益處時，亦普遍感受到該醫(yī)療責(zé)任保險存在的不足。

只有認識其不足之處。才能不斷完善醫(yī)療責(zé)任保險

制度，使其真正成為解決醫(yī)患爭議的有效途徑，最終

達到協(xié)調(diào)醫(yī)患關(guān)系、構(gòu)建和諧社會的目的。

(一)參保醫(yī)療機構(gòu)無法完全從醫(yī)療糾紛中解脫

醫(yī)院參加醫(yī)療責(zé)任保險的初衷之一，是希望能

夠從繁雜的醫(yī)療糾紛處理中解脫出來。但是，醫(yī)療責(zé)

任保險實施并未達到醫(yī)院的期望。在醫(yī)療糾紛發(fā)生

后，患方仍然習(xí)慣到醫(yī)院討說法，醫(yī)院為此需進行反

復(fù)、多次的接待，付出極大的精力做患方的工作。同

時，繁雜的保險和索賠手續(xù)，使醫(yī)院感到投保后的工

作不少于甚至多于醫(yī)院自己單獨處理醫(yī)療糾紛的工

作。最使醫(yī)院感到尷尬的是，相當(dāng)一部分病人及家屬

對治療有異議，已經(jīng)具備出院條件拒絕交納住院費

用，卻因等待調(diào)解中心解決而滯留醫(yī)院，對醫(yī)院正常

醫(yī)療秩序及聲譽造成了不良影響。某些經(jīng)過醫(yī)療糾

紛調(diào)解中心已經(jīng)完結(jié)的案例，患者得到賠付還需要

經(jīng)歷相當(dāng)冗長的過程。醫(yī)療機構(gòu)并未從醫(yī)療糾紛中

脫身出來[31，其結(jié)果必然使醫(yī)院及患者對醫(yī)療責(zé)任保

法律與醫(yī)學(xué)雜志2007年第l4卷(第2期)

險的作用及保險公司的誠信產(chǎn)生質(zhì)疑。

(二)保費過高且賠償限額過低，嚴重影響醫(yī)院

續(xù)保積極性

雖然醫(yī)院面臨醫(yī)療責(zé)任賠償風(fēng)險，但對許多醫(yī)

院，尤其是擁有上千張床位和眾多醫(yī)務(wù)人員的醫(yī)院

而言。其責(zé)任風(fēng)險也逐漸穩(wěn)定于一個較為確定的水

平，醫(yī)療機構(gòu)在參保前全年用于解決醫(yī)療糾紛所

需的賠付金額。遠遠低于向保險公司交納的保費。例

如。某三級甲等醫(yī)院在2005年全年交納保費59余

萬元，而保險公司全年理賠總額僅8萬多元，且包括

醫(yī)院仍需支付的免賠額。當(dāng)醫(yī)院在診療護理活動中

發(fā)生執(zhí)業(yè)過失責(zé)任后。真正需要經(jīng)過保險公司進行

理賠時，保險公司還是不能把全部責(zé)任承擔(dān)下來，這

對高風(fēng)險的醫(yī)務(wù)人員來說，即使醫(yī)療單位購買了高

額醫(yī)療責(zé)任保險，也未能完全減輕醫(yī)療責(zé)任風(fēng)險帶

來的經(jīng)濟壓力。[4】

(三)醫(yī)療責(zé)任保險合同條款缺乏對保險公司的約柬力

目前，醫(yī)療責(zé)任保險條款是由保險公司自行擬

定后報保監(jiān)會核準的格式合同。盡管這是保險行業(yè)的慣例，但合同應(yīng)是各方的合義，只有經(jīng)過充分協(xié)商

一致訂立的合同才符合市場原則。我國各保險公司的醫(yī)療責(zé)任保險條款從各方面規(guī)定了醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)承

擔(dān)的義務(wù)，但卻找不到約束保險人的對等義務(wù)。譬如

在處理賠償事務(wù)過程中保險公司不能按時賠付、出

現(xiàn)損害醫(yī)方利益等，在保險合同中均未列出。保險合同的制定過程并無醫(yī)方參與，單方制定的合同必然

影響其公正性。另外，醫(yī)療責(zé)任保險是在政府及醫(yī)療

行政部門的參與下的商業(yè)保險。醫(yī)療行政部門對醫(yī)

院的參保做了大量工作，但在醫(yī)院參保后對保險公

司執(zhí)行合同的監(jiān)管力度卻不夠。

(四)調(diào)解中心調(diào)處工作需進一步規(guī)范

醫(yī)療糾紛調(diào)解機構(gòu)參加醫(yī)療糾紛處理。提出糾

紛的快速解決方案，避免醫(yī)患雙方漫長而無休止的協(xié)商，在解決醫(yī)療糾紛中具有不可忽視的作用。但

· 11’7 ·

是，目前解決醫(yī)療糾紛的相關(guān)法律尚存在不協(xié)調(diào)、不

完善之處，而調(diào)解中心的調(diào)處結(jié)論直接對醫(yī)院、患者

利益具有重大影響。在醫(yī)院對調(diào)解中心的結(jié)論難以

接受時，雖然醫(yī)院的賠償可以由保險公司負擔(dān)，但該

賠償將會對醫(yī)院當(dāng)年及下年度保險費率總額造成影

響。調(diào)處中心人員的臨床醫(yī)學(xué)、衛(wèi)生法學(xué)、溝通能力

等綜合素質(zhì)及處理問題的能力參差不齊也直接影響

調(diào)處案件的質(zhì)量。調(diào)處中心由于人員緊張，案件積壓

過多，調(diào)處時間過長，難以應(yīng)付當(dāng)前諸多案件的局

面。使患者脫離調(diào)處中心而找醫(yī)院繼續(xù)糾纏。

(五)保險公司的性質(zhì)限制了其作用的發(fā)揮

保險公司推出醫(yī)療責(zé)任保險是本著“保險原理”

和“不追求利益最大化”，但其性質(zhì)仍然是商業(yè)性的，是以贏利為目的。由于醫(yī)療責(zé)任保險的商業(yè)性，加之

當(dāng)前醫(yī)療經(jīng)營風(fēng)險難以估計和控制，保險公司很難

掌握國內(nèi)醫(yī)療機構(gòu)每年醫(yī)療糾紛的確切數(shù)據(jù)。嘲缺

少基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)的支持，保險公司推廣醫(yī)療責(zé)任保險

險種的積極性自然會受到影響，不敢貿(mào)然擴大市場，亦必然限制保險公司作用的發(fā)揮。

醫(yī)療責(zé)任保險在國內(nèi)外都已被證實既能降低醫(yī)

院風(fēng)險又能保障患者利益。但在實施過程中，由于多

種因素的影響，該險種還存在諸多缺陷。只有在實踐

中不斷完善使其逐漸成熟，制定與其相關(guān)的法律、法

規(guī)，為醫(yī)療責(zé)任保險的發(fā)展創(chuàng)造良好的氛圍，才能有

利于建立和諧的醫(yī)患關(guān)系和社會的穩(wěn)定。

參考文獻

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(收稿：2006一o8—15；修回：2006—11-10)

第二篇：淺論我國現(xiàn)行勞動法缺陷

淺論我國現(xiàn)行《勞動法》的缺陷

內(nèi)容摘要: 本文從我國現(xiàn)在社會經(jīng)濟中比較突出的勞動爭議問題為切入點，引出現(xiàn)行 《勞動法》中存在的缺陷問題。文章先從《勞動法》產(chǎn)生的背景說明了勞動法已不適應(yīng)現(xiàn)在的社會經(jīng)濟發(fā)展，而后分別從《勞動法》的法律沖突、勞動爭議處理機制不完善、對弱勢群體的保護不夠和其他一些法律需要補充的地方來分析現(xiàn)行《勞動法》中存在的缺陷。最后文章提出了針對缺陷的解決辦法。

關(guān)鍵詞： 《勞動法》、缺陷、法律沖突、勞動爭議處理機制、涉外勞動關(guān)系 序言： 去年年底，溫家寶總理幫農(nóng)民工討薪成為社會熱點話題，一方面我們?yōu)榭偫黻P(guān)心百姓疾苦而感動，另一方面我們也看到當(dāng)前因為勞動關(guān)系引發(fā)的爭端已經(jīng)成為一個越來越突出的社會熱點問題，媒體不時可以看到相關(guān)的報道。在當(dāng)前大力提倡依法治國的環(huán)境下，我們不禁要問，我國不是有《勞動法》來保護勞動者的權(quán)益嗎，為什么類似問題要通過政府以各種規(guī)定或命令的政治手段去解決矛盾，而《勞動法》這個本來的主角卻會缺席呢？本文正是針對這一社會現(xiàn)象從法律的角度分析現(xiàn)行《勞動法》的缺陷，并提出個人的解決問題的建議。

一、現(xiàn)行 《勞動法》的立法背景

說起我國現(xiàn)行《勞動法》的缺陷要從它產(chǎn)生的背景說起（注釋一）。自改革開放以來，黨和政府關(guān)心廣大勞動者的勞動權(quán)益，出臺了多項相關(guān)的的法律和規(guī)定。其中，1986年10月《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布改革勞動制度四個規(guī)定的通知》明確規(guī)定改革用工制度，擴大企業(yè)用工自主權(quán)，作為國營企業(yè)改革的配套措施，勞動用工方面將傳統(tǒng)的固定工制度向勞動合同制度轉(zhuǎn)變。1994年，《中華人民共和國勞動法》誕生，從此廣大勞動者有了法律武器來保護自己的切身權(quán)益，也為社

主義經(jīng)濟建設(shè)發(fā)揮了重要作用?！秳趧臃ā分贫C布時，我國剛進入市場經(jīng)濟初期，剛確立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標，社會保障體系建設(shè)處于起步階段，積極的就業(yè)政策尚在探索之中，勞動關(guān)系調(diào)整方式正由行政管理向依法調(diào)整轉(zhuǎn)變。《勞動法》的立法依據(jù)還是計劃經(jīng)濟下的勞動關(guān)系調(diào)整準則，對市場經(jīng)濟下將出現(xiàn) 的問題缺乏處理經(jīng)驗。在這種特殊的歷史背景下，《勞動法》對社會保障、促進就

業(yè)、企業(yè)工資宏觀調(diào)控的規(guī)定比較原則、簡略，對勞動關(guān)系的規(guī)范比較單一，對法律責(zé)任設(shè)定較輕。10年后的今天，我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)基本建立；中國成功加入世界貿(mào)易組織，更深地參與到經(jīng)濟全球化進程中，結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型正在進行；城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)提上日程，農(nóng)民進城就業(yè)規(guī)模越來越大。由此影響到經(jīng)濟成份、就業(yè)方式、用工形式越來越多樣化，勞動關(guān)系遠比10年前復(fù)雜，維護勞動者權(quán)益的任務(wù)遠比10年前艱巨。由于我國勞動關(guān)系發(fā)生巨變，變得

復(fù)雜化、法律化；非公有制勞動關(guān)系不斷加重，出現(xiàn)性質(zhì)多元化的局面；在勞動關(guān)系中，勞動者與用人單位相比更處弱勢。因此，《勞動法》存在薄弱環(huán)節(jié)，其中的 一些現(xiàn)行規(guī)定在實際工作中出現(xiàn)無法調(diào)整或難以有效調(diào)整的尷尬局面，迫切要求盡快進行修改和完善。再加上當(dāng)前及今后一段時期，我國仍處于體制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，各種過去長期積累的深層次矛盾和隨著改革深化出現(xiàn)的新問題交織在一起，都直接或間接地影響到勞動保障工作，使《勞動法》的貫徹實施面臨著一些亟待解決的問題。

二、現(xiàn)行 《勞動法》的主要缺陷

（一）法律沖突問題

我國《勞動法》和現(xiàn)行的其他法律法規(guī)和地方的法律法規(guī)之間存在沖突，使得《勞動法》在執(zhí)行中援引法律存在困惑。

1、在司法實踐中《勞動法》和我國制定的其他法律法規(guī)之間存在沖突。比如，2004年北京首例工會主席被炒案引發(fā)了許多的社會爭論。大致情況是：2004年8月30日，北京市三環(huán)相模新技術(shù)有限公司以“工作嚴重失職”為由解除了公司工會主席唐曉東的勞動合同，而唐曉東則認為這是公司借機報復(fù)自己為工人爭取合法權(quán)益的行為，他以“公司違反《工會法》及不支付工會經(jīng)費”為由，向法院提起訴訟。目前二審終審，法院均裁定駁回“違反《工會法》”的起訴，口 頭通知不受理“不支付工會經(jīng)費”的起訴。在此案中，三環(huán)相模新技術(shù)有限公司正是依據(jù)《勞動法》第25條第3款的規(guī)定，認為唐曉東工作嚴重失誤，據(jù)此解除唐曉東的勞動合同。然而，根據(jù)2001年修改的《勞動法》第17條規(guī)定除非在任的工會干部在工作中出現(xiàn)重大過失或者達到法定退休年齡，公司不能解除工會干部的勞動合同。在企業(yè)解除與工會干部的勞動合同問題上，《勞動法》與《工會法》出現(xiàn)了交叉，在究竟應(yīng)該依據(jù)哪一門法律出現(xiàn)了爭議。（注釋二）類似的情況還存在于多項其他法律中。

2、我國除了1994年頒布的《勞動法》外，各省還制定了地方性的勞動法規(guī)和勞動規(guī)章。從法律效力上說，《勞動法》是由國家立法機關(guān)依據(jù)憲法制定的調(diào)整勞動關(guān)系的規(guī)范性文件，其法律效力僅次于憲法而高于其他法規(guī)。但是在具體的司法實踐中，由于存在《勞動法》和地方性勞動法規(guī)的沖突，使得《勞動法》在執(zhí)行中援引法律存在困惑，也使得有些法官在司法判決時無所適從。例如： 2001年12月24日，北京市政府以第91號令發(fā)布了《北京市勞動合同規(guī)定》。根據(jù)最高法院的司法解釋規(guī)定，如果勞動合同期限屆滿，而仍存在事實勞動關(guān)系，沒有續(xù)延勞動合同，應(yīng)按原來的條件履行，用人單位終止勞動關(guān)系的，法院應(yīng)予以支持。而北京的規(guī)定卻明確在這種情況下用人單位不得終止勞動關(guān)系。二者存在著沖突。（注釋三）

（二）勞動爭議處理機制不完善

現(xiàn)行的勞動爭議制度已不能適應(yīng)目前日趨復(fù)雜的勞動關(guān)系，主要是“仲裁前置程序”的不合理性、勞動爭議處理時間過長、仲裁水平有待提高、勞動爭議仲裁缺乏有效監(jiān)督等一系列問題。

根據(jù)我國相關(guān)的法律規(guī)定，目前的勞動爭議處理是采取“一調(diào)一裁二審”的單軌體制。仔細考慮，發(fā)現(xiàn)在實踐中此體制存在如下的弊端（注釋四）：

1、“仲裁前置程序”的不合理性。

它妨礙了勞動爭議當(dāng)事人行使解決勞動爭議權(quán)利的自由，不利于切實維護當(dāng)事人的合法權(quán)益。當(dāng)事人之間發(fā)生爭議或者權(quán)利受到侵害時，其享有法律賦予的不可剝奪、不可讓予的請求中立的司法機關(guān)給予公正裁判的權(quán)利。而我國的“仲裁前置程序”卻妨礙了勞動爭議當(dāng)事人行使解決勞動爭議權(quán)利的自由。

2、勞動爭議處理時間過長，“一調(diào)一裁二審”的處理制度在一定程度上使勞動者“有冤有處申”，但事實上，我國現(xiàn)行的勞動爭議處理機制從調(diào)解，到仲裁，再到人民法院的兩級審理，此程序的完成，正常情況下所需時間為一年左右。從實踐來看，這一處理機制程序過多，時間過長，不利于案件及時了結(jié)。

3、仲裁水平有待提高，仲裁員的素質(zhì)普遍偏低，與法律職業(yè)共同體目標之建立相背

4、勞動爭議仲裁缺乏有效監(jiān)督。雖然我國《勞動法》和《勞動爭議處理條例》規(guī)定了勞動爭議仲裁的基本制度，但對勞動爭議仲裁如何監(jiān)督卻缺乏必要的和有效的機制。

（三）現(xiàn)行《勞動法》對弱勢群體的保護不夠

對于在勞動關(guān)系雙方中明顯處于劣勢的勞動者一方來說，勞動法律提供的保護不夠。由于勞資雙方在經(jīng)濟地位、信息獲取、供求關(guān)系等方面的不平等，從而使得勞動者一方處于明顯的弱勢，這在農(nóng)民工、私營企業(yè)工人、低收入階層表現(xiàn)尤為明顯。現(xiàn)行的《勞動法》規(guī)定過于籠統(tǒng)，勞動監(jiān)察力度也不夠，從而未能給勞動者提供的有力的法律保護。主要表現(xiàn)在：

1、勞動雙方在簽訂勞動合同時的不平等地位。由于在就業(yè)市場上資方處于有利的地位，就在勞動合同上大做手腳，主要表現(xiàn)在：拒絕或拖延簽訂勞動合同、在合同中任意延長試用期限、對工資標準制定模糊等。尤其是農(nóng)民工進城務(wù)工人員，更是極少有簽訂用工合同的，這使得在勞動糾紛中勞動者處于十分不利的地位。

2、任意侵犯勞動者合法權(quán)益。主要表現(xiàn)在：任意延長勞動者工作時間、不按照國家正常假期休假、工作環(huán)境不達標、不按照國家規(guī)定為勞動者交納保險金、強迫勞動者抵押現(xiàn)金或證件等。

3、正因為勞動爭議被當(dāng)做民事案件審理，舉證責(zé)任也要按照民事訴訟“誰主張、誰舉證”的原則來分配，這對勞動者來說，顯然是勉為其難。在勞動訴訟中，因物證一般為用人單位或雇主掌握（如考勤記錄、加班加點手續(xù)、工資發(fā)放憑證等），勞動者不能舉證。在訴訟費用方面，勞動者與用人單位在訴訟過程中的優(yōu)劣態(tài)勢則顯而易見。因此，多數(shù)國家設(shè)立專門的勞動法院或者勞動法庭來審

理勞動案件，在舉證責(zé)任和訴訟費用上都明顯體現(xiàn)出保護勞動者的傾向。

（四）其他一些法律需要補充的地方

1、涉外勞動關(guān)系的法律適用空白。非常遺憾的，《勞動法》作為一個基本法律，未設(shè)立涉外勞動關(guān)系的法律適用一章。

涉外勞動關(guān)系的適用是指勞動關(guān)系的主體、客體、內(nèi)容具有涉外因素時對于法律的選擇，是沖突法律規(guī)范。近年來，涉外勞動關(guān)系的問題日顯突出，尤其是外國人到中國工作和中國人到外國工作的數(shù)量增多。《勞動法》要確定準據(jù)法，還要考慮不同勞動法律規(guī)范對于勞動者權(quán)利的影響。

2、對于企業(yè)違反勞動合同的處罰不夠嚴厲。在現(xiàn)行的《勞動法》中，對于企業(yè)違反勞動合同的處罰規(guī)定比較籠統(tǒng)或處罰過輕，比如現(xiàn)行《勞動法》 第十二章第八十九條和第九十條規(guī)定明顯規(guī)定過于籠統(tǒng)，對企業(yè)的違法行為的認定和賠償責(zé)任沒有細化。我國《勞動法》對有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定中，用人單位出現(xiàn)違反規(guī)定情況時，絕大數(shù)情況下就是由勞動行政部門給予警告，責(zé)令改正，只有在延長勞動時間、使用童工、暴力侵害勞動者人身三種情況下可能被處以罰款或吊銷營業(yè)執(zhí)照。吊銷營業(yè)執(zhí)照后用人單位完全可以重新注冊繼續(xù)經(jīng)營；罰款和賠償?shù)群蠊霈F(xiàn)的前提是被裁判或被查處，而勞動者由于在勞動關(guān)系中的弱勢地位，大多會忍氣吞聲，并且由于勞動監(jiān)察不到位等原因，使得這些后果的出現(xiàn)概率少之又少。這樣用工單位違法成本實在是很低，這樣就造成了一些企業(yè)的僥幸心理，從而造成更多的對勞動者的侵權(quán)行為。（注釋五）、另外《勞動法》中一些法律條文規(guī)定比較含糊。比如《勞動法》第二十條規(guī)定：“勞動合同的期限分為有固定期限、無固定期限和以完成一定的工作為期限。勞動者在同一用人單位連續(xù)工作滿十年以上，當(dāng)事人雙方同意續(xù)延勞動合同的，如果勞動者提出訂立無固定期限的勞動合同，應(yīng)當(dāng)訂立無固定期限的勞動合同。”這一條的規(guī)定就比較含糊了，站在不同的立場上可以各取所需、任意解釋。勞動者可以理解為：我在同一單位連續(xù)工作十年了，就有權(quán)力簽訂無固定期限的勞動合同。用人單位卻認為，前提是“當(dāng)事人雙方同意續(xù)延勞動合同的”，如果我根本不同意和你續(xù)延勞動合同，連短期合同都不和你簽，哪里談得上無固定期限的合同？我馬上就要解除你的勞動合同，你又能怎么樣？這樣就會造成理解上和法律執(zhí)行中的困惑。（注釋六）

三、針對現(xiàn)行《勞動法》缺陷的一些建議

綜上所述，我國現(xiàn)行的《勞動法》存在一些缺陷和不足，已不能適應(yīng)我國新形勢下復(fù)雜的勞動關(guān)系特點了，建議的解決對策包括：

（一）統(tǒng)一法律規(guī)定，對于現(xiàn)行《勞動法》和現(xiàn)行的其他法律法規(guī)和地方的法律法規(guī)之間存在沖突的進行統(tǒng)一規(guī)定，確定在現(xiàn)行《勞動法》和其他現(xiàn)行的法律法規(guī)關(guān)于勞動爭議有沖突的地方，建議以現(xiàn)行《勞動法》為依據(jù)；地方的勞動法律法規(guī)在具體條款上和現(xiàn)行《勞動法》有不一致的地方，遵從地方服從中央的原則，尊重《勞動法》的在調(diào)整勞動關(guān)系方面的權(quán)威性,對于一些地區(qū)為了在勞動制度上的進行新的探索，出臺的更加嚴格的保障勞動者權(quán)益的地方法律法規(guī)，如果確有沖突的可以考慮以地方的法律法規(guī)優(yōu)先考慮，這樣也可以在一定程度上彌補現(xiàn)行《勞動法》的缺憾。

（二）完善勞動爭議處理機制。這是現(xiàn)行《勞動法》改革的重點。鑒于現(xiàn)行的勞動爭議處理機制越來越不適應(yīng)勞動爭議處理工作的要求，對其進行修改就顯的比較迫切。我國應(yīng)借鑒國外的做法，實行“裁審分離，各自終局”的新的勞動爭議處理機制，即勞動爭議雙方當(dāng)事人在未能和解，而又不愿或調(diào)解機構(gòu)調(diào)解不成時，對于仲裁和訴訟只能選其一適用，對首次裁決（判決）結(jié)果不服的，可在規(guī)定的期限內(nèi)申請上一級仲裁機構(gòu)（法院）重新審理，第二次裁決（判決）是最終結(jié)果，發(fā)生法律效力。

另外建議建立勞動基層法院，將勞動爭議案件集中由其管轄，并規(guī)定全部適用簡易程序，取消勞動爭議仲裁，其理由如下：

1、有利于及時、有效地保護勞動者的利益，節(jié)省訴訟資源。

出現(xiàn)了勞動爭議，當(dāng)事人直接向法院提起訴訟，減少仲裁的環(huán)節(jié)。而且法院可以適時地采用查封、扣押和先于執(zhí)行財產(chǎn)等措施，有利于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，保證訴訟活動的順利進行。業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度以及各種保險費用交納、財務(wù)等情況都由用人單位掌握，一旦發(fā)生爭議，勞動者在證據(jù)取得與占有上往往處于被動地位。設(shè)立勞動法院后，人民法庭可以依當(dāng)事人的申請進行調(diào)查取證，以彌補勞動者舉證能力較差的欠缺。

3、有利于當(dāng)事人訴權(quán)的保護。

根據(jù)《勞動法》規(guī)定，當(dāng)事人必須在知道自己的合法權(quán)益遭到侵害的60日內(nèi)向仲裁委員會提起仲裁申請，超過60日的，不予受理。根據(jù)2001年3月22日最高人民法院《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》第三條規(guī)定：“勞動爭議仲裁委員會根據(jù)《勞動法》第八十二條的規(guī)定，以當(dāng)事人的仲裁申請超過60日為由，作出不予受理的裁決、決定或者通知，當(dāng)事人不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理；對確已超過仲裁申請期限，又無不可抗力或其他正當(dāng)理由的，依法駁回其訴訟請求。”那么如果當(dāng)事人超過60日才提起仲裁申請的，將永遠不能獲得司法保護。相反，如果設(shè)立了勞動法院，在處理勞動案件時則可依民法通則的規(guī)定為兩年的訴訟時效，從一定程度上講，更有利于保護勞動者的利益。

（三）強化對弱勢群體的保護。

針對勞動關(guān)系雙方的特點和我國的現(xiàn)階段現(xiàn)實情況，《勞動法》除了要發(fā)揮維護勞動者和用人單位的合法權(quán)益、協(xié)調(diào)勞動關(guān)系的基本作用外，應(yīng)體現(xiàn)向弱勢群體傾斜的原則，這在國外的立法實踐中也是廣為采取的。具體來講，主要是加強《勞動法》的普及和監(jiān)查工作，使得弱勢群體懂得用《勞動法》這個最有力的武器來維護自身的合法權(quán)益，并在相關(guān)的法律規(guī)定中加強對弱勢群體利益維護的條款，并加以細化。在國外的勞動法律中，對于勞動者的權(quán)益進行了非常詳盡的描述，比如關(guān)于勞動者在性別、宗教、政治派別等方面不得進行歧視，勞動者工傷標準的確定十分的詳細，關(guān)于勞動者尤其是從事危險職業(yè)的勞動者在職業(yè)保護方面的規(guī)定很嚴格等等。這些都很值得我們借鑒。

（四）對法律中其他不完善的地方進行補充和修改。比如：對涉外勞動關(guān)系進行專門的規(guī)定，這也與我國入世后涉外經(jīng)濟交往日益頻繁的背景有關(guān)；對于企業(yè)違勞動合同的處罰更加嚴厲一些，規(guī)定更為詳細，加大監(jiān)查力度。對于《勞動法》中條文規(guī)定比較含糊的地方進行細化。

第三篇：醫(yī)療責(zé)任保險的潛在缺陷及其彌補

【摘要】 醫(yī)療責(zé)任保險作為分散和化解醫(yī)療職業(yè)風(fēng)險的重要制度．其功能和價值已為我們所認識，但其運行過程

中可能出現(xiàn)的潛在缺陷和弊端卻為我們所忽視。本文在借鑒保險理論和對國內(nèi)外有關(guān)醫(yī)療責(zé)任保險實踐分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)了醫(yī)療責(zé)任保險存在的缺陷，并提出了相關(guān)的應(yīng)對措施。

【關(guān)鍵詞】醫(yī)療責(zé)任保險；損害賠償；保險費

【

中圖分類號】 f840．684； r0

5【文獻標識碼】a

【文章編號】 1007—9297(2004)04—0260—0

4the drawbacks and improvements of medical liability insurance．chen shao-hui． economy and ~ ement department，jiangx university oftraditionalchinese medicine，330006

【abstract】 medical liability insurance is an important system for diffusing and resolving the risk of medical profession．

its function and value have been recognized，but its drawback which may occur during operation has also been ignored．on the

basis of analyzing insurance theory an d liability insurance practice，the author summarized the drawbacks of medical liab ility in—

suranee，and suggested measures to cope these problems．

【keywords】medical liability insurance，compensation for damage，insurance premium

醫(yī)療行為的特殊性、疾病的復(fù)雜性和人類認識能

力的有限性以及醫(yī)學(xué)技術(shù)的局限性，必然造成醫(yī)療職

業(yè)具有其他職業(yè)所沒有的高風(fēng)險性。過高的職業(yè)風(fēng)險

會促使人們采取過度的預(yù)防措施?；蛘吒纱喾艞壞撤N

危險活動—— 盡管這種活動對社會是有益的、必不可

少的。在實踐中，醫(yī)生為規(guī)避風(fēng)險越發(fā)傾向于采取保守

治療或預(yù)防性治療措施，做各種昂貴、復(fù)雜，有時甚至

是不必要的檢查，從而導(dǎo)致醫(yī)療資源的浪費，也阻礙醫(yī)

療技術(shù)的發(fā)展。因此，不管從醫(yī)生的利益還是從公共利

益出發(fā)，建立醫(yī)療職業(yè)風(fēng)險防范和化解機制具有緊迫

性和必然性，而醫(yī)療責(zé)任保險無疑是較好的制度選擇

之一。

醫(yī)療責(zé)任保險具有分散責(zé)任的功效。即將集中于

一個醫(yī)院的侵權(quán)賠償責(zé)任分散于社會，做到損害賠償

社會化，以降低醫(yī)院的賠償壓力。同時．責(zé)任保險以收

取廉價的保險費而不過分加重醫(yī)生個人或醫(yī)院財務(wù)負

[作者簡介] 陳紹輝，助教，主要從事衛(wèi)生法研究。曾在<中國衛(wèi)生政策>、《中國衛(wèi)生法制>、<江西中醫(yī)學(xué)院學(xué)報>等雜志發(fā)表論文數(shù)篇。

te1：+86—791—7118861 e-ma11：1 aowe1 3375@s1 na．com．cn

[基金項目] 江西省高校人文社會科學(xué)研究“十五”規(guī)劃課題(04fx13)。

法律與醫(yī)學(xué)雜志2004年第ll卷(第4期)

擔(dān)的形式，使得受害人獲得補償，將損失分散于社會，消化于無形，對雙方當(dāng)事人、對整個社會都是非常有利的【n。同時，我們也有必要認識到醫(yī)療責(zé)任保險在運行

過程還存在一些潛在的弊端，如果不采取相應(yīng)的應(yīng)對

措施，其必將影響醫(yī)療責(zé)任保險制度功能的發(fā)揮。本文

通過借鑒保險理論和國內(nèi)外有關(guān)醫(yī)療責(zé)任保險的實踐

分析，嘗試對醫(yī)療責(zé)任保險制度的潛在缺陷進行分析，以引起理論和實務(wù)界對該問題的關(guān)注。

一、醫(yī)療責(zé)任保險可能會引起的道德風(fēng)險及其彌補

醫(yī)療機構(gòu)在診療過程中因其過錯致患者人身損害的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這種責(zé)任的性質(zhì)屬于侵權(quán)

責(zé)任。在醫(yī)療訴訟中適用侵權(quán)來解決責(zé)任的承擔(dān)問題，首先在于該責(zé)任形式能夠更好的彌補受害人的損失和

維護受害人的利益：同時侵權(quán)責(zé)任是以責(zé)令責(zé)任人支

付賠償金的方式威懾行為人，使之采取更為謹慎的行

動，防止損害的發(fā)生，從而起到預(yù)防事故發(fā)生之作用。

具體到醫(yī)療實踐中，醫(yī)院

為避免承擔(dān)損害賠償責(zé)任必

然會采取諸~n／jtj強內(nèi)部管理措施、提高醫(yī)療技術(shù)水平

等措施以減少和避免醫(yī)療事故的發(fā)生。在責(zé)任自負的情況下．侵權(quán)責(zé)任的這種威懾作用還是能得以發(fā)揮并

在一定程度上促使醫(yī)院和醫(yī)生恪盡職守、謹慎行為以

防止事故的發(fā)生。但是，醫(yī)療責(zé)任保險制度的存在卻在某種程度上削弱了侵權(quán)

責(zé)任制度的這種預(yù)防作用。因

為，責(zé)任保險的實施，使加害人的賠償責(zé)任轉(zhuǎn)由保險公

司承擔(dān)．行為結(jié)果對加害人而言．僅僅意味著增加一定的保險費支出：而且對被保險人而言這筆費用不論事

故發(fā)生與否都要支出，因而也不會把它看做責(zé)任壓力。

侵害人對自己的侵權(quán)行為不直接承擔(dān)后果，致使侵權(quán)

責(zé)任的道德評價和警示教育作用也就失去了依托。具

體而言，如果醫(yī)院購買了責(zé)任保險，醫(yī)生和醫(yī)院因賠償

壓力的減輕，可能就不會去努力避免醫(yī)療事故的發(fā)生．

因為即使發(fā)生醫(yī)療損害事故，醫(yī)院也并不直接承擔(dān)賠

償責(zé)任，而是由保險公司代為賠償。這就使得醫(yī)療責(zé)任

保險制度在運行過程中可能面臨著一定的道德風(fēng)險。

對于醫(yī)療責(zé)任保險可能引發(fā)的道德風(fēng)險并非杞人

憂天。我們不排除的某些人在缺乏外在壓力和內(nèi)在約

束的情況下，疏于其注意義務(wù)和勤勉忠誠義務(wù)。不去防

范和避免損害的發(fā)生。但我們也不應(yīng)夸大這種負面作

用，對于醫(yī)療責(zé)任保險可能引發(fā)的道德風(fēng)險我們應(yīng)如

此認識和解決：

首先，侵權(quán)責(zé)任的預(yù)防作用也并不是我們想象中

那樣大，尤為特殊的是醫(yī)療風(fēng)險是客觀存在的。即使醫(yī)

生再為謹慎也不能完全避免某些不利后果的發(fā)生。更

何況醫(yī)護人員在行為過程中難免會因為失誤、疏忽、缺

· 261 ·

乏注意和不能預(yù)見等原因而出現(xiàn)錯誤，導(dǎo)致事故的發(fā)

生。損害賠償責(zé)任存在并不會防止所有侵害行為發(fā)生，因而侵權(quán)責(zé)任的預(yù)防作用是有限的。而且過高的損害

賠償會導(dǎo)致過度防范行為的出現(xiàn)，如醫(yī)療領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)的預(yù)防性醫(yī)療和保守治療等，這從根本上并不利于保

護患者的利益

其次，事實和經(jīng)驗也表明侵權(quán)責(zé)任只是整個事故

預(yù)防體系中的一個因素。還有許多其他機制起著更為

重要的預(yù)防事故的功能，其中既包括道德規(guī)范、對個人的安全考慮和經(jīng)濟壓力等非法律因素．也包括刑事制

裁、政府行政管理等法律因素。尤其是我們不能忽視職

業(yè)道德在醫(yī)療事故預(yù)防中的作用。醫(yī)生、律師、會計師

等專業(yè)領(lǐng)域的職業(yè)榮譽感和價值認同感遠遠高于其他

職業(yè)。對醫(yī)生而言，他們最擔(dān)心的就是其執(zhí)業(yè)形象和名

譽被毀壞，而醫(yī)療事故的發(fā)生對一個醫(yī)生的執(zhí)業(yè)形象

和社會評價的影響將是致命的。因此，醫(yī)生一般都會倍

加珍惜自身的職業(yè)榮譽和社會形象，而最基本就是要

盡可能地避免醫(yī)療事故的發(fā)生?？梢哉f，加強醫(yī)生的職

業(yè)道德建設(shè)是防止醫(yī)生出現(xiàn)道德滑坡的根本手段。

最后，責(zé)任保險制度本身還能起到預(yù)防事故發(fā)生的作用，如保險公司可以將保險費與事故記錄相聯(lián)系．

依投保前的事故率來確定保險費率。即保險公司可以

依據(jù)醫(yī)院或醫(yī)生的事故發(fā)生率來確定其投保費率，以

促使被保險人提高注意義務(wù)減少事故的發(fā)生。

因此，只要建立相應(yīng)的機制減少和遏制醫(yī)療責(zé)任

保險在運行過程中可能帶來的弊端，該制度的優(yōu)越性

還是能充分體現(xiàn)出來。

二、醫(yī)療損害賠償與保險費的互動關(guān)系與惡性循環(huán)

醫(yī)療責(zé)任保險重要功能就是將醫(yī)院的賠償責(zé)任轉(zhuǎn)

移給保險公司，由保險公司賠償患者因醫(yī)療損害行為

所造成的損失。因此，醫(yī)療責(zé)任保險在很大程度上增強

了醫(yī)院的損害賠償能力。從而增加了患者獲得高額賠

償?shù)目赡苄?，其必然提升了患者勝訴和獲得賠償?shù)念A(yù)

期。從這個角度而言。醫(yī)療責(zé)任保險將推動侵權(quán)責(zé)任的賠償范圍和數(shù)額在醫(yī)療訴訟中的擴張和增長．促使醫(yī)

療侵權(quán)訴訟朝著更有利于受害人的方向發(fā)展。

從理論上說，醫(yī)療責(zé)任保險通過賦予第三人(患者)的障礙。只要醫(yī)院的醫(yī)療侵害行為構(gòu)成醫(yī)療事故且符合保險合同約定的保險事故，保險人就應(yīng)該向患者支付

損害賠償金。尤其是隨著責(zé)任保險的普遍化，在訴訟

中，法官也越來越積極的看待責(zé)任保險的作用，把它看

做是受害人獲得賠償?shù)谋Ｕ希畯亩谂袥Q中做出更有

利于患者的判決；甚至將侵害人是否購買責(zé)任保險作

為確定損害賠償金的因素之一。[21可見，責(zé)任保險的存

· 262 ·

在降低了患者獲取賠償?shù)某杀?，也增強了其通過訴訟

解決爭議的信心。

醫(yī)療責(zé)任保險的以上功能，將共同促使醫(yī)療訴訟的增長和醫(yī)療損害賠償數(shù)額的增加。賠償?shù)脑黾赢?dāng)然

有利于保護受害人的利益，但其弊端也不容忽視。首

先，醫(yī)療損害賠償?shù)脑黾訉⒅苯訉?dǎo)致保險費率的上升，并進一步影響整個醫(yī)療責(zé)任保險市場。醫(yī)療損害賠償

金額的攀升，使得保險公司的賠付率和賠付金額直線

上升，保險公司為追求經(jīng)濟效益，在該險種面臨虧損的情況下，要么退出市場，要么減少保險的覆蓋范圍和提

高保險費率。例如，20世紀70年代美國醫(yī)療事故訴訟

大量增加，保險公司大幅度提高保險費，使許多開業(yè)醫(yī)

生無力投保，引發(fā)了“醫(yī)療事故危機”。在70年代之前，醫(yī)療損害賠償?shù)臄?shù)額有限，保險公司沒有機會獲取制

作調(diào)整保險費所必需的可靠統(tǒng)計數(shù)據(jù)．從而導(dǎo)致保險

公司在后來面臨巨額賠付時十分被動。在這種情況下，到1972年底，保險公司每收取100美元保險費，就需

賠付超過150美元賠償金，整個責(zé)任保險市場處于巨

額虧損狀態(tài)，這就動搖了整個醫(yī)療責(zé)任保險市場。以當(dāng)

時美國加利福尼亞州的情況為例，在巨額賠付的壓力

下，1975年1月，兩家主要保險公司宣布放棄南部加

州的醫(yī)療保險市場．另外一家保險公司將加州北部醫(yī)

療責(zé)任保險費提高了380％。由于保險費用的增加，數(shù)

千名醫(yī)生宣布停止執(zhí)業(yè)，醫(yī)療責(zé)任保險市場也遇到了

寒冷的冬天。f3】尤其是對于產(chǎn)科和神經(jīng)外科等職業(yè)風(fēng)險

十分大的醫(yī)生，保險公司為了規(guī)避風(fēng)險都不愿承保。其

直接導(dǎo)致這些醫(yī)生由于無力承擔(dān)保險費或找不到保險

公司，而不得不放棄執(zhí)業(yè)。其次，致使醫(yī)療成本和醫(yī)療

費用的增加。損害賠償和保險費用的無疑是醫(yī)療成本的組成部分，而這些成本最終都要以醫(yī)療費用的方式

轉(zhuǎn)嫁到患者頭上。醫(yī)院作為理性人，為減少醫(yī)療成本實

現(xiàn)利益的最大化，提高醫(yī)療費用是必然的選擇。如果醫(yī)

院或醫(yī)生不能夠通過提高醫(yī)療費來轉(zhuǎn)移高額費用，那

么醫(yī)生會選擇放棄某些類別的醫(yī)療服務(wù)。例如，在以

前，美國大部分家庭醫(yī)生把產(chǎn)科作為他們服務(wù)的一部

分，但由于產(chǎn)科醫(yī)療訴訟的泛濫，很多家庭醫(yī)生放棄了

這一部分服務(wù)。到1985年底，有10％的產(chǎn)科醫(yī)生放棄

了這一職業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)缺乏助產(chǎn)醫(yī)療。f2】不管是醫(yī)

療費用的增加，還是醫(yī)療服務(wù)的放棄．最終受害的還是

公眾。

可見，醫(yī)療損害賠償和保險費的關(guān)系，如果處理不

當(dāng)，很有可能形成一種惡性循環(huán)。一方面，醫(yī)療責(zé)任保

險的存在會或直接或間接的推動醫(yī)療損害賠償范圍和

數(shù)額的增加；另一方面，醫(yī)療損害賠償數(shù)額的增加也將

法律與醫(yī)學(xué)雜志2004年第11卷(第4期)

直接導(dǎo)致保險費用的提高，而這進一步導(dǎo)致醫(yī)療成本

和醫(yī)療費用的高漲或出現(xiàn)醫(yī)生無力投保的局面，并間

接推動患者索賠金額的提高。因此，我們要慎重處理好

損害賠償與保險費之間的關(guān)系，尤其是要防止兩者之

間形成惡性循環(huán)，而美國醫(yī)療損害賠償和醫(yī)療責(zé)任保

險的困境則是我們的前車之鑒。

從我國的情況看，醫(yī)療責(zé)任保險剛剛處于起步階

段。200o年1月，中國人民保險公司在全國范圍內(nèi)推

出醫(yī)療責(zé)任保險，之后平安、太平洋、天安等保險公司

也相繼開辦了此項保險。盡管該險種推出近四年，從其

實際運營情況看，效果并不十分明顯，醫(yī)院投保的積極

性不是很高。其存在的突出問題是保費偏高，影響了醫(yī)

院投保的積極性。值得注意的是，在中國導(dǎo)致保費偏高的原因不是由于醫(yī)療損害賠償金和賠付率過高所導(dǎo)致的，相反是由于保險公司收費標準過高所致導(dǎo)致醫(yī)療

保險保費過高的原因主要是：第一，我國醫(yī)療保險市場

缺乏競爭，保險公司在很多地區(qū)仍處于壟斷地位，壟斷

性的經(jīng)營導(dǎo)致保險公司有能力單方面的決定和維持較

高的費率水平：第二，醫(yī)院對醫(yī)療責(zé)任保險的冷淡反應(yīng)

和投保的不積極導(dǎo)致醫(yī)院沒有興趣和能力與保險公司

談判，從而出現(xiàn)由保險公司單方面厘定保險費率，而不

是由市場決定費率的現(xiàn)象?，F(xiàn)在，許多醫(yī)院對自己的醫(yī)

療水平比較自信，認為不太可能發(fā)生醫(yī)療事故，即使發(fā)

生糾紛被判定為醫(yī)療事故的概率十分小，而且對于數(shù)

額不是十分巨大的賠償，醫(yī)院還是有能力承擔(dān)．因而沒

有必要白白花這么一筆冤枉錢。當(dāng)醫(yī)療責(zé)任保險還沒

有成為醫(yī)院或醫(yī)生的普遍需求時．作為該保險產(chǎn)品的需求方也就難以形成市場抗衡力量與供給方共同決定

該產(chǎn)品的價格及相關(guān)因素；最后，作為一種新的保險產(chǎn)

品，由于缺乏確定保險費率及其標準的有關(guān)實證資料

和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，保險公司從經(jīng)營的安全性、穩(wěn)健性角度出

發(fā)，厘定偏高保險費率也是可以理解的。當(dāng)前，保險費

率和賠付率的嚴重失衡，賠付率基本上不超過20％(在美國，保險公司的賠付率達80％)，保險公司的利潤空

間十分巨大。以中國人民保險公司某分公司的統(tǒng)計為

例，2000年醫(yī)療責(zé)任保險保費收入l1 1．34萬元，賠款

支出0．22萬元，賠付率0．20％ ；2001年醫(yī)療責(zé)任保險

保費收入107萬元，賠款支出19萬元，賠付率17．7％。

可見，保險公司的這項業(yè)務(wù)收入和支出嚴重失衡。過

高保險費率抑制了醫(yī)院投保的積極性，從培育市場出

發(fā)，保險公司適當(dāng)降低保險費率也是符合其長期利益的。

從我國目前的經(jīng)濟發(fā)展水平和醫(yī)療訴訟實踐．尤

其是醫(yī)療責(zé)任保險發(fā)展的實際出發(fā)，短期內(nèi)．我國醫(yī)療

法律與醫(yī)學(xué)雜志2004年第l1卷(第4期)

領(lǐng)域內(nèi)還不會出現(xiàn)類似美國等西方國家所面臨的困

境。但是，隨著侵權(quán)責(zé)任在醫(yī)療訴訟領(lǐng)域的擴張以及法

律和司法越發(fā)傾向于對受害人的保護，醫(yī)療損害賠償?shù)姆秶蛿?shù)額必將大為擴張，而損害賠償?shù)脑黾颖厝?/p>

引起一系列的連鎖反應(yīng)．如醫(yī)院負擔(dān)的增加、保險費率的提高等。如果處理不當(dāng)，我們也會陷入醫(yī)療損害賠償

與保險費之間的惡性循環(huán)。因此，我們必須未雨綢繆，事先采取有效措施防止該問題的出現(xiàn)。

為了防止保險費用過快的增長，我們應(yīng)在源頭上

限制醫(yī)療損害賠償金額的過度增長，尤其是要防止層

出不窮的巨額賠償。鑒于醫(yī)療的公益性、醫(yī)療侵權(quán)行為的特殊性和損害賠償費用的轉(zhuǎn)嫁性，應(yīng)對醫(yī)療損害賠

償實行限額賠償．尤其是對于精神損害賠償?shù)臄?shù)額應(yīng)

有一個明確的上限。從實踐來看，限額賠償是遏止保險

費用過快增長的有效措施。因此，這項措施也為美國等

西方國家改革醫(yī)療損害賠償制度所采納并將之作為改

革的方向．即通過對非財產(chǎn)損害賠償金額的限制來防

止醫(yī)療損害賠償和保險費無限制的上升以及兩者的惡

性循環(huán)。[

31三、醫(yī)療責(zé)任保險作用的有限性

醫(yī)療責(zé)任保險作為一種保險產(chǎn)品．保險公司必須

事先確定該險種的承保對象、保險范圍、賠償限額、除

外責(zé)任等，保險范圍決定了醫(yī)院投保范圍和發(fā)生損害

時請求賠償范圍，賠償限額決定了保險事故的最高理

賠金額，而除外責(zé)任規(guī)定了不賠事項。這些要素都是保

險公司在險種設(shè)計中根據(jù)特定保險的性質(zhì)、風(fēng)險系數(shù)、損失額度、贏利水平等因素予以確定，因而具有一定的科學(xué)性和合理性。但正是這些要素決定了醫(yī)療責(zé)任保

險的保險范圍和賠償數(shù)額不可能囊括醫(yī)療機構(gòu)在提供

醫(yī)療服務(wù)過程中發(fā)生的一切的損害賠償．從而導(dǎo)致醫(yī)

療責(zé)任保險在責(zé)任分擔(dān)方面效果的有限性。

從現(xiàn)有情況看，醫(yī)療責(zé)任保險的范圍一般僅限于

醫(yī)療事故和醫(yī)療差錯，對于醫(yī)療意外所造成的損失，如

被保險人(醫(yī)院)營業(yè)場所之建筑物、電梯、儀器或其他

設(shè)施，因設(shè)置、保管、管理有缺陷或使用不當(dāng)而發(fā)生之

意外事故所造成的損失，一般都不在承保范圍內(nèi)，對于

這些損失醫(yī)院仍然要單獨承擔(dān)責(zé)任。同時，責(zé)任限額的存在也使醫(yī)療責(zé)任保險在抵御風(fēng)險方面的作用大為降

低，對于責(zé)任限額之外的賠償和費用，尤其是動輒幾十

· 263 ·

萬甚至上百萬的賠償，保險公司的理賠并不能從根本

上緩解醫(yī)療機構(gòu)的賠償壓力。

為提高醫(yī)療責(zé)任保險的運行效果，保險公司當(dāng)然

可以擴大醫(yī)療責(zé)任保險的范圍和提高責(zé)任限額，但這

也只是在相對程度上緩解矛盾而不可能從根本上解決

問題?？梢哉f，這種矛盾的出現(xiàn)是由保險這種制度的內(nèi)

在性質(zhì)所決定的。作為一種保險產(chǎn)品其承保對象和承

保范圍是特定的，而不可能無限制的擴張；同時，保險

公司為實現(xiàn)其贏利也必然對其保險產(chǎn)品的承保范圍和

賠償金額進行限制。

因此．醫(yī)療責(zé)任保險內(nèi)在局限性決定了其功能和

作用是相對有限的．尤其是在化解決醫(yī)療職業(yè)風(fēng)險方

面，責(zé)任保險僅僅是其中的一項制度，我們不能期待一

個保險就能解決全部的問題，而問題的解決還有賴于

其他配套制度的建立。如醫(yī)院與醫(yī)院之間可以建立醫(yī)

療賠償基金或開展互助保險以彌補醫(yī)療責(zé)任保險在損

害賠償方面的不足，以進一步建立健全醫(yī)療責(zé)任的分

散機制：完善醫(yī)療責(zé)任的分擔(dān)機制，包括建立醫(yī)療賠償

限額制度、舉證責(zé)任的合理分配以及責(zé)任豁免制度的完善等，以減輕醫(yī)院的賠償壓力?？傊?，應(yīng)建立一整套的醫(yī)療職業(yè)風(fēng)險的防范和化解機制．從而在制度層面

上防范和降低醫(yī)療職業(yè)風(fēng)險．從而為醫(yī)療活動和醫(yī)學(xué)

創(chuàng)新創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

任何一項制度都不可能完美無缺，醫(yī)療責(zé)任保險

也不例外。揭示和分析醫(yī)療責(zé)任保險制度缺陷的目的．

并不在于否認該項制度的價值．而恰恰是為了更好的在實踐中通過對該項制度缺陷的彌補來實現(xiàn)其價值的最大化。國內(nèi)外的實踐已經(jīng)證明醫(yī)療責(zé)任保險是防范

和化解醫(yī)療職業(yè)風(fēng)險、減輕醫(yī)院賠償壓力的有效制度．

但其存在的弊端也不容忽視．我們有必要采取有效措

施防范促使該項制度在運行過程中發(fā)揮最大效用．這

就是我們研究該問題的出發(fā)點。

參考文獻

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侵權(quán)行為法評論(第2輯)[m】．北京：人民法院出版社，2003．154

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(收稿：2004—05一l1；修回：2004—09—28)

第四篇：我國現(xiàn)行的醫(yī)療保險制度

我國現(xiàn)行的醫(yī)療保險制度：

目前，我國應(yīng)用最廣泛、覆蓋人群最廣、絕大多數(shù)城鄉(xiāng)居民能夠共同享有的醫(yī)療保險制度主要有三種，分別是：

一、2001年起實施的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，覆蓋轄區(qū)所有黨政群機關(guān)、企事業(yè)單位；

二、2005年起實施的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，覆蓋轄區(qū)農(nóng)業(yè)人口（含外出務(wù)工人員）；

三、2007年起實施的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度，覆蓋轄區(qū)未納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的非農(nóng)業(yè)戶口城鎮(zhèn)居民。

1城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險：1)其原則： 基本醫(yī)療保險的水平要與社會主義初級階段生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)；城鎮(zhèn)所有用人單位及其職工都要參加基本醫(yī)療保險，實行屬地管理；基本醫(yī)療保險費由用人單位和職工雙方共同負擔(dān)；基本醫(yī)療保險基金實行社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合。2）其覆蓋范圍和繳費方法：城鎮(zhèn)所有用人單位，包括各類企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位及其職工，都要參加基本醫(yī)療保險。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其職工、城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟組織業(yè)主及其從業(yè)人員是否參加基本醫(yī)療保險，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定?；踞t(yī)療保險費由用人單位和職工共同繳納。3)其目的：在矯正城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的制度性缺陷的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對城鎮(zhèn)正式部門就業(yè)人員的全面覆蓋。要為個體勞動者參保提供激勵，鼓勵那些有穩(wěn)定工作、除了戶口身份之外與城鎮(zhèn)就業(yè)人口并無區(qū)別的農(nóng)民工群體納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，擴大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的覆蓋面，逐步使城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度能夠覆蓋所有正式部門就業(yè)人口、退休職工以及愿意參加職工醫(yī)保的個體勞動者，成為城鎮(zhèn)籌資能力最強、保障范圍最廣的醫(yī)療保障制度。

2新型農(nóng)村合作醫(yī)療：農(nóng)村合作醫(yī)療是由我國農(nóng)民自己創(chuàng)造的互助共濟的醫(yī)療保障制度，在保障農(nóng)民獲得基本衛(wèi)生服務(wù)、緩解農(nóng)民因病致貧和因病返貧方面發(fā)揮了重要的作用。在矯正新農(nóng)合的制度性缺陷的基礎(chǔ)上，擴大新農(nóng)合的覆蓋面，實行強制性參加，實現(xiàn)對農(nóng)村居民的全面覆蓋，以避免逆選擇。同時對低收入群體提供繳費方面的補貼。對于那些季節(jié)性打零工性質(zhì)的農(nóng)民工群體，在制度上保證其參加新農(nóng)合的重要前提是改變目前報銷時的種種障礙。有兩種可供選擇的方法：一是探索多種途徑與農(nóng)民工輸入城市合作，設(shè)立或委托更多農(nóng)民工定點“醫(yī)?！贬t(yī)院，為所有參加新農(nóng)合的農(nóng)民工提供基本診療服務(wù)，同時按規(guī)定報銷部分醫(yī)療費用，從而解決農(nóng)民工帶“新農(nóng)合”進城的“醫(yī)?！眴栴}；二是降低農(nóng)民工在城市看病回鄉(xiāng)報銷醫(yī)療費用的門檻。如此，新型農(nóng)村合作醫(yī)療將覆蓋所有農(nóng)村居民，提高低收入農(nóng)村居民對衛(wèi)生服務(wù)的可及性，在一定程度上保護他們免遭疾病導(dǎo)致的貧困，提高現(xiàn)有保障制度的公平性，增強風(fēng)險分擔(dān)能力

3城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險：1）遵循的原則：一是低水平起步；二是堅持群眾自愿。不搞強制，而是在制度設(shè)計上注重政策的吸引力，引導(dǎo)群眾參保，并鼓勵連續(xù)繳費；三是明確中央和地方政府責(zé)任；四是堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。要統(tǒng)籌考慮各種保障制度和政策的銜接，地區(qū)之間的平衡，新制度的出臺對其他人群的影響，以及醫(yī)療保障體制和醫(yī)療衛(wèi)生體制的配套改革。2）主要保障的范圍：主要包括三類人群：一是尚未參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險或尚未參加公費醫(yī)療的達到退休年齡的老年人。二是尚未參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險或公費醫(yī)療的學(xué)生。三是尚未參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險或公費醫(yī)療無業(yè)人員。城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險僅保障居民花費的住院醫(yī)療費用，不保障門診醫(yī)療費用。3）繳費標準和報銷比例：城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險實行了政府補助的政策。政府對所有參保居民給予不少于人均40元/年的補助，并對城鎮(zhèn)低保家庭的未成年人再給予不少于人均10元/年的補助，對城鎮(zhèn)低保對象、低收入家庭60歲以上老年人和喪失勞動能力的重度殘疾等特殊困難群體的參保繳費再給予不少于人均60元/年的補助。城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險起付標準和報銷比例按照就醫(yī)類別、醫(yī)院級別和參保人員的類別確定不同標準。4）目的：探索和完善城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的政策體系，鼓勵在非正規(guī)部門就業(yè)、收入較低、但常年居住在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工群體參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險計劃。如此，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度將覆蓋城鎮(zhèn)原來無法納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的所有人口，形成合理的籌資機制、健全的管理體制和規(guī)范的運行機制，逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度。

第五篇：我國現(xiàn)行“校長負責(zé)制”的缺陷與對策分析

摘要：在人們批判目前中小學(xué)校長權(quán)力過大時，校長們卻覺得自己又處處受限。形成這一矛盾的原因是：校內(nèi)權(quán)力分配不當(dāng)，權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡；而同時學(xué)校發(fā)展仍處于外控狀態(tài)所致?；膺@一矛盾應(yīng)改變現(xiàn)行校長遴選制度，理清教育主管部門與學(xué)校的關(guān)系，完善校內(nèi)權(quán)力分配結(jié)構(gòu)。關(guān)鍵詞：校長負責(zé)制；缺陷；對策校長負責(zé)制是目前我國中小學(xué)實行的校內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制。這一領(lǐng)導(dǎo)體制的確立是在經(jīng)歷多次變更和反復(fù)之后，才逐漸得以確立的。1952年，政務(wù)院批準，由中央教育部頒布的《中學(xué)暫行規(guī)程（草案）》和《小學(xué)暫行規(guī)程（草案）》規(guī)定：中小學(xué)實行“校長負責(zé)制，設(shè)校長一人，負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全校工作”，校長由政府委派，直接對人民政府負責(zé)。但隨著國內(nèi)政治形勢的變化，中小學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制又幾經(jīng)變更。1985年，中共中央在《關(guān)于教育體制改革的決定》中再次提出：“有條件的學(xué)校，逐步實行校長負責(zé)制”，指出了在中小學(xué)逐步實行校長負責(zé)制的改革方向，并給定了校長負責(zé)制的大致框架。隨后，國家的一系列文件和法規(guī)都對校長負責(zé)制作了肯定。一直到現(xiàn)在校長負責(zé)制走過了多年的歷程，為中國教育的發(fā)展做出了貢獻，但在實際運行中暴露出的缺陷也為人所詬病。

一、校長負責(zé)制的缺陷人們對校長負責(zé)制的批判集中的一點就是校長的權(quán)力過大，甚至有作者稱校長負責(zé)制就是“一長制”，是福特主義，是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。雖然有些批判或許過于激進，但無不反映了我國現(xiàn)行校長負責(zé)制存在的一些缺陷。

（一）簡單的權(quán)力轉(zhuǎn)移，制造出權(quán)力“中心”校長負責(zé)制在當(dāng)初之所以重新成為許多學(xué)者呼吁的理想的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制，是與當(dāng)時國內(nèi)環(huán)境分不開的。“文革”之后，我國中小學(xué)實行的校內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制為黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工合作制。這一體制反映了我國長期以來在學(xué)校重視政治教育的傳統(tǒng)，但同時也給學(xué)校的管理帶來了很大的混亂。其中最關(guān)鍵的一點就是校長和黨支部書記之間權(quán)力和責(zé)任范圍不明，往往出現(xiàn)黨政不分、以黨代政或領(lǐng)導(dǎo)與責(zé)任割裂的現(xiàn)象，既違背了管理常理，也不利于學(xué)校事務(wù)的管理，阻礙了學(xué)校的發(fā)展。因此，對這一體制進行改革是非常必要的，但是具體怎樣改革，為什么偏偏引入“校長負責(zé)制”而非其他領(lǐng)導(dǎo)體制，與中國當(dāng)時的政治背景無不相關(guān)。十一屆三中全會以后，黨的中心工作由階級斗爭轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為主，在行政領(lǐng)域呼吁由專業(yè)人士管理專業(yè)工作，從而誕生了行政管理工作的“首長負責(zé)制”。這一轉(zhuǎn)向體現(xiàn)在教育領(lǐng)域，就要求學(xué)校的工作也應(yīng)以教學(xué)為中心，由專業(yè)人士來管理學(xué)校，也就是由校長而非黨委書記對學(xué)校進行領(lǐng)導(dǎo)，從而“校長負責(zé)制”成為當(dāng)時最為方便的選擇。這在當(dāng)時來說是具有開創(chuàng)意義的，而且在學(xué)校開初的轉(zhuǎn)型時期也需要一個中心人物來對學(xué)校進行領(lǐng)導(dǎo)，事實證明這確實推動了中國學(xué)校教育的發(fā)展。但當(dāng)初實行“校長負責(zé)制”的主要著眼點是完成黨政之間權(quán)力的轉(zhuǎn)移，把權(quán)力由黨政兩點收并為校長一人領(lǐng)導(dǎo)，這種簡單的權(quán)力轉(zhuǎn)移和合并，就為校長的一人“專權(quán)”留下了隱患。

（二）法律建制不全，內(nèi)控?zé)o力遺憾的是，在完成黨支部書記與校長權(quán)力的轉(zhuǎn)移后，一直沒有致力于學(xué)校內(nèi)部民主機制的建立，使校長的權(quán)力難以得到有效的制約，從而為校長的專權(quán)，甚至腐敗，提供了條件。在提出校長負責(zé)制的時候許多學(xué)者也提出過校長負責(zé)制并不是校長個人說了算，而是包括“上級機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，校內(nèi)決策指揮，黨委保證監(jiān)督，教工民主管理”四個互相聯(lián)系、不可分割的完整體制。但在具體的法律法規(guī)中，對監(jiān)督和民主管理這兩方面都只有宏觀的概念意義，卻并沒有具體的操作指導(dǎo)。如，1985年，中共中央在《關(guān)于教育體制改革的決定》中指出：“學(xué)校逐步實行校長負責(zé)制，有條件的學(xué)校要設(shè)立校長主持的，人數(shù)不多的，有威信的校務(wù)委員會，作為審議機構(gòu)，要建立和健全以教師為主體的教職工代表大會制度，加強民主管理和民主監(jiān)督?！弊鳛樽畛醯摹靶ｉL負責(zé)制”產(chǎn)生的依據(jù)，雖然也提出了設(shè)立校務(wù)委員會作為審議機構(gòu)，但對其設(shè)立卻沒有明確的規(guī)定。如“有條件的學(xué)校”條件是什么？“人數(shù)不多”應(yīng)包括哪些人？“審議機構(gòu)”有哪些權(quán)限？“校長主持”會不會使審議機構(gòu)為校長所操縱，主持的含義是什么？等等。在民主管理上“建立健全教職工大會”，但對其權(quán)利也沒有做出說明，而在民主管理中，除了教師外，家長、社區(qū)等因素并沒有提及。這些問題在隨后的各類法律法規(guī)中也沒有得到解決。如，1991年，國家教委頒發(fā)的《全國中小學(xué)校長任職條件和崗位要求》中指出：“校長要全面主持學(xué)校工作”。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》第17條規(guī)定：“中等及中等以下各類學(xué)校實行校長負責(zé)制。校長要全面貫徹國家的教育方針和政策，依靠教職工辦好學(xué)校。”1995年《中華人民共和國教育法》第30條規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機構(gòu)的舉辦者按照國家有關(guān)規(guī)定，確定其所舉辦的學(xué)?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)的管理體制。學(xué)校的教學(xué)及其他行政管理，由校長負責(zé)?！?996年，原國家教委在《小學(xué)管理規(guī)程》第8條中規(guī)定：“小學(xué)實行校長負責(zé)制，校長全面負責(zé)學(xué)校的行政工作。”都沒有對校長的權(quán)力及責(zé)任范圍做出明確的說明，對于校務(wù)委員會的審議職責(zé)，黨支部的監(jiān)督職能，教代會的民主管理等都沒有具體的權(quán)力和程序性說明。這就使“校長負責(zé)制”成為最搶眼的字眼，而其他組織機構(gòu)都流于口號和形式。如許多學(xué)校并沒有建立校務(wù)委員會，而校長兼任黨支部書記的現(xiàn)象也較普遍。據(jù)孫錦明對山西校長負責(zé)制的實施現(xiàn)狀的調(diào)查，在其調(diào)查的學(xué)校中，有34.5％的校長兼任書記，即使沒有兼任，許多黨支部書記也坦言“有監(jiān)督責(zé)任而無監(jiān)督程序”虛多實少。而許多學(xué)校的教代會、工會卻成為了“福利機構(gòu)”，與其應(yīng)有的職能相去甚遠。

（三）管理機制僵化，外控形式化就在大家一致批判校長“專權(quán)”的同時，許多校長卻自認很冤枉，認為自己的權(quán)力“太小”，上面的婆婆太多。這些校長的抱怨不是沒有道理，而形成這一悖論的一個主要原因就是，雖然在校內(nèi)，校長可以一言九鼎，但是學(xué)校的發(fā)展在很大程度上卻要受制于教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)，因而在很多事情上，校長又不得不唯上級教育主管部門馬首是瞻，出現(xiàn)唯上不唯下的現(xiàn)象。首先，校長的任職是由上級教育主管部門授權(quán)的，但在授權(quán)過程中上下級的管理權(quán)限卻沒有很好的理清。在《<中華人民共和國教育法&釋義》中對校長的權(quán)力做了說明：“校長全面負責(zé)學(xué)校的行政管理包括人事管理、教學(xué)管理、科研管理和總務(wù)管理”。但對具體包括哪些內(nèi)容卻沒有明確界定，如人事管理是包括學(xué)校所有人員的招聘、解聘嗎？還是只是其中一些人員？或者只有招聘權(quán)而無解聘權(quán)？都沒有明確界定，這也就為上級主管部門隨意變更授權(quán)范圍和權(quán)限提供了條件，使許多校長認為自己的權(quán)力往往有名無實。既然校長的任職是由上級教育行政部門授權(quán)的，那么上級教育行政部門對這種授權(quán)自然擁有監(jiān)督的權(quán)力和責(zé)任。但目前這種監(jiān)督卻形式多于內(nèi)容，比較僵化。如在山西，每年由教育局有關(guān)職能部門對各校長從“德、能、勤、績”等方面，運用自我述職、座談法、民意測驗、財務(wù)審計等方式進行考核。這些方法固然能起到一定的監(jiān)督作用，但大多是形式重于內(nèi)容，使許多校長抱怨自己整天被包圍在各種評審，表格，檢查中，而不能致力于學(xué)校的教學(xué)發(fā)展。而且這些考核大多是針對校長個人，而非學(xué)校的整體發(fā)展，因而使一些校長只為逢迎上級領(lǐng)導(dǎo)，卻并不關(guān)心學(xué)校的實質(zhì)發(fā)展。

（四）民主思想和民主機制的長期缺乏在我國由于長期的封建專制體制，素有“父母官”之說，對于廣大民眾來說，民主思想比較缺乏。謝金青認為中國單位組織中的員工有依賴傾向：組織的領(lǐng)袖擁有家長般的權(quán)力以決定組織的一切。他不像西方的管理者需要為決定做廣泛的說明，許多決定、標準和方法無須經(jīng)過公開、周密的檢驗、也認為是合法的，而不會期待去參與重要的決定。而據(jù)陳大超、劉興春對普通中小學(xué)教師參與學(xué)校決策的調(diào)查研究表明教師參與學(xué)校決策的機會很少，程度很低，而在問道“您認為影響教師實際參與程度不高的因素有哪些時”，32.5％的人回答“校長的民主管理意識不夠，有專制作風(fēng)”，有20％的人回答“教師的參與意識弱”，有17.5％的人認為“校長負責(zé)制局限了這種參與”，10％的人認為“沒有建立獎懲制度?！毙枰ⅹ剳椭贫扔赏饬韽娭仆苿訁⑴c學(xué)校決策的教師實際上也是缺乏參與意識的表現(xiàn)。而認為校長專制無法參與實際上反映的是參與途徑缺乏的問題。因而總的來說可以歸結(jié)為兩個因素，即教師缺乏民主參與意思，參與意識淡?。s占30％);體制不健全，缺乏參與民主機制（約占50％)。因此，可以說，對于廣大教師而言本來民主參與意識不足，而在現(xiàn)行校長負責(zé)制下由于民主機制的缺乏，其參與機會、程度更是大打折扣。教師作為學(xué)校的重要組成群體尚且沒有“發(fā)言權(quán)”，那么，學(xué)生家長、學(xué)校社區(qū)對學(xué)校的管理參與就更少了，甚至可以說基本沒有參與。