第一篇：土地利用制度改革與農(nóng)民權(quán)益保障

土地利用制度改革與農(nóng)民權(quán)益保障

馬曉河

在現(xiàn)有的土地制度安排下，農(nóng)民的土地權(quán)利不能得到充分體現(xiàn)，農(nóng)民沒有完全的土地所有權(quán)、使用權(quán)、交易權(quán)、收益權(quán)。在這種制度安排下，農(nóng)民的大量土地“被交易”和收益“被分配”了。在當前和今后一個時期內(nèi)，土地利用制度改革的核心問題是保障農(nóng)民對土地享有更加充分的權(quán)利。

從60年農(nóng)村制度變遷看，我國土地利用制度經(jīng)歷了三次大的變革：一是在20世紀40年代末50年代初實行了土地改革，通過“打土豪分田地”，將封建地主土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民土地個人私有制;二是20世紀50年代中期，通過合作化和人民公社化運動，將農(nóng)民土地個人私有制改造為土地集體所有制;三是20世紀70年代末以來，在不改變土地集體所有制性質(zhì)的前提下，將土地的使用權(quán)承包給農(nóng)民，實行土地家庭承包經(jīng)營體制。

謹防出現(xiàn)“三無”農(nóng)民

同第二次土地利用制度改革相比，改革開放以來的土地制度變遷基本適應了生產(chǎn)力發(fā)展的需要，促進了農(nóng)村乃至國民經(jīng)濟的發(fā)展。但是，在現(xiàn)有的土地制度安排下，農(nóng)民的土地權(quán)利仍然不能得到充分體現(xiàn)，農(nóng)民還沒有完全的土地所有權(quán)、使用權(quán)、交易權(quán)、收益權(quán)。在土地的征占用方面，農(nóng)村集體所有土地必須通過國家征用轉(zhuǎn)為國有后才能進入一級市場，農(nóng)民雖然是農(nóng)村集體土地的所有者，由于土地的集體所有權(quán)被虛化，農(nóng)民人人都是所有者，但人人實際上都不是所有者。在此情況下，農(nóng)民和農(nóng)村集體組織不是農(nóng)村集體土地市場交易的主體，根本無法進入土地交易市場。因此，土地賣給誰，價格是多少，收益如何分配，完全不由農(nóng)民說了算。在這種制度安排下，農(nóng)民的大量土地“被交易”和收益“被分配”了。在土地的征占用過程中，國家征地范圍過寬，征地補償標準過低，對失地農(nóng)

民安置人數(shù)過少，土地收益大部分流入各級政府和開發(fā)商手中，農(nóng)民所得只有很少一部分;另外，由于土地開發(fā)增值利益的極大誘惑，許多地方還出現(xiàn)了先占后批、少批多占、不批亂占土地的現(xiàn)象。這樣的結(jié)果是，大量農(nóng)民失地后，一方面在城鄉(xiāng)二元戶籍制度阻礙下難以順利轉(zhuǎn)化為市民，另一方面又難以獲得應有的土地損失補償，導致這部分人變成真正的“三無農(nóng)民”(“三無”是指無地、無業(yè)、無社會保障)。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面，宅基地及地上資產(chǎn)不能跨社區(qū)交易，承包地以及宅基地也不能抵押，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體組織違背農(nóng)民意愿，隨意變更甚至撤銷農(nóng)民的土地承包合同，為了招商引資還強制推行土地流轉(zhuǎn)。在近幾年的“增減掛鉤”試點中，一些地區(qū)任意擴大試點范圍，超額使用“增減掛鉤”試點面積，還有的地區(qū)忽視農(nóng)民意愿，以損害農(nóng)民權(quán)益搞“增減掛鉤”。所有這些都侵害了農(nóng)民應有的土地權(quán)利。

不同的改革主張

面對當前農(nóng)村土地征占用和流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，社會各界提出了不同的改革主張：有國有化主張的，有私有化主張的，也有主張保持現(xiàn)有土地集體所有產(chǎn)權(quán)不變的前提下，進一步強化農(nóng)民的土地承包權(quán)利。

不少主張國有化的研究者認為，土地所有權(quán)收歸國有，并使土地所有權(quán)純粹形式化，在此產(chǎn)權(quán)架構(gòu)下實行“國有民營”，明確界定土地所有者和土地經(jīng)營者的不同權(quán)益。他們認為，實行土地國有民營，可以有效防止土地兼并，使耕者有其田;還可以為國土統(tǒng)一整治和利用提供制度保障。在土地國有民營制度下，只要土地租賃期限長，經(jīng)營者就不會因為沒有土地所有權(quán)而在經(jīng)營上受到限制。主張土地私有化的人認為，目前世界上有100多個國家實行土地私有制，土地私有制在世界歷史上并沒有影響工業(yè)化和國家現(xiàn)代化建設(shè)，也沒有造成農(nóng)村的動蕩。目前世界上發(fā)達國家都是實行了土地私有化的國家，而恰恰是曾經(jīng)實行土

地公有制的國家，經(jīng)濟社會都曾經(jīng)出現(xiàn)過動蕩。回顧中國歷史，土地私有制也是中國社會發(fā)展的主流。土地私有化會加劇貧富分化、造成社會不安定的說法是不合解決學邏輯的。如果土地私有化了，農(nóng)民將成為自由民，若農(nóng)民要棄農(nóng)進城或從事他業(yè)，可以賣掉土地，不但是一筆收入，而且也是一筆資本，因此他進城時就是有錢人，而不是盲流。土地私有化不但對經(jīng)濟發(fā)展有重大意義，而且對減少社會糾紛、安定社會、穩(wěn)定地方財政也有重要意義。

主張保持現(xiàn)有土地集體所有產(chǎn)權(quán)不變的人認為，土地集體所有已經(jīng)實行了很長時間，若改為私有，不僅受到政治經(jīng)濟制度和社會意識形態(tài)的剛性制約，而且即使實行了土地私有，也無法有效解決當前土地經(jīng)營中存在的諸多難題。持這種觀點的人認為，土地改革必須進一步強化農(nóng)民的土地權(quán)利，賦予農(nóng)民明確的、永久的、完整的土地用益物權(quán)。

土地利用制度改革重點

作者持有另外一種觀點，在當前和今后一個時期內(nèi)，土地利用制度改革的核心問題是保障農(nóng)民對土地享有更加充分的權(quán)利。盡管現(xiàn)有法律法規(guī)和文件政策對保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有了許多改進，但在土地征占用、土地流轉(zhuǎn)、宅基地及其房產(chǎn)等方面還留下需要改革探索的空間。今后在現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的基礎(chǔ)上，土地利用制度改革應重點圍繞以下幾方面展開：

一是改革土地征占用辦法。嚴格界定、區(qū)分公益性和非公益性用地界限，一方面要不斷縮小公益性征地范圍，將那些本該是非公益性并具有明顯盈利性質(zhì)的土地堅決劃出剔除公益性范圍;另一方面公益性征地也要尊重農(nóng)民意愿，按市場價格補償農(nóng)民。不能打著公益性用地的旗號，人為壓低土地補償價格，以犧牲弱勢群體——農(nóng)民的利益搞建設(shè)。為了保障農(nóng)民的土地權(quán)益，應初步放開土地交易市場，培育多元化的市場主體，要將農(nóng)民逐漸培育為土地市場交易的重要主體之

一。積極探討農(nóng)村集體建設(shè)用地直接參與土地市場交易的辦法，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并不必須都要變更為國有土地，經(jīng)批準農(nóng)業(yè)用地也可轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地直接進入城鎮(zhèn)土地交易市場。無論是公益性還是非公益性土地交易產(chǎn)生的收益應按市場原則進行分配。要充分尊重農(nóng)民對土地的收益權(quán)，不管是農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，還是農(nóng)村集體建設(shè)用地進入城鎮(zhèn)土地市場參與交易，必須引入第三方評估的機制。

二是進一步完善土地流轉(zhuǎn)政策。隨著農(nóng)村勞動力和人口大量流向城鎮(zhèn)，按照依法自愿有償原則，既要允許也應鼓勵農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。同時，在完善荒地、林地使用權(quán)抵押制度的基礎(chǔ)上，還要探索耕地、草地承包經(jīng)營權(quán)的抵押辦法，允許承包經(jīng)營權(quán)進行抵押，將極大地提高農(nóng)村土地的價值，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押獲得銀行貸款，能增加對土地的長期投資，提高土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率。要嚴禁一些地區(qū)利用各種形式強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，并侵蝕土地流轉(zhuǎn)收益。即使是已經(jīng)進城落戶的農(nóng)民工，也不能強制收回他們的承包土地，一定要按市場辦法在自愿原則下鼓勵他們轉(zhuǎn)讓出承包土地。

三是改革農(nóng)村宅基地制度。在工業(yè)化和城市化過程中，隨著農(nóng)村人口的減少和社會保障制度的建立和完善，在對農(nóng)民實行“一戶一宅”政策的基礎(chǔ)上，可考慮從法律上實行農(nóng)村宅基地私有化，并允許農(nóng)村宅基地及其建筑物依法自愿有償轉(zhuǎn)讓、出租、互換、繼承、抵押等，使農(nóng)村宅基地及其建筑物真正市場化。實現(xiàn)農(nóng)村宅基地及其建筑物的市場化，如果農(nóng)民進城就業(yè)，就可以依法將自己的房產(chǎn)及其宅基地賣掉，獲得一筆資金，將其作為進城的資本，在城市購買房產(chǎn)，拉動城市經(jīng)濟發(fā)展。當前各地正在進行的土地“增減掛鉤”和“并村上樓”，實質(zhì)上是地方政府借用公共權(quán)力對農(nóng)村集體所有權(quán)和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的一種變相侵蝕，其目的就是犧牲農(nóng)村集體利益和農(nóng)民利益，以保證地方政府在“增減掛鉤”中利益最大化。

四是建立健全土地市場體系。市場是配置資源最有效的一種機制。促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，完善建設(shè)用地交易等，最有效的辦法就是培育土地市場。今后土地市場發(fā)育不能把農(nóng)民排斥在外，農(nóng)村集體土地說到底是農(nóng)民的，而不是地方政府的。各級政府不應替代農(nóng)民更不應替代市場包辦一切，這不是中國改革開放的初衷。政府對土地市場的干預要有邊界，其作用是彌補土地市場失靈的部分，而不是代替市場與農(nóng)民爭利。今后，政府在土地市場上主要是健全土地法規(guī)，支持發(fā)育中介服務組織，加強監(jiān)督和監(jiān)管，維護土地市場的公正和公平性，堅決禁止各級地方政府在土地市場上既當裁判員又當運動員，以損害農(nóng)民利益為本級政府牟利。

第二篇：保障農(nóng)民權(quán)益服務群眾生活

保障農(nóng)民權(quán)益服務群眾生活

---左云縣農(nóng)民權(quán)益保障促進會工作紀實

去年以來，左云縣農(nóng)廉辦按照中共大同市委辦公廳、大同市政府辦公廳《關(guān)于成立農(nóng)民權(quán)益保障促進會的工作方案（試行）》和大同市農(nóng)廉工作廣靈現(xiàn)場會議精神要求，精心組織，積極開展全縣農(nóng)民權(quán)益保障促進會的建設(shè)工作。目前該縣的縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)促會已全部成立，共涉及9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)228個行政村，初步形成了縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)網(wǎng)全覆蓋的農(nóng)促會體系。

農(nóng)促會為干群之間架起一座“連心橋”

?9月底，通過協(xié)調(diào)鄉(xiāng)派出所為曹家堡村村民辦理了上戶手續(xù)。?……

這是在馬道頭鄉(xiāng)農(nóng)促會的民情日記里看到的。?民情日記本，記掛群眾事，事事有著落，件件有回音，與民聯(lián)絡勤，干群心貼心?。今年，縣、鄉(xiāng)、村農(nóng)促會成立以來，通過記一本?民情日記?、辦一份?農(nóng)民小報?等形式，架起了拉近干群關(guān)系的?連心橋?。

為了寫好?民情日記?，農(nóng)促會成員主動深入村舍、深入農(nóng)民群眾，把農(nóng)民群眾在生產(chǎn)生活過程中遇到的各種困難和問題記錄下來，并幫助農(nóng)民群眾想法子、找路子。?民情日記?已成為全縣農(nóng)促會解決熱點、難點問題，化解各類矛-1-

盾，維護農(nóng)民權(quán)益的一把?金鑰匙?。

同時透過?民情日記?，群眾看到了干部踏踏實實的工作作風、一絲不茍的敬業(yè)精神和熾熱的愛民情懷。正如一位鄉(xiāng)干部說的?通過這樣一個平臺，使廣大群眾知道我們在干什么，同時，我們也能聽到群眾更多的心聲，更多地掌握群眾在想什么、急什么、盼什么。農(nóng)促會確實為我們和農(nóng)民之間架起了一座‘連心橋’?。

農(nóng)促會為農(nóng)民合法權(quán)益撐起一把“保護傘”

左云縣農(nóng)促會以利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制、權(quán)益保障機制為基礎(chǔ)，不斷為維護農(nóng)民合法權(quán)益撐起了?保護傘?。

在具體工作中，左云縣各級農(nóng)促會研究和解決涉及農(nóng)民群眾切身利益的熱點難點問題，妥善處理農(nóng)民群眾上訪，化解矛盾，積極主動協(xié)調(diào)農(nóng)民群眾合法權(quán)益問題。該縣馬道頭鄉(xiāng)黃家店村農(nóng)促會在處理群眾上訪事件上實行鄉(xiāng)村農(nóng)促會理事成員、理事長包戶責任制，每位包兩戶，共40戶，負責登門上戶做思想工作，講解有關(guān)政策、法律，特別是有關(guān)煤礦兼并重組的政策、規(guī)定，逐一?對癥下藥?，消除了矛盾。店灣鎮(zhèn)的農(nóng)民權(quán)益保障促進會，不等不靠，主動代表村民參與到與煤礦兼并主體和煤礦經(jīng)營人的談判協(xié)商中，最大化為農(nóng)民爭取正當權(quán)益；木代村農(nóng)促會代表群眾參與到了搬遷分房方案的討論和制定過程中，受到農(nóng)民群眾的一致認

可，為維護農(nóng)村穩(wěn)定維護農(nóng)民權(quán)益起到了積極作用。

截止目前，該縣的鄉(xiāng)、村兩級農(nóng)民權(quán)益保障促進會共受理維護農(nóng)民合法權(quán)益169件次，成功解決122件次。

農(nóng)促會為農(nóng)村社會穩(wěn)定譜寫一部“和諧曲”

?農(nóng)促會這個單位好，我的那點地讓占了，不了解政策，他們每天給我講解，讓我打消了上訪的念頭，這個農(nóng)促會真是為咱農(nóng)民服務的?管家堡鄉(xiāng)一村民這樣評價農(nóng)促會。今年該村民的耕地被高速公路占用，該村民認為補償不合理，多次企圖越級上訪，該村農(nóng)促會了解到情況后耐心地講解政策法規(guī)，使這位村民打消了上訪的念頭。

該縣農(nóng)促會緊緊把握工作重點，圍繞向農(nóng)民提供相關(guān)信息和咨詢服務；就有關(guān)農(nóng)民合法權(quán)益的問題向有關(guān)部門反映、查詢、建議；參與有關(guān)部門對強農(nóng)惠農(nóng)政策貫徹落實情況的監(jiān)督；參與有關(guān)部門對農(nóng)村干部和農(nóng)民群眾的法制宣傳教育；解決農(nóng)村信訪問題、暢通訴求渠道、做好調(diào)解和宣傳教育工作、及時妥善解決農(nóng)民合理訴求等工作方向，維權(quán)維穩(wěn)，扎實開展工作，截止目前，該縣農(nóng)促會共化解越級訪苗頭19起，為群眾辦實事、解難題220余件，真正成為了?農(nóng)民朋友的貼心人、黨委政府的好幫手?，贏得了農(nóng)民群眾的一致好評，切實維護了農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

（左農(nóng)廉辦）

第三篇：土地管理制度改革下的農(nóng)民權(quán)益保障研究

土地管理制度改革下的農(nóng)民權(quán)益保障研究

——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下的成都經(jīng)驗

陳辭 馬永坤

摘要：土地管理制度改革關(guān)系到經(jīng)濟社會許多重要領(lǐng)域的改革能否順利推進，科學發(fā)展能否切實得到保障，然而改革的關(guān)鍵是如何在其進程中有效保障農(nóng)民的權(quán)益。本文在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下，總結(jié)成都經(jīng)驗，從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地整理和耕地保護三個方面具體闡述農(nóng)民權(quán)益保障問題。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；土地管理制度改革；農(nóng)民權(quán)益保障

一、土地制度變革下的農(nóng)民權(quán)益保障

土地產(chǎn)權(quán)制度改革是整個農(nóng)村土地管理制度改革的核心，是貫徹中央關(guān)于“多予、少取、放活”、“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入”精神的重要途徑，是保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的關(guān)鍵。隨著改革的不斷深入，社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)村土地價值不斷顯現(xiàn)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)糾紛Et益增多，在推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中也存在諸多難點問題：一是農(nóng)村集體土地所有者的權(quán)利、義務尚不清晰。行政管理權(quán)侵犯土地財產(chǎn)權(quán)現(xiàn)象比較嚴重。二是集體成員資格的界定不一，因村民待遇引發(fā)的農(nóng)村地權(quán)沖突日趨增多。土地產(chǎn)權(quán)不明晰、不對等和土地利用規(guī)劃制度缺陷分別導致農(nóng)民土地權(quán)益受損、城鄉(xiāng)土地市場割裂和城鄉(xiāng)空間形態(tài)不合理，城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置缺乏有效的市場機制，首先，土地市場發(fā)展滯后以及農(nóng)地價格的扭曲很大程度上降低了城鄉(xiāng)土地資源配置效率和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進程。其次，農(nóng)地價格嚴重扭曲與其產(chǎn)權(quán)價值相背離，導致農(nóng)地資源城鄉(xiāng)之間配置的不合理。這些矛盾產(chǎn)生的根本原因在于，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛置、權(quán)屬關(guān)系不清，土地流轉(zhuǎn)制度不完善，農(nóng)民的土地權(quán)利難以得到有效的制度保障。

自上世紀90年帶以后，中國城鎮(zhèn)建成面積的擴大速度快于城鎮(zhèn)化率。在利用資源的積聚與集中、釋放更多級差土地收入方面，還有很大的差距和余地。成都啟動了土地制度方面的改革，通過重新界定權(quán)利，使經(jīng)濟資源的積聚和集中所帶來的土地級差收入，在分配上更好地兼顧城鄉(xiāng)人民的利益。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是中央在新形勢下提出的解決我國“三農(nóng)”問題的指導思想與根本途徑，也是促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會的必由之路。我國現(xiàn)行土地制度在平等和效率兩個方面都有損失，并對社會穩(wěn)定產(chǎn)生消極影響。

土地改革的基本邏輯即是在土地所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，將土地使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)盡可能完整的界定給農(nóng)民，并允許按照市場原則進行交易。而有限的產(chǎn)權(quán)交易和利益保護無疑具有特殊的制度特征，因而引發(fā)的一系列復雜問題，則正是我們將長期面對的理論困境。

二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益保護問題

城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求未來幾十年內(nèi)，農(nóng)村人口要向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。如果按照到2020年我國城鎮(zhèn)化率達到55％的水平，我國將有8億左右的人口進入城鎮(zhèn)居住和就業(yè)。2008年我國的城鎮(zhèn)化率為45．7％，城鎮(zhèn)人口為6億。未來12年間，還要轉(zhuǎn)移約2億農(nóng)村人口，直接面臨的問題就是，進城落戶農(nóng)民的居住和非農(nóng)就業(yè)用地如何解決。理論界和實踐部門對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)進行了一系列的探索和改革，在一定程度上實現(xiàn)了對集體利益的保護，但是對農(nóng)民利益的重視和保護仍然普遍不夠。在新形勢下，本文從保護農(nóng)民權(quán)益的角度出發(fā)探討了作為重要市場資源的土地交易行為如何既體現(xiàn)資源配置的效率，又保護集體所有權(quán)下農(nóng)民的利益，通過完善與創(chuàng)新農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)機制，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和構(gòu)建和諧社會。

(一)農(nóng)村集體建設(shè)用地需要解決的問題

1．明確產(chǎn)權(quán)主體代表。集體建設(shè)用地的改革，核心問題是在多大程度上保障了集體所有者或者是農(nóng)民的最大權(quán)益。農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是一個“虛擬” 的所有者，這種狀況造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)會出現(xiàn)諸多問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位主體確定為村民小組，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體代表也就是村民小組。理由是：在村民小組這個小范圍內(nèi)，保存著土地制度歷史變遷的最完整信息，現(xiàn)實中最清楚的狀況(包括地塊面積、分布及土地質(zhì)量等)最清楚的是在這一級。同時，作為產(chǎn)權(quán)主體的村民小組對于屏蔽形式的侵犯產(chǎn)權(quán)行為比較有利，也更能體現(xiàn)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)所要求的產(chǎn)權(quán)交易必須符合交易費用小而效益高的原則。

2．城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃的統(tǒng)一。規(guī)劃是土地管理的“龍頭”，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的目的之一是集約高效利用土地，建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后的用途決定了土地流轉(zhuǎn)后的價值，尤其是城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一市場的建立必須要有城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃作為基礎(chǔ)。與會代表們認為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃的核心是科學統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局。加快我國現(xiàn)有的規(guī)劃體系的改革，應當注重規(guī)劃的引導性，實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃功能的擴展，并向“空間規(guī)劃+土地利用規(guī)劃設(shè)計”模式轉(zhuǎn)變。在編制農(nóng)村土地規(guī)劃過程中要充分尊重農(nóng)民意愿，切合農(nóng)村實際，因地制宜保持農(nóng)村特色，保持鄉(xiāng)村功能和文化風貌。同時要與上級土地利用總體規(guī)劃相銜接，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施布局和生態(tài)環(huán)境保護等相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

2004年以來，成都市大力實施土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目，堅持規(guī)劃先行，依據(jù)新一輪土地利用總規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，編制土地整理規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤專項規(guī)劃，實施綜合整治。城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃有利于農(nóng)村建設(shè)用地價值的顯化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于嚴格土地用途管制的實施。

(二)成都農(nóng)村集體建設(shè)用地改革情況

2008年，成都市以市委一號文件出臺了關(guān)于加強耕地保護、進一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見，在全市開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。改革的核心是還權(quán)賦能，把農(nóng)民的權(quán)利還給農(nóng)民，讓農(nóng)民擁有自己解決問題的能力，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神和主體地位；目的是通過對農(nóng)村土地確權(quán)頒證并允許其流轉(zhuǎn)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地同權(quán)”，努力從根本上解決“三農(nóng)” 問題，加快推進城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。主要措施有：

1．以產(chǎn)權(quán)明晰為基礎(chǔ)，開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記。一是堅持政策先行。依據(jù)《土地管理法》及其他相關(guān)法規(guī)政策出臺了《成都市集體土地所有權(quán)確權(quán)、登記暫行規(guī)定(試行)》、《成都市集體土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記實施意見》、《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)、登記暫行規(guī)定(試行)》等文件，明確規(guī)定確權(quán)登記的原則、范圍、條件、程序、要件、技術(shù)要求及完成時限，建立了全市集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記體系。二是堅持農(nóng)民自主。充分依靠基層自治組織，由村民自主協(xié)商解決問題，有效化解了確權(quán)登記的諸多難題。三是堅持協(xié)同推進。將確權(quán)登記與第二次全國土地調(diào)查同步部署、協(xié)調(diào)推進，利用高分辨率衛(wèi)星等先進技術(shù)開展農(nóng)村承包土地實測工作，大幅提高了工作效率和質(zhì)量。

2．以流轉(zhuǎn)順暢為核心，推動集體建設(shè)用地有序

流轉(zhuǎn)。一是積極促進依法有序流轉(zhuǎn)。制定了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場管理辦法等一系列政策文件，確保集體建設(shè)用地依法規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。二是積極搭建土地交易平臺，將集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)納入國有土地市場統(tǒng)一管理，公開交易。三是積極完善配套服務政策。成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔保股份有限公司，積極探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易抵押、擔保等金融服務方式，加快建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務、信息平臺、風險補償和糾紛調(diào)處機制等配套服務，在維護交易雙方合法利益前提下，努力推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)順暢流轉(zhuǎn)。

結(jié)合成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗區(qū)的具體情況，以科學發(fā)展觀為指導，堅持“嚴格保護耕地和基本農(nóng)田，積極推進農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，全面實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用長效機制，加強失地農(nóng)民權(quán)益保障” 的基本思路，積極推進農(nóng)村土地制度改革和創(chuàng)新，為成都城鄉(xiāng)發(fā)展提供支持，也為全國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供實驗經(jīng)驗和借鑒。

三、農(nóng)村土地整治問題的應用與探索

農(nóng)村土地整治是依據(jù)規(guī)劃對一定區(qū)域內(nèi)田、水、路、林、村等進行的綜合治理，包括農(nóng)田整理、村莊整治、建設(shè)用地開發(fā)、復墾等活動。實踐證明，土地整治在增加耕地有效面積、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生活環(huán)境，促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。同時，土地整治在有效拉動內(nèi)需方面也具有積極作用。

(一)農(nóng)村土地整治定位破解兩大難題

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新村建設(shè)、耕地保護“三位一體”；村莊建設(shè)已購現(xiàn)象明顯，而實現(xiàn)“異構(gòu)協(xié)同” 難度大。推進中心村(社區(qū))鄉(xiāng)村空間重構(gòu)，具有戰(zhàn)略性與創(chuàng)新性。

1．城鄉(xiāng)用地增減掛鉤的指標約束。由于體制、管理和歷史原因，我國農(nóng)村建設(shè)用地的布局分散、面積偏大、比例偏高，而且?guī)缀跤坞x于市縣土地管理。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是土地政策創(chuàng)新，而村莊用地的巨大潛力是其重要前提；村莊土地整治成為解決城鎮(zhèn)用地指標和耕地補占平衡“雙重”約束的重大戰(zhàn)略選擇。成都城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實驗存在與相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)和銜接、實施進度及土地復墾保障的問題。

2．農(nóng)村建設(shè)集約用地的現(xiàn)實瓶頸。農(nóng)村建設(shè)用地普遍散、大、亂的狀況，導致土地閑置、利用低效，甚至成片村莊空心化。落實兩個“最嚴格”制度的重點和難點均在農(nóng)村。其中能否創(chuàng)新機制，建設(shè)現(xiàn)代中性化社區(qū)，實行空心化村莊整治還田，是深入開展城鄉(xiāng)土地管理制度改革，推進新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村用地集約化的關(guān)鍵。

(二)農(nóng)村土地整治的現(xiàn)實選擇與多目標模式創(chuàng)新

1．農(nóng)村土地整治現(xiàn)實選擇。在農(nóng)村土地整治過程中必須形成一個強有力的部門協(xié)調(diào)機制。農(nóng)村土地整治涉及的政府行政部門眾多，不利于農(nóng)村土地整理工作的全面開展。在進行經(jīng)濟、社會和生態(tài)的“詳細”分析基礎(chǔ)上編制詳細規(guī)劃，規(guī)劃包括：區(qū)域城鎮(zhèn)化的成長規(guī)律和新型鄉(xiāng)村空間的演替規(guī)律；經(jīng)濟上是否可行，農(nóng)民是否愿意接受，生態(tài)上是否安全承載；產(chǎn)權(quán)調(diào)整方案是否明晰，農(nóng)戶的權(quán)益是否得到保障；村民自治組織是否健全，保障措施是否有力和有效，權(quán)、利、責是否明確和對等。

實踐證明，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是推進農(nóng)村土地整治的一個“撬動支點”，是促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要手段。對于農(nóng)村土地整治制度改革來說，必須轉(zhuǎn)變一組制度設(shè)計理念：(1)將現(xiàn)有的“供給型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶枨笮汀?。要看農(nóng)民到底需要哪些制度和政策，農(nóng)村社區(qū)意見領(lǐng)袖有哪些想法。(2)將現(xiàn)有的“懲罰型” 轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹钚汀?。使所有參加農(nóng)村土地整理的行為人，只要工作努力，都能得到相應的激勵。(3)將現(xiàn)有的“理型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗佬汀薄Ｖ贫仍O(shè)計應該更重視可行性和可操作性，更加重視細節(jié)的表達。

2．農(nóng)村土地整治多目標模式創(chuàng)新及戰(zhàn)略研究。村莊整治需規(guī)劃先行，特別應以縣域為單元，研究農(nóng)村空心化“生命周期”，建立階段性土地整治模式；村莊整治建設(shè)要“踩準節(jié)拍”、經(jīng)得起時間考驗。強調(diào)規(guī)?；?，確保所建新村不至于很快成為明天的“空心村”。農(nóng)村土地整治還要遵循農(nóng)村發(fā)展地域差異性，凸顯因地制宜、分區(qū)分類原則，實行多樣化的技術(shù)標準、目標要求、管理模式與保障措施。在功能導向上強化“一整三還”，即依托村莊整治增地，實行還田、還林、還園。從農(nóng)村土地整治的宏觀性、全域性、基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性特點出發(fā)，國土管理部門具有不可替代的引領(lǐng)作用，理應確立全局性、戰(zhàn)略性研究與管理的基礎(chǔ)地位。

四、耕地保護補償機制和征地制度改革

(一)耕地保護補償機制

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須加大對“三農(nóng)”扶持力度，促進“農(nóng)民增收”、提高“農(nóng)業(yè)”規(guī)模效益，加大“農(nóng)村”基礎(chǔ)設(shè)施扶持力度。這就需要建立耕地保護補償機制，切實調(diào)動農(nóng)民積極性，確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高，顯著提高耕地利用綜合效益，促進糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收；健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，推動耕地向大戶流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營；形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化格局，按照同地同價的原則，推進建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場。

全社會共同消費的保護耕地的成本不能只由管理土地的縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))地方政府、擁有耕地的村民集體和承包耕地的農(nóng)民來全部承擔，中央政府、省級政府也承擔相應的成本，從事第二、三產(chǎn)業(yè)的人們都要承擔一定的成本。因而，必須建立耕地保護全社會補償?shù)墓餐熑螜C制，由全社會分擔耕地保護成本，減輕農(nóng)民耕地保護負擔，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)、區(qū)域和代際公平發(fā)展。

成都市按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)的指導思想，出臺了建立耕地保護基金，給予保護耕地農(nóng)民經(jīng)濟補償?shù)恼?，促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展。建立耕地保護的經(jīng)濟補償機制。參照成都的做法，推動建立中央、省、地市三級耕地保護補償基金，“基金”主要來自新增建設(shè)用地土地有償使用費、耕地占用稅、土地出讓收益等。“補償?shù)慕邮苤黧w” 主要是農(nóng)民，即對承擔耕地保護責任的農(nóng)民進行直接補貼，提高他們保護耕地的積極性。還應對農(nóng)村基層組織進行補償，主要補償其耕地保護及其相關(guān)方面發(fā)生的一些必要的開支?！把a償標準”還要考慮耕地資源的生態(tài)價值和社會價值。

(二)征地制度改革

深化征地制度改革既要改變國家強制性低價征地侵害農(nóng)民權(quán)利，又要防止超越實際的制度安排加大征地矛盾和困難，影響正常建設(shè)。董祚繼認為如何界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，縮小征地范圍；如何落實同地同價原則，完善征地補償機制；如何拓寬安置渠道，解決長遠生計等，亟待研究明確。

1．土地收益不合理，主要是國家征地。從現(xiàn)象看，是低價征地、高價賣地?，F(xiàn)象背后則是深層次的體制、機制問題。例如，國家壟斷土地一級市場，把農(nóng)村集體建設(shè)用地也壟斷了，這與不承認農(nóng)民土地的財產(chǎn)權(quán)利，有直接關(guān)系。改革征地制度，是一件牽一發(fā)而動全身的事情。從農(nóng)民這頭，是要賦予完整的土地財產(chǎn)權(quán)；而從政府的角度，則是切實轉(zhuǎn)變職能，改變管理方式，整合部門關(guān)系和各級政府之間的關(guān)系。這無疑是一個長期的、漸進的改革過程。

2．土地征用制度改革。(1)明確界定公共利益，規(guī)范政府土地征用行為。將征地權(quán)的行使嚴格限定于公共利益范圍，而且公共目的應該是直接的。對非盈利性用地，可采取征地的方式并實行公平補償。對以盈利為目的的經(jīng)營性用地，要打破政府土地征用壟斷堅冰，在土地利用總體規(guī)劃等的控制下充分發(fā)揮市場機制的作用。(2)從征地補償?shù)秸鞯厥袌龆▋r。中國土地征用補償改革不僅要提高征地補償標準，擴大補償范圍，而且要完善土地征用補償機制。逐步探索征地市場化補償機制建設(shè)的可能性。征地制度應當從用途管制和價格管制向單一的用途管制轉(zhuǎn)變。(3)完善土地征用程序，加強公眾參與。首先，要加強土地利用規(guī)劃管制，堅決克服隨意突破、調(diào)整、修改土地總體利用規(guī)劃的現(xiàn)象；其次，要加強對土地征占的監(jiān)管力度，建立和完善土地征用合法性調(diào)查、審批和監(jiān)督程序。再次，要建立土地征用的事前公告程序，充分保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)；最后，要強化土地登記工作。

黨的十七屆三中全會《決定》提出，要穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)濟制度，健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵是解決好“三農(nóng)” 問題，而土地問題又是解決“三農(nóng)” 問題的核心和基礎(chǔ)。為了真正實現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)發(fā)展” 的戰(zhàn)略目標，必須進一步深化農(nóng)村土地管理制度改革，充分盤活農(nóng)村土地資源和資產(chǎn)。以確保農(nóng)民真正享有土地財產(chǎn)權(quán)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推進土地規(guī)模經(jīng)營，促進農(nóng)民增收。

參考文獻：

[1]譚術(shù)魁，彭補拙．農(nóng)村集體建設(shè)用地直接流轉(zhuǎn)的支撐體系研究[J]．財經(jīng)研究，2002，(10)．

[2]北京大學國家發(fā)展研究院綜合課題組．還權(quán)賦能：奠定長期發(fā)展的可靠基礎(chǔ)—— 成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革實踐的調(diào)查研究[M]．北京大學出版社。2010：63．

[3]王華春．土地資源優(yōu)化配置與構(gòu)建節(jié)約型社會研究[M]．北京：中國環(huán)境科學出版社，2006，(3)：14．

[4]楊繼瑞．論絕對地租Ⅱ的來源及形成機理[J]．國土經(jīng)濟，1996，(3)：11—18．

[5]楊繼瑞．城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下郫縣住宅產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究報告[R]．西南財經(jīng)大學，2009，(12)：11．

第四篇：土地利用制度改革的有關(guān)思考

土地利用制度改革的有關(guān)思考

一、宅基地有償使用制度改革的重大意義

一是解決了急需批劃宅基地的群眾的需求。通過推行宅基地有償使用制度，從制度、經(jīng)濟上倒逼一戶多宅、超站面積的宅基地得以騰退并收歸集體，進而調(diào)整給急需分戶劃院的群眾，一方面提高了集體建設(shè)用地的集約高效利用水平，另一方面減少了對耕地的占用和違法占地的發(fā)生。

二是促進了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。通過對廢棄、閑置、老舊宅基地使用權(quán)的收回、復耕、美化、改建等，一方面使破敗不堪、久無人居、廢棄閑置的宅基地得以綠化美化或重新利用或復耕，改善了鄉(xiāng)村的村容村貌；

另一方面通過騰退出來的宅基地，使鄉(xiāng)村在編制村莊空間規(guī)劃的時候，有了更大的空間來安排村里的公共實施布局（諸如村雙委駐地、老年活動中心、健身場所、文化娛樂陣地、小型垃圾中轉(zhuǎn)站、生活用水處理站、綠化用地等等）。

二、集體土地入市制度改革的重大意義

一是解決了鄉(xiāng)村小微企業(yè)用地難問題。雖然我們提倡工業(yè)集聚發(fā)展，但對于占地少至幾分、多至三兩畝的小微企業(yè)而言，無論是產(chǎn)值還是效益，都很難達到入住工業(yè)集聚區(qū)的標準。但農(nóng)民致富、農(nóng)村發(fā)展還離不開這些小微企業(yè)發(fā)揮主力軍和主戰(zhàn)場的作用。通過農(nóng)村土地制度改革，進一步激發(fā)農(nóng)村閑置、低效建設(shè)用地的內(nèi)生活力，一方面解決了小微企業(yè)的用地需求及周邊群眾就近就業(yè)問題，另一方面使得低效閑置的土地得以盤活利用，同時還相應了國家“萬眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)”的號召，可謂一舉多得，相得益彰。

二是縮短了企業(yè)用地的審批時間。以往我們的企業(yè)用地，從有意向用地到各級審批到公開招拍掛再到最后的開工建設(shè)，快則一年，倘若不符合規(guī)劃，更是遙遙無期。而如果利用村里盤活的現(xiàn)有建設(shè)用地，通過協(xié)議出讓的方式，企業(yè)用地在一個月時間就可以解決，極大縮減了審批環(huán)節(jié)和審批時間。

三是為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略注入了強大的經(jīng)濟支撐。無論是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)還是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，沒有強大的財力支撐，無疑會步步維艱。通過推行集體建設(shè)用地入市改革，很多村莊能取得幾百甚至上千萬的土地收益，這些巨大的財力對下一步編制村莊空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、改廁及排污處理、村莊綠化美化等，將會為之注入新鮮的活力。

三、宅基地有償使用、集體土地入市兩者之間的辯證關(guān)系

個人認為，這兩項制度改革是相輔相成、互為因果和對立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。是一個系統(tǒng)性的改革，任何單一性的改革都很難收到明顯的成效。

（一）宅基地制度改革是集體土地入市改革的前提和基礎(chǔ)

集體建設(shè)土地入市，需要盤活村莊閑置、低效、廢棄的原建設(shè)用地，這些土地很大一部分來源于一戶多宅、超站宅基地以及廢棄老舊久無人居等等扎基地的收回，倘若不推行宅基地有償使用制度改革，就不能騰退這些土地，集體土地入市改革就成了無源之水無本之木。

（二）集體土地入市改革激發(fā)了宅基地制度改革的內(nèi)生動力

馬克思主義告訴我們，物質(zhì)基礎(chǔ)決定上層建筑。對中國最基層的村雙委而言，無論是鄉(xiāng)村振興還是美麗美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，都需要巨大的財力物力做后盾。而絕大多數(shù)村子的村集體經(jīng)濟幾乎都是一窮二白，村子里的各項建設(shè)沒有上級撥款扶持幾乎寸步難行。而集體土地入市改革可以為村里注入大量急需的資金支持，從這方面來說，無疑為推行宅基地制度改革注入了強大的動力支撐。

三、當前我們急需要開展的工作

作為全國***個試點縣市，長垣縣無疑走在了前面，取得了成功經(jīng)驗。但對我們而言，在法律法規(guī)沒有授權(quán)以前，我們應積極借鑒長垣縣的經(jīng)驗，探索開展宅基地有償使用制度改革和集體土地入市改革，超前謀劃，超前布置，為下一步開展土地利用制度改革奠定堅實的基礎(chǔ)。

一是利用第三次國土調(diào)查，徹底摸清全市鄉(xiāng)村閑置、低效建設(shè)用地現(xiàn)狀。尤其是對廢棄的學校、工礦、養(yǎng)殖用地、打谷場、晾曬場、磚瓦窯、坑塘等用地分門別類、逐一登記造冊。

二是利用農(nóng)房一體化確權(quán)登記，對全市鄉(xiāng)村的宅基地現(xiàn)狀進行摸底調(diào)查。尤其是對一戶多宅、超標準占用、空閑、廢棄、殘破、久無人居的宅基地，要深入調(diào)查，詳細登記造冊，為下一步開展宅基地制度改革奠定基礎(chǔ)。

三是盡快啟動實用性村莊規(guī)劃編制工作。借助全省村莊規(guī)劃“千村試點”的時機，一方面選好典型，另一方面全面鋪開，力爭年底前完成一半以上行政村的規(guī)劃編制工作。

四是盡快出臺相關(guān)政策。以市委、政府的名義，印發(fā)《宅基地有償使用制度改革》、《集體土地入市制度改革》以及《征地制度改革》等有關(guān)制度及實施方案。

20**年*月*日

第五篇：從減輕農(nóng)民負擔看農(nóng)民權(quán)益保障

從減輕農(nóng)民負擔看農(nóng)民權(quán)益保障

從減輕農(nóng)民負擔看農(nóng)民權(quán)益保障2007-02-06 12:27:1

3減輕農(nóng)民負擔問題，表面是一個經(jīng)濟問題，實質(zhì)是一個嚴肅的政治問題，更是依法治國中的一個突出問題。中共中央多次強調(diào)，要從講政治的高度來充分認識減輕農(nóng)民負擔的極端重要性，切實保護農(nóng)民的利益和積極性，改善黨同農(nóng)民群眾的關(guān)系。為了了解減輕農(nóng)民負擔的問題，我們通過實地考察、問卷調(diào)查、專題研討等形式，開展了一系列調(diào)研活動。本文就是這些調(diào)研活動的一些初步結(jié)論和思考。

一、農(nóng)民負擔形成的表層原因

調(diào)查中農(nóng)民和一些村組干部普遍反映，目前農(nóng)民所承受的負擔過重，負擔分配不合理，合法權(quán)益難以得到保障。其中，突顯的主要問題是：

⒈農(nóng)民人均純收入嚴重失實，負擔確定辦法不規(guī)范、不合理

農(nóng)民人均純收入是反映農(nóng)民負擔承受能力的重要指標，也是合理分配負擔的重要依據(jù)。但一些地方對農(nóng)民人均純收入的測算不科學、不真實、不規(guī)范，主要表現(xiàn)為有的以計劃目標作為實際指標，有的將毛收入作為純收入；更有甚者，為了使增加農(nóng)民負擔合法化，應付有關(guān)部門的檢查，高估甚至虛報農(nóng)民收入，人為抬高人均純收入水平，從而加重了農(nóng)民負擔。不少群眾反映，人均純收入是個虛數(shù)，而負擔是個實數(shù)。一虛一實，出入很大，嚴重加重了農(nóng)民的負擔。如我們在河南某縣的調(diào)研中得到的一組農(nóng)民人均純收入的數(shù)據(jù)是縣里掌握的數(shù)據(jù)是人均元，鄉(xiāng)里提供的數(shù)據(jù)是人均元，村里提供的數(shù)據(jù)是人均元，農(nóng)民反映說人均絕對沒有元。同時，農(nóng)民人均純收入是一個平均數(shù)，反映的是一定區(qū)域內(nèi)的一般收入水平。就一般的情況而言，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的層次上，農(nóng)民人均

負擔的三提五統(tǒng)，并未突破有關(guān)部門規(guī)定的上年人均純收入的控制線，但由于村與村之間、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的收入水平存在較大的差距，在分配提留統(tǒng)籌費負擔的過程中又不考慮這種差距，就難免會出現(xiàn)收入高的負擔輕，收入低的負擔重的不合理現(xiàn)象，收入水平較低的村、農(nóng)戶所承擔的提留統(tǒng)籌費往往超過各自人均純收入的。我們在武漢市所調(diào)查的個村中，有個村的農(nóng)民人均承擔的三提五統(tǒng)超過了上年人均純收入的，最高的達到了。此外，農(nóng)民負擔實行了一定三年不變的政策，沒有考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的波動，一定程度上也加重了農(nóng)民負擔。前幾年一度由于農(nóng)副產(chǎn)品價格下跌，生產(chǎn)成本增加，農(nóng)民收入增長趨緩，有的地方出現(xiàn)了農(nóng)民增產(chǎn)不增收，甚至減收的情況，但農(nóng)民負擔卻沒有適當調(diào)減，形成過重的負擔壓力。

⒉三亂現(xiàn)象屢禁不止，社會負擔增長過猛。

這幾年，農(nóng)民意見最大的問題是，一些地方在人民事業(yè)人民辦口號的掩飾下，想方設(shè)法，巧立名目，向農(nóng)民亂收費、亂集資、亂攤派，收費項目少則數(shù)十項，多則上百項。諸如各項達標升級活動，以及民間修廟宇、建祠堂、續(xù)家譜等，都要農(nóng)民拿錢。有的地方在修建公路和水利設(shè)施時，只要農(nóng)民出錢，以資代勞，不讓農(nóng)民出兩工，而每個工的單價高達元。有些公共服務部門和機構(gòu)，則借有償服務之名，行亂收費之實。還有報刊訂閱，名為自愿，實為攤派。在山東秋村，一年僅報刊雜志費一項就高達元，人平元左右，但是農(nóng)民卻看不到報刊雜志。在問卷調(diào)查中，有的農(nóng)民反映，鄉(xiāng)、村有非法向農(nóng)民集資的做法，的人反映，所在鄉(xiāng)和村有只收費不服務（如司法所的法律咨詢），或服務收費過高和重復收費（如計劃生育檢查）的現(xiàn)象，的人反映，有要農(nóng)民出資參加達標升級或評獎等活動。

⒊價格政策執(zhí)行不到位，農(nóng)民隱形負擔加重。

一方面，農(nóng)產(chǎn)品收購部門沒有嚴格執(zhí)行按質(zhì)論價和保護價政策，壓級壓價、限收拒收的情況仍然嚴重存在。有關(guān)主管部門控制農(nóng)產(chǎn)品價格有方，而保護農(nóng)產(chǎn)品價格則不力。在問卷調(diào)查中，的農(nóng)戶反映，在農(nóng)產(chǎn)品收購過程中有壓級壓價的行為。另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料經(jīng)營失控，價格上漲過快，假冒偽劣產(chǎn)品充斥市場，坑農(nóng)害農(nóng)的事件時有發(fā)生。在問卷調(diào)查中，的農(nóng)戶近年來買到過假冒偽劣種子、農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，而得到過合理賠償?shù)闹挥小?/p>

⒋村級財務管理混亂，集體資產(chǎn)大量流失。

由于村級財務管理混亂，沒有嚴格的財務管理制度，或者執(zhí)行不嚴，農(nóng)民監(jiān)督困難，致使不合理開支過大，加重了農(nóng)民的負擔。在某市某村，多年來一直沒有建帳，根本無帳可查，而村干部則隨意向農(nóng)民收取各種費用，誰收就裝入誰的腰包。值得注意的是，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)侵犯農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，以搞規(guī)模

農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)為名；一些村組集體經(jīng)營項目因經(jīng)營管理不善、決策失誤而虧損嚴重，給農(nóng)民造成了沉重的外部債務負擔。如河南王集鄉(xiāng)，短短幾年先后推廣西瓜種植、塑料大棚蔬菜、種桑養(yǎng)蠶等數(shù)個項目，平均每個項目造成農(nóng)民負債萬元；該鄉(xiāng)的一個村響應縣鄉(xiāng)要求集體辦企業(yè)的號召，僅一個工業(yè)項目造成村集體負債萬，徹底整垮了集體經(jīng)濟，造成村民人均硬負擔元。調(diào)研中農(nóng)民還反映，有些村辦企業(yè)實際上成了村干部的小金庫，有的人甚至利用承包經(jīng)營之機，化集體資產(chǎn)為個人資料，從而造成了大量集體資產(chǎn)的浪費和流失。農(nóng)民不僅沒有從這些項目中得到實際的經(jīng)濟利益，不少的村還因此而背上了沉重的債務負擔，并最終轉(zhuǎn)嫁到了農(nóng)民的身上。

⒌少數(shù)干部作風粗暴，違法違紀時有發(fā)生。

由于種種原因，目前一些地方確實存在著收費難的問題。但有些基層干部和工作人員政策水平不高，工作方法簡

單，作風粗暴，在收取稅費的過程中，不時采取一些強制性措施，甚至非法動用專政工具，以至造成干群關(guān)系緊張，有的還引發(fā)致死人命的惡性事件。在問卷調(diào)查中，的農(nóng)戶反映，在向農(nóng)收取錢物時，采用了強制的方式和手段。湖北梅縣長嶺鄉(xiāng)某村民委員會公布的《關(guān)于今年夏征工作及清收歷史欠款的有關(guān)規(guī)定》中，有如下一些具體規(guī)定：未按時完成任務的每百元罰款元，歷史欠款收利息；清收欠款時，錢、油、麥、稻谷、牲豬等兼收，無以上實物的可將電視機、電風扇、煤氣灶、機械等抵款，由清收小組當面作價拍賣；（若）個別農(nóng)戶拒不交，由村委會與鄉(xiāng)文教組聯(lián)系，由學校根據(jù)村上報欠款戶子女名單，令其退學，否則抵扣民辦教師工資，并對欠款戶生活用電停止供電；對這次要征任務及歷史欠款未完成農(nóng)戶，村委會將不為其辦理任何手續(xù)，否則追究當事人的責任。此外，一些基層干部腐敗現(xiàn)象嚴重，進一步增加了農(nóng)民的負擔，農(nóng)民對此反應

十分強烈。

此外，基層政府機構(gòu)臃腫，人員嚴重超編，帶來巨大的人頭費和組織運行費用等開支需求，給地方財政帶來了極大困難，也為三亂現(xiàn)象的出現(xiàn)埋下了隱患。

二、農(nóng)民負擔形成的深層次原因

盡管導致農(nóng)民負擔過重的直接原因多種多樣，不同地區(qū)、不同時期的農(nóng)民負擔的具體情況千差萬別，但其深層次的原因主要是以下四個方面：

⒈體制不完善

就農(nóng)業(yè)內(nèi)部體制而言，主要是農(nóng)村分配制度存在嚴重缺陷。農(nóng)民負擔問題實質(zhì)上是一個分配關(guān)系問題。農(nóng)村實行家庭承包經(jīng)營的體制以后，交夠國家的，留足集體的，剩余的都是自己的逐漸成了農(nóng)業(yè)中的一種基本分配模式。由于這種分配模式從根本上否定了平均主義的分配方式，對調(diào)動農(nóng)民積極性和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到了重要作用。但是，由于產(chǎn)權(quán)不明晰，國家、集體和農(nóng)民三者利益

分配關(guān)系沒有理順，界定不清，界限不明，一些地方基層政府機構(gòu)便以國家和集體利益代表的身份，憑借法律或中央賦予的權(quán)力，乘工作之便，從本部門的利益出發(fā)，利用農(nóng)民對國家交夠、對集體留足的承諾，提出諸多有可能加重農(nóng)民負擔的政策措施，有時對屬于本身工作范圍內(nèi)不應收費的業(yè)務活動，也強行向農(nóng)民亂收費，或者搭車收費，致使自上而下的侵權(quán)行為時有發(fā)生。此外，一些地方政府部門，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的獨立性認識不足，通過行政手段向農(nóng)民伸手，加重了農(nóng)民負擔。

就農(nóng)業(yè)外部體制而言，財稅管理體制和政績考核制度的不完善是農(nóng)民負擔過重的主要制度原因。年國家進行了分稅制改革，但由于此項改革并沒有完全跳出財政包干體制的圈子，地方政府的財力有限，加上政府機構(gòu)嚴重超編、行為不規(guī)范、缺乏約束機制、部門利益膨脹等原因，不少地方政府往往不得不通過增加預算外收入，來滿足對資金的需

求。在很多地方，尤其是一些經(jīng)濟比較落后的地方，還沒有擺脫外延型經(jīng)濟發(fā)展的模式。對經(jīng)濟增長速度的追求，刺激了地方政府追求資本原始積累和爭上項目的強烈欲望。加上自上而下的政府和部門進行的不切合實際的逐級考核制度，客觀上使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能根據(jù)各自的實際情況自主地決定其資本積累速度和發(fā)展目標，而往往制定一些不切實際的發(fā)展計劃，迫使基層政府和鄉(xiāng)村集體組織，不得不依靠落后的農(nóng)業(yè)和低收入的農(nóng)民，去實現(xiàn)這些不切合實際的發(fā)展目標，導致一些政府部門侵占已經(jīng)形成的農(nóng)村集體資產(chǎn)，并想方設(shè)法多參與分配農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余。一些基層干部一味追求政績，急功近利，不考慮財力和農(nóng)民心理及經(jīng)濟承受能力，大搞脫離實際的達標升級活動，勞民傷財，損害了農(nóng)民利益，加重了農(nóng)民負擔。

⒉政策不落實

為了減輕農(nóng)民負擔，保障農(nóng)民合法權(quán)益，各級政府先后出臺了一系列具體 的政策。自年月國務院發(fā)布第號令《農(nóng)民承擔費用和勞務管理條例》，到現(xiàn)在已經(jīng)有十多個年頭。這期間，中共中央、國務院、全國人大先后頒布了多項涉及農(nóng)民負擔的文件，中央各部委也發(fā)出了多個有關(guān)治理整頓農(nóng)民負擔的文件，與此同時各級地方政府也相應出臺了一些政策措施。如果政策能夠切實得到執(zhí)行，完全到位，農(nóng)民的負擔問題也不至于如此嚴重。例如，政府再三強調(diào)，要將三提五統(tǒng)控制在農(nóng)民上年人均純收的以內(nèi)。這本是一種控制性指標，或者說是上限，但有的人卻將此視為標準。于是就高扒面高估甚至虛報農(nóng)民人均純收入水平。本來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有自然和經(jīng)濟雙重風險，在因自然災害減產(chǎn)減收，或因農(nóng)產(chǎn)品價格下降而減收的情況下，按有關(guān)政策規(guī)定，本應減少農(nóng)民的負擔，但往往難以落實。再以農(nóng)民負擔卡為例：有關(guān)政策要求月底必須發(fā)入到農(nóng)民手中，但問卷調(diào)查的結(jié)果顯示，到月份，領(lǐng)到農(nóng)民負擔卡的農(nóng)戶僅有，未領(lǐng)到負

擔卡的有，而反映從來沒有發(fā)過農(nóng)民負擔卡的農(nóng)戶竟高達。

⒊法制不健全

在保護農(nóng)民權(quán)益方面，我國出臺的政策多，而立法則太少。從本質(zhì)上講，政策與法律有著相同的價值取向，代表著人民的共同利益，是黨和政府發(fā)展、調(diào)控和保護農(nóng)業(yè)的重要工具，農(nóng)民也可以從政策與法律中分別享有政策性權(quán)益和法律性權(quán)益。但由于制定政策和法律的主體和程序不同，二者的作用和效力也存在著明顯的差異。首先，政策具有較強的原則性，而法律則具有較強的可操作性。根據(jù)政策，農(nóng)民可以享有諸多的政策性權(quán)益，但對于如何實現(xiàn)權(quán)益，往往缺乏明確的規(guī)定，從而使這些權(quán)益帶有極大的原則性；法律不僅賦予了農(nóng)民諸多的法律性權(quán)益，而且還為確保權(quán)益的實現(xiàn)，具體規(guī)定了相應的行為規(guī)范。其次，政策具有相對的松緊性，而法律則有嚴格的強制性。對于政策，人們理應執(zhí)行，但在實踐中，許多政策執(zhí)行與

不執(zhí)行、執(zhí)行得好與不好，除了作為考核干部政績的依據(jù)外，很少有責任性規(guī)范，很少有規(guī)范性的依據(jù)去追究違反政策行為人的責任。與政策不同的是，法律具有嚴格的強制性，一經(jīng)頒布實施，社會成員都應毫無條件地予以遵守，在法律面前，沒有討價還價的余地。如果行為人的行為違反了法律規(guī)定，就應承擔相應的法律后果。因此，僅有政策是不夠的。建國以來，我國頒發(fā)了一系列涉農(nóng)法律和行政法規(guī)中，在規(guī)定農(nóng)民承擔一些特殊于其他社會階層成員義務的同時，也規(guī)定了許多農(nóng)民所享有的一些有別于其他社會階層成員的特殊權(quán)益。但無論是法律保障的范圍，還是法律保障的力度，農(nóng)民所得到的保障遠遠少于社會的其他階層。在減輕農(nóng)民負擔方面，中共中央、國務院曾多次作出決定，發(fā)出通知，但由于這些決定和通知中缺乏具體的責任性規(guī)范，因而實踐中增加農(nóng)民負擔的現(xiàn)象仍然屢禁不止。

⒋監(jiān)管不得力

監(jiān)督機制不健全，監(jiān)管不得力，無疑是造成農(nóng)民負擔長期減不下來的重要原因之一。要使政策落到實處，要使法律發(fā)揮威力，必須以強有力的監(jiān)管為保障后盾。并且，這種強有力的監(jiān)督必須是全方位的，既要有政府職能部門以政策為依據(jù)的行政監(jiān)督，也要有司法部門以法律為準繩的司法監(jiān)督，還要有以公平、公正為原則的社會輿論監(jiān)督和以基本權(quán)利為基礎(chǔ)的群眾監(jiān)督。以上各方面的監(jiān)督，各有其發(fā)揮作用的機制，是缺一不可的，否則，不可能形成一個完善的監(jiān)督機制。由于種種原因，當前，我國農(nóng)民合法權(quán)益保障機制和農(nóng)民負擔監(jiān)督管理機制還很不完善。人治思想的影響和法制的不健全，使有關(guān)部門對侵害農(nóng)民合法權(quán)益行為的制止和打擊力度受到了影響，難以起到應有的警示作用。一些領(lǐng)導干部身上存在的官僚主義作風在很大程度上軟化了行政監(jiān)督機制。而在缺乏有效的司法監(jiān)督和行政監(jiān)督的情況下，社會輿論的監(jiān)督和公眾監(jiān)督自然

就要大打折扣了。另外，由于農(nóng)民整體素質(zhì)比較低，政治、經(jīng)濟地位不夠高，組織化程度低，自我保護和尋求組織、法律保護的意識和能力不強，很多農(nóng)民甚至對涉及自己切身利益的有關(guān)政策都不十分了解。我們的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，的農(nóng)民不知道三提五統(tǒng)不得超過上年農(nóng)民人均純收入的政策規(guī)定，的農(nóng)民不知道在其權(quán)益受到侵害時，去哪里反映和投訴。官本位思想對農(nóng)村基層干部，尤其是村干部的影響較大，一些干部只對上負責，而對下不負責，不能夠代表農(nóng)民的利益，有的甚至為侵害農(nóng)民利益的行為提供方便。

三、對策與建議

農(nóng)民負擔問題的嚴重性、普遍性和復雜性，決定了從根本上解決農(nóng)民負擔問題的長期性和艱巨性。只有標本兼治，才能徹底解決問題。就治本而言，最重要的就是加快改革的步伐，進一步完善農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟管理體制，消除現(xiàn)有的體制缺陷，改革農(nóng)民負擔管理辦法，實

現(xiàn)稅費合一，公平負擔。同時，要采取得力措施，加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，增加農(nóng)民收入。當然，這都需要一個過程，并非一朝一夕的事情。我們認為，在當前的情況下，比較現(xiàn)實的選擇是加大治標的力度，為治本創(chuàng)造必要的條件，同時，積極探索并逐步實施治本之策，從而最終實現(xiàn)標本兼治。為此，特提出以下幾點建議：

強化依法治農(nóng)觀念，把減輕農(nóng)民負擔納入法治的軌道

一加快立法進程，完善保護農(nóng)民合法權(quán)益的法規(guī)體系。國家和各省已先后制定了不少保護農(nóng)民合法權(quán)益的法規(guī)，但不集中，不系統(tǒng)，散見于各種法規(guī)，不便貫徹落實。而且其中不乏相互矛盾之處，個別規(guī)定與中央精神相違背。鑒于此項工作比較復雜，需要一定的時間，建議全國人大或省級人大，根據(jù)現(xiàn)行政策和法律，盡快把農(nóng)民權(quán)益保障條例列入立法規(guī)劃。

二加強法律、法規(guī)的宣傳、普及工

作。就目前來說，不僅要對農(nóng)民進行普法教育，也要對農(nóng)村基層領(lǐng)導干部、政府公務員進行依法行政的教育。建議以印發(fā)法規(guī)編篡、摘編或農(nóng)民手冊等形式，加大普法工作的力度，使廣大的干部和群眾，了解農(nóng)民依法享有的權(quán)利和應承擔的義務。

三根據(jù)我國有關(guān)法律規(guī)定，建議各基層人民法院派出巡回法庭，專門受理加重農(nóng)民負擔，侵害農(nóng)民合法權(quán)益，和個別農(nóng)民拒絕繳納稅費的案件，加大對違法案件的查處和打擊力度，真正體現(xiàn)法律的威嚴。

改革現(xiàn)行的農(nóng)民負擔管理辦法，建立農(nóng)民合理負擔新機制

要從根本上解決農(nóng)民負擔過重問題，必須從制度改革入手，進一步深化農(nóng)業(yè)稅費改革，以農(nóng)村稅費制度和糧食購銷制度改革為主線，使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村基層組織制度建設(shè)和鄉(xiāng)村管理體制改革相配套，在規(guī)范政府行政機構(gòu)、行業(yè)主管部門、鄉(xiāng)村集體和個人經(jīng)濟組織

行為的基礎(chǔ)上，理順國家、集體、農(nóng)民三者之間的利益分配關(guān)系。在中央正式出臺農(nóng)業(yè)稅費制度改革方案之前，可依據(jù)現(xiàn)行的政策、法規(guī)，對農(nóng)民負擔實行分項（稅、統(tǒng)籌費、提留）、分級（鄉(xiāng)、村）、分部門（稅務、財政）管理的辦法。

一國家稅收由稅務部門統(tǒng)一征管，并按照國家有關(guān)稅法和政策的規(guī)定進行征收。尤其是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅要嚴格執(zhí)行據(jù)實征收的政策，嚴禁按戶、按人或按承包土地面積進行平攤。

二五項統(tǒng)籌費實行預決算管理。由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府根據(jù)實際需要提出預算，經(jīng)同級人大審議通過后，按所屬各村近年人均純收入的平均數(shù)，合理地分解到村，再由村（經(jīng)組）根據(jù)農(nóng)戶所實際從事的經(jīng)營項目、收入情況、負擔能力等，有差別地分解到農(nóng)戶，并作為承包合同的一項具體內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配到各村的統(tǒng)籌費總額度一定三年不變。考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有自然和經(jīng)濟雙重風險的特點，要進一步完善農(nóng)民減收情況下的統(tǒng)籌費

減免申報審批辦法，建立風險共擔機制。通過農(nóng)業(yè)稅制改革，要最終實現(xiàn)稅費合一，取消統(tǒng)籌費。

三三項村提留費實行村集體經(jīng)濟組織自主管理。公積金、公益金和管理費的提取及使用，是集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的財務管理問題。村級提留應由村委會，根據(jù)國家有關(guān)政策和法律的規(guī)定、實際需要，及農(nóng)民的實際負擔能力等，提出預算，經(jīng)村民大會或村民代表大會討論通過后執(zhí)行。村組干部的報酬實行基本工資和獎勵的辦法。在發(fā)展集體經(jīng)濟的過程中，需要集資的項目，要通過村民大會或代表大會討論通過，資金使用情況進行嚴格審計。

加強村級財務管理，嚴格執(zhí)行財務公開制度

要加強村級財務管理，就必須提高有關(guān)財務管理人員的基本素質(zhì)和業(yè)務工作能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府有關(guān)職能部門要增強服務意識，加強對村級財會、統(tǒng)計人員的專業(yè)培訓和業(yè)務工作的指導。同

時，在執(zhí)行財務公開制度的過程中，不僅要定期公布村組基本財務收支情況，而且要公布集體經(jīng)營項目的盈虧、資產(chǎn)變動等情況。同時，要加強民主管理，建立健全村民理財小組，并確保充分發(fā)揮作用。目前，我國個別省市推廣了村帳鄉(xiāng)管的做法，與我國現(xiàn)行有關(guān)法律和法規(guī)的精神不相符，建議改村帳鄉(xiāng)管為村帳鄉(xiāng)審。這樣既可以維護村集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益，也可以加強對村級財務的審計監(jiān)督。

加強對農(nóng)副產(chǎn)品及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料流通領(lǐng)域的管理，嚴格執(zhí)行國家價格政策

一在農(nóng)產(chǎn)品收購環(huán)節(jié)，成立由商檢部門、物價部門、農(nóng)技部門和農(nóng)民代表聯(lián)合組成的權(quán)威性農(nóng)產(chǎn)品驗質(zhì)、定級、定價監(jiān)督小組，徹底改變由收購部門在農(nóng)產(chǎn)品驗質(zhì)定價方面，一家說了算的局面，真正做到按質(zhì)論價，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。

二技術(shù)監(jiān)督部門和物價部門要充分發(fā)揮其職能作用，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料經(jīng)

銷單位定期進行質(zhì)量和價格檢查，嚴厲打擊以假當真、以劣充優(yōu)坑農(nóng)害農(nóng)等違法行為。

提高農(nóng)民的組織化程度，增強農(nóng)民自我保護意識和能力，完善農(nóng)民負擔監(jiān)督機制

一成立農(nóng)民協(xié)會。農(nóng)民協(xié)會既是農(nóng)民自己的組織，也是黨和政府與農(nóng)民群眾之間進行聯(lián)系和溝通的橋梁、紐帶。在市場經(jīng)濟的條件下，要真正提高農(nóng)民的政治地位和經(jīng)濟地位，有必要成立農(nóng)民協(xié)會，并使之成為農(nóng)民自身利益的保護者和農(nóng)民的代言人。

二設(shè)立農(nóng)民負擔監(jiān)測點，采取定期檢查和隨機抽查相結(jié)合的方式，對農(nóng)民人均收入水平、負擔項目、負擔額進行客觀、準確的監(jiān)測。

三在各級行政監(jiān)察機關(guān)和農(nóng)民負擔管理機構(gòu)，設(shè)立農(nóng)民投訴舉報中心。舉報中心要考慮到農(nóng)村交通和通訊困難等實際情況，一方面要多種形式地接受舉報和投訴，另一方面要設(shè)立流動站點，走近群眾，積極地受理舉報和投訴。

此外，加快農(nóng)村基層政府機構(gòu)改革，盡快實現(xiàn)定編減員，也是治弊之策。

我們需要清楚的是，上述諸建議的核心是依法治農(nóng)，依法護農(nóng)，依法發(fā)展農(nóng)業(yè)。只有這樣，才能夠真正促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的進步和發(fā)展，解決好三農(nóng)問題，也才能夠從根本上減輕農(nóng)民負擔。

作者簡介：梅志罡，年生，河南新野人。華中師大中國農(nóng)村問題研究中心在讀博士，中心農(nóng)村社會發(fā)展研究室研究人員。主要研究方向是公共政策與公共管理和社區(qū)理論與應用