第一篇：簡論對完善地方政府投融資平臺公司監(jiān)事會工作機制的思考

簡論對完善地方政府投融資平臺公司監(jiān)事會工作機制的思考

[論文摘要]文章探討了地方政府投融資平臺企業(yè)的特殊性和監(jiān)事會工作的重要意義，并以南寧產業(yè)投資公司為例，提出完善地方政府投融資平臺企業(yè)監(jiān)事會監(jiān)督工作機制的思路。

[論文關鍵詞]投融資平臺 監(jiān)事會 工作機制

地方政府投融資平臺是由地方政府及其部門和機構通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。地方政府投融資平臺已成為地方籌集發(fā)展資金、優(yōu)化產業(yè)結構、促進經濟發(fā)展的重要力量，對地方產業(yè)優(yōu)化升級、促進社會經濟健康可持續(xù)發(fā)展p根據職能和運作模式，地方政府投融資平臺公司與一般國有獨資企業(yè)有著特別之處。主要體現(xiàn)在：

1.特殊的發(fā)展背景。地方政府投融資平臺近年來得到大量發(fā)展有著特殊的經濟環(huán)境背景，改革開放以來，投資一直是拉動中國經濟發(fā)展最有力的一匹馬車，而在總投資中政府投資所占比例極大，尤其從2008年11月以來，為應對金融危機，中國政府推出了一系列的經濟強刺激計劃，包括“兩年4萬億元”的投資計劃、10大產業(yè)振興計劃，并配套了極為寬松的貨幣政策，政府投資大幅增長。在以投資拉動為促進地方經濟發(fā)展的主要模式下，政府的急需大量投資資金，而地方財力有限政府又不能作為負債主體，使得地方政府投融資平臺企業(yè)應運而生，且得到迅速發(fā)展，承擔起為政府投資項目籌集資金的角色任務。

2.較強的政策性。地方政府投融資平臺公司主要是根據地方政策確定投向，完全反映地方政府的意圖，建設項目帶有明顯的公益和扶持性質，投資以注重社會效應為主，經濟效應為輔。

3.資金來源的特定性。地方政府投融資平臺資本金主要來源是財政拔款和國有股權（資產）劃入形成；投資資金主要是財政擔保和以存量國有股權資產擔保進行發(fā)債、向銀行借款等渠道進行融入。資金來源的特殊性，要求經營者提高風險警覺、提高對資金使用安全和效率的責任感。

4.融資主體的“平臺”性。地方政府投融資平臺通過對劃入的國有股權資本和財政拔入資本金的有效運營，構筑具有較高融資能力的資產平臺，在融資活動中以“借還一體化”運作形式，借助“平臺”整體性優(yōu)勢，發(fā)揮了有力的杠桿作用，能為投資項目籌集大量建設資金。另外，融資平臺是一個復雜的資本運營體系，無論在融資或是投資環(huán)節(jié)，由債權債務和股權關系形成的體系龐大而復雜。

5.強調資本運作的階段性。地方政府投融資平臺投資方向主要是競爭性不強的領域或地方經濟中起著支柱性的、社會資本進入意愿不強的項目作為政府促進地方經濟建設的工具，平臺所投資項目具有較強引導性，投資項目重在引導和扶持，由于經營活動不是政府本職，所以平臺公司對項目的長期經營不是其最終目的。隨著政府產業(yè)政策的變化，政府投融資平臺公司投資運營將是階段性和多樣化的。

（二）加強地方政府投融資平臺公司監(jiān)事會監(jiān)督工作的特殊意義 地方政府投融資平臺是地方投融資機制的創(chuàng)新，但在政府融資平臺規(guī)模擴張的過程中，運作不規(guī)范和風險隱患突出等問題正在加速暴露，成為捆綁財政風險和金融風險的主要渠道。⑤加強對地方政府投融資平臺的監(jiān)督工作，使其能健康運行，繼續(xù)為地方經濟發(fā)展作出更大貢獻，是擺在平臺公司決策者和經營者的緊迫性任務。地方政府投融資平臺監(jiān)事會是地方政府（通過地方國資委）派出的權益監(jiān)督代表，負有確保地方產業(yè)政策得以正確貫徹、國有資本得以安全有效運作的歷史重任，同時，地方政府投融資平臺的特殊性也賦予了監(jiān)事會監(jiān)督工作特殊意義：

1.監(jiān)事會監(jiān)督工作是地方政府產業(yè)政策得以有效實施的重要保障。地方政府投融資平臺是地方政府在新經濟環(huán)境下為實現(xiàn)產業(yè)政策目標籌集資金，通過整合優(yōu)化資源實現(xiàn)產業(yè)發(fā)展的產物。地方政府投融資平臺公司監(jiān)事會監(jiān)督工作以是否符合政府產業(yè)政策為主要目標作監(jiān)督評價，因此，監(jiān)事會有效的監(jiān)督工作，是地方政府產業(yè)政策能切實執(zhí)行、基礎性產業(yè)得以扎實發(fā)展的重要保障。

2.確保國有資本投向符合國民利益，保證國有資本使用的公平公證，同時維護多方權益。地方政府投融資平臺資金來源的特定性和融資主體的“平臺”性使得平臺公司的運營牽及國民的根本利益和多方金融機構權益。平臺公司決策者和經營者只是政府國有資本運營的受托者，兩者利益并不完全一致，而平臺公司監(jiān)事會是政府的監(jiān)督代表，因而，監(jiān)事會的有效監(jiān)督是平臺資金投向符合政府意愿和國民利益的根本保障；另外，由于平臺性運作的作用和反作用都是巨大，通過監(jiān)事會的有效監(jiān)督工作，使平臺公司規(guī)范運作，可以有效避免由于不規(guī)范的決策、執(zhí)行引發(fā)的巨大破壞性和產生對多方權益造成的損害。

3.對企業(yè)用權狀況進行清晰監(jiān)督，避免由于權限混淆引起的權力濫用和利益輸送行為產生。國有企業(yè)中的所有權主體缺位、經營者越位和內部人控制等現(xiàn)象在政府投融資平臺企業(yè)中或也難以避免，并且隨著“授權經營”范圍的擴大，企業(yè)還擁有部分所有者的權力，因此作為所有者委托的監(jiān)督人，監(jiān)事會可以監(jiān)督企業(yè)授權和用權狀況，避免權力濫用和利益輸送現(xiàn)象產生。

4.督促企業(yè)嚴格遵守業(yè)務規(guī)則，推進舉債行為規(guī)范化，有效防范財政和金融風險。為加強對地方政府融資平臺公司管理，保持經濟持續(xù)健康發(fā)展和社會穩(wěn)定，國家國務院2010年下發(fā)了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發(fā)（2010）19號）。文件要求各級政府對融資平臺債務進行全面清理和規(guī)范，以達到規(guī)避風險、發(fā)揮企業(yè)真實融資水平的目的。這是關系到平臺公司能否存活的關鍵性政策要求，監(jiān)事會監(jiān)督企業(yè)對此文件精神的執(zhí)行情況，督促其按要求運作，增強規(guī)避防范財政和金融風險能力，使平臺公司健康運行，真實發(fā)揮對地方經濟的促進作用。

二、南寧產業(yè)投資公司監(jiān)事會工作機制建設實效和存在問題分析

（一）南寧產業(yè)投資公司監(jiān)事會工作機制建設實效 南寧產業(yè)投資有限公司是南寧市政府為實施產業(yè)政策，促進工業(yè)經濟發(fā)展而設立的產業(yè)類投融資平臺。近年來，該公司代表地方政府，通過運營國有股權資本，對南寧市的重大工業(yè)項目進行了卓有成效的投資。公司成立以來，根據《公司法》建立了國有企業(yè)內設監(jiān)事會機構，與董事會、經理層構成現(xiàn)代企業(yè)公司治理結構。目前南寧產業(yè)投資公司擁有參控股企業(yè)19家，除了本部設立有監(jiān)事會

之外，公司對16家參控股企業(yè)根據市國資委的要求及相關公司章程規(guī)定共派出監(jiān)事25人，初步建成了利于開展監(jiān)督工作的集團監(jiān)事工作團隊和管理體系。通過實踐經驗總結，南寧產業(yè)投資公司建立了一套較完善的監(jiān)事會工作機制，公司監(jiān)事會對決策過程和執(zhí)行結果實行了全面監(jiān)督，積極履行出資者監(jiān)督代表職責，基本實現(xiàn)投資資金來源的市場化，保證了投資方向的正確性和安全高效性，很好地完成了政府投資監(jiān)督使命。對參控股企業(yè)的派出監(jiān)事進行了有效的工作指導和監(jiān)督，利用企業(yè)內部審計、社會審計和紀檢等力量增強財務審計監(jiān)督成果。對重大事項決策及時提出質詢，糾正了企業(yè)運營中違規(guī)現(xiàn)象，加強了對企業(yè)董事、高管的履職、經濟責任審計評價，強力地促進企業(yè)規(guī)范化運行，有效保障了國有股東的權益。

（二）目前監(jiān)事會工作機制建設存在的主要問題和障礙

隨著平臺規(guī)模的不斷擴大，投資項目多樣化、股權關系復雜化，監(jiān)事會工作機制中存在的某些隱性問題顯現(xiàn)，影響了監(jiān)事會監(jiān)督工作的效率，嚴重阻礙了監(jiān)事會工作在規(guī)范企業(yè)運行過程中作用的發(fā)揮。

1.監(jiān)事會主席身份不獨立，履職過程中容易產生身份混淆，導致監(jiān)督結果的公正性受影響。公司監(jiān)事會屬內設監(jiān)事會，雖然監(jiān)事會主席由國資監(jiān)督部門指定，但其身份仍屬企業(yè)內部人員，在企業(yè)內部兼任有其他職務，在績效考核、薪酬方面與企業(yè)有著千絲萬縷的關系，在這種狀態(tài)下，監(jiān)事會主席履職的獨立性和監(jiān)督結果的公正性經受考驗。

2.監(jiān)事會監(jiān)督成果發(fā)揮作用的制度環(huán)境有待進一步搭建和完善。由于平臺規(guī)模的不斷擴大，參控股企業(yè)增加，影響派出監(jiān)事工作實效的信息不對稱性情況進一步加強，以及由于體制問題造成的監(jiān)事會與被監(jiān)督者地位不平行，導致監(jiān)事會在“決策——執(zhí)行——監(jiān)督”體系中未能很好地起到制衡作用。

3.有效的派出監(jiān)事管理體系有待建立，監(jiān)督力量滯后于企業(yè)規(guī)模變化速度。近年來地方政府投融資平臺出現(xiàn)向產業(yè)控股和金融控股集團轉型的端倪，以產權為紐帶形成的企業(yè)體系規(guī)模不斷擴大。而目前南寧產投公司配置人員數(shù)量較少，高端專業(yè)人才更加奇缺，公司成立以后僅引進人員15名，管理人員由45名增至60名，而公司資產規(guī)模則由10億增至70億，參控股企業(yè)由3家增至19家。同時，地方政府投融資平臺資本運營的職能和特點決定了資本進入和退出是經營活動常態(tài)，因此，面對不斷增長的資產規(guī)模和股權企業(yè)數(shù)量，一個穩(wěn)定而又能適應動態(tài)工作的派出監(jiān)事管理體系和一個具有一定數(shù)量和質量的監(jiān)事人員團體尚待組建。

4.監(jiān)督工作與其他工作聯(lián)動性不強。孤立的監(jiān)事會力量在監(jiān)督工作中將受到拘束，作為國有資本運營的監(jiān)督者，融資平臺規(guī)模的擴大令監(jiān)事會的社會責任在不斷加重。而在南寧產業(yè)投資公司內部，紀檢、內審等工作制度還沒成熟，相關工作缺乏有效的關聯(lián)，在新的經濟環(huán)境和形勢面前，公司監(jiān)事會作為企業(yè)經營的主要監(jiān)督力量顯得前所未有的局限和單薄。

三、進一步完善南寧產業(yè)投資公司監(jiān)事工作機制的思路

經過兩年發(fā)展，南寧產業(yè)投資公司已成為具有一定規(guī)模的國有資本運營平臺，其監(jiān)事會工作亦在由資本紐帶形成的復雜參控股關系下主要分為二個層次：一是對公司本部的監(jiān)督工作；二是對子公司派出監(jiān)事的管理工作。由于政府投融

資平臺公司的特殊性，監(jiān)事會工作的側重點與一般企業(yè)有所不同，在監(jiān)督領域和空間上都有所拓展。因此，本文也著重從平臺公司的特殊性為出發(fā)點提出改進監(jiān)事會工作機制的措施和思路。

（一）加強公司本部監(jiān)事會監(jiān)督工作的措施及思路

1.嚴格保持監(jiān)事會主席身份的獨立性，保證監(jiān)督評價的公證性。作為地方國有獨資公司，其監(jiān)事會主席一般是由地方國資委在監(jiān)事成員中指定，這是與《國有企業(yè)監(jiān)理會管理暫行規(guī)定》中央企監(jiān)事會主席的派出制度和做法是基本一致的。但在當前體制下，地方國有獨資企業(yè)中監(jiān)事會主席往往還兼任所在企業(yè)的工會、黨組織中的職位，因此，監(jiān)事會主席要明確身份的主次，在其他工作與監(jiān)事會工作發(fā)生沖突時，首先要站在國有資產代表人的角度，保持與企業(yè)經營獨立的身份，做到評價客觀，保證監(jiān)督工作的公證性。

2.保持與地方組織部門和公司紀檢部門的密切聯(lián)系，科學全面地監(jiān)督和評價公司高管履職情況。目前，公司高管納入市管干部，其年度考核亦由組織部門進行，監(jiān)事會作為企業(yè)內部監(jiān)督機構，應積極與組織部門聯(lián)系。一方面，通過參照組織部門的年度考核方法和意見，結合企業(yè)發(fā)展績效，全面、正確評價高管們的履職情況；另一方面，建議組織部門在國有企業(yè)管理層年度考核或干部提拔過程中增加監(jiān)事會工作評價的權重，加強監(jiān)事會監(jiān)督工作與與干部考察、考核的聯(lián)系。另外，監(jiān)事會與紀檢監(jiān)察部門緊密協(xié)作，保證監(jiān)督信息的互通共享，在實際工作中形成全方位、全程監(jiān)督檢查的良好互動局面。

3.加強與政府審計部門和公司內審部門的有效聯(lián)動，實現(xiàn)監(jiān)督信息共享和暢通，增強監(jiān)督工作的客觀和權威性。地方政府投融資平臺公司代表政府出資建設的項目，需接受地方審計部門的審查，相對于企業(yè)內部的各項審計核查和社會審查，地方政府部門的審查全面、細致、負責。政府審計不但要反映項目建設過程的合法性，還要是否與地方政策、地方政府意圖、經濟性相符合，這是與監(jiān)事會作為國資代表的宗旨是一致的，所以監(jiān)事會除與公司內審部門有效聯(lián)動之外也要積極利用政府審計部門的審計結果作為監(jiān)督評價的重要依據，加強監(jiān)督工作的開展：一是與審計部門全面互動，互通信息，使得監(jiān)督更全面客觀、權威；二是對審計狀況進行評析，對審計部門查出的存在問題，監(jiān)督企業(yè)是否如實進行整改，確保項目建設的審計措施落到實處，保征國有投資資金的正確使用。

4.對重大投資項目的監(jiān)督應以決策前期階段為重點，全程介入為主線，保證政府投資項目決策和執(zhí)行的合規(guī)合理性。鑒于地方政府投融資平臺的投資引導性職能，監(jiān)事會對投資項目要從前期階段就開始介入監(jiān)督，對項目的前期工作內容如：項目可行性、項目建議書作深入分析，以便在決策過程中提出合理意見，必要的情況聘評專家介入分析，重點監(jiān)督從立項到申報政府審批的整個過程，對投資項目的前期決策每個環(huán)節(jié)都要提出監(jiān)事會評價意見，確保內部決策過程合法合規(guī)，避免由于道德風險和決策的違規(guī)造成投資項目有失公平和國有投資重大失誤，防范于末然。

（二）建立高效的國有企業(yè)監(jiān)事會機構，其中監(jiān)事會主席由政府任命派出，提出派出監(jiān)事工作管理機制的措施和思路

1.創(chuàng)建“三位一體”的派出監(jiān)事工作組織體系

對子公司派出監(jiān)事工作建立由“公司監(jiān)事會指導、股權（資產）管理部門管理、派出監(jiān)事執(zhí)行”三部分內容組成的“三位一體”組織體系。公司監(jiān)事會負責推

薦舉子公司派出監(jiān)事的人選，并對派出監(jiān)事進行培養(yǎng)和工作指導，使其能出色代表公司履職；股權（資產）管理部門負責對派出監(jiān)事的日常管理，負責收集和整理監(jiān)事工作材料，按公司監(jiān)事會的安排組織派出監(jiān)事的交流活動，與子公司對接相關監(jiān)事會工作；派出監(jiān)事則根據本公司監(jiān)事會為指導，遵從股權（資產）部門的工作安排，通過公司的授權對子公司進行正常監(jiān)督，以股權（資產）管理部門為通道向公司提交監(jiān)督意見?！叭灰惑w”的方式，分工科學，關系緊扣，實現(xiàn)高效監(jiān)督。

2.加強派出監(jiān)事團隊的專業(yè)化管理，形成強大的集團監(jiān)督體系

地方國有投融資平臺公司往往由于人員資歷的限制，派出監(jiān)事從履歷上、時間上得不到很好的保證。因此，有必要在公司本級監(jiān)事會的指導下，建立母公司派出監(jiān)事辦公室，設置專職的監(jiān)事會秘書，在母公司內部建立對子公司派出監(jiān)事工作的集中管理平臺，加強對派出監(jiān)事團隊的專業(yè)化管理。通過整合集團內部各種監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力，避免監(jiān)事會在企業(yè)中單兵作戰(zhàn)，解決監(jiān)事會人員有限問題；善于利用集團各子公司資源，充分發(fā)揮子公司監(jiān)事會作用，組成一支國資監(jiān)督的同盟軍，形成集團監(jiān)督體系，發(fā)揮監(jiān)督體系的綜合優(yōu)勢。

3.構建派出監(jiān)事工作交流機制，推進監(jiān)督檢查成果的運用

由于政府投融資平臺公司投資行為對地方產業(yè)扶持的性質和特點較為突出，投資項目的多領域性使得監(jiān)事會監(jiān)督工作的著重點不同，對不同項目派出監(jiān)事的工作經驗存在較大差異。因此，構建派出監(jiān)事工作交流機制，統(tǒng)一對派出監(jiān)事進行定期培訓、組織經驗交流和相互通報派駐企業(yè)的監(jiān)督情況，同時指出不足，督促改進，不斷提高監(jiān)督檢查成果運用水平。

4.加強內審機構建設

內審機構是企業(yè)內部重要的監(jiān)督力量，內審機構在規(guī)范公司內部運行，糾正不良行為起著重要的基礎性作用。公司本部首先完善內審機構和相關制度，引導子公司加強內審機構建設，監(jiān)事會充分利用內審機構的優(yōu)勢，與其共同發(fā)揮積極的監(jiān)督作用。

5.完善激勵約束機制建設，加強對派出監(jiān)事的管理

（1）建立派出監(jiān)事工作激勵機制。根據委托-代理理論，在其監(jiān)督成本小于未進行監(jiān)督而造成的損失的情況下，適當激勵是合理必要的。由于監(jiān)事是資產所有人的受托者（代理人），因此合理的激勵可以充分發(fā)揮其積極性。在激勵方法上既要采用精神激勵，又要采取物質激勵。

（2）加強派出監(jiān)事的考核約束。有激勵就必須有考核約束，通過加強考核逐步引導監(jiān)事會工作由事后檢查向事前建議、事中控制方向全面發(fā)展，使監(jiān)事會制度在公司治理結構中發(fā)揮出更高的效率。派出監(jiān)事在本部監(jiān)事會的指導下對公司負責，要形成工作報告制度，把工作報告是否客觀、公正、公平地評價派駐企業(yè)經營狀況作為考核重要依據。

總之，在地方政府投融資平臺在地方經濟發(fā)展中的引摯性作用日益彰顯的同時，存在問題也漸漸突出顯露?！秶鴦赵宏P于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19）號的發(fā)布，揭示了對其運行進行規(guī)范化的緊迫性和必要性。地方政府投融資平臺監(jiān)事會要改進工作思路，不斷完善監(jiān)事會工作機制，才能充分發(fā)揮監(jiān)督工作在規(guī)范地方政府投融資平臺建設、維護地方經濟健康發(fā)展的積極作用。

第二篇：完善地方政府財政收入分配機制的思考

完善地方政府財政收入分配機制的思考

《經濟縱橫》2010年第4期

摘要：由于地方稅體系尚不完善、地方政府缺乏正式收入的收入自主權及過大的非正規(guī)收入自主權等，導致中央和省級政府之間的收入分配與規(guī)范化的分稅制異化。應通過優(yōu)化地方稅體系、規(guī)范地方政府收入分配行為、進一步實施稅費改革、制定《稅收基本法》和適時允許地方政府舉債等措施完善地方政府財政收入分配機制。

關鍵詞：收入分配；地方稅；立法權：舉債

一、地方政府財政收入分配存在的問題

1994年分稅制改革，根據事權與財權相結合的原則，按稅種劃分了中央稅、地方稅和中央與地方共享稅：將維護國家利益、實施宏觀調控所必須的稅種劃分為中央稅，將同經濟發(fā)展直接相關的主要稅種劃分為中央與地方共享稅，將適合地方征管的稅種劃分為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方稅收入，分稅制改革在一定程度上理順了中央財政與地方財政的關系，但在地方財政收入分配中仍存在一定問題。

(一)地方稅體系尚不完善

一是地方稅范圍界定不科學。如，地方企業(yè)所得稅是地方固定收入，但又將地方金融企業(yè)所得稅劃為中央收入；原則上將營業(yè)稅和城市維護建設稅劃為地方固定收入，但又將鐵道、各銀行總行、保險總公司集中繳納的營業(yè)稅和城市維護建設稅劃歸中央。二是地方稅主體稅種缺位，規(guī)模過小，難以滿足地方政府支出的需要。現(xiàn)行分稅制雖然劃歸地方的稅種不少，但大都稅源分散，征收成本高，難度大，收入彈性低的稅種，地方稅收入一般只占全國稅收總收入的20%左右，從而加大了地方財政對中央返還收入和上級補助的依賴程度，使地方財政平衡的難度加大。三是地方稅種改革不到位。原有的一些地方稅種改革遲遲出不了臺，如，土地使用稅、物業(yè)稅、城市維護建設稅、教育費附加等。

(二)地方政府缺乏正式收入的收入自主權

1994年的分稅制改革，中央與地方重新調整了事權職責與支出范圍，但收入權并沒有相應下放到地方。地方政府無權立法設立新稅種，只能對少數(shù)稅種有是否征收權(如屠宰稅和筵席稅)和稅率的調整權。這一方面加大了地方政府的支出責任，另一方面地方政府又無財力作保證，無疑不利于地方政府提高公共服務的水平。地方稅收入規(guī)模過小，使地方政府支出過分依賴中央轉移支付和地方非稅收入。在目前中央政府的轉移支付方法不夠規(guī)范和數(shù)量不足以彌補地方政府支出缺口時，地方政府只好將目光更多地轉向了非稅收入，尤其是土地出讓收入，由此造成基金、收費迅速膨脹，擾亂了正常的國民收入分配秩序，給老百姓帶來了難以承受的負擔。目前，政府收入除稅收以外，納入預算的規(guī)范性收入有：企業(yè)收入、教育費附加及其他雜項收入。介于規(guī)范性和非規(guī)范性之間但仍可精確計算的有：預算外收入、政府性基金收入、社會保障基金收入等。純屬制度外且無法加以統(tǒng)計的收入有：由各地方、部門“自立規(guī)章，自收自支”的各種收費、罰款、集資、攤派收入等等。由于非稅收入大多缺乏規(guī)范性，地方政府對此又無自我約束機制，結果出現(xiàn)地方政府收入嚴重超越地方經濟發(fā)展基礎的現(xiàn)象，削弱了經濟增長的后勁，造成未來地方稅稅源的嚴重不足。

(三)地方政府非正規(guī)收入自主權過大

一般認為，缺乏正式的稅收自主權，會使地方政府以各種不同的方式實施

“非正式的”收入自主權。主要表現(xiàn)在：在法規(guī)規(guī)定范圍之外的各種收費。地方收費是預算外資金的主要來源，而預算外資金占地方預算的比重又相當大。這些非正規(guī)收入問題已成為關注的焦點之一。然而，對于這些收費對經濟福利造成的實際損失有多大，卻不清楚。為人所知的只是這些收費對地方收入的貢獻很大，并繼續(xù)提供所需的資源，對滿足地方政府基本支出需要發(fā)揮了重要的作用。我國地方收費主要被作為一般性資金來源使用。盡管收費在地方預算安排上具有重要作用，但在那些為地方公民提供服務的項目上，地方政府卻沒有普遍通過收費來補償成本。地方政府另一種不同類型的非正式收入自主權表現(xiàn)在給企業(yè)的稅收減讓和優(yōu)惠上。

(四)缺乏省以下政府正式的收入分配制度

由于1994年分稅制改革未觸及省以下政府的收入分配制度，造成了目前實踐中各省以下政府收入分配體制各不相同的局面。這種非正式的省以下政府稅收安排，為省級政府提供了預算的靈活性，并有助于實現(xiàn)地方政府間的收入均衡。但同時也帶來一些問題。它使地方政府沒有收入自主權。同時，缺乏正式的分配機制也使地方政府的收入可預測性下降，使其安排計劃和支出預算的能力下降。缺乏正式的收入分配機制，也促使地方政府將財源隱藏在預算外資金中。

(五)中央和省級政府之間的收入分配方式存在的問題

第一，地方政府之間收入分配不均衡。這是由于中央政府與地方政府根據收入來源(稅收征收地)分享增值稅造成的。這往往導致資源的不公平分配。目前的增值稅收入分享安排因有利于富裕省份，而導致省際間收入分享不均衡問題加重。第二，增值稅征收范圍問題。即屬于地方政府的來自增值稅未覆蓋的其他一些部門的“營業(yè)”稅或銷售收入稅的存在。從稅收政策角度看，顯然應該取消營業(yè)稅，而將增值稅的范圍擴展到以前征收營業(yè)稅的部門。按銷售收入征稅是不符合效率原則，在增值稅體系下對服務業(yè)征收更加有效率。第三，企業(yè)所得稅的歸屬問題。企業(yè)所得稅是一種不穩(wěn)定的稅收來源，所以并不適合地方政府。企業(yè)所得稅的稅收負擔很可能會轉移到其他地區(qū)的納稅人身上，這將有損于收入分配的公平原則。

(六)完全劃歸地方政府的稅收中存在的問題

完全劃歸地方政府的稅收，一般不能向地方政府提供足夠的收入來源。事實上，這些稅收中的一部分可被視為“麻煩”稅收，因為這些稅收帶來的少量收入可能不能抵消管理成本。中國稅制結構的合理化可能要求取消一些目前屬于地方的稅收。如，應取消1994年改革后劃歸地方的在旅館、飯店、娛樂、運輸、通信或建筑行業(yè)征收的營業(yè)稅，并用常規(guī)的增值稅來代替。目前有兩種屬于地方政府的稅收，從長遠看，具有向地方政府提供充足的收入來源的能力，這就是個人所得稅和財產稅(物業(yè)稅)。

二、完善地方政府財政收入分配機制的思考

(一)完善地方稅體系

第一，要擴大地方稅規(guī)模。一是適時出臺稅制改革方案中已定的稅種，并適當擴大計稅范圍和提高稅率。如，物業(yè)稅、車船稅和城市維護建設稅等。二是對已設立但還沒有出臺的稅種，如，遺產稅應盡快立法開征；對經濟發(fā)展要求設立的稅種，如環(huán)境稅(碳稅等)，應在理論和實踐廣泛論證的基礎上立法開征。此外，應大力開展對地方收“費”和“基金”的治理整頓，不合理的要予以取締，具有稅收性質的，可改“基金”或“費”為稅。如排污費，可改成環(huán)境污染稅。

(二)適當擴大地方政府的“稅權”

地方稅收自主權可表現(xiàn)為可自主決定開征新稅種、定義和改變已有稅種的稅基和稅率等。從執(zhí)行和管理費用以及對中央政府保持宏觀經濟穩(wěn)定看，以上選擇中最小的成本是將稅收自主權定義為對一些在全國范圍內具有相同稅基并且數(shù)目固定的地方稅可自主選擇不同的稅率水平。另一方面，加強房產稅并逐步將其轉化為現(xiàn)代的物業(yè)稅(不動產稅)，但需要解決一些問題。首先，開征此稅會加重企業(yè)和個人的稅收負擔，會有一些個人阻力。其次，為使管理更公平，需要在管理上有顯著的改進。最后，在未建立成熟不動產市場的情況下，不動產稅能否發(fā)揮其作用仍然未知，應進行科學的論證。

(三)改進增值稅和企業(yè)所得稅的收入分享制度

增值稅和企業(yè)所得稅收入在中央和地方政府間的分享仍有一些缺陷。建立在稅收來源基礎上的增值稅分享制度(包括對中央新增加的增值稅30%部分的稅收返還)，導致地方政府間不公平和低效率的收入分配?，F(xiàn)行的增值稅共享制度，是產生地方政府之間不斷增強的不均衡及地方政府之間競爭加劇的主要原因。可考慮借鑒其他轉軌國家的做法，將增值稅都作為中央收入，然后對這些收入以人均或其他分配方式為基礎在地方政府間分享。在短期內，政府可考慮逐步停止稅收返還的做法，并為增值稅設計一個固定的比例以實現(xiàn)均等化的目的。

(四)繼續(xù)實施“稅費改革”，規(guī)范政府分配行為

我國實施的“稅費改革”主要措施集中在兩個方面：一是重塑財政在政府收入活動中的唯一主體地位，實現(xiàn)財政對政府財力的統(tǒng)籌支配。取消在體制轉軌時期形成的政府各部門各單位的多元財力支配主體和獨立于財政的利益格局，徹底還權于財政。把所有屬于政府收入范圍的財政資金，全部納入預算管理，實現(xiàn)政府收入、財政收入和預算收入的統(tǒng)一。二是規(guī)范財政收入分配形式，重塑稅收收入在財政收入中的主導支配地位，實行以稅為主，稅費歸位。旨在將預算外資金轉為正常預算的“稅費改革”政策，應進一步完善，并與其他政府間財政關系改革協(xié)調起來。對預算外資金，特別是地方政府需要進行控制和統(tǒng)一支配。由于地方政府沒有真正意義的稅收自主權，而多征收收入又有可能被中央收回，地方政府在預算支出上的權力又受到限制，結果必然造成地方在收費和預算外資金使用方面的超常增長。即使在地方大量使用收費和預算外資金，對政府責任和預算管理造成損害，但這些措施也增加了地方收入，這在一定程度上使一些基本服務的資金得到保障。收費的使用也有利于彌補一些公共服務部門的成本，這使公共支出的總效率得到提高。

(五)制定《稅收基本法》，以法律形式規(guī)范中央與地方的關系

提高我國稅收立法質量，應從總體上構建以《憲法》為統(tǒng)率，《稅收基本法》為主導，《稅收實體法》和《稅收程序法》為兩翼的三位一體的完善稅收立法體系。《稅收基本法》是國家稅收運行過程中的最高法律，它可以規(guī)范、約束和協(xié)調各單行稅種的法規(guī)、規(guī)則等，不僅應包括如何劃分中央政府與地方政府的稅收管理權限問題，而且應包括如何確定各級政府的征稅權、稅法解釋權和執(zhí)行權、稅目和稅率的調整權、稅收加征和減免權、稅收征收程序、稅收檢查處罰程序等。在各級政府稅權劃分問題上，既要遵循中央統(tǒng)一領導、分級管理的原則，又要充分調動地方政府的積極性，充分體現(xiàn)依法治稅的原則。從世界各國的稅收管理體制經驗看，依法治稅是我國的必由之路，而制定《稅收基本法》是我國依法治稅的重要標志。在《稅收基本法》下制定《地方稅收通則》，規(guī)范地方稅收的立法權、管理權和管理體制?！兜胤蕉愂胀▌t》是地方政府稅收工作的指導性法規(guī)，能規(guī)范各級地方政府的稅收行為，以避免出現(xiàn)“一統(tǒng)就死，一放就亂”的現(xiàn)象。

《地方稅收通則》應具有高度的概括性，并賦予地方政府充分的管理權，以便各級政府在《地方稅收通則》的框架下因地制宜地制定地方稅收政策，發(fā)展地方經濟。但制定《地方稅收通則》應與《憲法》、《稅收基本法》保持高度一致，不應與其抵觸。

(六)適時允許地方政府舉債

改革后的分稅制預算管理體制，在一定程度上可以較好地處理中央與地方的財政關系。但問題不容忽視。我國《預算法》第28條明確規(guī)定：“地方各級預算按量人為出，收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！钡胤秸遣辉试S列赤字的，即使有赤字也不允許舉債來彌補赤字。但實際上，我國地方政府的各級預算是不平衡的，他們往往以各種變通的手法，或多或少的存在著“隱形舉債”的問題。這些“隱形舉債”對地方政府提供公共物品和服務、發(fā)展地方經濟起到了一定的作用。但地方政府的“隱形舉債”的風險較大，由此可能會引發(fā)財政風險，以致財政危機?？梢钥闯觯c其讓地方政府“隱形舉債”放任自流，不如加以正確引導，化解潛在的財政風險。因此，本文認為，應允許地方政府舉債，理順政府間財政關系，但應對其加強監(jiān)控和管理。在政策制定之前，必須結合中國國情，先行制定一些過渡性措施，然后逐步把地方公債納入規(guī)范化軌道。

崔志坤 安徽財經大學財政與公共管理學院

第三篇：淺議地方政府投融資平臺公司的發(fā)展方向上

淺議地方政府投融資平臺公司的發(fā)展方向

（上）

董仕軍

2013-1-23 14:18:36來源：《財政研究》2012年第4期

摘要：中央政府提出了對地方政府平臺公司清理和貸款融資行為規(guī)范的一攬子措施。在一年多的清理工作后，如何更好地發(fā)揮存續(xù)的平臺公司在地方經濟社會發(fā)展中的作用，是擺在我們面前的一個課題。切實壯大存續(xù)平臺公司的資產實力、經營能力和直接融資能力，建立正確的政府和平臺公司之間的委托代理關系，切斷公司融資風險傳遞通道，是一條必由之路。

關鍵詞：平臺公司，融資風險，委托代理，直接融資，風險控制

2010年6月中央政府提出要加強地方政府融資平臺公司管理，清理規(guī)范地方已經設立的融資平臺公司，主要內容包括：第一類，只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務，相關地方政府要在明確還債責任、落實還款措施后，對公司做出妥善處理。第二類，承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，要在落實償債責任和措施后剝離融資業(yè)務，不再保留融資平臺職能。第三類，承擔有穩(wěn)定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關規(guī)定，充實公司資本金，完善治理結構，實現(xiàn)商業(yè)運作；要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權結構。此外，對其他兼有不同類型融資功能的融資平臺公司，也要按照上述原則進行清理規(guī)范。清理之后存續(xù)的第三類平臺公司的融資行為也要進一步規(guī)范，向銀行業(yè)金融機構申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為承

貸主體，并符合有關貸款條件的規(guī)定。融資項目必須符合國家宏觀調控政策、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產業(yè)政策、行業(yè)準入標準和土地利用總體規(guī)劃等要求，同時平臺公司要按照國家有關規(guī)定履行項目審批、核準或備案手續(xù)；要嚴格按照規(guī)定用途使用資金，講求效益，穩(wěn)健經營。

在對需求進行嚴格管理的同時，銀行業(yè)監(jiān)管部門也加強了對資金供給方的管理。對銀行業(yè)金融機構等向平臺公司融資量大的金融機構作出了約束性規(guī)定，要求他們要嚴格規(guī)范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理，落實借款人準入條件，按商業(yè)化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務能力和還款來源。凡沒有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來源的，不得發(fā)放貸款。向融資平臺公司新發(fā)貸款要直接對應項目，并嚴格執(zhí)行國家有關項目資本金的規(guī)定。嚴格執(zhí)行貸款集中度要求，加強貸款風險控制，堅持授信審批的原則、程序與標準。要按照要求將符合抵質押條件的項目資產或項目預期收益等權利作為貸款擔保。要認真審查貸款投向，確保貸款符合國家規(guī)劃和產業(yè)發(fā)展政策要求。要加強貸后管理，加大監(jiān)督和檢查力度。適當提高融資平臺公司貸款的風險權重，按照不同情況嚴格進行貸款質量分類。

自國家發(fā)出要求至今已經一年多時間，地方政府投融資平臺工作在有序推進。對融資平臺公司貸款，銀行業(yè)金融機構按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理，及時采取了補救措施，保證了信貸資產安全。2012年3月中國銀監(jiān)會對平臺貸款風險監(jiān)管提出了新要求，銀行要按照“保在建、壓重建、控新建”的要求，堅持有保有壓和結構調整，對全口徑融資平臺公司要按照“支持類、維持類、壓縮類”進行信貸分類，有效防范平臺公司貸款風險。同時，嚴格控制新增貸款業(yè)務的發(fā)生，嚴把入口關。為了尋找地方政府融資的新出路，經國務院批準，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地

方政府自行發(fā)債試點。試點省(市)在國務院批準的發(fā)債規(guī)模限額內，自行組織發(fā)行本省(市)政府債券，發(fā)債規(guī)模限額不能結轉下年。2011年試點省(市)政府債券由財政部代辦還本付息。試點省(市)發(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券。2011年政府債券期限分為3年和5年，期限結構為3年債券發(fā)行額和5年債券發(fā)行額分別占國務院批準的發(fā)債規(guī)模的50%。試點省(市)自行發(fā)債收支實行預算管理，并建立償債保障機制，在規(guī)定時間將財政部代辦債券還本付息資金足額繳入中央財政專戶。

中央政府在關上非規(guī)范舉債“后門”的同時，也在積極探索如何打開地方政府舉債的“前門”，在我國政府投融資改革歷程中具有里程碑意義。但是，中央政府進行有益嘗試的同時，我們需要進一步思考存續(xù)的第三類平臺公司如何在地方發(fā)展中合理的發(fā)揮作用，如何發(fā)揮平臺公司向市場融資的作用特別是直接融資作用，支持地方經濟社會發(fā)展。為此，筆者認為要從融資平臺的職能定位、資產負債、公司治理結構、公司經營能力、公司項目管理和融資方式以及平臺公司債務的“借用管還”機制等方面，系統(tǒng)設計規(guī)范融資平臺的管理方案，健全人事、資金、財務等管理制度，推動第三類融資平臺清理、整合和規(guī)范，發(fā)揮這些公司在地方政府基礎設施建設中的籌資、承建和管理的重要作用，以公司的有限資產向銀行業(yè)金融機構負擔有限責任，切實解決地方政府的潛在財政風險。從政企關系看，要理順政府和平臺公司之間的關系；從企業(yè)與市場關系看，要以改革創(chuàng)新為方向，提高市場直接融資能力和水平；從企業(yè)內部管理看，要按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，創(chuàng)新制度建設，實現(xiàn)股權多元化格局，加強內部風險防控。

(一)建立合理的政府與平臺公司的契約關系。

對城建基礎設施而言，一般私營企業(yè)因其資金需求量大、工程期限長、回收

期限長、無利或少利可圖而不愿意涉足，但存續(xù)的第三類平臺公司可以完成工程的融資、建設，關鍵要設計好政府和平臺公司之間的贖買契約?？梢詫⑵脚_公司的基礎設施建設項目看成為半成品(建設過程中的為半成品)或產成品(建設完成的為產成品)，這些物品是純公共產品或準公共產品，需要政府以贖買的方式提供給公民。而贖買的方式是通過合同加以約定。委托代理理論認為委托代理關系是在市場交易中，由于信息不對稱，處于信息劣勢的委托方與處于信息優(yōu)勢的代理方，相互博弈達成的合同法律關系。委托代理關系賴以形成的基本條件為：(1)市場交易中，存在兩個或兩個以上相互獨立的行為主體，他們在一定約束條件下各自追求效用最大化。(2)市場交易的參與者均面臨不確定性風險，而他們掌握的信息處于非對稱狀態(tài)。在委托代理關系中存在兩種不同的選擇行為：一是委托方選擇代理方，并按一定方式付酬，但不能直接觀察到代理方的行為，又需按一定合同向代理方支付與其行為結果相聯(lián)系的報酬。二是代理方選擇自己的行動，它既會影響自己的收益又會影響委托方的收益，但其選擇行動產生的結果是隨機的，不受其他因素的完全控制。從委托代理理論的角度分析，在地方政府的基礎設施建設中，政府與平臺公司存在委托-代理關系。

如何防范此項委托代理中存在的道德風險和逆向選擇，需要通過合理的契約加以規(guī)范。對于政府而言，就是要監(jiān)督平臺公司的城建基礎建設的工程質量，有效地防范平臺公司的財務風險向財政風險和金融風險轉化；對平臺公司而言，就是如何完成基礎設施建設所需的大量資金，如何促使政府定期給付建設資金，實現(xiàn)公司現(xiàn)金流的正常。因此，政府與平臺公司的契約關系主要解決三個問題：一是平臺公司要解決基礎設施融資、建設、現(xiàn)金流的平衡和工程建設管理。二是政府要解決平臺公司在工程建設過程中或結束后的贖買方式。三是杜絕平臺公司的財務風險向政府財政風險傳遞。純公共產品和準公共產品的融資、建設和管理，均可以通過地方政府與平臺公司契約的方式加以解決。合約的主要內容是存續(xù)的第三類平臺公司以企業(yè)自有資產和代建項目在市場上直接或間接融資，政府對企業(yè)融資工作不負任何責任，企業(yè)以法人財產權和信譽獲得銀行或市場的資金，企業(yè)以法人財產權對市場負有限責任。政府的回購贖買方式主要是通過兩種渠道：一個是財政預算資金，即政府將平臺公司的工程建設資金通過財政預算安排進行階段性贖買，滿足平臺公司的現(xiàn)金流需要，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；另一個是通過給予平臺公司在部分建設工程沒有完全移交前的具有特許經營收費予以補償(如高速公路的收費權)。政府進行回購贖買要基于合理的工程建設造價，這主要由市場的中介第三方為工程核定價格，對特許經營方式科學測定收益。特許經營權價值評估涉及確定對平臺公司進行財政補貼資金的多少。總之通過制度安排和契約合同，政府或財政不為平臺公司融資提供任何形式的擔保，從物理上隔絕政府與平臺公司之間的融資聯(lián)系，兩者之間形成純粹的委托代理關系，通過回購的方式形成買賣關系，定期或不定期回購已建成品或在建的項目。

(二)提高平臺公司的市場直接融資能力和水平。

存續(xù)的第三類平臺公司如何繼續(xù)發(fā)揮在地方政府基礎設施建設中應有的作用，關鍵還取決于其在市場上的融資能力，融資能力越大其對地方基礎設施建設的作用也越大。從全國地方政府性債務整體情況看，在債務資金來源方面，2010年年底地方政府性債務余額中，銀行貸款占79.01%。由于地方政府性債務資金來源中銀行貸款比例比較高，清理規(guī)范融資平臺公司務必與加強對融資平臺公司的融資管理緊密結合起來，規(guī)范和增加清理整合后保留下來的融資平臺公司的融資方式。

（作者單位：中國社會科學院金融研究所 博士后流動站）

第四篇：對監(jiān)事會工作的思考

監(jiān)事會強化監(jiān)督職能的思考

監(jiān)事會作為各級供銷社治理結構的重要組成部分，從近年來的運轉成效來看，監(jiān)事會制度是行之有效、先進科學的監(jiān)管制度，對防范風險、促進改革與發(fā)展起到了積極的推動作用。但是，也要看到，監(jiān)事會制度在實踐中還面臨不少困難和問題，需要我們不斷積累經驗，不斷總結完善，不斷探索創(chuàng)新，從現(xiàn)有共性問題出發(fā)，提出相關建議及意見，促進監(jiān)事會職能有效履行，監(jiān)督管理體系得以更加完善。

一、監(jiān)事會強化監(jiān)管職能的工作實踐

近年來，沁源縣供銷社監(jiān)事會圍繞理事會中心任務，認真履行工作職能，為供銷社改革發(fā)展服務，各項工作都取得了新成效。一是組織機構建設穩(wěn)步推進。2014年沁源縣社成立了監(jiān)事會辦公室作為開展具體監(jiān)事工作的機構，明確了職責，制定了工作制度。二是結合推進基層社改造，加強了對社有企業(yè)資產處置和盤活閑置資產的監(jiān)督。先后完成了對農產品公司、農資公司現(xiàn)有固定資產和基層社改造工程的檢查摸底，同時實施了對日用品配送、再生資源回收等項目建設和養(yǎng)老金補貼資金使用的監(jiān)督，對補貼資金分配、發(fā)放的全過程進行監(jiān)督。三是加大了對企業(yè)、基層社的財務和資產租賃收入的檢查審計，與業(yè)務、財務等股市聯(lián)合，重點對基層社財務管理、專項資金使用、租賃合同管理等情況進行了審計。對發(fā)現(xiàn)的問題提出了具體的整改意見，監(jiān)督其整改落實，從而有效規(guī)范了企業(yè)的財務管理，化解了廉政風險，筑牢了黨員干部拒腐防變的防線。

二、監(jiān)事會監(jiān)管職能存在的問題

（一）監(jiān)事參與決策過程難以保證有效性

監(jiān)事會權力內容的匱乏，加之履職的難以保證，決定了參與決策的難度，在實際業(yè)務經營過程中，監(jiān)事無法對全部內容做到監(jiān)督全覆蓋，勢必產生了監(jiān)督“空白區(qū)”。例如：監(jiān)事會對理事會成員以及經營管理層人員的監(jiān)督，屬于事后審計監(jiān)督范疇，監(jiān)督效果不明顯。

（二）監(jiān)事履職缺乏相應專業(yè)知識

監(jiān)事會建設時間不長，針對監(jiān)事履職的資質沒有進行明確，特別是相關指標的量化較為缺乏，這造成監(jiān)事素質參差不齊，加之大部分監(jiān)事很少參與企業(yè)運營和決策過程的監(jiān)督，導致其難以了解財務運營和業(yè)務開展狀況，與經營管理層形成了明顯的信息不對稱，也加大了其監(jiān)督的難度。

（三）是監(jiān)督檢查的途徑和方法比較單一。對供銷社改革發(fā)展的新情況新問題把握不夠，在充分發(fā)揮監(jiān)事會的職能作用等方面還有待于進一步改進。

二、在新時期下健全完善監(jiān)事會建設

一個履職到位、運轉良好、高效合理的監(jiān)事會，應該是環(huán)環(huán)相扣，有效制約。從監(jiān)督效果來看，監(jiān)督體系的建設既不是一蹴而就，更不是滴水不漏，抓住主要矛盾，保證整體企業(yè)健康發(fā)展的主方向，推進實現(xiàn)監(jiān)督職能的全面化，是當前監(jiān)事會建設的重中之重。

（一）探索建立“連帶責任”監(jiān)督機制。促進監(jiān)事會監(jiān)督職能的長效發(fā)揮，必須建立在內部合規(guī)、循環(huán)監(jiān)督的基礎上，即要有一個符合市場經濟原則的利益相關、權責分明的激勵約束機制，建立起對監(jiān)督者進行監(jiān)督的制度，使監(jiān)督者也處于被監(jiān)督之下。確立監(jiān)事成員之間的連帶責任，做到互相監(jiān)督，互相制衡，確保監(jiān)督責任進一步量化，做到可檢測、可考核、可激勵。

（二）基于業(yè)務經營層次上的監(jiān)管創(chuàng)新。通過持續(xù)開展監(jiān)督聯(lián)席會議制度、非現(xiàn)場分析、專題調研等工作，深入了解各單位檢查工作開展情況，交流部門工作存在的不足和改進建議，加強與審計稽核、風險管理、合規(guī)管理、財務會計、信貸管理等部門的協(xié)調與合作，有針對性地向決策層、經營管理層發(fā)布風險管理提示，充分利用現(xiàn)有監(jiān)督資源發(fā)揮監(jiān)管職能。

（三）強化與監(jiān)管部門的聯(lián)動監(jiān)督。堅持每季度至少一次與監(jiān)管部門溝通情況，及時收集監(jiān)管部門的監(jiān)管意見和各類檢查意見，把握監(jiān)管部門關注的監(jiān)管重點，客觀了解經營管理狀況，及時發(fā)現(xiàn)存在的全局性問題，認真督促本社認真整改落實。此外，監(jiān)事會應與外部審計機構加強溝通，及時了解外部審計工作開展情況，聽取外部審計機構的審計意見和管理建議書，對外審報告中提出的問題及時時向股東大會報告，督促管理層整改落實。

（四）搭建動態(tài)量化的監(jiān)管管理平臺。監(jiān)事會職能的履行在一定程度上取決于量化的“執(zhí)法權”，所以，引進先進技術手段和工具，實施動態(tài)監(jiān)管和過程監(jiān)管，將監(jiān)管職能量化到可執(zhí)行細節(jié)上來，是十分有必要的，為此，應探索建立規(guī)范、全面、科學的監(jiān)管指標評價體系，對被監(jiān)督對象提出全面反映資產狀況、財務狀況和經營成果的信息要求，利用計算機進行信息化管理。探索建立和實現(xiàn)監(jiān)事會與被監(jiān)督對象間的交互網絡，通過網絡化動態(tài)管理實施即時監(jiān)管和過程監(jiān)管，提高監(jiān)管效率，達到監(jiān)管目的。

（五）建立合理的監(jiān)事會選人、育人、用人機制。嚴格按照監(jiān)管規(guī)定選配各類監(jiān)事，進一步規(guī)范監(jiān)事提名制度，選任過程應嚴格遵守法律、法規(guī)和本社章程規(guī)定，不應受到內外部任何非正常干預，尤其要選配熟悉供銷社經營管理，具有良好的品行、聲譽、責任心強，堅持原則的人擔任監(jiān)事，堅決杜絕榮譽性任職、養(yǎng)老性任職、不善經營管理易位性任職等現(xiàn)象。同時，應積極探索開展中層干部或業(yè)務監(jiān)督條線骨干人員交流到監(jiān)事會工作鍛煉，也可以逐步從監(jiān)事會成員中選拔優(yōu)秀人才到網點開展業(yè)務工作，定期交流，合理流動，建立一個監(jiān)事會成員后備成員庫，供理事會和社員代表大會參考，做好選拔人才、培養(yǎng)人才、儲備人才工作，逐步形成能上能下、流動有序、權責明確、利益相關、高效運轉的良好局面。也可考慮根據實際情況，外聘兼職監(jiān)事。在有關部門支持下，請人大、政協(xié)等單位的領導同志擔任供銷社的兼職監(jiān)事，主動向他們匯報供銷社的工作情況，征求意見，爭取他們對供銷社工作的支持和幫助。

第五篇：關于完善我國公司監(jiān)事會制度的思考

關于完善我國公司監(jiān)事會制度的思考

李維安 紫金礦業(yè)集團股份有限公司

摘 要：我國監(jiān)事會監(jiān)督乏力的現(xiàn)象比較普遍。本文簡要闡述了我國公司監(jiān)事會職能的現(xiàn)狀，全面深入地分析了我國公司監(jiān)事會制度在實踐中所存在的缺陷和問題，并提出了相應的完善建議。

關鍵詞：監(jiān)事會；缺陷；完善

監(jiān)事會作為公司治理結構中不可或缺的組成部分，其獨立性和監(jiān)督力度是健全法人公司治理機制的重要因素。但從實際運行情況看,我國公司監(jiān)事會遠沒有發(fā)揮其本應有的職能，與立法設計所期望的作用相去甚遠，出現(xiàn)了嚴重的虛化現(xiàn)象。

一、我國監(jiān)事會制度現(xiàn)狀

監(jiān)事是指由股東大會（或公司職工）選舉產生的，監(jiān)督業(yè)務執(zhí)行情況和檢查公司財務狀況的有行為能力者，監(jiān)事是監(jiān)事會的成員。從各國公司立法看，盡管對監(jiān)事會這一履行監(jiān)督職責的機構稱謂不同，有的稱為監(jiān)察人，有的稱為監(jiān)事會，有的稱為監(jiān)查役，有的稱為審計員，有的稱為會計監(jiān)察人，但在本質功能上并無多大差別?！?】

我國公司監(jiān)事制度始于1992年國家體改委發(fā)布的《股份有限公司規(guī)范意見》，1993年頒布的《公司法》專章規(guī)定了監(jiān)事會制度，使我國監(jiān)事會制度得以最終確立?？傮w上，我國《公司法》所設計的監(jiān)事會制度基本上是沿襲了大陸法的監(jiān)事會模式，在監(jiān)事會的結構上，參照了德國式的由股東代表和職工代表組成的模式；在監(jiān)事會的職能定位上，更接近于日本、意大利的監(jiān)事會模式，即主要擔任監(jiān)督者的角色。在監(jiān)事會的職權賦予上，雖從形式上看與日本、意大利相差不大，但在實施保障上卻幾近于無，這導致了我國監(jiān)事會職權事實上的空泛化與形式化，也為我國監(jiān)事會制度在實踐上的徹底失敗埋下了伏筆?！?】雖然監(jiān)事的權力得到了公司立法的確認，然而在實踐中遠未產生相應的功效。在中國過去20多年的公司治理實踐中，從眾多的上市公司違規(guī)案例可以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)事會的“喉嚨”很難發(fā)出獨立的“聲音”。公司治理問題的屢屢發(fā)生，其根源就在于公司內部監(jiān)督機制的不完善，監(jiān)事會缺乏實質上的獨立性。

現(xiàn)有研究認為，我國監(jiān)事會監(jiān)督乏力的現(xiàn)象較為普遍，監(jiān)督效率和監(jiān)督效果不太高，公司監(jiān)事會的功能事實上難以發(fā)揮出來。

二、我國《公司法》中監(jiān)事會制度的缺陷

1、立法過于簡略，缺乏可操作性

根據公司法的規(guī)定，監(jiān)事會享有對公司財務的檢查權；對董事、高管人員的履職監(jiān)督權和罷免建議權等等。從立法表象上看，公司法對監(jiān)事制度的設計應當說考慮的是比較充分，但仍存在明顯的立法不足，缺乏可操作性。如公司法雖然賦予了監(jiān)事會對董事、高管人員的涉訴權，但這些權利又不是獨立的權利，而是要滿足繁瑣的前置條件后才能行使，包括“有限責任公司的股東、股份有限公司連續(xù)一百八十日以上單獨或者合計持有公司百分之一以上股份的股東，可以書面請求監(jiān)事會或者不設監(jiān)事會的有限責任公司的監(jiān)事向人民法院提起訴訟”。但如果沒有股東的“書面請求”，監(jiān)事能否自主行使訴權？法律沒有規(guī)定。再如，法律規(guī)定當董事、經理的行為損害公司利益時，監(jiān)事會有權要求董事、經理予以糾正，但“糾正”并非法律術語，不具有法律強制力，而且法律也沒有規(guī)定當董事經理仰仗權勢不予糾正，監(jiān)事會可采取何種方式救濟，這樣一來，“糾正”的效果可想而知。這些籠統(tǒng)的規(guī)定往往造成 1 了監(jiān)事會的監(jiān)督權在實踐中難以落實，監(jiān)事權往往流于形式而無法得到切實的保障。

2、監(jiān)事會獨立性不強、權威不足 監(jiān)事會能否有效地行使監(jiān)督權，取決于它是否具有獨立性。但我國監(jiān)事會獨立性不強卻是不爭的事實。首先，監(jiān)事會成員的身份不獨立。中國監(jiān)事會中監(jiān)事一般為兼職, 不少上市公司的監(jiān)事會主席由紀委書記或工會主席擔任,其余監(jiān)事也往往是公司一些部門的負責人兼職, 既是公司職員，又是監(jiān)事，也就是說監(jiān)事既是監(jiān)督管理人員的監(jiān)督者，又是受管理人員支配的被管理者。這種雙重地位顯然會直接影響監(jiān)督職能的獨立發(fā)揮，進而影響監(jiān)督的實效。其次，我國公司監(jiān)事產生，除了國有獨資公司的監(jiān)事由國有資產管理部門委派之外，由股東代表和適當比例的職工代表組成。事實上，法律雖然規(guī)定由股東大會和職工民主選舉產生監(jiān)事，但實質上監(jiān)事的提名和最終選舉全操縱于董事會與經理層手中，股東大會只是例行公事。在一股獨大的股權結構下，董事會、監(jiān)事會、高級管理層的人選全操于大股東手中，由大股東來安排監(jiān)督者與被監(jiān)督者，監(jiān)事的獨立性無從談起。第三，我國許多上市公司的監(jiān)事會成員大多數(shù)是政工干部，由于不熟悉企業(yè)的生產經營和財務管理，不熟悉有關法律知識和審計業(yè)務，心有余力不足，造成想監(jiān)督也監(jiān)督不了或監(jiān)督不好的尷尬局面。第四，《公司法》沒有明確賦予監(jiān)事以個人名義開展監(jiān)督工作的權利，而是采取集體行使職權的工作方式，這使得監(jiān)事的監(jiān)督受到局限。

另外監(jiān)事會和高級管理人員的信息不對稱的情況也普遍存在。實踐中，公司的經營信息掌握在董事會和高級管理人員的手中，監(jiān)事會所得到信息是經營管理層實際上已經篩選后的信息，監(jiān)事會無法真正地了解公司的具體情況，甚至得到的信息是虛假的或被篡改過的。這樣不利于監(jiān)事發(fā)揮監(jiān)督作用，從而導致監(jiān)督形式化和表面化。

3、監(jiān)事會職權偏小

雖然，我國公司法規(guī)定了監(jiān)事會享有諸如對公司財務的檢查權、對董事、高管人員的履職監(jiān)督權和罷免建議權等職權，但面對強大的董事和經理, 但卻存在著力度不足、缺乏必要實施手段的嚴重缺陷。目前我國《公司法》強調的是對公司業(yè)務管理的監(jiān)督權，一些重大監(jiān)督權卻嚴重“缺位”，如提名任免董事權，聘任或解聘公司高級管理人員權，決定公司董事、高級管理人員的薪酬權等。

4、監(jiān)事會激勵機制不健全 在我國，上市公司董事、經理的薪酬水平一般明顯高于監(jiān)事，監(jiān)事并不領取較高的報酬，特別是目前許多公司開始推行股權激勵計劃的情況下，股權激勵計劃也并不針對監(jiān)事。這顯然不利于監(jiān)事會監(jiān)督職能的積極行使。而且監(jiān)事要履行監(jiān)督職能所需的費用有時也沒有一定的保障，且其報酬和行權費用均牢牢控制在經理層手中，在受制于人的情況下，是不太可能實施有效監(jiān)督的。

5、在激勵機制欠缺的同時，也缺乏相應的責任規(guī)范

我國《公司法》對監(jiān)事責任機制規(guī)定過于籠統(tǒng)，使監(jiān)事缺乏積極性與責任心。對于監(jiān)事義務的規(guī)定，《公司法》在第148條籠統(tǒng)地規(guī)定：監(jiān)事應當遵守法律、行政法規(guī)和公司章程，對公司負有忠實義務和勤勉義務。即認為監(jiān)事有忠實義務和勤勉義務。那么監(jiān)事有沒有注意義務，有沒有競業(yè)禁止的義務呢，很遺憾，《公司法》并沒有詳細規(guī)定。

三、我國《公司法》中監(jiān)事會制度的立法完善

1、維護監(jiān)事會獨立的法律地位，擴大其職權 獨立性是公司監(jiān)事會制度的靈魂。為了更好的保證監(jiān)事會這一組織在公司治理中發(fā)揮監(jiān)督作用, 應積極維護監(jiān)事會獨立的法律地位，擴大其職權。一是建立獨立監(jiān)事制度。獨立監(jiān)事，又稱外部監(jiān)事，是指由來自公司外部、與公司無利害關系的專家擔任的，能獨立行使監(jiān)督職權的監(jiān)事。在實踐中，可參照獨立董事那樣從公司的外部引進與公司沒有重要關系的監(jiān)事，這些監(jiān)事需是專業(yè)人士，如經濟，會計，法律方面的專家，與公司沒有像股東和職工那 2 樣的利益關系在里面，其薪金由規(guī)定公司專門成立的特別基金來支付，一旦聘用，除了未盡心盡責外，任何人都不得解除其職務。有關公司的重大事項在監(jiān)事多數(shù)通過時，還必須有獨立監(jiān)事的同意簽署才能通過。其次，要在立法上增加監(jiān)事會的權限，而不僅僅局限于財務檢查和公司運營是否違法的審查上。積極借鑒大陸法系國家監(jiān)事會制度,適當擴充和完善我國監(jiān)事會的監(jiān)督權應當會起到積極效果。（1）賦予監(jiān)事會提名與薪酬參與決定權。世界各國的公司實踐表明，監(jiān)事會完全不參與公司的提名與薪酬的決定，是監(jiān)督無力的重要原因。（2）人事彈劾建議權。對不稱職的高級管理人員，有權通過監(jiān)事會向董事會提出彈劾。（3）賦予監(jiān)事會對董事會成員的任免權，我國可以借鑒德國立法，規(guī)定在特定情況下監(jiān)事會可根據一定事實如董事在嚴重失職，失去管理能力的情況下可以免去董事的職務，使董事不能仗勢對監(jiān)事的“糾正”不理不睬。

此外，為了使監(jiān)事會的職權得到更好的發(fā)揮，可將公司內部審計的功能整合并入監(jiān)事會，作為監(jiān)事會的直屬機構。內部審計部門憑借對企業(yè)經營狀況的全面了解以及經常性、及時性、群眾性等優(yōu)勢，能夠有效地發(fā)揮基層監(jiān)督作用，將其隸屬于監(jiān)事會，有利于監(jiān)事會的直接監(jiān)督和日常管理監(jiān)督，有利于內部審計評價、鑒證和服務于內部管理職能的發(fā)揮，也有利于降低公司監(jiān)督成本和提高公司監(jiān)督效率。

2、完善監(jiān)事資格認定制度

我國《公司法》對監(jiān)事的任職資格主要規(guī)定了消極資格，如第52條規(guī)定，董事、高級管理人員不得兼任監(jiān)事；第147條規(guī)定了不得擔任監(jiān)事的情形等，卻沒有對積極資格提出要求，以至出現(xiàn)眾多不懂會計報表為何物的黨委書記監(jiān)事、工會主席監(jiān)事、臨退休行政官員監(jiān)事等。為保證監(jiān)事能勝任主要內容為財務監(jiān)督和經營管理人員行為合法性監(jiān)督的監(jiān)事會工作，應當明確公司監(jiān)事任職的積極資格，提高監(jiān)事的任職條件。對監(jiān)事人選要有基本素質、從事資格的要求，例如要取得會計師、審計師、律師資格或有關專業(yè)的學歷要求等。以保證監(jiān)事具備相應的職務素質、知識結構和工作經驗，有能力完成監(jiān)督工作、履行監(jiān)督職責。同時，也要建立對現(xiàn)任監(jiān)事進行定期考核的制度，淘汰那些不合格、無能力勝任監(jiān)事工作的監(jiān)事，也使在任的監(jiān)事有了壓力，自覺地學習,提高自身的素質。

3、完善職工監(jiān)事行使監(jiān)督權的保障機制

在監(jiān)事的選任上，我國現(xiàn)行公司法規(guī)定，監(jiān)事除了由股東代表擔任外，還必須由一定比例的職工代表擔任。出發(fā)點是好的，也緊跟了世界公司立法讓員工參與公司管理的潮流，但問題就在于過于籠統(tǒng)，不具體，執(zhí)行起來有困難，達不到立法者當初所設想的效果。因此有必要在公司法上對此予以具體的規(guī)定，如對選任的方式和程序以及撤消的條件、程序等，讓其有一套完整的運作機制，使公司職工能切實深入到公司管理中來，有效的履行監(jiān)督職能。

此外，要想真正發(fā)揮職工監(jiān)事的監(jiān)督作用，就必須消除處于董事、經理從屬地位的不利因素，當然要改變這種從屬地位是不可能的，但可以通過一定的制度設計來消除董事、經理對職工監(jiān)事的不利局面，這種制度設計的主要內容包括：（1）職工監(jiān)事在任職期間，非經選舉產生職工監(jiān)事的職工民主機構（工會或職工代表）同意，不得被開除、辭退或者解除勞動合同，工作崗位不得變換；（2）職工監(jiān)事離任后三年內非經職工民主機構同意，不得被解聘或改變工作崗位；（3）非經職工民主機構同意，職工監(jiān)事在任職期內和離任后三年內，不得晉升職務、不受額外的加薪。第1、2條規(guī)定旨在防止董事和經理的報復行為，消除職工監(jiān)事行使監(jiān)督權的后顧之憂；第3條規(guī)定意在防止董事和經理的拉攏、腐蝕行為，避免職工監(jiān)事因被腐蝕而放棄監(jiān)督職責。這樣，職工監(jiān)事既不會因懼怕董事經理而不敢行使監(jiān)督權，也不會因企圖從董事經理處獲得額外好處而放棄行使監(jiān)督權；相反，其作為職工利益的代表，如果不積極行使監(jiān)督權、維護職工利益，就得不到職工的滿意，因而也得不到來自職工民主機構的保護，并有被解除監(jiān)事職務的危險。這樣，從職工監(jiān)事的自身利益來分析，積極行使監(jiān)督權無疑是最理想的選擇?！?】

4、健全監(jiān)事會激勵機制

良好的激勵機制有利于提高監(jiān)事會監(jiān)督的動力和積極性，新《公司法》仍然欠缺對監(jiān)事的報酬及相關激勵機制的規(guī)定。應該建立監(jiān)事會監(jiān)督考核指標體系，提高監(jiān)事的報酬，甚至給予一定的股票期權激勵，對履行監(jiān)督職能而必須的費用，公司必須給予足夠的資金支持，避免受制于經理層。但必須注意的是，監(jiān)事的激勵不能以公司的經營業(yè)績作為唯一標準，否則，可能導致其行為扭曲，甚至和董事合謀，使公司行為短期化，偏離其功能目標。

改革監(jiān)事的薪酬機制，這里特別應注意的是監(jiān)事的薪酬方案應由獨立董事為主組成的薪酬委員會提出，并經股東大會最后決議通過。惟有這樣，才可能改變以往監(jiān)事由“被監(jiān)督者”定薪酬、向“被監(jiān)督者”拿工資、底氣不足的境地，只有保證監(jiān)事在財產利益上獨立于“被監(jiān)督者”的董事與經理，才能改變他們之間的“人格”上的依附關系，而人格的獨立正是正常行使監(jiān)督權力的前提之一。

5、構建完善的監(jiān)事責任制度

由于我國監(jiān)事的職權十分有限，與此相對應，我國公司立法上的監(jiān)事責任制度體系也十分不完善。從我國的公司實踐情況看，監(jiān)事違反法定職責的行為主要表現(xiàn)在怠于行使職權，即不作為。而在已被揭露的不少上市公司的高級管理人員的治理腐敗行為和財務欺詐行為的案件中，我們聽不到監(jiān)事的聲音，他們大多選擇了沉默。在這方面,有必要借鑒國外的立法強化監(jiān)事的個人職責及過錯責任制度，使其履行注意義務與忠實義務。權利和義務的對等是民事法律關系中的一項重要原則，監(jiān)事會權利的增加必然帶來其義務和責任的增加。我國《公司法》只對監(jiān)事違反其義務、濫用職權、侵占公司財產等規(guī)定了法律責任，而對監(jiān)事不履行監(jiān)督職責給公司造成損失的消極行為，缺乏相應的處罰規(guī)定，同時對監(jiān)事的法律約束的規(guī)定也不夠充分。因此，應當強化監(jiān)事的個人職責，監(jiān)事不得違反其注意義務與忠實義務，如果監(jiān)事明知董事、高級管理人員有違法、違紀行為而不及時檢舉，應當將其免職。若怠于監(jiān)督而致使公司受到較大損失的，應當追究監(jiān)事的民事賠償責任。對于公司董事、高級管理人員的錯誤決策監(jiān)事應知而未及時勸阻或提出反對意見，由此所造成的損失應與董事、高級管理人員共同承擔連帶責任等等。

6、建立監(jiān)事的自律組織

除了通過法律作出基本的制度安排外，設立自律的監(jiān)事協(xié)會對于加強監(jiān)事的培訓和自律，從而發(fā)揮監(jiān)事監(jiān)督機制能起到促進作用。通過設立監(jiān)事協(xié)會，一方面，可制定共同遵守的職業(yè)道德規(guī)范，來彌補法律制度的不足，用道德力量規(guī)范監(jiān)事的監(jiān)督行為；另一方面，統(tǒng)一安排監(jiān)事的專業(yè)職能培訓，組織學習研討，促進監(jiān)事執(zhí)業(yè)能力的提高。

目前，我國大部分公司的監(jiān)事會形同虛設，與我國要建立一套完備的、適合公司生存和發(fā)展的市場經濟機制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求是相違背的。因此，有必要從立法角度入手，不斷地完善公司監(jiān)事會制度，從而推動公司立法的不斷進步和發(fā)展，為現(xiàn)代企業(yè)制度的建立以及社會主義市場經濟體制的建立和完善提供有力的保障。

參考文獻

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