第一篇：社會(huì)保障立法之探索

社會(huì)保障制度在國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活中具有非常重要的作用。任何社會(huì)保障制度比較成熟的國(guó)家，都是通過(guò)社會(huì)保障立法，使社會(huì)保障制度得以確立；通過(guò)社會(huì)保障法的實(shí)施，使社會(huì)保障制度得以規(guī)范；通過(guò)社會(huì)保障法的修改，使社會(huì)保障制度得以完善。

我國(guó)的社會(huì)保障制度現(xiàn)正處于初創(chuàng)階段。改革的深化與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，呼喚著具有中國(guó)特色的社會(huì)保障制度的建立。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，社會(huì)保障制度的建立必須堅(jiān)持“低水平、廣覆蓋、多層次”的基本方針，而這一正確方針的實(shí)施也會(huì)遇到大量十分復(fù)雜的困難。我國(guó)《勞動(dòng)法》的頒布以及國(guó)務(wù)院制定的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》等4個(gè)法規(guī)，已經(jīng)在社會(huì)保障法制建設(shè)方面邁出可喜的一步。如果能盡快制定《社會(huì)保障法通則》，使之對(duì)相應(yīng)法規(guī)起到綜合、統(tǒng)領(lǐng)的作用，定能為我國(guó)改革的深化和經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的保障體系。

一、社會(huì)保障立法的法理分析

目前我國(guó)在社會(huì)保障制度方面尚無(wú)綜合性的法律，除近年來(lái)頒布的法規(guī)外，大量工作處于依政策操作的階段。盡管目前制定《社會(huì)保障法典》的條件尚不成熟，但以《社會(huì)保障法通則》的立法形式，明確我國(guó)社會(huì)保障制度的基本原則、構(gòu)建框架、運(yùn)行規(guī)則、適用范圍、籌資方式、管理機(jī)構(gòu)、管理體制、監(jiān)督機(jī)制、糾紛調(diào)處、訴訟程序等方面的內(nèi)容卻是極為必要和可行的。以《社會(huì)保障法通則》作為規(guī)范國(guó)家、單位、個(gè)人等社會(huì)保障相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)的綜合性法律，有關(guān)勞動(dòng)就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、居民最低生活保障、助殘幫困等方面的法規(guī)與之配套，才能逐步形成具有中國(guó)特色的社會(huì)保障法律體系。

我國(guó)社會(huì)保障立法的依據(jù)是我國(guó)憲法第45條的規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家確認(rèn)公民取得社會(huì)保障的權(quán)利，同時(shí)意味國(guó)家承擔(dān)著相應(yīng)的義務(wù)，社會(huì)保障制度的建立，是國(guó)家為了充分實(shí)現(xiàn)公民的生存權(quán)、健康權(quán)、發(fā)展權(quán)所應(yīng)盡的義務(wù)。對(duì)公民而言，社會(huì)保障制度不是國(guó)家的恩賜，而是對(duì)公民理應(yīng)享有的法定權(quán)利的保障，它意味著國(guó)家通過(guò)履行自己不可推卸的義務(wù)而實(shí)現(xiàn)公民的基本人權(quán)。所以，公民具有不可剝奪的社會(huì)保障獲取權(quán)，國(guó)家的基本義務(wù)是社會(huì)保障制度建立和存在的基礎(chǔ)。

社會(huì)保障制度的建立，充分地體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)其基本義務(wù)的承擔(dān)。然而這不等同于國(guó)家作為單一主體要在該制度中承擔(dān)全部責(zé)任和履行全部義務(wù)。首先，國(guó)家沒(méi)有能力作為單一主體履行義務(wù)。其次，社會(huì)保障制度的義務(wù)主體具有多元化特征。我們說(shuō)國(guó)家義務(wù)是社會(huì)保障制度存在的基礎(chǔ)，這并不意味著國(guó)家是履行義務(wù)的唯一主體。最后，國(guó)家在多元義務(wù)主體中的主要義務(wù)人地位，決定其必須作為保障公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的第一義務(wù)人。眾所周知，在法治的國(guó)度里，權(quán)利并不來(lái)源于權(quán)力的賜予，而權(quán)力恰恰需要法律的制約。依法治國(guó)的本質(zhì)含義在于依法治權(quán)。公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)既需要國(guó)家的認(rèn)可與支持，也需要通過(guò)立法和執(zhí)法對(duì)國(guó)家權(quán)力予以必要的限制。獲取社會(huì)保障既然是公民的權(quán)利，那么，這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)在客觀上就必須要求以法律形式確認(rèn)國(guó)家義務(wù)并防止國(guó)家權(quán)力的濫用。就權(quán)利義務(wù)的雙方而言，任何一方義務(wù)的不履行或不充分履行，都是對(duì)相對(duì)方權(quán)利的剝奪或部分剝奪。我國(guó)的社會(huì)保障體系能否真正建立，從內(nèi)部控制力而言，是國(guó)家能否有效地實(shí)現(xiàn)自我約束；從外部控制力而言，是對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約是否到位。社會(huì)保障法的突出特點(diǎn)有：

（一）義務(wù)的多方履行與權(quán)利的單方享受

在社會(huì)保障制度中，履行義務(wù)的主體可以是國(guó)家、企事業(yè)單位和雇主、勞動(dòng)者，而享受權(quán)利的主體只有公民一方。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，當(dāng)國(guó)家履行義務(wù)的時(shí)候不存在任何直接的收益。首先，國(guó)家為履行自己的義務(wù)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；其次，當(dāng)國(guó)家為退崗勞動(dòng)者支付養(yǎng)老金時(shí)，只有資金的付出而不可能有資金的回報(bào)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付的過(guò)程中，企事業(yè)單位和雇主也不存在直接的收益，其收益早在雇員為其提供勞動(dòng)時(shí)就已經(jīng)獲得了。因此，在為退崗勞動(dòng)者支付養(yǎng)老金的過(guò)程中，國(guó)家只存在義務(wù)的履行。而作為公民個(gè)人來(lái)說(shuō)，其在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中以連續(xù)繳納保險(xiǎn)基金的方式承擔(dān)一部分義務(wù)，到需要社會(huì)為其養(yǎng)老時(shí)則無(wú)條件享受這一權(quán)利。

（二）受益人權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一堅(jiān)持受益人即獲得保障的公民權(quán)利

第二篇：社會(huì)保障立法之探索

社 會(huì) 保 障 立 法 之 探 索社會(huì)保障制度在國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活中具有非常重要的作用。任何社會(huì)保障制度比較成熟的國(guó)家，都是通過(guò)社會(huì)保障立法，使社會(huì)保障制度得以確立；通過(guò)社會(huì)保障法的實(shí)施，使社會(huì)保障制度得以規(guī)范；通過(guò)社會(huì)保障法的修改，使社會(huì)保障制度得以完善。我國(guó)的社會(huì)保障制度現(xiàn)正處于初創(chuàng)階段。改革的深化與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，呼喚著具有中國(guó)特色的社會(huì)保障制度的建立。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，社會(huì)保障制度的建立必須堅(jiān)持“低水平、廣覆蓋、多層次”的基本方針，而這一正確方針的實(shí)施也會(huì)遇到大量十分復(fù)雜的困難。我國(guó)《勞動(dòng)法》的頒布以及xx制定的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》等4個(gè)法規(guī)，已經(jīng)在社會(huì)保障法制建設(shè)方面邁出可喜的一步。如果能盡快制定《社會(huì)保障法通則》，使之對(duì)相應(yīng)法規(guī)起到綜合、統(tǒng)領(lǐng)的作用，定能為我國(guó)改革的深化和經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的保障體系。

一、社會(huì)保障立法的法理分析目前我國(guó)在社會(huì)保障制度方面尚無(wú)綜合性的法律，除近年來(lái)頒布的法規(guī)外，大量工作處于依政策操作的階段。盡管目前制定《社會(huì)保障法典》的條件尚不成熟，但以《社會(huì)保障法通則》的立法形式，明確我國(guó)社會(huì)保障制度的基本原則、構(gòu)建框架、運(yùn)行規(guī)則、適用范圍、籌資方式、管理機(jī)構(gòu)、管理體制、監(jiān)督機(jī)制、糾紛調(diào)處、訴訟程序等方面的內(nèi)容卻是極為必要和可行的。以《社會(huì)保障法通則》作為規(guī)范國(guó)家、單位、個(gè)人等社會(huì)保障相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)的綜合性法律，有關(guān)勞動(dòng)就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、居民最低生活保障、助殘幫困等方面的法規(guī)與之配套，才能逐步形成具有中國(guó)特色的社會(huì)保障法律體系。我國(guó)社會(huì)保障立法的依據(jù)是我國(guó)憲法第45條的規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家確認(rèn)公民取得社會(huì)保障的權(quán)利，同時(shí)意味國(guó)家承擔(dān)著相應(yīng)的義務(wù)，社會(huì)保障制度的建立，是國(guó)家為了充分實(shí)現(xiàn)公民的生存權(quán)、健康權(quán)、發(fā)展權(quán)所應(yīng)盡的義務(wù)。對(duì)公民而言，社會(huì)保障制度不是國(guó)家的恩賜，而是對(duì)公民理應(yīng)享有的法定權(quán)利的保障，它意味著國(guó)家通過(guò)履行自己不可推卸的義務(wù)而實(shí)現(xiàn)公民的基本～。所以，公民具有不可剝奪的社會(huì)保障獲取權(quán)，國(guó)家的基本義務(wù)是社會(huì)保障制度建立和存在的基礎(chǔ)。社會(huì)保障制度的建立，充分地體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)其基本義務(wù)的承擔(dān)。然而這不等同于國(guó)家作為單一主體要在該制度中承擔(dān)全部責(zé)任和履行全部義務(wù)。首先，國(guó)家沒(méi)有能力作為單一主體履行義務(wù)。其次，社會(huì)保障制度的義務(wù)主體具有多元化特征。我們說(shuō)國(guó)家義務(wù)是社會(huì)保障制度存在的基礎(chǔ)，這并不意味著國(guó)家是履行義務(wù)的唯一主體。最后，國(guó)家在多元義務(wù)主體中的主要義務(wù)人地位，決定其必須作為保障公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的第一義務(wù)人。眾所周知，在法治的國(guó)度里，權(quán)利并不來(lái)源于權(quán)力的賜予，而權(quán)力恰恰需要法律的制約。依法治國(guó)的本質(zhì)含義在于依法治權(quán)。公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)既需要國(guó)家的認(rèn)可與支持，也需要通過(guò)立法和執(zhí)法對(duì)國(guó)家權(quán)力予以必要的限制。獲取社會(huì)保障既然是公民的權(quán)利，那么，這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)在客觀上就必須要求以法律形式確認(rèn)國(guó)家義務(wù)并防止國(guó)家權(quán)力的濫用。就權(quán)利義務(wù)的雙方而言，任何一方義務(wù)的不履行或不充分履行，都是對(duì)相對(duì)方權(quán)利的剝奪或部分剝奪。我國(guó)的社會(huì)保障體系能否真正建立，從內(nèi)部控制力而言，是國(guó)家能否有效地實(shí)現(xiàn)自我約束；從外部控制力而言，是對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約是否到位。社會(huì)保障法的突出特點(diǎn)有：

（一）義務(wù)的多方履行與權(quán)利的單方享受在社會(huì)保障制度中，履行義務(wù)的主體可以是國(guó)家、企事業(yè)單位和雇主、勞動(dòng)者，而享受權(quán)利的主體只有公民一方。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，當(dāng)國(guó)家履行義務(wù)的時(shí)候不存在任何直接的收益。首先，國(guó)家為履行自己的義務(wù)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；其次，當(dāng)國(guó)家為退崗勞動(dòng)者支付養(yǎng)老金時(shí)，只有資金的付出而不可能有資金的回報(bào)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付的過(guò)程中，企事業(yè)單位和雇主也不存在直接的收益，其收益早在雇員為其提供勞動(dòng)時(shí)就已經(jīng)獲得了。因此，在為退崗勞動(dòng)者支付養(yǎng)老金的過(guò)程中，國(guó)家只存在義務(wù)的履行。而作為公民個(gè)人來(lái)說(shuō)，其在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中以連續(xù)繳納保險(xiǎn)基金的方式承擔(dān)一部分義務(wù)，到需要社會(huì)為其養(yǎng)老時(shí)則無(wú)條件享受這一權(quán)利。

（二）受益～利與義務(wù)的統(tǒng)一堅(jiān)持受益人即獲得保障的公民權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一是社會(huì)保障立法的基本原則。受益～利與義務(wù)的統(tǒng)一應(yīng)從兩個(gè)層面上來(lái)理解：其一，任何符合條件的公民必須依法繳納其應(yīng)付的失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)基金費(fèi)用，才能在法定事由出現(xiàn)之時(shí)得到相應(yīng)的保障，這是一般意義上受益～利與義務(wù)的統(tǒng)一。對(duì)大多數(shù)公民來(lái)說(shuō)，在社會(huì)保障制度中；繳納保險(xiǎn)基金是他們必須履行的義務(wù)，根據(jù)權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則，倘若這一基本義務(wù)得不到充分履行，那么他們也一定不可能充分實(shí)現(xiàn)其在社會(huì)保障制度中相應(yīng)的權(quán)利。其二，對(duì)于那些對(duì)國(guó)家、社會(huì)有特殊貢獻(xiàn)的公民，因?yàn)樗麄冊(cè)谔囟ǖ膷徫簧蠟閲?guó)家履行了特別的義務(wù)、做出了特殊的貢獻(xiàn)而應(yīng)享有優(yōu)于一般公民的社會(huì)保障，這是特殊意義上權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。

（三）義務(wù)的現(xiàn)實(shí)履行與權(quán)利的未來(lái)享受社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度的一個(gè)重要組成部分。出于社會(huì)保險(xiǎn)有類似于“零存整取”儲(chǔ)蓄的特征，就使得社會(huì)保障制度中公民的部分權(quán)利與義務(wù)具有義務(wù)現(xiàn)實(shí)履行與權(quán)利未來(lái)享受的特殊性。以我國(guó)正在建立的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)為例，這三種保險(xiǎn)基金的重要來(lái)源之一就是公民以每月收入的一定比例繳入個(gè)人帳戶進(jìn)行積累。在實(shí)施積累的過(guò)程中，公民必須現(xiàn)實(shí)且持續(xù)地履行繳費(fèi)的義務(wù)，而給付卻要等待法定事由的出現(xiàn)，這就形成了履行義務(wù)（現(xiàn)在時(shí)）與享受權(quán)利（將來(lái)時(shí)）的時(shí)間差。形象地說(shuō)，當(dāng)勞動(dòng)者處于青壯年階段，只要不出現(xiàn)疾病、傷殘、失業(yè)、死亡等意外情況，其獲得社會(huì)保障的權(quán)利就處于休眠狀態(tài)，而當(dāng)以上意外出現(xiàn)或年老退休時(shí)，其休眠的權(quán)利就會(huì)“蘇醒”，而這種權(quán)利的享受又是以其長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)不斷地履行勞動(dòng)和繳納社會(huì)

保險(xiǎn)費(fèi)等義務(wù)為前提的。

（四）公平原則指導(dǎo)下的有限按需分配公平與效率是社會(huì)發(fā)展中必須妥善處理的一對(duì)矛盾。根據(jù)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，在我國(guó)現(xiàn)階段只能建立城市居民最低生活保障制度，在農(nóng)村還只能提倡家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、儲(chǔ)蓄養(yǎng)老和互助養(yǎng)老，對(duì)比較富裕地區(qū)的農(nóng)民則鼓勵(lì)通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)解決自身保障等問(wèn)題。這種面對(duì)我國(guó)國(guó)情、實(shí)事求是的作法本身就體現(xiàn)了公平原則，如果提出不切實(shí)際的保障標(biāo)準(zhǔn)，地區(qū)間盲目攀比，只會(huì)形成新的、更大程度上的不公平。從社會(huì)保障面向社會(huì)全體成員這一點(diǎn)看，其貫徹的是“按需分配”原則；即“幫助弱者，多需多助，少需少助，不需不助”，由于受到綜合國(guó)力和資金統(tǒng)籌能力的限制，我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)保障并不是陽(yáng)光普照式的“逢需必助”，而是在公平原則指導(dǎo)下有限度的、漸進(jìn)式的“按需分配”。如我國(guó)現(xiàn)階段只能向城市居民提供最低生活保障，即便對(duì)殘疾人、孤兒、孤老提供的特殊福利及社會(huì)扶助，也只能以滿足其基本生活需要為準(zhǔn)則。這就是說(shuō)，社會(huì)保障雖然具有一定的國(guó)民收入再分配的作用，但這種再分配對(duì)調(diào)節(jié)收入差距懸殊的作用是極其有限的，其公平性主要體現(xiàn)在保障基本～的實(shí)現(xiàn)上。

二、我國(guó)社會(huì)保障的立法難點(diǎn)我國(guó)亟待制定《社會(huì)保障法通則》，不僅因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障法規(guī)零散而不成體系，有的地方性社會(huì)保障法規(guī)的出臺(tái)頗有應(yīng)急色彩；更重要的原因是社會(huì)保障費(fèi)用支付困難、管理混亂等情況已在一定程度上影響了改革的深化。依筆者之見(jiàn)，建立有中國(guó)特色的社會(huì)保障制度，首先要處理好以下幾個(gè)難題：

（一）資金缺乏與人口眾多我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，在世界上屬于低收入國(guó)家。一個(gè)更為嚴(yán)峻的形勢(shì)是，到下世紀(jì)30年代我國(guó)人口可能達(dá)到16億，而屆時(shí)工薪階層的退休人數(shù)亦將達(dá)到高峰，退休人員將相當(dāng)于在職人員的40％以上?？梢灶A(yù)見(jiàn)，到下世紀(jì)我國(guó)社會(huì)保障金支付能力不足與保障對(duì)象眾多的突出矛盾將成為最大難題。為了最大可能地緩解矛盾，一是要想辦法“節(jié)流”，如盡可能減少管理費(fèi)用開(kāi)支；二是要在“開(kāi)源”上做好文章，資金來(lái)源多渠道是我國(guó)社會(huì)保障制度改革的目標(biāo)之一。為此，我國(guó)的社會(huì)保障制度必須實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是社會(huì)保障模式由“國(guó)家型”向“保險(xiǎn)型”轉(zhuǎn)變，二是社會(huì)保障基金籌集模式由“現(xiàn)收現(xiàn)付制”向“國(guó)家積累制”轉(zhuǎn)變，三是由被動(dòng)地實(shí)施社會(huì)救濟(jì)向積極地推進(jìn)“再就業(yè)”工程轉(zhuǎn)變。

（二）用工與養(yǎng)老目前，我國(guó)正在建立由國(guó)家、用人單位、勞動(dòng)者三方共同負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。從現(xiàn)實(shí)情況看，實(shí)施的最常見(jiàn)難題是：有的固定制用人單位借口經(jīng)濟(jì)效益不好等實(shí)際困難停付、減付、欠付養(yǎng)老金，臨時(shí)用工企業(yè)又想方設(shè)法逃避為雇員繳納養(yǎng)老金。為了改變這一現(xiàn)狀，我們必須從明確養(yǎng)老金屬性、強(qiáng)制企事業(yè)單位和雇主繳納與喚醒勞動(dòng)者自我保障意識(shí)三方面著手。首先，養(yǎng)老金在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的基本屬性可以概括為“與勞動(dòng)者的工資一樣，屬于勞動(dòng)力再生產(chǎn)費(fèi)用的一部分，也是勞動(dòng)力價(jià)格或價(jià)值的實(shí)現(xiàn)形式，是勞動(dòng)者必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間內(nèi)創(chuàng)造的，是勞動(dòng)者一生勞動(dòng)報(bào)酬分期支付中的延期支付部分。”可見(jiàn)，企事業(yè)單位和雇主應(yīng)當(dāng)支付勞動(dòng)者的部分養(yǎng)老費(fèi)用。其次，對(duì)企事業(yè)單位和雇主來(lái)說(shuō)，在用工與養(yǎng)老的問(wèn)題上存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系。雇員在其在職期間向企事業(yè)單位和雇主提供一定數(shù)量與質(zhì)量的勞動(dòng)，企事業(yè)單位和雇主就在一定時(shí)間享受到了獲得勞動(dòng)者提供勞動(dòng)的權(quán)利，而勞動(dòng)力的雇傭金理應(yīng)包括兩大部分：一是即時(shí)領(lǐng)取的工資，二是延遲領(lǐng)取的養(yǎng)老金。因此，企事業(yè)單位和雇主必須在使用現(xiàn)實(shí)勞動(dòng)者的同時(shí)，承擔(dān)為自己的雇傭者繳納部分養(yǎng)老費(fèi)用的義務(wù)，形成“誰(shuí)用工、誰(shuí)付薪、誰(shuí)養(yǎng)老”的良性循環(huán)格局。最后，勞動(dòng)者自身也必須明確：雇主支付的養(yǎng)老金既來(lái)源于勞動(dòng)者在“必要?jiǎng)趧?dòng)”中創(chuàng)造價(jià)值的一部分，又是雇主履行義務(wù)的必要形式，一定要在“必要?jiǎng)趧?dòng)”所創(chuàng)造的價(jià)值中預(yù)先提取；國(guó)家對(duì)拒不繳納雇員養(yǎng)老金的雇主應(yīng)當(dāng)依法懲處；被雇傭者也決不能因?yàn)橐呀?jīng)得到了不菲的工資而忽視未來(lái)的養(yǎng)老問(wèn)題。

（三）保障與褒揚(yáng)從我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度來(lái)看，優(yōu)撫安置是主要由國(guó)家財(cái)政支付資金，對(duì)軍烈屬、傷殘軍人、退伍軍人等有功人員實(shí)施救助與保障的制度。與社會(huì)保險(xiǎn)等涉及絕大多數(shù)社會(huì)成員的保障方式不同，優(yōu)撫安置的對(duì)象只能是特定的群體。與社會(huì)救濟(jì)等以扶危濟(jì)困為目的的保障方式不同，優(yōu)撫安置必須體現(xiàn)國(guó)家的政治褒揚(yáng)與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。然而，我國(guó)現(xiàn)行的優(yōu)撫安置政策已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)際需要。對(duì)象范圍過(guò)窄。把優(yōu)撫安置對(duì)象的外延限定為軍烈屬、傷殘軍人、退伍軍人等顯然有利于解決戰(zhàn)爭(zhēng)年代的遺留問(wèn)題，而事實(shí)上只要不發(fā)生大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)，這部分優(yōu)撫對(duì)象的數(shù)量必然趨于減少。重公平超過(guò)了重效率。我國(guó)現(xiàn)行的優(yōu)撫安置制度雖然也考慮到依貢獻(xiàn)大小確定保障的層次和標(biāo)準(zhǔn)，然而，該制度最主要還是體現(xiàn)國(guó)家對(duì)全體保障對(duì)象應(yīng)負(fù)的責(zé)任，貢獻(xiàn)大者高保障、貢獻(xiàn)少者低保障的褒揚(yáng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面未得到應(yīng)有的體現(xiàn)。

（四）先富與共享改革開(kāi)放之初，鄧小平同志提出“讓一部分人先富起來(lái)”的觀點(diǎn)。改革開(kāi)放以來(lái)，確有一部分人實(shí)現(xiàn)了超出社會(huì)平均水平若干倍的致富速度與程度。我們實(shí)施鼓勵(lì)一部分人先富起來(lái)的政策的根本目的在于實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的共同富裕。但在當(dāng)今中國(guó)，也出現(xiàn)了分配不公等嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。少數(shù)人超前消費(fèi)、揮霍浪費(fèi)，而較多的人無(wú)法滿足最低消費(fèi)的兩極分化現(xiàn)象已經(jīng)在一定程度上影響了改革、發(fā)展的進(jìn)程。筆者認(rèn)為，未來(lái)的中國(guó)已不宜繼續(xù)鼓勵(lì)“先富”，而應(yīng)致力于“共富”的實(shí)現(xiàn)，最低生活保障制度的全民共享則是共富的必要前提。社會(huì)保障不應(yīng)是給先富者“錦上添花”，而應(yīng)是對(duì)普通勞動(dòng)者的“雪中送炭”。當(dāng)前，三、對(duì)我國(guó)社會(huì)保障法立法的幾點(diǎn)建議社會(huì)保障立法既是社會(huì)保障制度發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，又是社會(huì)保障體系建立的必然要求。對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，鑒于基本國(guó)情和未來(lái)即將面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，我國(guó)社會(huì)保障立法工作更加任重道遠(yuǎn)

。為此，我們不僅要立足現(xiàn)實(shí)，放眼未來(lái)，更要借鑒當(dāng)今世界各國(guó)在社會(huì)保障立法方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，才能制定出一整套集科學(xué)性、前瞻性、可行性、操作性為一體的具有中國(guó)特色的社會(huì)保障法律體系。

（一）養(yǎng)老金給付時(shí)必須考慮貨幣貶值因素由于社會(huì)保障制度中公民的部分權(quán)利義務(wù)具有權(quán)利未來(lái)享受與義務(wù)現(xiàn)實(shí)履行的特殊性，以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，這一時(shí)間差更是長(zhǎng)達(dá)幾十年。因此，國(guó)家為了防止被保險(xiǎn)人利益因貨幣貶值而受到損害，就不能不在給付養(yǎng)老金時(shí)根據(jù)通貨膨脹率對(duì)養(yǎng)老金實(shí)行補(bǔ)貼。

（二）社會(huì)保障基金只能在無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的前提下實(shí)現(xiàn)增值鑒于我國(guó)社會(huì)保障基金籌集模式將從原有的“現(xiàn)收現(xiàn)付制”過(guò)渡到“國(guó)家積累制”，必然會(huì)有大量的保障基金在政府手中積淀。但是，從本質(zhì)而言，社會(huì)保障基金的所有權(quán)屬于全體勞動(dòng)者，而非當(dāng)?shù)卣拇?。從理論上講，大量的保障基金積淀在政府有關(guān)部門(mén)手中，是公民在社會(huì)保障制度中履行義務(wù)與享受權(quán)利的時(shí)間差達(dá)成的。社會(huì)保障基金必須保值、增值這是不言自明之理。

（三）應(yīng)通過(guò)立法在社會(huì)保障制度中建立褒揚(yáng)與懲罰機(jī)制國(guó)家應(yīng)當(dāng)給為公共利益作出特殊貢獻(xiàn)者以特別保障，這樣既可以解決這部分人的后顧之憂，又有助于褒揚(yáng)奉獻(xiàn)精神。

（四）對(duì)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的條件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的限制在各國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度中，大多都對(duì)享受失業(yè)保險(xiǎn)金規(guī)定了嚴(yán)格的限制條件，其中“非因本人原因?qū)е率I(yè)”是大多數(shù)國(guó)家的共同規(guī)定。

（五）企業(yè)為員工足額繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金應(yīng)成為勞動(dòng)合同必載條款在我國(guó)現(xiàn)階段，有的企業(yè)對(duì)為員工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金存在抵觸情緒，大多勞動(dòng)者也尚未意識(shí)到企業(yè)為自己養(yǎng)老提供保障的必要性。因此，國(guó)家必須通過(guò)嚴(yán)格的制約機(jī)制和強(qiáng)制手段，保證資金的多渠道籌集。為此，建議在《勞動(dòng)法》中新增一條勞動(dòng)合同的必載條款，即企業(yè)必須及時(shí)、足額地為員工繳納該員工在崗期間企業(yè)應(yīng)付的養(yǎng)老保險(xiǎn)金。這一條款的增加，不但使企業(yè)繳納職工養(yǎng)老金有了充分的法律依據(jù)，更形成了職工對(duì)企業(yè)的制約機(jī)制，在法律上真正明確了“誰(shuí)用工、誰(shuí)養(yǎng)老”的權(quán)利義務(wù)關(guān)系xxx街道司法所二00四年五月

第三篇：中國(guó)社會(huì)保障立法的發(fā)展趨向

中國(guó)社會(huì)保障立法的發(fā)展趨向

針對(duì)現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)保障立法的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為需要采取下列舉措來(lái)促進(jìn)其健康發(fā)展：1.由地方立法向中央立法發(fā)展。目前，中國(guó)社會(huì)保障立法大量表現(xiàn)為地方立法。如以海南省為例，該省人大于1993年12月30日通過(guò)了《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)城鎮(zhèn)從業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)從業(yè)人員失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)城鎮(zhèn)從業(yè)人員工傷保險(xiǎn)條例》，于1995年2月26 日通過(guò)了《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)城鎮(zhèn)從業(yè)人員醫(yī)療保險(xiǎn)條例》等地方性法規(guī)，海南省政府則先后頒布了上述條例的實(shí)施細(xì)則等一批行政規(guī)章；上海市、深圳市等地政府，也分別按項(xiàng)目頒布了社會(huì)保險(xiǎn)方面的多種行政規(guī)章等等。這種狀況是社會(huì)保障制度改革在部分地區(qū)綜合試點(diǎn)或部分單位分散試點(diǎn)的需要和表現(xiàn)。進(jìn)入社會(huì)保障制度總體設(shè)計(jì)與整體推進(jìn)階段時(shí)，必須高度重視并有計(jì)劃地制定全國(guó)性的社會(huì)保障法律和法規(guī)。就社會(huì)保障進(jìn)行立法，是在全國(guó)范圍內(nèi)使社會(huì)保障制度走向統(tǒng)一的基本保證。因此，在改革試點(diǎn)地區(qū)立法先行的基礎(chǔ)上，應(yīng)努力為中央立法創(chuàng)造條件，盡快實(shí)現(xiàn)以中央立法來(lái)指導(dǎo)地方立法。

2.由分散立法向相對(duì)集中立法發(fā)展。由于社會(huì)保障制度的改革與重建尚處于探索階段，社會(huì)保障立法表現(xiàn)出過(guò)度的分散性。如沒(méi)有綜合性的社會(huì)保險(xiǎn)法律或法規(guī)，卻有養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等單項(xiàng)法規(guī)；在社會(huì)福利、社會(huì)救助領(lǐng)域，更是表現(xiàn)出一種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的傾向。國(guó)務(wù)院或其職能部門(mén)發(fā)布的大多是解決實(shí)踐中的某一個(gè)具體問(wèn)題的指示、意見(jiàn)等，致使與社會(huì)保障有關(guān)的法律、法規(guī)、政策數(shù)以百計(jì)。這種過(guò)分分散的立法局面，不僅不利于社會(huì)保障的整體發(fā)展和全面發(fā)展，而且不利于社會(huì)保障項(xiàng)目的均衡發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，現(xiàn)階段是到了考慮向相對(duì)集中立法發(fā)展的時(shí)候了。如制定集中性的《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)救助法》、《社會(huì)福利法》等，以其統(tǒng)率其他法規(guī)、制度，將能夠使整個(gè)社會(huì)保障法得到全面、系統(tǒng)的發(fā)展，并維系社會(huì)保障制度在整體上的正常運(yùn)行。需要指出的是，社會(huì)保障立法也不能走向過(guò)度集中化，有關(guān)人士主張制定一部綜合性的《社會(huì)保障法》顯然不具有現(xiàn)實(shí)性。

3.由行政立法向人大立法發(fā)展。社會(huì)保障是全體社會(huì)成員的共同意愿。興辦社會(huì)保障事業(yè)也是現(xiàn)代社會(huì)的國(guó)家意志，它應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法并以其統(tǒng)率行政法規(guī)來(lái)具體體現(xiàn)。而缺少人大立法和過(guò)多行政立法的局面，是無(wú)法滿足社會(huì)保障制度正常運(yùn)行需要的，特別是難以避免部門(mén)利益分割而給統(tǒng)一社會(huì)保障制度設(shè)置障礙。我們已經(jīng)經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)期的行政立法階段，許多行政法規(guī)事實(shí)上為人大立法打下了較好的基礎(chǔ)，因此應(yīng)該適時(shí)進(jìn)入全國(guó)人大立法的階段。從國(guó)家立法機(jī)關(guān)的角度出發(fā)，不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注社會(huì)保障方面的法制建設(shè)，更應(yīng)當(dāng)將主要的注意力集中到基

本的社會(huì)保障法律的制定上，如迫切需要《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)救助法》、《社會(huì)福利法》、《醫(yī)療保障法》、《軍人保障法》等法律早日出臺(tái)。人大立法是整個(gè)社會(huì)保障法制系統(tǒng)建設(shè)的最高保證。

4.強(qiáng)化社會(huì)保障法律制度的實(shí)施機(jī)制。社會(huì)保障制度功能和效應(yīng)的發(fā)揮與釋放需要強(qiáng)有力的制度和措施作后盾。一方面，應(yīng)加強(qiáng)法律規(guī)范本身的強(qiáng)制性，盡快建立起相關(guān)的社會(huì)保障法律責(zé)任制度，對(duì)拒不繳納法定的社會(huì)保障費(fèi)、拒不履行支付社會(huì)保障金義務(wù)、不正當(dāng)使用保險(xiǎn)基金、貪污、挪用、侵占保障基金的行為人，應(yīng)當(dāng)依法追究其行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任；另一方面，借鑒國(guó)外普遍實(shí)行的專門(mén)法院審判方式，建立我國(guó)專門(mén)的勞動(dòng)和社會(huì)保障法庭（院），專門(mén)從事審理勞動(dòng)和社會(huì)保障的爭(zhēng)議案件，使當(dāng)事人在社會(huì)保障權(quán)益受到不法侵害時(shí)獲得有力的司法保護(hù)，并對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域里發(fā)生的違法、犯罪案件，依法及時(shí)審理。

總之，中國(guó)的社會(huì)保障制度改革正在進(jìn)入總體設(shè)計(jì)、整體推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期。社會(huì)保障立法系統(tǒng)作為整個(gè)社會(huì)保障體系及其運(yùn)行過(guò)程中的依據(jù)，則是這一關(guān)鍵時(shí)期的關(guān)鍵所在。重視社會(huì)保障法制建設(shè)，盡快按照獨(dú)立平行、相對(duì)集中、系統(tǒng)協(xié)調(diào)推進(jìn)的方針進(jìn)行社會(huì)保障立法，顯然是現(xiàn)階段在建立中國(guó)特色社會(huì)保障制度時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮并付諸實(shí)踐的重要內(nèi)容。

四、中國(guó)社會(huì)保障法體系的宏觀結(jié)構(gòu)

國(guó)外社會(huì)保障立法模式基本上可以概括為三種：一是一法為主模式，如美國(guó)就基本上是以綜合性的《社會(huì)保障法》為主，其法律數(shù)量不多；二是多法并重模式，如日本就是由多部平行的社會(huì)保障法律共同構(gòu)成其社會(huì)保障法系統(tǒng)的；三是混合立法模式，有的國(guó)家既頒布有部分社會(huì)保障方面的專門(mén)法律，又同時(shí)將另一些社會(huì)保障關(guān)系納入到其他部門(mén)立法體系中進(jìn)行規(guī)范，從而形成一種混合性的社會(huì)保障立法模式。對(duì)社會(huì)保障法制建設(shè)而言，混合式立法顯然是缺陷最大的一種立法模式，但選擇一法為主體的母子法結(jié)構(gòu)還是選擇多法并重的立法結(jié)構(gòu)，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)各國(guó)的具體國(guó)情來(lái)決定。從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，由于社會(huì)保障的內(nèi)容廣泛和多部門(mén)管理，以及以往的立法慣例、法制結(jié)構(gòu)和經(jīng)驗(yàn)，要制定綜合性的社會(huì)保障法作為母法，再在此基礎(chǔ)上制定若干部社會(huì)保障子法，顯然既不現(xiàn)實(shí)，也無(wú)必要。因?yàn)檫@種立法模式將破壞現(xiàn)行的社會(huì)保障法律制度格局，造成新型社會(huì)保障法律制度建設(shè)的成本高昂化，而且從社會(huì)保障制度運(yùn)行的需要出發(fā)，亦并非只有母子法結(jié)構(gòu)才是最佳選擇。因此，盡管國(guó)際勞工局在《展望21世紀(jì)：社會(huì)保障的發(fā)展》中曾經(jīng)建議“分散的社會(huì)保障法律應(yīng)綜合并盡可能匯集起來(lái)，法律應(yīng)當(dāng)用最清楚的合理的語(yǔ)言來(lái)起草”，但這種建議因社會(huì)保障內(nèi)容的廣泛性而在西方發(fā)達(dá)國(guó)家也無(wú)法做到，中國(guó)就更不能以此為依據(jù)了。有鑒于此，筆者主張按照獨(dú)立平行的原則來(lái)建設(shè)中國(guó)的社會(huì)保障法律制度，即社會(huì)保障法律制度不屬于任何其他法律部門(mén)，而是與其龐大的領(lǐng)域及獨(dú)特的運(yùn)行規(guī)律相適應(yīng)構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)；同時(shí)，根據(jù)社會(huì)保障體系的六大子系統(tǒng)，在尊重現(xiàn)有的立法格局與立法傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，分別制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)救助法》、《社會(huì)福利法》等多部平行的社會(huì)保障法律。這種立法格局不僅符合社會(huì)保障制度的內(nèi)在要求，而且同樣能夠收到集中、有效的效果，應(yīng)當(dāng)成為建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)保障法律制度必須遵循的一項(xiàng)基本原則。其宏觀結(jié)構(gòu)如下：

如上所示，社會(huì)保障法體系，是由一個(gè)國(guó)家的全部社會(huì)保障法律規(guī)范按照一定標(biāo)準(zhǔn)分類組合所形成的，具有一定縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)的有機(jī)整體。其縱向結(jié)構(gòu)，是由不同效力層次的各種法規(guī)，按照效力層次的高低順序所組成的“寶塔式”結(jié)構(gòu)，即憲法所統(tǒng)轄的各專項(xiàng)社會(huì)保障法律及以下各層次社會(huì)保障法規(guī)的組合。其橫向結(jié)構(gòu)，是由全部社會(huì)保障法律規(guī)范按照一定標(biāo)準(zhǔn)所劃分的若干項(xiàng)社會(huì)保障法律制度所構(gòu)成。

第四篇：我國(guó)社會(huì)保障立法中的突出問(wèn)題

社會(huì)保障法律是調(diào)整社會(huì)保障關(guān)系的法律規(guī)范的總和，社會(huì)保障法律制度包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方立法等多種形式。我國(guó)的社會(huì)保障立法過(guò)程基本上可分為四個(gè)階段：（1）新中國(guó)成立伊始就著手建立社會(huì)保障制度的創(chuàng)建階段；（2）1958年至文革前的發(fā)展階段；（3）文革中的停滯和80年代中期前的恢復(fù)階段；（4）80年代中期以后的創(chuàng)新階段。經(jīng)

過(guò)四個(gè)階段的立法過(guò)程，我國(guó)社會(huì)保障制度框架已初步形成。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷深入，我國(guó)已處在關(guān)鍵的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，大量舊體制遺留問(wèn)題和新體制下逐漸顯現(xiàn)的社會(huì)貧困群體的保障、社會(huì)穩(wěn)定的保持等問(wèn)題日益突出，從而使社會(huì)保障立法中的各種突出問(wèn)題日益彰顯。盡快解決社會(huì)保障立法中的突出問(wèn)題，加快和完善社會(huì)保障立法，以形成一個(gè)統(tǒng)一、規(guī)范、可靠和可持續(xù)的社會(huì)保障體系，已成為當(dāng)前急需解決的緊迫問(wèn)題，一、社會(huì)保障立法中的突出問(wèn)題

1.缺乏整體規(guī)劃，立法空白多。

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)加快了社會(huì)保障立法的步伐，至2004年5月，先后出臺(tái)了35部法律、法規(guī)和規(guī)章制度，初步形成了現(xiàn)代社會(huì)保障法律制度框架。但從總體上看，我國(guó)的社會(huì)保障立法還缺乏整體規(guī)劃，空白點(diǎn)多，沒(méi)能形成一個(gè)完整、統(tǒng)一的社會(huì)保障法律制度體系。以社會(huì)保險(xiǎn)為例，社會(huì)保險(xiǎn)是是社會(huì)保障制度的核心內(nèi)容，但目前還沒(méi)有建立統(tǒng)一的、適用范圍較大的社會(huì)保險(xiǎn)法（欣慰的是，這項(xiàng)立法已納入全國(guó)人大2006的立法計(jì)劃）。在社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利領(lǐng)域也莫不如此，缺乏統(tǒng)一的法律。其結(jié)果是，即使在同一個(gè)社會(huì)保障子系統(tǒng)內(nèi)，由于各項(xiàng)法規(guī)政策出臺(tái)時(shí)間不一致，多單兵突進(jìn)、少全局統(tǒng)籌，多應(yīng)急政策、少長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，導(dǎo)致整個(gè)子系統(tǒng)缺乏有機(jī)地銜接與協(xié)調(diào)，留下很多的立法空白點(diǎn)。其中最為突出的一是農(nóng)民工的社保立法、二是農(nóng)村的社保立法、三是社保基金的單獨(dú)立法。

2.立法層次低，缺乏較高的法律效力

迄今為止，經(jīng)過(guò)全國(guó)人大通過(guò)的與社會(huì)保障相關(guān)的法律僅有7部，且大多是與其他內(nèi)容混在一起，并非全部適用于社會(huì)保障領(lǐng)域，而且涉及到的也不是主要的社會(huì)保障子系統(tǒng)。社會(huì)保障法律體系主要還是由國(guó)務(wù)院及其職能部門(mén)頒布的眾多法規(guī)、規(guī)章構(gòu)成，并且其中很大一部分為“試行”、“暫行”、“意見(jiàn)”、“通知”等，法律效力極低，并由于導(dǎo)致有立法的執(zhí)行剛度低，無(wú)立法的根本談不上保障。這種局面表明社會(huì)保障立法的權(quán)威性和穩(wěn)定性嚴(yán)重不足，這與社會(huì)保障制度應(yīng)有的法律地位相去甚遠(yuǎn)。社會(huì)保障立法較低的法律效力和弱勢(shì)的法律地位必然會(huì)導(dǎo)致資本與民生博弈、就業(yè)與保障取舍、剛性與彈性兩難的困境。

困境之一：資本與民生的博弈。社會(huì)保障制度是社會(huì)的“穩(wěn)定器”、“減壓閥”，是維系社會(huì)和諧的一條重要紐帶。低效力的社保法律往往使不少地方在發(fā)展中將效率優(yōu)先原則絕對(duì)化，凸顯資本追求利潤(rùn)的本性，造成社會(huì)公平缺位。企業(yè)不參加社保，或者少報(bào)、漏報(bào)、欠繳的現(xiàn)象是一個(gè)公認(rèn)的普遍事實(shí)，有的地方甚至把不參加社會(huì)保險(xiǎn)作為招商引資的一項(xiàng)優(yōu)惠條件；資本所有者（即“老板”）不是把繳納社保費(fèi)作為必須負(fù)擔(dān)的成本，而是作為自己的利益。社保制度成為了一條殘缺的穩(wěn)定防線。

困境之二：就業(yè)與保障的取舍。目前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入勞動(dòng)年齡人口增長(zhǎng)高峰期，勞動(dòng)力供大于求的基本格局長(zhǎng)期內(nèi)不會(huì)改變。面對(duì)如此突出的勞動(dòng)供需矛盾，社會(huì)保險(xiǎn)的需求往往讓位于就業(yè)崗位的需要。低效力的社保法律往往使職工們選擇“沉默”：能夠找到“飯碗”已屬不易，誰(shuí)還有勇氣為今后的保障而跟老板“翻臉”呢？

困境之三：剛性與彈性的兩難。我國(guó)的法律法規(guī)對(duì)于參加社會(huì)保險(xiǎn)、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的強(qiáng)制性早有規(guī)定，但是這種剛性卻十分脆弱，各級(jí)勞動(dòng)保障部門(mén)加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)的征繳，常常依靠的是思想動(dòng)員和人情動(dòng)員。低效力的法律使法治成為社會(huì)保障制度的“軟肋”，導(dǎo)致資本的力量過(guò)于張揚(yáng)和職能部門(mén)的征繳手段過(guò)于弱化。

3.法律的規(guī)范與強(qiáng)制力低，社會(huì)保障實(shí)施機(jī)制弱。

社會(huì)保障的實(shí)施機(jī)制包括行政執(zhí)法、司法、爭(zhēng)議解決的仲裁活動(dòng)、法律監(jiān)督程序等。我國(guó)社會(huì)保障實(shí)施機(jī)制較弱，主要原因是當(dāng)前已有的法律法規(guī)中普遍缺乏責(zé)任規(guī)范和制裁辦法。如：缺乏對(duì)拒絕參加社會(huì)保險(xiǎn)，拒繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，以及拖欠離退休人員、失業(yè)人員保險(xiǎn)金等行為的法律制裁措施。另外，在目前的刑法中，也未將社會(huì)保險(xiǎn)基金列入特定款物的保護(hù)范圍。

二、加快和完善社會(huì)保障立法

1.加快人大統(tǒng)一立法。人大立法是整個(gè)社會(huì)保障法律制度建設(shè)的最高保證。目前我國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域缺少人大立法，而過(guò)多行政立法，社會(huì)保障制度的正常運(yùn)行不能得到有效保證；而經(jīng)過(guò)多年的行政立法實(shí)踐，已經(jīng)為人大統(tǒng)一立法奠定了一定的基礎(chǔ)，國(guó)家應(yīng)加快社保立法研究，適時(shí)推出社保方面的基本法律，以統(tǒng)帥其它法規(guī)、政策，保證

社保制度得到全面、系統(tǒng)、持續(xù)發(fā)展。

2.強(qiáng)化社會(huì)保障法律制度的實(shí)施機(jī)制。以強(qiáng)有力的制度和措施來(lái)保證社會(huì)保障功能的實(shí)現(xiàn)。一方面應(yīng)加強(qiáng)法律規(guī)范本身的強(qiáng)制性，盡快建立相關(guān)社會(huì)保障法律責(zé)任制度，對(duì)責(zé)任者依法追究行政、民事、刑事責(zé)任；一方面可借鑒國(guó)外普遍實(shí)行的專門(mén)法院審判方式，建立勞動(dòng)和社會(huì)保障法庭（法院），對(duì)勞動(dòng)和社保領(lǐng)域的違

法行為及時(shí)審理。

3.在立法過(guò)程中，還需要引以重視的幾個(gè)問(wèn)題。

1)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)渡性和立法的超前性。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期，在社會(huì)保障制度建設(shè)上，大量表現(xiàn)為轉(zhuǎn)型時(shí)期的應(yīng)急性和過(guò)渡性，而缺乏目標(biāo)性和前瞻性的制度安排，這種局面不利于制度的長(zhǎng)足發(fā)展，還會(huì)加大以后制度轉(zhuǎn)化的成本。因此，社保立法應(yīng)在科學(xué)預(yù)測(cè)發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，在根據(jù)、有目的地做出立法規(guī)劃，確保社會(huì)保障法的穩(wěn)定性和生命力。

2)中央立法和地方立法權(quán)限。社會(huì)保障立法應(yīng)該統(tǒng)一由中央進(jìn)行，以保證所有的公民都能享受到基本的社會(huì)保障權(quán)益，但考慮到我國(guó)各地區(qū)間發(fā)展和管理水平上的差異，應(yīng)允許地方在一定時(shí)期、一定程度上保留部分立法權(quán)，但不得與國(guó)家立法沖突。

3)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與社會(huì)保障立法一體化。我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)顯著，城鄉(xiāng)差別大，在社會(huì)保障立法一體化進(jìn)程中，必須從城鄉(xiāng)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展的角度看待社保立法。一方面，在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，在廣大農(nóng)村實(shí)行有別于城市的社保制度；另一方面，社保制度應(yīng)確立有利于勞動(dòng)力流動(dòng)和促進(jìn)二元經(jīng)濟(jì)整合的機(jī)制。

4)社會(huì)保障是人權(quán)保障的重要組成部分，要加強(qiáng)與國(guó)際社會(huì)保障制度的接軌。

第五篇：全球化背景下的勞動(dòng)和社會(huì)保障立法

全球化背景下的勞動(dòng)和社會(huì)保障立法

摘 要：我國(guó)正逐步融入全球化進(jìn)程，勞動(dòng)與社會(huì)保障立法存在嚴(yán)重不足。應(yīng)貫徹“人人生而自由，在尊嚴(yán)和權(quán)利上一律平等”的立法思想，完善勞動(dòng)和社會(huì)保障法律制度。

關(guān)鍵詞：全球化；勞動(dòng)；社會(huì)保障；立法

一、全球化的涵義及對(duì)我國(guó)的影響

（一）全球化的涵義

全球化是從英文翻譯過(guò)來(lái)的，在英文中由不同的單詞來(lái)表示，例如Unification，Integration和Globalization.相對(duì)于Globalization，Unification還有侵蝕、削弱（政府職能）等意思，能夠比較準(zhǔn)確地體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的自身特點(diǎn)。我國(guó)學(xué)者一般使用Globalization.全球化主要指經(jīng)濟(jì)全球化，是指商品、服務(wù)、生產(chǎn)要素與信息跨國(guó)界流動(dòng)的規(guī)模與形式不斷增加，通過(guò)國(guó)際分工，在世界市場(chǎng)范圍內(nèi)提高資源配置效率，從而使各國(guó)經(jīng)濟(jì)相互依賴程度日益增強(qiáng)的趨勢(shì)和過(guò)程。經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的顯著加快，帶來(lái)了國(guó)際分工模式、國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益的含義及維護(hù)方式的深刻變化。因此，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，創(chuàng)造與維護(hù)一個(gè)有效率的市場(chǎng)比采取某些產(chǎn)業(yè)政策更重要。而市場(chǎng)體系既包括消費(fèi)品市場(chǎng)又包括生產(chǎn)資料市場(chǎng)，例如土地、資本、勞動(dòng)力、技術(shù)等能夠在統(tǒng)一無(wú)阻礙的市場(chǎng)中按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行自由流動(dòng)和有效配置。其中涉及勞動(dòng)力資源的自由流動(dòng)需要更完善的制度環(huán)境，勞動(dòng)者面臨的各種勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)需要完善的社會(huì)保障制度加以保障。

（二）全球化對(duì)我國(guó)的影響

1.我國(guó)正逐步融入全球化進(jìn)程。

自從實(shí)行改革開(kāi)放政策，特別是確立建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，我國(guó)不斷融入國(guó) 際分工體系，主動(dòng)參與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程。通過(guò)吸收外資與擴(kuò)大國(guó)際貿(mào)易，有力地促進(jìn)了國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，創(chuàng)造了大量新的就業(yè)機(jī)會(huì)，增強(qiáng)了綜合國(guó)力。與此同時(shí)也存在著明顯不足：市場(chǎng)的部門(mén)分割與地方保護(hù)現(xiàn)象普遍存在，整體經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮；不同所有制企業(yè)之間在稅收、市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資融資等方面存在著普遍的差別待遇；勞動(dòng)者在就業(yè)、社會(huì)保障等方面的制度性障礙無(wú)根本性變化，嚴(yán)重影響了市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。加入WTO將極大地促進(jìn)我國(guó)全球化進(jìn)程，有助于我國(guó)的勞動(dòng)就業(yè)。

2.政府職能在緩慢地發(fā)生積極轉(zhuǎn)變。

1993年《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》指出：“轉(zhuǎn)變政府職能，改革政府機(jī)構(gòu)，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的迫切要求。政府管理經(jīng)濟(jì)的職能，主要是制定和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策??政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)，不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。”這表明了我們對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能的認(rèn)識(shí)在不斷深化。在全球化的背景下，尤其是在國(guó)際社會(huì)中高效率的政府活動(dòng)觸動(dòng)和自我發(fā)展的壓力下，我國(guó)政府職能在多方面、緩慢地發(fā)生著積極的變化。主要包括初步建立了間接的宏觀調(diào)控體系、培育和監(jiān)管規(guī)范市場(chǎng)體系有所進(jìn)展、國(guó)企改革采取大膽舉措（在中央關(guān)于“國(guó)有資產(chǎn)有所為，有所不為”的決策下，西安市決定出售50億元國(guó)有資產(chǎn)是一個(gè)大膽的嘗試。）、向國(guó)際慣例和國(guó)際規(guī)則靠攏、注重促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展以及開(kāi)始探討政治體制改革、嚴(yán)懲腐?。ㄖ泄仓醒肟倳?shū)記胡錦濤在中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話。）、政務(wù)活動(dòng)受媒體和群眾監(jiān)督（江蘇泗陽(yáng)縣公選“最不滿意官員”，高票當(dāng)選者如坐針氈。）等等。

3.迫切要求熟悉國(guó)際法律規(guī)則，并建立與之相銜接的法律制度。

全球化在一定意義上要求法律全球化，即在全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中遵守大致相同的規(guī)則，對(duì)同樣事物同樣處理。體現(xiàn)為更多的國(guó)家接受國(guó)際公約，融入國(guó)際法律規(guī)則。同時(shí)，由于更多國(guó)家加入國(guó)際組織和公約，使更多的本土文化進(jìn)入國(guó)際法律規(guī)則，二者構(gòu)成法律全球化的內(nèi)涵。法律全球化的發(fā)展趨勢(shì)促進(jìn)我國(guó)勞動(dòng)法和社會(huì)保障法必須與國(guó)際接軌，盡可能地按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則和國(guó)際公約完善勞動(dòng)立法，以達(dá)到協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系和保障勞動(dòng)者基本權(quán)益的目的。

二、我國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障立法的現(xiàn)狀及不足

勞動(dòng)創(chuàng)造世界，也創(chuàng)造了人類自身。勞動(dòng)和社會(huì)保障制度在社會(huì)生產(chǎn)、勞動(dòng)實(shí)踐過(guò)程中，以為勞動(dòng)者提供勞動(dòng)機(jī)會(huì)、保障勞動(dòng)者基本權(quán)益以及促進(jìn)勞動(dòng)者全面發(fā)展為目標(biāo)。

（一）我國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障立法的現(xiàn)狀

我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，勞動(dòng)關(guān)系發(fā)生了很大變化。勞動(dòng)關(guān)系雙方的主體地位逐步確立，勞動(dòng)關(guān)系日益復(fù)雜，勞動(dòng)爭(zhēng)議逐漸增多。針對(duì)這些變化，政府為了建立和維護(hù)和諧穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系，圍繞培育和發(fā)展勞動(dòng)力市場(chǎng)，積極探索新型勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整機(jī)制，已初步建立起了以勞動(dòng)政策基準(zhǔn)、勞動(dòng)合同管理、集體協(xié)商和集體合同、勞動(dòng)爭(zhēng)議處理為主要內(nèi)容的勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整體制，并形成了以《勞動(dòng)法》為主體、以《集體合同規(guī)定》、《企業(yè)經(jīng)濟(jì)性裁減人員規(guī)定》等一系列勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定相配套的法律、法規(guī)體系，初步實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整的法制化、規(guī)范化，為建立穩(wěn)定和諧的社會(huì)生產(chǎn)秩序，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，投身于市場(chǎng)中的所有主體-企業(yè)、個(gè)人都隨時(shí)面臨各種風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于勞動(dòng)者而言，一旦遭遇勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，就陷入喪失經(jīng)濟(jì)來(lái)源、生活困頓的狀況，這種風(fēng)險(xiǎn)僅依靠勞動(dòng)者個(gè)人和家庭的保障是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須依賴政府通過(guò)全社會(huì)的物質(zhì)幫助才能為勞動(dòng)者解除后顧之憂。因此，我國(guó)政府自提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)以來(lái)，不斷努力建立和完善社會(huì)保障體系，主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和優(yōu)撫等。在積極推進(jìn)建立社會(huì)保障制度的過(guò)程中，重點(diǎn)加快了社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)的步伐，陸續(xù)出臺(tái)了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》、《工傷保險(xiǎn)條例》等行政法規(guī)。

（二）我國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障立法的不足

1.勞動(dòng)法的適用范圍過(guò)于狹窄。

我國(guó)《勞動(dòng)法》第二條第一款規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織和 與之形成勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，適用本法?！钡诙钜?guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和與之建立勞動(dòng)合同關(guān)系的勞動(dòng)者，依照本法執(zhí)行。”從本條中可以看出，我國(guó)《勞動(dòng)法》的適用范圍不包括農(nóng)民勞動(dòng)者、個(gè)體業(yè)主、私營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者、國(guó)家公務(wù)員、家庭用人等勞動(dòng)者。當(dāng)農(nóng)村富余勞動(dòng)力進(jìn)入城市獲得力所能及的工作崗位，參與城市建設(shè)時(shí)，《勞動(dòng)法》就應(yīng)將其納入調(diào)整范圍。

2.勞動(dòng)法的有關(guān)規(guī)定缺乏可操作性和執(zhí)行性，勞動(dòng)者的許多權(quán)益難以落實(shí)。

我國(guó)《勞動(dòng)法》第三條規(guī)定勞動(dòng)者有平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權(quán)利。但由于我國(guó)從1953年起實(shí)行的剛性戶籍管理制度[1]，我國(guó)城鄉(xiāng)人口的自由流動(dòng)和遷徙便結(jié)束了，人為地劃分出農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，并且在就業(yè)、分配、經(jīng)濟(jì)政策等方面都嚴(yán)格執(zhí)行城鄉(xiāng)差別待遇，直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)勞動(dòng)者在就業(yè)權(quán)利上的不平等。這與國(guó)際上普遍遵循的公民勞動(dòng)權(quán)利能力平等的原則[2]背道而馳，導(dǎo)致勞動(dòng)法的規(guī)定形同虛設(shè)。改革開(kāi)放二十多年來(lái)，“中國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度發(fā)生了巨大的變化，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)成份的產(chǎn)出已占整個(gè)國(guó)家的65%，經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度已達(dá)50%—60%，但戶籍制度卻幾乎沒(méi)有多少松動(dòng)”[3].雖然有的地區(qū)在嘗試放寬農(nóng)村勞動(dòng)者進(jìn)城務(wù)工的限制，仍不能形成全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力自由流動(dòng)的大市場(chǎng)。又如《勞動(dòng)法》第十三條規(guī)定：“婦女享有與男子平等的就業(yè)權(quán)利?！钡珜?shí)踐中，用人單位在招用人員時(shí)直接或間接限制婦女的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，用人單位因此而受法律追究者寥寥無(wú)幾，既損害了法律的嚴(yán)肅性，也嚴(yán)重侵害了婦女的平等就業(yè)權(quán)。

3.社會(huì)保險(xiǎn)的立法層次低，覆蓋面狹窄。

我國(guó)有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)方面的立法主要是由國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)的形式制定的，立法層次偏低；《勞動(dòng)法》中關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)定簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，缺乏具體操作性（《勞動(dòng)法》第九章關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)和福利的規(guī)定僅有七條，從第七十條到七十六條。第十二章關(guān)于此方面的法律責(zé)任的規(guī)定僅有一條，即第一百條。），覆蓋面僅限于城市的一部分人，農(nóng)村勞動(dòng)者等未被納入保障范疇。沒(méi)有完善的包括所有勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度體系，使所有人都能夠享受醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)待遇，農(nóng)村勞動(dòng)者的生活狀況就不會(huì)發(fā)生根本的變化。社會(huì)保險(xiǎn)以任何理由將農(nóng)村勞動(dòng)者排除在外都是缺乏道德正當(dāng)性的。

4.結(jié)社權(quán)及其活動(dòng)受到極大限制。

結(jié)社尤其是組織和參加工會(huì)是勞動(dòng)者爭(zhēng)取和捍衛(wèi)自己權(quán)益的最基本手段。《世界人權(quán)宣言》第23條第4款規(guī)定：“人人有為維護(hù)其利益而組織和參加工會(huì)的權(quán)利?！眲趧?dòng)者可以參加已有的工會(huì)組織，也可以組織新的真正能維護(hù)其權(quán)益的團(tuán)體。工會(huì)是勞動(dòng)者的聯(lián)合團(tuán)體，其主要功能是團(tuán)結(jié)所有勞動(dòng)者，利用集體的力量對(duì)抗用人單位的不法侵害。我國(guó)《憲法》第三十五條規(guī)定公民有結(jié)社自由，但我國(guó)勞動(dòng)者自由組建工會(huì)的權(quán)利受到限制。我國(guó)工會(huì)維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益的職能未充分發(fā)揮出來(lái)。

5.所有制差別在勞動(dòng)和社會(huì)保障立法中清晰可見(jiàn)。

雖然我國(guó)已經(jīng)加入了WTO，但身份歧視和所有制歧視仍隨處可見(jiàn)。不同所有制的企業(yè)在投資行業(yè)、融資渠道、產(chǎn)品出口、公共設(shè)施等方面存在嚴(yán)重差別；在勞動(dòng)就業(yè)、勞動(dòng)報(bào)酬、社會(huì)保險(xiǎn)待遇、子女入學(xué)等方面的政策處處可見(jiàn)歧視性規(guī)定。在各種促進(jìn)就業(yè)的措施中，優(yōu)先適用于城市戶口的勞動(dòng)者；在勞動(dòng)報(bào)酬中，正式工不論業(yè)績(jī)?nèi)绾?，其收入?shù)倍于非正式工的收入；在社會(huì)保險(xiǎn)待遇方面，出外打工的人幾乎不享受任何待遇；進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)者的子女如果希望就近進(jìn)入公立學(xué)校讀書(shū)必須繳納高昂的借讀費(fèi)??無(wú)處不是在以身份定待遇。因此，在我國(guó)不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)別國(guó)二百年前就完成的事業(yè)-“所有進(jìn)步社會(huì)的運(yùn)動(dòng)，到此處為止，是一個(gè)從身份到契約的運(yùn)動(dòng)”[4]，相反，以各種制度和政策制造著更多的身份差別和更多的不平等待遇。

三、完善勞動(dòng)和社會(huì)保障立法的先決條件

（一）立法思想上始終貫徹“人人生而自由，在尊嚴(yán)和權(quán)利上一律平等”的原則

這一原則是每一個(gè)人充分發(fā)揮自我潛能，最大限度實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的基本保障。聯(lián)合國(guó)大會(huì)要求所有成員國(guó)必須廣為宣傳《世界人權(quán)宣言》的內(nèi)容，其目的就是要貫徹這一根本原則。如前所述，我國(guó)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有完成“從身份到契約”的運(yùn)動(dòng)。在全球化的今天，實(shí)現(xiàn)人人平等已 是迫切的任務(wù)，也是國(guó)家發(fā)展的終極目標(biāo)。這就要求在勞動(dòng)和社會(huì)保障立法中消除一切導(dǎo)致人與人不平等的制度和措施，并制定新的能夠?qū)崿F(xiàn)人人平等的法律。

因此，筆者認(rèn)為：限制勞動(dòng)力資源自由流動(dòng)的戶籍制度必須予以廢除；身份歧視制度必須消除；限制勞動(dòng)者進(jìn)城的一切收費(fèi)制度必須廢除（當(dāng)前一個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)者進(jìn)城務(wù)工要辦理外出務(wù)工證、計(jì)劃生育證或未婚證、健康證、暫住證等，每一個(gè)證件都收取不低的費(fèi)用。）。讓我們共同呼吁“廢除戶口制度，廢除這種不人道的種姓制度，給全中國(guó)人一個(gè)身份的平等，戶口不應(yīng)成為個(gè)人求學(xué)、工作、晉升、社會(huì)福利享受和政治權(quán)利享受的障礙。世界上沒(méi)有天生的城里人，也沒(méi)有天生的鄉(xiāng)下佬，人生而平等，不能有天生的身份歧視”[5].（二）徹底轉(zhuǎn)變政府職能，承認(rèn)社會(huì)自治和人民自治的能力，變“為民作主”為“人民自主”，實(shí)現(xiàn)“勤政、高效、廉潔”的民主政府

WTO要求政府行為要透明，有人說(shuō)是“透明度”，這種理解是錯(cuò)誤的，因?yàn)椤巴该鞫取北旧砭桶：⒉灰?jiàn)光的意思。公務(wù)透明是根本要求，除非涉及國(guó)家機(jī)密。

實(shí)現(xiàn)上述要求必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府定位和傳統(tǒng)的思想觀念。我國(guó)古代所謂的“做人之道”和“治人之道”構(gòu)成了中國(guó)文化獨(dú)有的“人身法”特征。只要一個(gè)國(guó)家仍然是氏族的擴(kuò)大形式，而不是諸氏族、部落的妥協(xié)、契約形式，它的法律形態(tài)無(wú)疑仍會(huì)是“人身法”形態(tài)[6].只要政府的理念依然是如何“治人”、對(duì)待國(guó)民依然要求“順從”，政府行為模式就不會(huì)有根本的改變。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的全能政府理念雖然有所糾正但仍不徹底。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府應(yīng)是一個(gè)全新形象和作風(fēng)的政府。這就要求深刻的政治體制改革，確保國(guó)民對(duì)公共事務(wù)、公共決策的知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)和監(jiān)督權(quán)。政府行為應(yīng)透明，置于全體國(guó)民的監(jiān)督之下。

（三）立法技術(shù)上改變以所有制和身份為立法依據(jù)的錯(cuò)誤做法

在全球化的背景下，世界范圍內(nèi)的國(guó)家、民族、種族等概念界限逐步淡化，實(shí)現(xiàn)各國(guó)家、民族、種族在國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)、文化活動(dòng)中的平等權(quán)利是大趨勢(shì)。法律在立法及實(shí)務(wù)中存在所有制和身份歧視是與世界發(fā)展潮流背道而馳的。我國(guó)在改革之初的企業(yè)立法中，嚴(yán)格按照 所有制性質(zhì)的不同進(jìn)行立法，例如《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《私營(yíng)企業(yè)暫行條例》等等，企業(yè)的權(quán)利、投資范圍限制、用工制度等規(guī)定迥然不同。

在當(dāng)前，大中專畢業(yè)生在擇業(yè)時(shí)面臨在國(guó)有和非國(guó)有單位之間選擇的兩難處境，國(guó)有單位收入雖低，個(gè)人發(fā)展緩慢，但有保障、福利待遇全面；非國(guó)有單位收入高，個(gè)人發(fā)展較快，但壓力大、風(fēng)險(xiǎn)大，對(duì)個(gè)人能力要求高。之所以造成這種局面，一是因?yàn)閭€(gè)人在比較利弊得失，更重要的是因?yàn)楝F(xiàn)有法律制度導(dǎo)致的不同所有制性質(zhì)的勞動(dòng)關(guān)系在按照不同的規(guī)則運(yùn)行，使擇業(yè)者不能正確選擇，使身處國(guó)有單位的在業(yè)者艷羨非國(guó)有單位的高收入、快發(fā)展，身處非國(guó)有單位的在業(yè)者又艷羨國(guó)有單位的高福利、低風(fēng)險(xiǎn)。都不滿足目前的狀況，這種不滿和憤懣不是源于個(gè)人能力大小、勤勉與否、學(xué)歷高低，而是源于不同性質(zhì)所有制的差別待遇。雖然學(xué)術(shù)界大加批評(píng)，在立法上也逐漸采用科學(xué)的企業(yè)法律形態(tài)劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行立法，但上述以所有制為標(biāo)準(zhǔn)的立法依然具有法律效力。

在《勞動(dòng)法》條文中雖然沒(méi)有明顯的所有制、身份差別的字眼，甚至規(guī)定“勞動(dòng)者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視”，似乎不存在任何歧視，合乎“人人平等”的理念，但這條規(guī)定不如改為“凡中華人民共和國(guó)的國(guó)民就業(yè)不因戶籍性質(zhì)和地域不同而受歧視”顯得更具實(shí)效。因?yàn)槲覈?guó)勞動(dòng)者在就業(yè)時(shí)遇到的障礙不是民族歧視、種族歧視、宗教信仰歧視，而是戶籍歧視、身份歧視。

在進(jìn)行勞動(dòng)和社會(huì)保障立法時(shí)，雖然沒(méi)有明確規(guī)定把一部分人排除在外，但在立法者的觀念中已經(jīng)有了潛在的前提-國(guó)家處于困難時(shí)期或轉(zhuǎn)軌時(shí)期，不可能做到保護(hù)所有人。在此前提下，受到保護(hù)的總是占我國(guó)人口比例較小的城市人，非城市人一次又一次地成為犧牲品。因此，必須從根本上改變立法觀念，變“立法保護(hù)一部分人”為“立法保護(hù)所有人”，并在具體立法中體現(xiàn)平等原則，為實(shí)現(xiàn)國(guó)民待遇提供完善的立法依據(jù)。

四、完善勞動(dòng)和社會(huì)保障立法的具體思路

（一）修改《憲法》，建立違憲審查制度

我國(guó)憲法經(jīng)歷了一個(gè)曲折發(fā)展的過(guò)程，在《共同綱領(lǐng)》和“五四憲法”中，其內(nèi)容比較完善合理，全面規(guī)定了公民的各項(xiàng)自由。但此后的憲法思想出現(xiàn)倒退，尤其是在極左思潮影響下的憲法脫離了憲法的根本宗旨。因此，在民主、自由觀念深入人心、憲政理論已經(jīng)成熟的今天，應(yīng)盡快修改憲法中不適應(yīng)新形勢(shì)的條款，承認(rèn)人的各項(xiàng)天賦人權(quán)，賦予每一個(gè)人真正享有遷徙自由、結(jié)社自由、思想自由、言論自由、出版自由、游行示威自由、集會(huì)自由的權(quán)利?！豆伯a(chǎn)黨宣言》說(shuō)：“每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人自由發(fā)展的條件?！盵7]胡適也曾告誡青年：“爭(zhēng)取你們個(gè)人的自由，便是為國(guó)家爭(zhēng)自由！你們爭(zhēng)自己的人格，便是為國(guó)家爭(zhēng)人格。”

在操作層面，應(yīng)著力改變過(guò)去人們認(rèn)為憲法沒(méi)有實(shí)際運(yùn)用價(jià)值的觀念。為此，必須建立違憲審查制度，確保憲法賦予公民的各項(xiàng)基本權(quán)利得以落實(shí)并防止行政權(quán)力的不當(dāng)侵害。當(dāng)政府的行為有侵害國(guó)民權(quán)利的可能或已經(jīng)侵害了國(guó)民的權(quán)利時(shí)能夠得到及時(shí)救濟(jì)。2001年山東三高中畢業(yè)生狀告教育部的案件的起因是教育部的高考錄取政策有違憲內(nèi)容，即對(duì)不同地區(qū)實(shí)行不同的錄取標(biāo)準(zhǔn)，享受到政策照顧的是全國(guó)教育設(shè)施最好、師資力量最雄厚的地區(qū)，而不是老少邊窮地區(qū)。在法院方面必須遵循“凡有訴訟必須受理的原則”；在憲法的執(zhí)行方面，借鑒國(guó)外的司法審查制度建立我國(guó)的違憲審查制度是確保憲法效力的制度保障。

（二）完善勞動(dòng)法律體系

面臨全球化的趨勢(shì)，我國(guó)用來(lái)規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)和調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系的法律法規(guī)，不僅在數(shù)量上不足，而且相關(guān)內(nèi)容上也難以適應(yīng)新的形勢(shì)需要，亟須完善。

1.調(diào)整就業(yè)政策。

在我國(guó)《勞動(dòng)法》現(xiàn)有就業(yè)政策規(guī)定的基礎(chǔ)上增加彈性就業(yè)內(nèi)容。彈性就業(yè)與全日制就業(yè)不同，可以根據(jù)勞動(dòng)者的就業(yè)條件、擇業(yè)選擇和各類用人單位需求建立多樣形式的勞動(dòng)關(guān)系。彈性就業(yè)是知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，是支持現(xiàn)代企業(yè)用人制度、促進(jìn)就業(yè)和建立彈性退休制度的有效措施。為適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性發(fā)展趨勢(shì)和建立彈性就業(yè)機(jī)制，需要在《勞動(dòng)法》中明確規(guī)定彈性就業(yè)為我國(guó)合法就業(yè)形式，并規(guī)定第二就業(yè)關(guān)系的合法性，明確勞動(dòng)者有依法簽訂第二就業(yè)關(guān)系勞動(dòng)合同的權(quán)利。在“工資”一章中規(guī)定不同就業(yè)關(guān)系中工資分配的原 則和比例。在“法律責(zé)任”一章中規(guī)定勞動(dòng)監(jiān)察和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的相應(yīng)責(zé)任。

2.調(diào)整工資調(diào)控措施。

《勞動(dòng)法》第四十六條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)工資總量進(jìn)行宏觀調(diào)控。”這種措施僅對(duì)從國(guó)家財(cái)政支付工資的機(jī)關(guān)、團(tuán)體具有實(shí)際效力，而對(duì)非國(guó)有組織缺乏調(diào)控的可能。因此應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，由企業(yè)根據(jù)其利潤(rùn)水平自己控制工資水平，政府為用人單位提供工資價(jià)位參考數(shù)據(jù)，監(jiān)督工資保障措施的實(shí)施，并通過(guò)立法和監(jiān)督建立嚴(yán)格的工資報(bào)告制度，從而確保政府稅收和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的征繳。

3.健全裁員的法定程序和雇主補(bǔ)償責(zé)任。

裁員是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)為了生存和發(fā)展而經(jīng)常采用的措施，一味地限制效果并不理想。因此，立法上，承認(rèn)用人單位擁有裁員權(quán)力，但要合理地行使，在不得已而裁員的情況下，應(yīng)給予被裁減職工充分的補(bǔ)償。

4.健全集體談判制度。

我國(guó)《勞動(dòng)法》關(guān)于集體談判的規(guī)定顯得空洞1，缺乏支持集體協(xié)商的原則和程序性規(guī)定，影響集體協(xié)議的真實(shí)性和效果。因此，我國(guó)《勞動(dòng)法》中應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨(dú)立的集體協(xié)議章，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)則，與《工會(huì)法》相銜接，具體詳細(xì)地規(guī)定集體協(xié)商主體資格、代表產(chǎn)生和代表的權(quán)利義務(wù)、談判程序和階段、談判費(fèi)用、協(xié)議執(zhí)行等問(wèn)題。

5.建立職工參與法律制度。

職工參與法律制度包括職工參與企業(yè)管理和企業(yè)利潤(rùn)分享。職工參與企業(yè)管理，即通過(guò)勞動(dòng)關(guān)系雙方的平等協(xié)商，在企業(yè)內(nèi)部建立民主管理機(jī)制。其外在表現(xiàn)為信息分享、平等協(xié)商和有效結(jié)果。職工參與企業(yè)利潤(rùn)分享，即雇員分紅、入股或二者合并的參與企業(yè)利潤(rùn)分享。在1992年歐盟理事會(huì)通過(guò)的一項(xiàng)建議案中稱：“工人參與企業(yè)利潤(rùn)分享，是一種鼓勵(lì)雇員投 入企業(yè)未來(lái)發(fā)展的有效方式；對(duì)雇員分紅可以創(chuàng)造潛在利潤(rùn)?！币虼?，在《勞動(dòng)法》中增加職工參與章，明確規(guī)定職工參與企業(yè)管理和利潤(rùn)分享的原則與機(jī)制，能夠最大限度地調(diào)動(dòng)職工的積極性和創(chuàng)造性。

（三）完善社會(huì)保障制度，加強(qiáng)社會(huì)保障費(fèi)用征收

社會(huì)保障制度已經(jīng)被普遍認(rèn)為是穩(wěn)定社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)秩序的“安全網(wǎng)”和“減振器”。在經(jīng)濟(jì)全球化的大潮中，我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)最終會(huì)降臨到具體的個(gè)人身上。我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度很不完善，人們對(duì)社會(huì)保障制度的認(rèn)識(shí)不足。而制度中1%的缺陷對(duì)受其影響的人來(lái)說(shuō)就是100%的損失。因此，既需要以立法方式將其制度化、法律化，又要廣泛宣傳和切實(shí)實(shí)施，讓人們知道個(gè)人在社會(huì)保障方面的責(zé)任和當(dāng)其遇到困難時(shí)可以從社會(huì)得到什么樣的保障待遇以及如何得到這些待遇。只有這樣，在出現(xiàn)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題和個(gè)人勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，人心才能夠保持穩(wěn)定。因此，應(yīng)盡快制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》[8]，完善社會(huì)保險(xiǎn)制度，將社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面普及全社會(huì)。

（四）完善工會(huì)立法，賦予工人基本的罷工權(quán)

罷工權(quán)是人權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容?！督?jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際盟約》第8條規(guī)定：“本盟約締約各國(guó)承擔(dān)保證：??（?。┯袡?quán)罷工，但應(yīng)按照各國(guó)的法律行使此項(xiàng)權(quán)利?！苯Y(jié)社自由委員會(huì)認(rèn)為罷工行為是工人及其組織為捍衛(wèi)或增進(jìn)其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益可以使用的一種重要手段；罷工行動(dòng)屬于第87號(hào)公約第3條規(guī)定的工人組織有權(quán)規(guī)劃自己的活動(dòng)和制定自己的工作計(jì)劃這項(xiàng)權(quán)利范圍內(nèi)的行動(dòng)。因此，用法律禁止罷工是對(duì)工會(huì)捍衛(wèi)和增進(jìn)會(huì)員利益以及對(duì)工會(huì)自由規(guī)劃其活動(dòng)的重大限制，是與結(jié)社自由原則相抵觸的。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，我國(guó)勞動(dòng)關(guān)系呈現(xiàn)多樣性和復(fù)雜性，勞動(dòng)者和用人單位的矛盾不可避免地出現(xiàn)。因此，應(yīng)對(duì)罷工權(quán)重新認(rèn)識(shí)，賦予勞動(dòng)者在一定條件下以罷工來(lái)對(duì)抗雇主是彌補(bǔ)其弱者地位的一種有效手段。我國(guó)在2001年2月批準(zhǔn)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》時(shí)，并未對(duì)罷工條款作出保留，而國(guó)內(nèi)法中沒(méi)有關(guān)于罷工的規(guī)定，出現(xiàn)了法律漏洞。罷工行為涉及面廣，具有對(duì)抗性、群眾性和遷延性等特點(diǎn)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì) 生活秩序產(chǎn)生重大影響。因此應(yīng)通過(guò)法律規(guī)定勞動(dòng)者的罷工權(quán)、罷工的條件和不得罷工的情形以及罷工的處理機(jī)構(gòu)和處理程序。

五、結(jié)束語(yǔ)

在全球化的背景下，對(duì)我國(guó)立法包括勞動(dòng)與社會(huì)保障立法最大的沖擊主要來(lái)自思想觀念和法治精神以及由此帶來(lái)的人們要求基本人權(quán)和各種法定權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)，因此各項(xiàng)立法必須具有邏輯上的自恰性又具有實(shí)踐中的可操作性和可執(zhí)行性，同時(shí)要伴隨政府職能轉(zhuǎn)變和公務(wù)員素質(zhì)提高，從而改進(jìn)政府形象，實(shí)現(xiàn)“高效、廉潔、低成本”的政府運(yùn)作機(jī)制，充分體現(xiàn)法律和制度的人文關(guān)懷。最終在政治民主、法治健全、社會(huì)自由的前提下，落實(shí)各項(xiàng)勞動(dòng)和社會(huì)保障制度，保障所有勞動(dòng)者平等就業(yè)和自由擇業(yè)，賦予勞動(dòng)者罷工權(quán)和用人單位裁員權(quán)，協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力資源的自由流動(dòng)和合理配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)秩序穩(wěn)定。

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