第一篇：我國(guó)農(nóng)業(yè)旱災(zāi)災(zāi)后援助機(jī)制的構(gòu)建

我國(guó)農(nóng)業(yè)旱災(zāi)災(zāi)后援助機(jī)制的構(gòu)建

摘要：近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)旱災(zāi)發(fā)生頻繁，極大地影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，給我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)巨大的損失與破壞。在與旱災(zāi)抗?fàn)幍倪^(guò)程中，我國(guó)政府積累了一定的災(zāi)害管理和援助經(jīng)驗(yàn)，建立了災(zāi)害管理和防災(zāi)減災(zāi)工作體系，但災(zāi)后恢復(fù)重建援助機(jī)制還不完善，存在著部分缺失。本文分析我國(guó)農(nóng)業(yè)旱災(zāi)災(zāi)后恢復(fù)重建援助中的缺陷，并為提出構(gòu)建新型災(zāi)害援助機(jī)制提出相應(yīng)的對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)旱災(zāi)；恢復(fù)重建；援助機(jī)制

干旱災(zāi)害是對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)尤其是農(nóng)業(yè)造成最嚴(yán)重危害的自然災(zāi)害，出現(xiàn)頻率高、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、影響范圍廣。近年來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)旱災(zāi)更是日益嚴(yán)重和頻繁，1991-2010年的20年間，1992、1994-1995、1997、1999-2003、2006-2007、2009-2010年均發(fā)生了重大旱災(zāi)，共1

3[1]個(gè)年份，接近于1.5年一遇，可見(jiàn)重大旱災(zāi)發(fā)生頻繁、時(shí)間間隔短，因此加強(qiáng)旱災(zāi)的研究，對(duì)于災(zāi)害管理和災(zāi)后恢復(fù)重建有重要的指導(dǎo)意義?，F(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)旱災(zāi)災(zāi)后援助機(jī)制比較薄弱，還不成熟，本文擬以此展開(kāi)探討，以期能為災(zāi)后援助機(jī)制的改善提供理論依據(jù)。

一 我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)旱災(zāi)災(zāi)后援助機(jī)制缺陷分析

我國(guó)自然災(zāi)害發(fā)生頻繁，造成的損失嚴(yán)重，尤其是旱災(zāi)，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，具有巨大的破壞性和不可知性，使得人們不得不思考災(zāi)后援助機(jī)制的構(gòu)建和完善。本文將分析現(xiàn)有援助機(jī)制及其效能缺陷，提出完善和構(gòu)建農(nóng)業(yè)旱災(zāi)災(zāi)后援助機(jī)制的政策建議。旱災(zāi)災(zāi)后援助是指國(guó)家和社會(huì)向遭受自然災(zāi)害而造成生活貧困甚至無(wú)以生存的災(zāi)民提供一定的物質(zhì)幫助和社會(huì)保障，以保證其正常生活水平和自行生存能力[2]。援助的內(nèi)容包括緊急救援、災(zāi)后居民生活的安排、災(zāi)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與恢復(fù)以及社會(huì)關(guān)系的重建等。其目的在于幫助農(nóng)戶脫災(zāi)，脫貧，恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)。由于災(zāi)害援助具有公共性和公益性的特點(diǎn)，應(yīng)以財(cái)政救助為主導(dǎo)，同時(shí)輔以市場(chǎng)保險(xiǎn)、社會(huì)援助等為輔。但現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)旱災(zāi)援助體系不完善，機(jī)制不健全，從而表現(xiàn)出援助制度的缺失與不足。

（一）政府財(cái)政援助，主體單一且弊病叢生

我國(guó)災(zāi)害援助主要是通過(guò)政府救助實(shí)現(xiàn)的，社會(huì)援助的各個(gè)環(huán)節(jié)是通過(guò)政府行為表現(xiàn)的。從援助主體來(lái)看，主要是民政、財(cái)政、教育、勞動(dòng)等行政機(jī)關(guān)，政府援助是集三種職能于一身，是援助制度的決策者，也是執(zhí)行者，更是監(jiān)督者。同時(shí)援助資金來(lái)自保險(xiǎn)賠償?shù)暮苌?，民間組織與社會(huì)團(tuán)體的資助也非常有限。援助管理體系落后，救災(zāi)管理工作分塊分割，部門(mén)之間職能分散、交叉、缺位問(wèn)題嚴(yán)重。缺乏統(tǒng)一的管理與指揮，存在多頭救助、重復(fù)救助與救助遺漏等矛盾。

救災(zāi)資金來(lái)源渠道單一，主要依靠國(guó)家財(cái)政收入。很難瞞住救災(zāi)工作的血藥，導(dǎo)致援助資金供給嚴(yán)重不足，與援助需求存在很大的差距，災(zāi)后恢復(fù)重建面臨資金缺乏的難題，災(zāi)后返貧或返貧的風(fēng)險(xiǎn)加大。援助制度有著明顯城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)。城市的災(zāi)后援助制度較全面，而農(nóng)村在遭受重大災(zāi)害是有國(guó)家統(tǒng)一援助，一般的旱災(zāi)由地方政府采取臨時(shí)救濟(jì)或自救形式。農(nóng)民獲益水平低，難以進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

援助法律制度缺失。世界上很多國(guó)家和地區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)旱災(zāi)援助都有比較完善的法律規(guī)定，如美國(guó)、日本、西班牙等，我國(guó)目前對(duì)災(zāi)后的農(nóng)民有援助的政策，但往往局限于對(duì)農(nóng)民生活上的援助。忽略災(zāi)后恢復(fù)重建，缺乏統(tǒng)一的救災(zāi)法。發(fā)生旱災(zāi)時(shí)，僅僅依靠政府行政命令、政策與文件、缺乏規(guī)范的法律規(guī)定，使得救助流程不規(guī)范，使得援助工作具有隨意性和盲目性。而且我國(guó)法律援助門(mén)檻高，需要符合兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，案情標(biāo)準(zhǔn)，這樣致使大量的受災(zāi)人口難以包括在受援范圍之內(nèi)。很多國(guó)家均頒布了農(nóng)作物保險(xiǎn)法，而在我國(guó)僅僅是一些關(guān)于農(nóng)作物保險(xiǎn)方面的制度規(guī)定，而且局限于地震和風(fēng)災(zāi)，對(duì)于農(nóng)業(yè)旱災(zāi)則很少涉及，災(zāi)害保險(xiǎn)體系十分脆弱，同時(shí)巨災(zāi)保險(xiǎn)匱乏，農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)也社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制缺失[3]。

（二）市場(chǎng)化的災(zāi)害商業(yè)保險(xiǎn)援助效果明顯，但保險(xiǎn)能力不足，再保險(xiǎn)職能缺失

依靠單一的國(guó)家財(cái)政收入援助，效果不是很明顯，災(zāi)害的援助水平與災(zāi)害農(nóng)戶需求不想匹配。國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害的補(bǔ)償不足災(zāi)害損失的3%，而且通過(guò)主要是通過(guò)財(cái)政層層下?lián)芫葹?zāi)款項(xiàng)，難以避免挪用和擠。借鑒國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家發(fā)現(xiàn)開(kāi)展商業(yè)化的農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)能夠有效轉(zhuǎn)移和分散農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失，像日本，雖然大多是農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在遭受災(zāi)后后很難通過(guò)自身的調(diào)節(jié)力量恢復(fù)。但是日本政府根據(jù)保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)原理制定了農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度，形成農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險(xiǎn)體系，包括中央政府農(nóng)林水產(chǎn)省、都道府縣農(nóng)業(yè)共計(jì)組合聯(lián)合會(huì)、市町村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合，這種三級(jí)聯(lián)動(dòng)的保險(xiǎn)體系確定了農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)償制度的組織體系與結(jié)構(gòu)，同時(shí)也規(guī)定了保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)范圍，以及保險(xiǎn)率，這樣可以充分彌補(bǔ)農(nóng)戶因遭受災(zāi)害所承擔(dān)的損失。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是受自然界支配、影響最大的產(chǎn)業(yè)，具有基礎(chǔ)性、重要性和農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，受災(zāi)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)民是否能得到補(bǔ)償恢復(fù)重建，直接影響了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，以及農(nóng)產(chǎn)品的社會(huì)供給和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，因此，開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)是必要的。但是由于存在著逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后、業(yè)務(wù)范圍急劇萎縮，保險(xiǎn)賠償占災(zāi)害損失比例小，保險(xiǎn)效能低下，再保險(xiǎn)職能缺失，不能有效承擔(dān)災(zāi)害損失補(bǔ)償?shù)穆氊?zé)[4]。

（三）災(zāi)害的社會(huì)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)揮了一定的作用，但補(bǔ)償比例低下

災(zāi)害的社會(huì)補(bǔ)償機(jī)制是指通過(guò)非政府、個(gè)人等社會(huì)力量，在政府的引導(dǎo)與規(guī)范下，發(fā)動(dòng)社會(huì)各界人員對(duì)遭受災(zāi)害的群眾“施與仁愛(ài)”實(shí)行捐贈(zèng)為主要內(nèi)容的災(zāi)害補(bǔ)償方式，是災(zāi)后群眾災(zāi)害補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)重要途徑。這種災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制即滿足人的美德的道德訴求，也災(zāi)害補(bǔ)償作出了重要的貢獻(xiàn)。捐贈(zèng)作為一種重要的災(zāi)害補(bǔ)償方式對(duì)災(zāi)后損失補(bǔ)償是不可或缺的，但我國(guó)在這方面尚不完善，在災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制中難以發(fā)揮重大的作用，同時(shí)存在的問(wèn)題也較多，使得其所體現(xiàn)的作用不是很明顯。我國(guó)目前的救災(zāi)動(dòng)員機(jī)制不健全，主要依靠政府救助，而對(duì)社會(huì)動(dòng)員機(jī)制這方面缺乏重視，從而主要依靠國(guó)家財(cái)政投入，而社會(huì)捐助的積極性沒(méi)有充分發(fā)揮。如今，政府財(cái)政收入有限、災(zāi)害補(bǔ)償能力明顯不足，我國(guó)應(yīng)積極地發(fā)展社會(huì)捐助事業(yè)，發(fā)揮社會(huì)災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制的積極性。農(nóng)村就業(yè)培訓(xùn)結(jié)構(gòu)少，培訓(xùn)內(nèi)容簡(jiǎn)單，而且內(nèi)容未與市場(chǎng)需求相結(jié)合，農(nóng)民掌握的職業(yè)技能少，導(dǎo)致災(zāi)后農(nóng)民就業(yè)困難，災(zāi)區(qū)恢復(fù)沖減受到限制，影響災(zāi)區(qū)發(fā)展

二 我國(guó)農(nóng)業(yè)旱災(zāi)多元化援助機(jī)制的構(gòu)建

新型災(zāi)害援助機(jī)制秉承“以人為本”的精神，堅(jiān)持科學(xué)、合理、有效的原則，相對(duì)以前的援助體系應(yīng)進(jìn)行如下的轉(zhuǎn)變：援助主體向多元化轉(zhuǎn)化，從單一政府援助轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、市?chǎng)、社會(huì)多元共同參與；援助內(nèi)容充實(shí)化，從單一生活援助到生活保障與家園恢復(fù)重建；援助手段服務(wù)化，從單一生活援助轉(zhuǎn)為提供多元需求服務(wù)；援助對(duì)象均等化，從援助對(duì)象身份識(shí)別轉(zhuǎn)化為機(jī)會(huì)均等保護(hù)?？傊?，新型災(zāi)害援助制度的基本框架是：在政府財(cái)政援助的主導(dǎo)下，以市場(chǎng)化保險(xiǎn)援助為主體，社會(huì)互助為輔；以最低生活保障為基礎(chǔ)，提供醫(yī)療、教育、就業(yè)等專(zhuān)項(xiàng)援助為輔的對(duì)象多元化，管理制度化、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化、方式專(zhuān)業(yè)化的與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相平衡的社會(huì)援助制度。

（一）完善國(guó)家援助體系

明確援助主體，完善災(zāi)害援助工作責(zé)任分級(jí)和經(jīng)費(fèi)分擔(dān)體制。明確國(guó)家作為重大災(zāi)害事件援助主體的角色，加強(qiáng)救災(zāi)預(yù)案、物資儲(chǔ)備、信息評(píng)估和綜合協(xié)調(diào)工作。堅(jiān)持援助立法建設(shè)，規(guī)范災(zāi)害援助流程。缺乏制度的約束是我國(guó)農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助最大的弊端。我國(guó)尚未有關(guān)于農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助的明確的的法規(guī)，也無(wú)災(zāi)害援助手冊(cè)全面概括農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助范圍、災(zāi)害損失評(píng)定、援助制度流程等援助內(nèi)容。為了能有效進(jìn)行援助工作，避免災(zāi)害援助的隨意性與臨時(shí)性，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助的法制建設(shè)。一方面，加快農(nóng)村災(zāi)害援助的立法，盡快制定農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助法、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法等為災(zāi)害補(bǔ)償提供依據(jù)的法律法規(guī)，同時(shí)制定與之相適應(yīng)的社會(huì)援助程序

法；另一方面，建立以農(nóng)民災(zāi)害最低生活保障制度為基礎(chǔ)的各項(xiàng)社會(huì)援助制度[]。

完善旱災(zāi)監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)和響應(yīng)的復(fù)合型體系。加強(qiáng)水文、農(nóng)情等方面的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)，能準(zhǔn)備預(yù)報(bào)災(zāi)害發(fā)生時(shí)間、范圍和強(qiáng)度，通過(guò)媒體將信息有效地傳遞給農(nóng)民群眾，形成覆蓋全面、信息完整、資源共享的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。同時(shí)，建立反應(yīng)敏捷、協(xié)調(diào)有序的抗旱應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，不斷完善各級(jí)防災(zāi)減災(zāi)的應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)各級(jí)政府間的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)能力，信息發(fā)布及時(shí)，確保抗旱應(yīng)急服務(wù)能力，使得有效開(kāi)展災(zāi)后援助工作。

改變救災(zāi)觀念，將農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助常規(guī)化。自然災(zāi)害援助是一項(xiàng)應(yīng)急性的工作，并頒布了《自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》來(lái)對(duì)重大自然災(zāi)害進(jìn)行應(yīng)急管理[6]，但農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害確是頻繁地、同發(fā)地，使得農(nóng)作物的產(chǎn)量損失，農(nóng)民收入減少。因此，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化災(zāi)害援助觀念，把農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害救助納入日常化管理，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害管理的常態(tài)化管理。由此，我國(guó)可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，將災(zāi)后相應(yīng)的保險(xiǎn)項(xiàng)目的災(zāi)害補(bǔ)償問(wèn)題和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償納入社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中，充分考慮災(zāi)害發(fā)生后相對(duì)應(yīng)的保險(xiǎn)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題，體現(xiàn)災(zāi)后的損失補(bǔ)償功能。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)分散和互助共濟(jì)的保障機(jī)制，以合理計(jì)算分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的形式，實(shí)現(xiàn)對(duì)少數(shù)因?yàn)?zāi)害導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)償，通過(guò)集體的力量來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)參與者抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（二）提供多元需求服務(wù)

災(zāi)害的援助應(yīng)實(shí)現(xiàn)有單一款物援助轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┒嘣姆?wù)需求援助，如加強(qiáng)災(zāi)后農(nóng)民心理援助、就業(yè)援助、對(duì)災(zāi)后恢復(fù)重建的農(nóng)林企業(yè)稅收減免等。提供醫(yī)學(xué)和心理援助。為減輕重災(zāi)區(qū)農(nóng)民的心理和生活壓力，應(yīng)及時(shí)組織心理醫(yī)療援助隊(duì)深入災(zāi)區(qū)實(shí)施醫(yī)療救援[7]。在接到上級(jí)通知后，立即啟動(dòng)醫(yī)學(xué)救援預(yù)案，成立醫(yī)療救援領(lǐng)導(dǎo)小組，根據(jù)小組的知識(shí)結(jié)構(gòu)、臨床經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)等，挑選和合理安排有各方方面人員組成援助隊(duì)伍。如旱災(zāi)地區(qū)易出現(xiàn)皮膚病、消化系統(tǒng)及呼吸系統(tǒng)等疾病，可因地適宜地籌備治療這些疾病方面的物資。同時(shí)，在災(zāi)區(qū)開(kāi)展疾病診治和防疫，宣傳防防疫知識(shí)，以及進(jìn)行心理健康教育與咨詢(xún)，努力為旱災(zāi)災(zāi)區(qū)農(nóng)民減輕痛苦和排解困擾。

提供就業(yè)援助，重大旱災(zāi)發(fā)生后，往往造成災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)遭受極大的低迷，尤其是旅游業(yè)、餐飲業(yè)等，這樣導(dǎo)致大量勞動(dòng)力失業(yè)。面對(duì)災(zāi)后就業(yè)壓力大，就業(yè)難的困境，各級(jí)政府應(yīng)把就業(yè)援助加入災(zāi)后恢復(fù)重建的過(guò)程中，將就業(yè)援助與抗旱緊密結(jié)合，大力扶持受災(zāi)企業(yè)重建，鼓勵(lì)瘦子勞動(dòng)者自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，提供稅費(fèi)減免、保險(xiǎn)補(bǔ)貼、貸款等優(yōu)惠政策，各地勞動(dòng)保障部門(mén)積極開(kāi)展災(zāi)區(qū)勞動(dòng)力的就業(yè)服務(wù)，并鼓勵(lì)高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)，從事支教、支農(nóng)、支醫(yī)和扶貧等工作。同時(shí)，加大農(nóng)村教育培訓(xùn)農(nóng)村教育培訓(xùn)援助，培養(yǎng)農(nóng)村重建和發(fā)展技能型人才，通過(guò)政策引導(dǎo)，基金扶持等，加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，是之成為具備從事規(guī)?；蛯?zhuān)業(yè)化生產(chǎn)的高素質(zhì)的勞動(dòng)力。

提供稅收優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠是政府對(duì)災(zāi)區(qū)恢復(fù)重優(yōu)惠政策之一，可以將對(duì)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)損失，盡快讓農(nóng)民恢復(fù)到正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中。兩外，因?yàn)?zāi)損失嚴(yán)重的企業(yè)給予一定的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼，解決其自身?yè)?dān)保能力不足問(wèn)題，縮短其恢復(fù)重建的時(shí)間。

（三）采取靈活多樣手段

采取靈活手段，為災(zāi)后重建提供幫助。將保險(xiǎn)重點(diǎn)納入災(zāi)后援助的機(jī)制中，積極穩(wěn)妥開(kāi)展旱災(zāi)保險(xiǎn)，發(fā)揮保險(xiǎn)公司“三農(nóng)”保護(hù)傘的作用。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工具和保險(xiǎn)范圍，與資本市場(chǎng)結(jié)合，通過(guò)巨災(zāi)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)市場(chǎng)手段進(jìn)一步分散災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，從而提高承保能力等，這樣可以分散農(nóng)戶和保險(xiǎn)公司承災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，針對(duì)不同的受災(zāi)對(duì)象，銀行實(shí)行靈活的貸款方式。通過(guò)增加信貸規(guī)模、制定優(yōu)惠信貸支持條件等開(kāi)發(fā)創(chuàng)新各種新型貸款品種，加大信貸支持力度，為災(zāi)后恢復(fù)重建提供資金支持。銀行監(jiān)管部門(mén)充分支持和鼓勵(lì)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)支持災(zāi)后恢復(fù)重建工作，如在災(zāi)區(qū)農(nóng)民福建設(shè)立一家分支機(jī)構(gòu)，這樣為災(zāi)害農(nóng)民提供便利，對(duì)恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有著一定的積極作用。簡(jiǎn)化手續(xù)，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入。運(yùn)用各級(jí)糧食儲(chǔ)備問(wèn)題災(zāi)區(qū)糧食市

場(chǎng)。災(zāi)后，糧食減產(chǎn)或絕收，致使糧食供給不足，這時(shí)地方各級(jí)安排儲(chǔ)備糧出庫(kù)，做好市場(chǎng)應(yīng)急調(diào)控預(yù)案，運(yùn)用各級(jí)糧食的吞吐，確保糧食的供給量，維持糧食價(jià)格的穩(wěn)定。在易發(fā)旱災(zāi)的地區(qū)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的良性循環(huán)，使農(nóng)民收入多樣化，這樣既可以增加農(nóng)民收入，又可降低農(nóng)業(yè)旱災(zāi)損失。加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做好災(zāi)后恢復(fù)重建工作。修繕已破壞的灌溉設(shè)施，并加快建設(shè)新的水利設(shè)施，改善灌溉條件，擴(kuò)大灌溉灌溉面積，從而提高灌溉效率，使得農(nóng)民能從旱災(zāi)中恢復(fù)過(guò)來(lái)，降低因?yàn)?zāi)反貧的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)提高蓄水灌溉安全系數(shù)，重視湖泊的蓄水功能，維持生態(tài)平衡。

三 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)旱災(zāi)災(zāi)后援助機(jī)制主要由政府財(cái)政援助，但主體單一且弊病叢生，市場(chǎng)化的災(zāi)害商業(yè)保險(xiǎn)援助效果明顯，但保險(xiǎn)能力不足，再保險(xiǎn)職能缺失，且災(zāi)害的社會(huì)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)揮了一定的作用，但補(bǔ)償比例低下，可看出我國(guó)旱災(zāi)災(zāi)后援助效能存在著缺陷。而組成一個(gè)完善的旱災(zāi)災(zāi)后援助體系的內(nèi)容復(fù)雜，形式多樣，包括法律援助、教育培訓(xùn)援助、醫(yī)療和就業(yè)援助等在內(nèi)的全方位、綜合性的災(zāi)后恢復(fù)重建援助。因此要優(yōu)化和提升旱災(zāi)災(zāi)后援助效能，提高災(zāi)害防御能力，要在我國(guó)構(gòu)建一個(gè)新型的農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助體制，由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)政府部門(mén)相互配合與協(xié)調(diào)，并積極發(fā)揮保險(xiǎn)公司的補(bǔ)償作用，重視社會(huì)援助或非政府援助，政府、市場(chǎng)、社會(huì)多管齊下的多維立體型農(nóng)業(yè)旱災(zāi)防御體系。

參考文獻(xiàn)：

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第二篇：招募西南旱災(zāi)援助志愿者的倡議書(shū)

各位青年朋友，各位同學(xué)：

西南大旱至今沒(méi)有緩解，大好河山焦渴難耐！你我血涌之青年，當(dāng)有所貢獻(xiàn)，以慰良知。沒(méi)有青年的參與，這個(gè)世界將黯然無(wú)光！

為此，我們特倡議和招募各地青年朋友尤其是大學(xué)生支農(nóng)隊(duì)員們組成“大學(xué)生志愿參與西南抗旱支農(nóng)服務(wù)隊(duì)”，于今年五一和暑假期間到西南抗旱救災(zāi)、支農(nóng)助農(nóng)，與災(zāi)區(qū)的農(nóng)民朋友共濟(jì)國(guó)難！

西南大旱，山河傾偏。五省農(nóng)村，田裂井干。人民生計(jì)，危在夕旦。支農(nóng)學(xué)子，憂在心尖。組織起來(lái)，再上前線?；I款運(yùn)水，救助調(diào)研。文藝宣傳，組織重建。抗旱救災(zāi)，一馬當(dāng)先！

主要工作內(nèi)容

1、運(yùn)水扶困：幫助當(dāng)?shù)貫?zāi)民和基層政府運(yùn)水和扶貧，幫助生產(chǎn)生活自救；

2、信息溝通：為外界提供信息，聯(lián)系和幫助缺水的地區(qū)；

3、精神激勵(lì)：通過(guò)文藝對(duì)當(dāng)?shù)貫?zāi)民進(jìn)行信心激勵(lì)；

4、本土合作：為缺水地區(qū)建立抗旱合作互助組織；

具體包括：運(yùn)水、幫助生產(chǎn)和生活上的困難、傳遞旱災(zāi)信息、聯(lián)系外界支持、扶助困難家庭、文藝支持和激勵(lì)、建立穩(wěn)定工作點(diǎn)、支持當(dāng)?shù)氐慕M織和帶頭人、形成用水和公共管理互助合作組織。

救災(zāi)志愿者活動(dòng)時(shí)間：

主體參與時(shí)間：暑假（7月中旬～8月中旬，根據(jù)各學(xué)校放假時(shí)間再確定）

五一期間組織救災(zāi)先遣隊(duì)，進(jìn)行前期的鋪墊工作。

救災(zāi)先遣隊(duì)活動(dòng)時(shí)間：5月1日到5月7日

行動(dòng)地點(diǎn)：云南或貴州重災(zāi)區(qū)

注意事項(xiàng)：

1、志愿者參與，自帶各種用具和生活用水；

2、自費(fèi)為主，主辦方僅有少量的行動(dòng)費(fèi)用補(bǔ)助；

3、不能完全排除行動(dòng)中的安全隱患，志愿者對(duì)自己的安全負(fù)責(zé)；

4、志愿者要有嚴(yán)格的紀(jì)律觀念，遵守相關(guān)要求；

5、身體健康，沒(méi)有任何疾?。?/p>

6、參與救災(zāi)先遣隊(duì)的人要承諾暑假協(xié)助帶隊(duì)；

7、西南地區(qū)志愿者優(yōu)先；

8、報(bào)名者要持有所在單位推薦、同意函或者家庭同意函。

主辦機(jī)構(gòu)：中國(guó)人民大學(xué)鄉(xiāng)村建設(shè)中心北京梁漱溟鄉(xiāng)村建設(shè)中心

合作協(xié)辦機(jī)構(gòu)：云南昆明北斗星文化傳播中心

報(bào)名時(shí)間：2010年4月25日截止

報(bào)名聯(lián)系：liangshumingzyz@gmail.com（梁漱溟鄉(xiāng)建中心志愿者郵箱）***（彭影）***（吳豐恒）

第三篇：構(gòu)建農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與補(bǔ)償機(jī)制

構(gòu)建農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與補(bǔ)償機(jī)制

張赤旗

解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，需要增加信貸投入。農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)大，沒(méi)有相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與補(bǔ)償機(jī)制，貸款投放后勁不足。我們通過(guò)對(duì)吉林省信貸資金投向“三農(nóng)”的研究，認(rèn)為應(yīng)該盡快建立完善農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與補(bǔ)償機(jī)制。

建立完善農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與補(bǔ)償機(jī)制的必要性

農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)大。農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害一方面導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)費(fèi)用增加，另一方面導(dǎo)致糧食減產(chǎn)，直接影響農(nóng)業(yè)貸款的回收。抵押物的缺失，使涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)只能發(fā)放信用或聯(lián)保貸款。但擔(dān)保主體與貸款主體經(jīng)濟(jì)狀況類(lèi)似，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)類(lèi)似，風(fēng)險(xiǎn)同質(zhì)性強(qiáng)，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的作用有限。較低的文化素養(yǎng)和社會(huì)信用文化缺失，使農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)戶的誠(chéng)信意識(shí)、金融風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)比較薄弱。農(nóng)村社會(huì)征信系統(tǒng)建設(shè)力度不夠，缺乏統(tǒng)一的個(gè)人和企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)，金融企業(yè)難以獲取客戶的真實(shí)信用狀況。農(nóng)村的逃債、躲債和賴(lài)債現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，但失信懲罰機(jī)制尚未有效建立。

農(nóng)業(yè)貸款管理難度大。農(nóng)業(yè)貸款具有小額、分散、貸款成本高、管理難、費(fèi)用大等特點(diǎn)。以吉林省農(nóng)村信用社為例，縣級(jí)以下有1566家機(jī)構(gòu)，信貸人員5434人，人均管理貸戶496.7戶，人均管理貸款968萬(wàn)元。為管理貸戶，信貸員每人日均行程40公里，費(fèi)用35元。

農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與補(bǔ)償機(jī)制不完善的表現(xiàn)

擔(dān)保機(jī)構(gòu)缺失，擔(dān)保機(jī)制不完善。與農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)需要及相對(duì)完善的城市信貸擔(dān)保機(jī)制相比，農(nóng)村信貸擔(dān)保機(jī)制的差距明顯，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

擔(dān)保資源不足。一是保證人的擔(dān)保能力有限。二是農(nóng)村融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)缺乏。三是農(nóng)村擔(dān)保物范圍狹窄。四是處分擔(dān)保財(cái)產(chǎn)受限。

相關(guān)服務(wù)待完善。一是政府確權(quán)登記滯后。吉林省從2007年11月開(kāi)始在省內(nèi)10個(gè)縣進(jìn)行林權(quán)制度改革試點(diǎn)，共簽訂各類(lèi)承包經(jīng)營(yíng)合同49.1萬(wàn)份，目前僅發(fā)放林權(quán)證36768本。二是為農(nóng)村抵押物提供評(píng)估、流轉(zhuǎn)服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)少。

銀行擔(dān)保方式創(chuàng)新不足。近年來(lái)，金融機(jī)構(gòu)加大了信貸管理考核力度，基層機(jī)構(gòu)沒(méi)有信貸創(chuàng)新權(quán)力。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)存在不動(dòng)產(chǎn)抵押偏好，與擔(dān)保組織的合作不主動(dòng)，限制了這些機(jī)構(gòu)功能的發(fā)揮。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在諸多問(wèn)題。一是專(zhuān)門(mén)為農(nóng)村設(shè)計(jì)的險(xiǎn)種少。二是保險(xiǎn)費(fèi)率較高。三是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)點(diǎn)多面廣、單位價(jià)值小，定損難度高，賠付率大，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)往往處于保本經(jīng)營(yíng)甚至虧損狀態(tài)。

農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與補(bǔ)償機(jī)制不完善的負(fù)面影響

由于風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制不完善，涉農(nóng)信貸機(jī)構(gòu)只能自己設(shè)法采取措施減少風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)業(yè)貸款利率高啟。吉林省農(nóng)村信用社的農(nóng)戶聯(lián)保貸款利率為基本利率的2.3倍（12.213%），農(nóng)戶信用貸款利率為基本利率的2.2倍（11.7%），抵押、質(zhì)押貸款為基本利率的2倍（10.62%）。農(nóng)業(yè)銀行的農(nóng)業(yè)貸款利率為基本利率的130%，高于其他貸款利率水平。

貸款強(qiáng)制保險(xiǎn)行為的出現(xiàn)。吉林省農(nóng)村信用社農(nóng)戶貸款必須參加一份70元的人身意外險(xiǎn)。雖然貸款附加保險(xiǎn)為農(nóng)業(yè)貸款提供了一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制和避險(xiǎn)機(jī)制，但參保后貸款風(fēng)險(xiǎn)降低但相應(yīng)的貸款利率卻沒(méi)有下降，借款人參保意愿低。

慎貸現(xiàn)象普遍存在，投放后勁不足。農(nóng)業(yè)貸款的高風(fēng)險(xiǎn)和嚴(yán)格的貸款責(zé)任追究制度，使各涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)“慎貸”、“懼貸”。2010年年末，吉林省農(nóng)信社農(nóng)業(yè)貸款余額同比少增23.1億元，增幅同比下降10.6個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)了解，農(nóng)業(yè)貸款投放增幅下降的主要原因是近兩年自然災(zāi)害頻發(fā)，貸款風(fēng)險(xiǎn)增大，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償缺失，抑制了放貸積極性。

建立完善農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與補(bǔ)償機(jī)制的建議

發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用。在具體落實(shí)上提出以下建議：一是加大農(nóng)村金融的稅收優(yōu)惠。免征政策性農(nóng)業(yè)貸款利息收入的營(yíng)業(yè)稅和地方基金，降低商業(yè)性農(nóng)業(yè)貸款利息收入的營(yíng)業(yè)稅稅率和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)所得稅稅率，金融機(jī)構(gòu)對(duì)減征的稅收資金增提貸款損失準(zhǔn)備或補(bǔ)充資本金。

二是建立農(nóng)業(yè)貸款貼息制度。目前吉林省農(nóng)村市場(chǎng)利率平均水平在8%-13%之間，建議按照農(nóng)業(yè)貸款借款人實(shí)際承擔(dān)的利率相當(dāng)于或低于城市貸款利率水平的目標(biāo)，給予貸款額度3%-5%的財(cái)政貼息。

三是興辦政策性農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保公司。建議在糧食主產(chǎn)區(qū)由中央和地方財(cái)政按照一定比例注資，以中央財(cái)政為主，成立政策性農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保公司，建立農(nóng)戶貸款擔(dān)?；?。

構(gòu)建農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)消化轉(zhuǎn)移機(jī)制。一是加快健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。建議政府在建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系中擔(dān)負(fù)重要責(zé)任，在明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是政策性保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予法律上的支持、經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)惠和行政上的保護(hù)。首先要盡快對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行立法；其次是因地制宜地探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織形式，開(kāi)始可以考慮商業(yè)保險(xiǎn)公司與政府簽訂協(xié)議代辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，在財(cái)政、市場(chǎng)等條件成熟時(shí)組建國(guó)家專(zhuān)業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司；再次是給予經(jīng)營(yíng)公司保費(fèi)補(bǔ)貼、業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼、管理費(fèi)用補(bǔ)貼以及稅收優(yōu)惠；最后是建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)機(jī)制?？梢栽谌珖?guó)范圍內(nèi)建立政府獨(dú)資的再保險(xiǎn)公司，或者建立政府與保險(xiǎn)公司相結(jié)合的優(yōu)惠型農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，并多方合作積累巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金。

二是建立真正代表農(nóng)民利益的農(nóng)村市場(chǎng)中介組織，如建立農(nóng)村抵押物流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，培育農(nóng)村抵押物流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)，提高農(nóng)業(yè)組織化程度，改善市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，遏制市場(chǎng)操縱行為。

三是以主要涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)為主，積極開(kāi)展農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新，擴(kuò)大農(nóng)村擔(dān)保物范圍，目前吉林省農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)對(duì)農(nóng)戶陸續(xù)開(kāi)展了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村宅基地和房屋、農(nóng)業(yè)機(jī)械、林權(quán)、糧食直補(bǔ)資金抵押貸款試點(diǎn)。

增強(qiáng)涉農(nóng)金融部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與補(bǔ)償能力。一是通過(guò)增強(qiáng)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的資金實(shí)力，間接提高其風(fēng)險(xiǎn)承受能力?？梢钥紤]借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，對(duì)農(nóng)村中小儲(chǔ)蓄存款免征利息稅和實(shí)行差別利率，允許其存款利率略高于央行基準(zhǔn)利率。此外，要規(guī)范和穩(wěn)定涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)特別是農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)股本金，拓寬多元資本金融資渠道

二是建立農(nóng)業(yè)貸款保險(xiǎn)制度。通過(guò)立法擴(kuò)大保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)范圍，開(kāi)辦農(nóng)業(yè)貸款保險(xiǎn)，保險(xiǎn)對(duì)象可以是借款方，也可以是貸款方，如果是借款方參加保險(xiǎn)，可以采用降低借款利率的形式使借款農(nóng)戶不至于增加借款成本，提高其參加保險(xiǎn)的積極性。

三是推動(dòng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建立風(fēng)險(xiǎn)和收益對(duì)稱(chēng)的市場(chǎng)利率定價(jià)機(jī)制。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該依據(jù)農(nóng)業(yè)貸款成本、利潤(rùn)目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)因素等，綜合考慮貸款對(duì)象的承受力，確定農(nóng)村市場(chǎng)各方主體多能接受的利率水平，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在分擔(dān)化解貸款風(fēng)險(xiǎn)中的作用。

四是促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新，加大農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)證券化的開(kāi)發(fā)與推廣力度，增加農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)的流動(dòng)性。

第四篇：農(nóng)業(yè)旱災(zāi)脆弱性與我國(guó)農(nóng)村貧困的灰色關(guān)聯(lián)分析[定稿]

農(nóng)業(yè)旱災(zāi)脆弱性與我國(guó)農(nóng)村貧困的灰色關(guān)聯(lián)分析

摘要：本文在前人研究災(zāi)害脆弱性與農(nóng)村貧困之間的關(guān)聯(lián)性的基礎(chǔ)上，通過(guò)灰色關(guān)聯(lián)方法分析農(nóng)業(yè)旱災(zāi)脆弱性各影響因子與農(nóng)村貧困之間的關(guān)聯(lián)度，并討論影響農(nóng)村貧困的主要因子。結(jié)果表面：第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比例所占比例對(duì)農(nóng)村貧困影響最大，農(nóng)民人年均農(nóng)業(yè)收入占純收入比例的影響次之，其他依次為單位面積糧食產(chǎn)量、農(nóng)村恩格爾系數(shù)、有效灌溉率、農(nóng)業(yè)GDP所占比例。根據(jù)分析結(jié)果，從農(nóng)戶、政府、市場(chǎng)三個(gè)視角提出了開(kāi)展扶貧工作的幾點(diǎn)建議，對(duì)增強(qiáng)抗災(zāi)能力，減輕農(nóng)村貧困具有重要的指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：旱災(zāi)脆弱性；農(nóng)村貧困；影響因

中國(guó)自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，尤其是旱災(zāi)，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了很大的損失，導(dǎo)致農(nóng)村人口和牲畜飲水困難。我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)明顯，農(nóng)民收入及農(nóng)業(yè)科技水平不高，農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)落后等影響到農(nóng)業(yè)系統(tǒng)對(duì)干旱的脆弱性程度，是導(dǎo)致農(nóng)民因?yàn)?zāi)致貧、因?yàn)?zāi)返貧的重要根源。由于全球氣候變暖，干旱區(qū)和半干旱區(qū)的干旱情況會(huì)變得越來(lái)越明顯，且這些地區(qū)往往是比較貧困的地區(qū)。因此，對(duì)脆弱性與貧困的關(guān)系進(jìn)行定量分析對(duì)提高抗災(zāi)能力和減少貧困具有一定的指導(dǎo)意義。

災(zāi)害與貧困具有密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，很多學(xué)者對(duì)于災(zāi)害與貧困的關(guān)系都有所研究。在生態(tài)環(huán)境脆弱、自然條件惡劣、自然資源匱乏、經(jīng)濟(jì)文化落后的貧困地區(qū)，更易發(fā)生災(zāi)害。我國(guó)農(nóng)村每年較多的人因?yàn)?zāi)返貧，從而因?yàn)?zāi)制貧現(xiàn)象比較嚴(yán)重，而且70%的返貧是由自然災(zāi)害導(dǎo)致的，農(nóng)戶在面對(duì)重大災(zāi)害很容易陷入貧困的困境中。貧困陷阱是最小資產(chǎn)組合的個(gè)體在沒(méi)有外界支援的情況下無(wú)法從自然災(zāi)害沖擊中恢復(fù)的狀態(tài) [1]。一旦陷入貧困,脫貧的難度就更大。當(dāng)受到自然災(zāi)害外部打擊時(shí)，農(nóng)戶的脆弱性高，很有可能導(dǎo)致貧困，即自然災(zāi)害能在一定程度上表現(xiàn)出貧困效應(yīng)[2]。災(zāi)害使貧困的人們更加貧困,形成災(zāi)害→貧困→更大災(zāi)害→更貧困的惡性循環(huán)。在“人類(lèi)與自然耦合系統(tǒng)”中經(jīng)濟(jì)貧困、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境退化之間具有很強(qiáng)的耦合關(guān)系，經(jīng)濟(jì)貧困是形成“災(zāi)害頻發(fā)-生態(tài)退化-貧困加劇”惡性循環(huán)的外部驅(qū)動(dòng)力，而災(zāi)害頻發(fā)是經(jīng)濟(jì)貧困的外在表現(xiàn)[3]。周毅等根據(jù)生態(tài)脆弱性與貧困因子的相關(guān)性建立數(shù)學(xué)模型，通過(guò)定量分析得出結(jié)論：區(qū)域脆弱生態(tài)環(huán)境是導(dǎo)致西部貧困的最主要的原因，直接影響區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，決定各區(qū)域經(jīng)濟(jì)之間差異，同時(shí)區(qū)域生態(tài)環(huán)境條件變化影響著區(qū)域發(fā)展[4]。本文擬在前人研究的基礎(chǔ)上結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，總結(jié)干旱旱災(zāi)脆弱性影響因子，并通過(guò)灰色系統(tǒng)理論，分析計(jì)算旱災(zāi)脆弱性影響因子與農(nóng)村貧困的關(guān)聯(lián)度，根據(jù)計(jì)算出的結(jié)果，提出減輕干旱風(fēng)險(xiǎn)，降低農(nóng)村貧困水平的主要結(jié)論與政策建議。

?農(nóng)業(yè)災(zāi)害脆弱性研究

目前，脆弱性研究分析逐漸成為各領(lǐng)域研究?jī)?nèi)容的熱點(diǎn)，不同的研究領(lǐng)域根據(jù)不同研究角度對(duì)脆弱性的定義都有所不同。IPCC 第三次評(píng)估報(bào)告中從氣候變化角度定義脆弱性為: 系統(tǒng)易遭受氣候變化影響的程度，它取決于系統(tǒng)對(duì)氣候變化的敏感程度和適應(yīng)能力[5]。學(xué)者們普遍認(rèn)同農(nóng)業(yè)氣候變化脆弱性定義為: 農(nóng)業(yè)系統(tǒng)易受到氣候變化影響(主要考慮不利影作者簡(jiǎn)介：劉新意（1988.12-），碩士研究生，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理研究，E-mail:xingyunxinxing@163.com 基金項(xiàng)目：湖南科技大學(xué)研究生創(chuàng)新基金項(xiàng)目（S120076）。

響)的程度，是農(nóng)業(yè)系統(tǒng)經(jīng)受的氣候變異特征、程度、速率以及系統(tǒng)自身敏感性和適應(yīng)能力的反應(yīng)。針對(duì)于其他生態(tài)系統(tǒng)，該脆弱性定義也十分類(lèi)似，核心原則均為系統(tǒng)受到不利影響的程度，其高低決定于自身敏感程度和適應(yīng)能力。農(nóng)業(yè)災(zāi)害脆弱性是指某地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)易于遭受災(zāi)害影響的程度，取決于當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)的敏感程度和適應(yīng)能力，主要影響因子分為自然影響因子如溫度、降水等，以及社會(huì)因子，主要包括農(nóng)業(yè)GDP、耕地面積、單位面積糧食總產(chǎn)量、化肥施用量等。本文根據(jù)與農(nóng)村貧困人口關(guān)系最緊密的干旱脆弱性影響因子，以農(nóng)業(yè)災(zāi)害脆弱性為著手點(diǎn)，擬在前人研究的基礎(chǔ)上結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，并應(yīng)用灰色系統(tǒng)理論，分析計(jì)算干旱脆弱性影響因子與我國(guó)農(nóng)村貧困的關(guān)聯(lián)度，根據(jù)計(jì)算出的結(jié)果，提出減輕干旱風(fēng)險(xiǎn)，降低農(nóng)村貧困水平的主要結(jié)論與政策建議。旱災(zāi)脆弱性與農(nóng)村貧困的灰色關(guān)聯(lián)分析

2.1 資料來(lái)源于指標(biāo)選取

本文所用樣本數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》2004-2012、《中國(guó)農(nóng)業(yè)年鑒》、《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》的歷史數(shù)據(jù)。本文借鑒國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究，聯(lián)系我國(guó)的實(shí)際以及考慮數(shù)據(jù)的可獲得性方面的要求，擬定的干旱脆弱性影響指標(biāo)如下：

(1)反映農(nóng)業(yè)依賴(lài)度的：農(nóng)業(yè)GDP/GDP(X1)、第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口/總就業(yè)人口(X2)；(2)反映農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的：有效灌溉面積(X3)、單位面積糧食產(chǎn)量(X4)；

(3)反映農(nóng)村人口情況的：農(nóng)村恩格爾系數(shù)(X5)、農(nóng)民人年均農(nóng)業(yè)收入占純收入比例(X6)。2.2 灰色關(guān)聯(lián)分析 2．3．1 灰色關(guān)聯(lián)分析原理

灰色關(guān)聯(lián)分析是分析灰色系統(tǒng)中各因素關(guān)聯(lián)程度的定量方法，在各個(gè)領(lǐng)域(社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等)都有實(shí)際應(yīng)用，它能夠較準(zhǔn)確地進(jìn)行預(yù)測(cè)和分析，并在某些研究角度彌補(bǔ)回歸分析方法的不足，其結(jié)果可用于預(yù)測(cè)以及宏觀決策分析等[6-8]?；疑P(guān)聯(lián)分析是一種多因素統(tǒng)計(jì)分析法，關(guān)聯(lián)度可表述各因素間關(guān)系強(qiáng)弱、大小和次序。該分析方法的優(yōu)點(diǎn)是可對(duì)動(dòng)態(tài)過(guò)程發(fā)展態(tài)勢(shì)進(jìn)行量化分析，且計(jì)算結(jié)果與定性分析相符，同時(shí)對(duì)樣本量的多少?zèng)]有太高要求，適合對(duì)復(fù)雜且具有不確定性問(wèn)題的分析和評(píng)價(jià)，所求出的灰色關(guān)聯(lián)度可定量分析因子之間的不確定關(guān)聯(lián)程度。因此，本文選用灰色關(guān)聯(lián)分析法來(lái)分析和評(píng)價(jià)旱災(zāi)脆弱性與農(nóng)村貧困這種復(fù)雜而且具有不確定性問(wèn)題的之間的關(guān)系。2． 3． 2 灰色關(guān)聯(lián)分析步驟。（1）確定參考序列和比較序列

參考序列又稱(chēng)母序列，記為X0(k)，一般選取主研究對(duì)象為參考序列，本文選取貧困發(fā)生率為參考序列。比較序列又稱(chēng)子序列，記為Xi?Xi(k)k?1,2,3常選取影響主研究對(duì)象的因素序列為子序列。（2）無(wú)量綱化處理。

由于系統(tǒng)中各因素的量綱不一定相同數(shù)據(jù)，為保證后續(xù)計(jì)算關(guān)聯(lián)序的可信度，對(duì)原始數(shù)據(jù)消除量綱，轉(zhuǎn)換為可比較的數(shù)據(jù)序列。本文用采用最小值化生產(chǎn)方法對(duì)參考序列及比較序列進(jìn)行無(wú)量鋼化處理，從而得到一個(gè)新的序列，如表1。即

?,n;i?1,2,3,m?，通

Xi=Xi/Xi(1)，i=0,1,2,3,n;

表1 指標(biāo)歸一化處理的參數(shù)

年份/指標(biāo) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 201

1X0 2.025 2.045 1.4300 1.3800 1.1900 1 2.0500 2.4000 2.0050 2.0150

X1 0.1247 0.1233 0.1278 0.1195 0.1120 0.1045 0.1006 0.1017 0.1036 0.1000

X2 X3 X4 X5 X6

1.4236 1 1 1.1436 1.2877 1.4109 1.0123 1.0324 1.1287 1.2428 1.3477 1.0210 1.1008 1.1683 1.3245 1.2874 1.0313 1.1060 1.1262 1.2406 1.2241 1.0447 1.1306 1.0644 1.1895 1.1724 1.0591 1.1313 1.0668 1.1586 1.0986 1.0958 1.1797 1.0817 1.1026 1.0583 1.1106 1.1606 1.0149 1.0695 1.0546 1.1309 1.1851 1.0173 1.0714 1 1.1560 1.2309 1 1

（3）求差序列、極大值、極小值

差序列是將無(wú)量綱化處理后的參考序列與子序列進(jìn)行差值計(jì)算，其絕對(duì)指所構(gòu)成的序列，記：

?i(k)?x'o(k)?x'i(k),i?1,2,3,n,k?1,2,3，m

各因素間的最大的絕對(duì)差稱(chēng)為極大差，記作M，最小的絕對(duì)差稱(chēng)為極小差，記作m,一般可選為0，即：M?maxmax?i(k),m?minmin?i(k)

i

k

i

k

關(guān)聯(lián)系數(shù)

在計(jì)算關(guān)聯(lián)系數(shù)和關(guān)聯(lián)度之前，要先設(shè)定分辨系數(shù)?，0???1，一般可設(shè)??0.5，采取數(shù)字最終務(wù)必使關(guān)聯(lián)系數(shù)計(jì)算?(k)小于1為原則，至于分辨系數(shù)之設(shè)定值對(duì)關(guān)聯(lián)度并沒(méi)有影響。本文取?(k)?0.5，則關(guān)聯(lián)系數(shù)的計(jì)算公式如下：

Qi(k)?

（5）求關(guān)聯(lián)度、關(guān)聯(lián)序

m??M,i?1,2,3,?i(k)??M

n,k?1,2,3，m

關(guān)聯(lián)度是對(duì)分散的關(guān)聯(lián)信息的集中反映，是用比較序列與參考序列各個(gè)時(shí)間的關(guān)聯(lián)系數(shù)的平均值來(lái)表示，其計(jì)算公式為：

1m

Qi??Qi(k),i?1,2,3,nk?

1n,k?1,2,3，m

將比較序列對(duì)參考序列的關(guān)聯(lián)度按由大到小的順序排列起來(lái)就組成了關(guān)聯(lián)序，它直接反映了各個(gè)比較序列對(duì)于參考序列的聯(lián)系程度，如表2。

表2 2002-2011年農(nóng)業(yè)旱災(zāi)對(duì)農(nóng)村貧困的恢復(fù)關(guān)聯(lián)分析

指標(biāo)/年份 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 關(guān)聯(lián)度 關(guān)聯(lián)序

2.3 結(jié)果與分析

X1 0.388 0.3853 0.4827 0.4911 0.5313 0.5787 0.3819 0.3432 0.3879 0.3862 0.4356 6

X2 0.6759 0.6636 0.9609 0.9529 1.0000 0.8954 0.5633 0.4751 0.5636 0.5468 0.7297 1

X3 0.5443 0.5423 0.7594 0.7900 0.9141 0.9794 0.5626 0.4852 0.5849 0.5893 0.6751

5X4 0.5443 0.5474 0.8004 0.8315 0.9791 0.9241 0.5859 0.4954 0.601 0.6121 0.6921

3X5 0.5827 0.5729 0.8387 0.8435 0.9282 0.9731 0.5588 0.4669 0.5538 0.5468 0.6865

4X6 0.6273 0.6064 0.9431 0.9183 0.9490 0.8235 0.5644 0.4772 0.5681 0.5468 0.7024

2從計(jì)算所得的關(guān)聯(lián)度和關(guān)聯(lián)序可以看出，農(nóng)業(yè)干旱脆弱性影響因子與農(nóng)村貧困有著密切的關(guān)系。以上灰色關(guān)聯(lián)序表明：農(nóng)業(yè)干旱脆弱性影響因子中第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比例所占比例對(duì)農(nóng)村貧困影響最大，關(guān)聯(lián)度為0.7297，農(nóng)民人年均農(nóng)業(yè)收入占純收入比例的影響次之，關(guān)聯(lián)度為0.7024，其他依次為單位面積糧食產(chǎn)量、農(nóng)村恩格爾系數(shù)、有效灌溉率、農(nóng)業(yè)GDP所占比例。這說(shuō)明了對(duì)農(nóng)業(yè)依賴(lài)度越大越脆弱，越容易因旱致貧；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村居民自身收入情況都對(duì)農(nóng)村貧困有著很大的影響。結(jié)論及政策建議

農(nóng)業(yè)干旱脆弱性水平受農(nóng)戶自身、政府、社會(huì)及制度等多重因素的影響。如何適應(yīng)氣候變化，防范或減輕干旱風(fēng)險(xiǎn)，減輕我國(guó)農(nóng)村貧困水平是本文研究的最終目的。3.1 農(nóng)戶視角：降低敏感性、提高適應(yīng)性

對(duì)農(nóng)戶自身來(lái)說(shuō)，要提高適應(yīng)氣候變化的能力，降低脆弱性，提升自身調(diào)整能力。應(yīng)注重災(zāi)害科學(xué)知識(shí)的學(xué)習(xí)，提高干旱風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提前準(zhǔn)備好防災(zāi)措施。農(nóng)民多樣化收入來(lái)源，增加非農(nóng)收入，提高非農(nóng)收入所占的比重，減少農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)的依賴(lài)度。在條件許可的情況下，亦可考慮遷移出災(zāi)害易發(fā)區(qū)，避免遭受旱災(zāi)。

3.2 政府視角：構(gòu)建緩解干旱脆弱性和農(nóng)村貧困的社會(huì)安全網(wǎng)

政府是干旱風(fēng)險(xiǎn)管理以及恢復(fù)重建的主導(dǎo)者，如何適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展要求，尋求降低干旱脆弱性的策略是政府的職責(zé)。從短期來(lái)說(shuō)，在災(zāi)害易發(fā)區(qū)建立災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)基金，建立干旱應(yīng)急管理方案以?xún)?chǔ)備一定的資金，并提供制度支持，提高災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理能力。從長(zhǎng)期來(lái)看，干旱的防大于治，政府應(yīng)建立具有前瞻性的計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)管理制度；加大水利基礎(chǔ)設(shè)施的投入和維護(hù)力度；重視干旱風(fēng)險(xiǎn)管理研究；提高科技水平，提供及時(shí)準(zhǔn)確的信息，做好防范災(zāi)害的準(zhǔn)備措施，并準(zhǔn)備災(zāi)后重建的各種工作。防災(zāi)減災(zāi)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的復(fù)雜的工程，政府不斷提升和完善災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理能力，以免農(nóng)民因?yàn)?zāi)而陷入貧困中，降低災(zāi)害脆弱性。3.3 市場(chǎng)視角：發(fā)展農(nóng)村小額信貸資本市場(chǎng)及各種中介組織

農(nóng)戶、政府及各種社會(huì)活動(dòng)都離不開(kāi)市場(chǎng)，完善的市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)體系有利于提高各種市場(chǎng)主體運(yùn)行的效率。對(duì)于農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，農(nóng)村小額信貸資本市場(chǎng)的發(fā)展可以起到平滑消費(fèi)的作用。在受到干旱影響的情況下，農(nóng)村小額信貸資本市場(chǎng)可以為農(nóng)戶提供貸款，滿足農(nóng)戶正常生產(chǎn)和生活的需要，不至于因?yàn)?zāi)削減正常支出，甚至以犧牲子女上學(xué)或健康為代價(jià)。同時(shí)，降低干旱的脆弱性也需要各種市場(chǎng)中介組織的支持，如提供干旱信息與咨詢(xún)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公司及研究氣候變化、提供技術(shù)支撐的研究機(jī)構(gòu)等。

總之，緩解干旱的脆弱性和農(nóng)村貧困是我們面臨的亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府、社會(huì)、個(gè)人等各界人士的共同努力和長(zhǎng)期堅(jiān)持。

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第五篇：試論我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的構(gòu)建

【摘 要】 本文介紹了我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制提出的背景，分析了當(dāng)前我國(guó)扶貧工作存在的突出問(wèn)題，提出構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的路徑：必須建立精準(zhǔn)的扶貧識(shí)別機(jī)制；必須建立健全的駐村幫扶機(jī)制；必須建立因地制宜的產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制；必須建立合理的扶貧資源配置機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 精準(zhǔn)扶貧；工作機(jī)制；構(gòu)建路徑

“精準(zhǔn)扶貧”思想是習(xí)近平2013年11月在湖南湘西考察時(shí)首次提出來(lái)的。精準(zhǔn)扶貧是相對(duì)于粗放式扶貧而言的，是指根據(jù)不同貧困區(qū)域和不同貧困農(nóng)戶的實(shí)際情況，對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理的治貧方式。精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)扶貧工作的方法創(chuàng)新，堅(jiān)持“誰(shuí)貧困就扶持誰(shuí)”的精確對(duì)象化原則。精準(zhǔn)扶貧是推進(jìn)“十三五”時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)工作，實(shí)現(xiàn)我國(guó)貧困人口到2020年能夠如期脫貧的關(guān)鍵之舉。要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，必須構(gòu)建科學(xué)合理的工作機(jī)制，這對(duì)精確識(shí)別貧困、有效配置扶貧資源、創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)思路、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展具有重大意義。

一、我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的提出

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2015年我國(guó)農(nóng)村貧困人口為5575萬(wàn)人，比2014年減少了1442萬(wàn)人，貧困發(fā)生率比2014年下降了1.5%。這是我國(guó)精準(zhǔn)扶貧計(jì)劃實(shí)施所取得的重大成果。精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)是到2020年要如期實(shí)現(xiàn)我國(guó)貧困人口脫貧、全面建成小康社會(huì)。要完成這一艱巨任務(wù)，必須盡快建立精準(zhǔn)扶貧的工作機(jī)制。2013年11月，習(xí)近平在考察湖南湘西時(shí)明確提出要因地制宜、實(shí)事求是地開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧工作。2013年12月中央又印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》，明確要求必須建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，保證在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧目標(biāo)。以往的扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)制僅僅停留在解決扶貧資金的籌集、扶貧資源的整合和使用等問(wèn)題，而未能提出有效措施有效解決扶貧資源的分配、管理、使用、考核等問(wèn)題，這導(dǎo)致扶貧資源不能準(zhǔn)確到村到農(nóng)戶，甚至出現(xiàn)該扶的沒(méi)有扶、窮的沒(méi)扶扶富的、大水漫灌等不良現(xiàn)象。當(dāng)前，要想提高扶貧工作精準(zhǔn)度，必須創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制，科學(xué)有效地對(duì)貧困對(duì)象進(jìn)行識(shí)別，因地制宜地對(duì)扶貧資源進(jìn)行精準(zhǔn)配置，特別是要對(duì)貧困農(nóng)戶進(jìn)行精準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)幫扶，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的立體化、全方位化，保證國(guó)家扶貧資源惠及整個(gè)貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶。

二、當(dāng)前我國(guó)扶貧工作機(jī)制存在的突出問(wèn)題

1、缺乏科學(xué)有效的扶貧識(shí)別機(jī)制

我國(guó)當(dāng)前的扶貧識(shí)別機(jī)制存在對(duì)貧困人口的針對(duì)性不強(qiáng)、目標(biāo)不清等一系列不精準(zhǔn)問(wèn)題。其一，對(duì)貧困對(duì)象、貧困原因及脫貧辦法等沒(méi)有精準(zhǔn)的把握。很多地方主要由基層干部估算扶貧對(duì)象，對(duì)本地有多少貧困人口、為什么貧困、如何來(lái)脫貧、采取什么措施來(lái)幫扶等問(wèn)題沒(méi)有精準(zhǔn)的把握好，于是各地經(jīng)常出現(xiàn)浪費(fèi)扶貧資金的現(xiàn)象，致使扶貧未能扶到點(diǎn)子上。其二，沒(méi)有健全和完善的扶貧機(jī)制。如各地扶貧搬遷資金基本上采取政府和搬遷戶共同分?jǐn)偟霓k法來(lái)解決，這可能導(dǎo)致政府因財(cái)力困難而分擔(dān)一小部分搬遷資金，搬遷戶承擔(dān)大份額資金，最后造成搬遷出來(lái)的是經(jīng)濟(jì)條件稍好的農(nóng)戶，貧困農(nóng)戶搬不出來(lái)。其三，沒(méi)有多角度識(shí)別貧困狀況。有些地方僅僅憑農(nóng)戶收入情況來(lái)識(shí)別貧困狀況，而忽視自然條件、地域差別、各地經(jīng)濟(jì)整體水平的差異、居民生活習(xí)慣等導(dǎo)致貧困的因素，這顯然是失之偏頗的。因?yàn)榧幢隳晔杖胍粯?，也可能出現(xiàn)貧困程度不一樣的情況，所以應(yīng)該因地制宜地建立多角度的貧困識(shí)別評(píng)價(jià)體系。

2、缺乏健全的駐村幫扶機(jī)制

雖然當(dāng)前在我國(guó)的貧困地區(qū)，大多安排了干部駐村扶貧，但是由于沒(méi)有健全的駐村干部管理機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致駐村干部走過(guò)場(chǎng)、走形式的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。而且，一些貧困地區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有足夠重視扶貧開(kāi)發(fā)工作，認(rèn)為扶貧開(kāi)發(fā)既是要花錢(qián)的事情，又是難以出成績(jī)或出點(diǎn)成績(jī)不明顯的事情，所以扶貧責(zé)任心不強(qiáng)。同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)干部考核激勵(lì)機(jī)制不科學(xué)、不健全，使扶貧責(zé)任制難以真正落實(shí)，導(dǎo)致幫扶單位和駐村干部不認(rèn)真落實(shí)扶貧工作，采取應(yīng)付了事的態(tài)度，在結(jié)對(duì)幫扶中走形式，不帶真正感情，沒(méi)有明確的項(xiàng)目和思路，導(dǎo)致扶貧工作進(jìn)展緩慢。

3、缺乏扶貧資源均衡配置機(jī)制

當(dāng)前我國(guó)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不平衡，存在區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距、公共服務(wù)建設(shè)差距等問(wèn)題。貧困地區(qū)分布有明顯的地域性特點(diǎn)。那些生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻繁、經(jīng)濟(jì)條件差的農(nóng)村地區(qū)，醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等公共服務(wù)非常滯后，交通條件也很差，目前仍有一些貧困地區(qū)尚未通油路，一些建制村還沒(méi)有通公路，這直接影響到這些地區(qū)的發(fā)展。此外，因?yàn)槲覈?guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作是政府主導(dǎo)型的，貧困人口本身只是被動(dòng)參與，消除貧困的積極性、主動(dòng)性不夠，這也是造成貧困地區(qū)脫貧困難的原因之一。以上問(wèn)題的出現(xiàn)，歸根到底還是政府沒(méi)有很好地根據(jù)各地實(shí)際情況，因地制宜地配置扶貧資源造成的。如果長(zhǎng)期缺乏扶貧資源均衡配置機(jī)制，到2020年實(shí)現(xiàn)全面脫貧的任務(wù)就很難完成。

三、我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的構(gòu)建路徑

1、必須建立精準(zhǔn)的扶貧識(shí)別機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧的有效推進(jìn)必須有科學(xué)的貧困識(shí)別機(jī)制作保障。其一，必須準(zhǔn)確識(shí)別貧困對(duì)象，并采取相應(yīng)的扶貧措施。對(duì)政府來(lái)講，必須根據(jù)不同的貧困地區(qū)、不同的致貧原因制定因地制宜、因戶定策的脫貧措施。其二，要有明確的貧困識(shí)別程序。要根據(jù)貧困情況，通過(guò)“指標(biāo)分解、廣泛宣傳發(fā)動(dòng)、農(nóng)戶自主申請(qǐng)、入戶調(diào)查核實(shí)、村級(jí)民主評(píng)議和票決、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核和公示、縣級(jí)審批和公示、信息采集和建檔立卡的程序”，[1]提高精準(zhǔn)扶貧的質(zhì)量。其三，要準(zhǔn)確識(shí)別導(dǎo)致貧困的原因。政府選派干部進(jìn)村入戶摸清貧困狀況，認(rèn)真分析致貧原因，從而建檔立卡，摸清貧困戶、貧困村的實(shí)際需求，制定科學(xué)的、動(dòng)態(tài)化的幫扶措施。

2、必須建立健全的駐村幫扶機(jī)制

其一，必須完善干部考核機(jī)制。駐貧困村的干部都是黨委政府選派的，必須建立科學(xué)有效的干部考核機(jī)制，明確干部駐村時(shí)間、工作任務(wù)、考核辦法等，既能給駐村干部一個(gè)到農(nóng)村鍛煉的平臺(tái)，又能考察駐村干部的工作責(zé)任心和工作能力，從而充分調(diào)動(dòng)他們的工作積極性，使他們真正沉心貧困地區(qū)，扎實(shí)推進(jìn)扶貧工作。其二，要強(qiáng)化對(duì)駐村干部的業(yè)務(wù)培訓(xùn)?？h扶貧辦要協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)對(duì)駐村干部進(jìn)行常態(tài)化的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，特別是對(duì)村干部也要進(jìn)行專(zhuān)題培訓(xùn)。其三，要建立干部“結(jié)對(duì)幫扶”貧困村的長(zhǎng)效機(jī)制。機(jī)關(guān)事業(yè)單位要建立結(jié)對(duì)幫扶貧困村的制度，定期派出干部駐村幫扶，使每個(gè)貧困戶都有結(jié)對(duì)幫扶責(zé)任人。

3、必須建立因地制宜的產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制

以往我國(guó)政府在扶貧中主要是針對(duì)農(nóng)戶的實(shí)際需求而采取相應(yīng)的扶貧舉措，而很少關(guān)注產(chǎn)業(yè)扶貧，使農(nóng)戶的脫貧意識(shí)沒(méi)有激發(fā)起來(lái)。針對(duì)這一情況，應(yīng)該主要從兩個(gè)方面著手建立因地制宜的產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制：一方面，必須盡快建立企業(yè)和農(nóng)戶間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。要想將農(nóng)產(chǎn)品變成市場(chǎng)上的商品，必須發(fā)揮企業(yè)的作用。應(yīng)該根據(jù)各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、農(nóng)戶參與、利益共享”的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)機(jī)制，有效利用國(guó)家財(cái)政扶貧資金發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作社，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)戶的“對(duì)聯(lián)”，改變簡(jiǎn)單向農(nóng)戶發(fā)放扶貧物資的傳統(tǒng)扶貧思路，這樣既提高了扶貧資金的效益，又實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶與企業(yè)的互利雙贏。另一方面，必須創(chuàng)新企業(yè)的教育管理機(jī)制。教育是貧困人口脫貧的有力武器。因此，扶貧企業(yè)必須充分重視對(duì)企業(yè)員工的教育。扶貧企業(yè)要注意吸收入駐地貧困人口就近就業(yè)，增加他們的打工收入，這既有利于解決企業(yè)用工難問(wèn)題，又能挖掘農(nóng)村人力資源的潛能，從而使促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人才資本充分涌現(xiàn)出來(lái)。總之，因地制宜的產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制有利于實(shí)現(xiàn)“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧的轉(zhuǎn)變。

4、必須建立合理的扶貧資源配置機(jī)制

扶貧資源的均衡配置是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其一，必須下放扶貧項(xiàng)目審批權(quán)限，建立扶貧項(xiàng)目縣級(jí)審批機(jī)制?？h級(jí)政府要嚴(yán)格扶貧項(xiàng)目審批程序，實(shí)行公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)的原則，并對(duì)扶貧項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的效果進(jìn)行審計(jì)檢查、驗(yàn)收評(píng)估、績(jī)效評(píng)定。其二，必須建立符合各地實(shí)際的扶貧資金分配機(jī)制。在扶貧資金的分配上，既要兼顧公平，又要突出效益。要建立“以結(jié)果為導(dǎo)向的資金分配機(jī)制，增強(qiáng)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的正向激勵(lì)作用，資金分配與扶貧開(kāi)發(fā)工作考核、資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤。”[2]縣級(jí)政府必須按照國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)政策的相關(guān)規(guī)定，創(chuàng)新扶貧資金管理和使用機(jī)制，積極引導(dǎo)社會(huì)資本和金融資本參與扶貧開(kāi)發(fā)。在有效防范扶貧資金管控風(fēng)險(xiǎn)的前提下，“穩(wěn)步推進(jìn)貧困村資金互助組織發(fā)展，支持發(fā)展扶貧小額信貸，”[3]增強(qiáng)扶貧資金管理和使用的針對(duì)性和實(shí)效性。其三，必須建立和完善扶貧開(kāi)發(fā)社會(huì)參與機(jī)制。積極發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，調(diào)動(dòng)貧困人口的脫貧主動(dòng)性，并且通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)等形式創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)思路。只要適合市場(chǎng)化方式來(lái)運(yùn)作的扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，必須充分激發(fā)社會(huì)力量參與，政府制定相應(yīng)的項(xiàng)目實(shí)施指導(dǎo)性意見(jiàn)，探索和研究通過(guò)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的試點(diǎn)工作。嘗試性采取委托、承包、采購(gòu)等多樣化形式，將扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目交給社會(huì)力量去承擔(dān)，并且宣傳和激勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人積極參與扶貧慈善事業(yè)，形成扶貧開(kāi)發(fā)的社會(huì)合力。