第一篇：運(yùn)用新公共管理理論構(gòu)建中國(guó)特色公共管理模式的探討

運(yùn)用新公共管理理論構(gòu)建中國(guó)特色公共管理模式的探討

[摘要] 本文從新公共管理的理論基礎(chǔ)出發(fā)，針對(duì)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，探索了中國(guó)特色的公共行政模式。

[關(guān)鍵詞] 行政體制； 公共管理； 管理模式

作為一種正在成長(zhǎng)著的公共管理新理論范式以及實(shí)踐模式，新公共管理是公共部門(mén)改革的必然產(chǎn)物。新公共管理倡導(dǎo)以顧客、結(jié)果和競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向的行政理念，對(duì)傳統(tǒng)的公共行政體制和方式進(jìn)行了深刻地?fù)P棄。新公共管理有其新穎、合理之處，它反映了當(dāng)代西方公共管理實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)，體現(xiàn)了公共部門(mén)管理研究的新成就。如何運(yùn)用新公共管理理論構(gòu)建中國(guó)特色公共管理模式，值得探討。

一、新公共管理模式的內(nèi)涵

新公共管理運(yùn)動(dòng)起源于英國(guó)、美國(guó)等西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，并逐步擴(kuò)展到包括中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家在內(nèi)的其他國(guó)家乃至全世界。在當(dāng)代，新公共管理經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展和完善，其作用和影響日益突出。新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其主要包括八個(gè)方面的內(nèi)容:讓管理者進(jìn)行管理;衡量業(yè)績(jī);產(chǎn)出控制;顧客至上;公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化;引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;采用私人部門(mén)的管理方式;改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。這八個(gè)要點(diǎn)既是當(dāng)代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理模式的主要特征。新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位?！肮残浴弊鳛樾鹿补芾淼囊环N基礎(chǔ)性內(nèi)涵，決定了新公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù)，即國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。

公共管理的主體是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織。在階級(jí)社會(huì)中，社會(huì)的公共利益必然反映出統(tǒng)治階級(jí)的利益要求，公共事務(wù)的具體內(nèi)容也必然滿足統(tǒng)治階級(jí)的根本需要；新公共管理模式力圖將政府市場(chǎng)化，冒著讓社會(huì)步入危險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)讓市場(chǎng)扮演一個(gè)重要角色，但也產(chǎn)生了如何與公共職能有機(jī)結(jié)合的問(wèn)題。一味注重實(shí)效的新公共管理模式由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)“績(jī)效”、“效率”的追求，反而易導(dǎo)致急功近利的短期行為。

二、新公共管理理論應(yīng)用于我國(guó)行政管理改革的構(gòu)想

(一)加強(qiáng)政府的治理作用。

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷建立和完善，政府的管理職能正在經(jīng)歷一場(chǎng)深刻的歷史變革。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，各級(jí)政府普遍面臨一方面政府要放權(quán)于企業(yè)、放權(quán)于市場(chǎng)、放權(quán)于社會(huì)，另一方面政府還要承擔(dān)起培育市場(chǎng)主體和社會(huì)中介組織的任務(wù)。建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)自主化管理，培育和發(fā)展社會(huì)中介組織，都要政府的支持和扶植?，F(xiàn)階段我們?nèi)匀淮嬖谡苯訁⑴c市場(chǎng)活動(dòng)、政府管理經(jīng)濟(jì)的方式不夠規(guī)范，對(duì)國(guó)有企業(yè)的直接干預(yù)仍然很多、有效的國(guó)有資產(chǎn)管理體制仍未形成，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用未能很好發(fā)揮的問(wèn)題。有鑒于此，當(dāng)前政府把注意力集中在了進(jìn)一步調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)和統(tǒng)一宏觀調(diào)控部門(mén)，改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制、流通管理體制和金融監(jiān)管體制，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管力度的改革上。通過(guò)這樣的措施，可以進(jìn)一步重新構(gòu)建政府新的職能體系，明晰政府與市場(chǎng)各自的責(zé)任關(guān)系。使政府得以充分發(fā)揮在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的領(lǐng)導(dǎo)和治理作用。

(二)不斷改進(jìn)管理方式和手段。

受傳統(tǒng)體制的影響，我國(guó)政府管理的成本意識(shí)淡薄，龐大的財(cái)政支出不僅影響了政府形象，也妨礙了行政效率的提高。十六大提出了通過(guò)改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)來(lái)提高行政效率，降低行政成本的新思路。電子政務(wù)是政府管理方式的革命，其對(duì)政府管理的影響表現(xiàn)為具有生產(chǎn)力性質(zhì)的政府管理工具的創(chuàng)新，政府通過(guò)現(xiàn)代管理手段，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政方式，提高政府行政效率，降低行政成本。

(三)理順中央和地方的職權(quán)。

要依法規(guī)范中央與地方的職能和權(quán)限。屬于中央職能范圍的事務(wù)由中央政府統(tǒng)一管理，屬于地方政府職能范圍的事務(wù)由地方政府自主管理；處理好中央垂直管理部門(mén)和地方政府的關(guān)系。必須按照既有利于國(guó)家政權(quán)的統(tǒng)一，又要充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性的原則，依法明確劃分中央與地方的行政管理權(quán)限。中央與地方的權(quán)力分配及相互關(guān)系應(yīng)當(dāng)由憲法加以規(guī)定。

(四)大力推進(jìn)以事業(yè)單位為代表的管理體制改革。

按照政事分開(kāi)的原則，改革事業(yè)單位管理體制是我國(guó)今后機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)。我國(guó)政府改革的重點(diǎn)是推進(jìn)政事分開(kāi)、管辦分離，加強(qiáng)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，創(chuàng)新社會(huì)管理體制，培育公共服務(wù)體系，遵循著“政企分開(kāi)—政事分開(kāi)—政社分開(kāi)”的歷史進(jìn)程不斷向前推進(jìn)。在未來(lái)進(jìn)一步的體制改革中，建立有效的激勵(lì)與約束機(jī)制是一個(gè)必須認(rèn)真解決的問(wèn)題。中國(guó)事業(yè)單位改革的方向，是要建立一個(gè)能夠與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、滿足公共服務(wù)需要、科學(xué)合理、精簡(jiǎn)高效的現(xiàn)代事業(yè)組織體系。

三、構(gòu)建有中國(guó)特色的公共管理模式

隨著全球一體化的發(fā)展趨勢(shì)，如何進(jìn)一步發(fā)揮政府在完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，提高公共行政服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化，是擺在國(guó)人面前的現(xiàn)實(shí)而又緊迫的問(wèn)題。

(一)建立新公共管理理念。

信息化和經(jīng)濟(jì)全球化正在帶來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面飛速變化，帶來(lái)社會(huì)各個(gè)群體行為和要求的變化，也要求政府管理社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的方式必須發(fā)生變化。公共管理所涉及的轉(zhuǎn)變觀念實(shí)質(zhì)上是轉(zhuǎn)變對(duì)政府作用的定位認(rèn)識(shí)。新公共管理是公共部門(mén)應(yīng)對(duì)社會(huì)要求、順應(yīng)市場(chǎng)化浪潮的時(shí)代產(chǎn)物。新公共管理重視公共利益與個(gè)人利益相統(tǒng)一，重在公共利益上;強(qiáng)調(diào)政府組織與其公共組織相統(tǒng)一，重在政府組織上；主張社會(huì)問(wèn)題管理與資源管理相統(tǒng)一，重在問(wèn)題解決上；關(guān)注結(jié)果管理與過(guò)程管理相統(tǒng)一，重在結(jié)果管理上;提倡管理所追求的公平與效率相統(tǒng)一，重在公平上;要求公共組織的外部管理與內(nèi)部管理相統(tǒng)一，重在外部管理上。公共管理內(nèi)涵的本質(zhì)是公共性。這種公共性是社會(huì)性的升華或抽象。公共管理的主體、價(jià)值觀、手段、對(duì)象和目標(biāo)都體現(xiàn)了公共性，從而與私營(yíng)部門(mén)的管理區(qū)別開(kāi)了。公共管理從權(quán)力中心

向社會(huì)中心轉(zhuǎn)變，從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，管理原則從對(duì)上負(fù)責(zé)到對(duì)下負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變，等等，也都體現(xiàn)了公共性對(duì)公共管理的基本要求。

(二)準(zhǔn)確定位服務(wù)對(duì)象。

新公共管理以公共選擇等理論為基礎(chǔ)，認(rèn)為在政府與社會(huì)的關(guān)系上，政府不再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu)，政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向，主張建立一個(gè)“企業(yè)式政府”。一個(gè)政府官員，應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)家或企業(yè)管理人員”，從而改變了傳統(tǒng)公共行政模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，社會(huì)公眾則是因向政府納稅而享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”。公民對(duì)政府的制約主要通過(guò)行使政治權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)，顧客對(duì)企業(yè)的控制主要通過(guò)購(gòu)買其商品和服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。企業(yè)家式的政府應(yīng)是以顧客的需求為導(dǎo)向并提供較高服務(wù)效率的政府。為此，政府應(yīng)該以服務(wù)對(duì)象為顧客，以顧客為上帝，政府服務(wù)應(yīng)該以顧客需求或市場(chǎng)為導(dǎo)向。新公共管理將市場(chǎng)模式引入公共領(lǐng)域后，試圖運(yùn)用顧客驅(qū)使制度原理，迫使政府降低公共服務(wù)成本，提高效率和質(zhì)量。我國(guó)政府的主要精力和主要財(cái)力應(yīng)當(dāng)集中到滿足公共需求，為老百姓提供更多、更好的公共產(chǎn)品上?！笆晃濉币?guī)劃綱要體現(xiàn)了這個(gè)要求，首次劃定了政府公共服務(wù)領(lǐng)域范圍，并在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)中，明確提出“基本公共服務(wù)明顯加強(qiáng)”，將更多的財(cái)力投向公共服務(wù)領(lǐng)域。

(三)合理區(qū)分政府職能。

新公共管理強(qiáng)調(diào)合理劃分政府的決策職能和管理職能，主張政府在公共行政中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，政府應(yīng)該把管理和具體操作分開(kāi)。政府職能轉(zhuǎn)變的基本目標(biāo)是:市場(chǎng)化、民主化、規(guī)范化、高效化、服務(wù)化。全球化、信息化對(duì)政策制定者提出了許多挑戰(zhàn)。要求政府具有高度靈敏的應(yīng)變能力和一流的決策水平。要在全球政策環(huán)境中有效發(fā)揮作用，政府和政策制定體制的結(jié)構(gòu)就有必要進(jìn)行調(diào)整。對(duì)社會(huì)公共事務(wù)大包大攬使政府很容易陷入千頭萬(wàn)緒、紛縈復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)之中，沒(méi)有時(shí)間和精力對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)際重大問(wèn)題作出及時(shí)、果斷、正確的決策。因此，政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。轉(zhuǎn)變政府職能的基本理念是:“小政府，大服務(wù)，大市場(chǎng)?！?/p>

第二篇：新公共管理理論

〖新公共管理〗理論分析

● 李洋 柴中達(dá)

新公共管理的出現(xiàn)被稱為行政管理范式的轉(zhuǎn)換。作為一種新的理論范式，它涉及到以往的公共行政領(lǐng)域所未涉及的大量專題，如公共物品、外部性、公共服務(wù)供給、理性人、交換范式、制度選擇、政府失敗、自給型公共組織等，成為當(dāng)代西方行政改革的主導(dǎo)理論。

第一，政府的管理職能“應(yīng)是掌舵而不是劃槳”。“新公共管理”理論提倡通過(guò)“政府公共政策化”將政府從管理的具體事務(wù)中解脫出來(lái)，從根本上解決機(jī)構(gòu)臃腫、預(yù)算超支、效率低下、官僚主義與腐敗盛行的頑癥?！靶鹿补芾怼崩碚撜J(rèn)為，政策組織與規(guī)制組織的職能是負(fù)責(zé)“掌舵”，而服務(wù)提供組織與服從型組織的職能是“劃槳”。這樣做可以自然而然地達(dá)到消腫減肥的目的，減少開(kāi)支、提高效率。

第二，將企業(yè)化的管理方式引入公共部門(mén)?！靶鹿补芾怼崩碚撜J(rèn)為，企業(yè)先進(jìn)的管理方式和手段、服務(wù)理念都可以為公共部門(mén)所用。應(yīng)該打破政府部門(mén)的壟斷，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)的方式將公共服務(wù)承包出去，實(shí)行全面質(zhì)量管理和目標(biāo)管理；對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果高度重視，而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭機(jī)制和績(jī)效工資制，而不是終身任職。

第三，營(yíng)造“顧客導(dǎo)向”的行政文化?！靶鹿补芾怼崩碚撜J(rèn)為，政府的社會(huì)職責(zé)是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務(wù)，政府服務(wù)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向，只有顧客驅(qū)動(dòng)的政府才能滿足多樣化的社會(huì)需求并促進(jìn)政府服務(wù)質(zhì)量的提高。于是，“新公共管理”理論改變了傳統(tǒng)公共行政的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，政府不再是凌駕于社會(huì)之上的、封閉的官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)責(zé)任的企業(yè)家，公民則是其“顧客”。

第四，采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。“新公共管理”理論提倡以授權(quán)、分權(quán)的辦法來(lái)對(duì)外界變化迅速做出反應(yīng)。與集權(quán)的機(jī)構(gòu)相比，授權(quán)或分權(quán)的機(jī)構(gòu)有更多優(yōu)點(diǎn)，比集權(quán)的機(jī)構(gòu)有多得多的靈活性；對(duì)于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應(yīng)；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更有效率；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更具創(chuàng)新精神；能夠比集權(quán)的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生更強(qiáng)的責(zé)任感、更高的生產(chǎn)率。

第五，實(shí)施明確的績(jī)效目標(biāo)控制?！靶鹿补芾怼崩碚撝鲝埛潘蓢?yán)格的行政規(guī)制，實(shí)行嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制。即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，與之簽定績(jī)效合同，并根據(jù)績(jī)效目標(biāo)對(duì)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估。這是組織由過(guò)去的“規(guī)則驅(qū)動(dòng)型”向“任務(wù)驅(qū)動(dòng)型”轉(zhuǎn)變。

第六，考慮外部性問(wèn)題。“新公共管理”理論認(rèn)為由于公共產(chǎn)品消費(fèi)的非排他性，政府可以將一些公共產(chǎn)品實(shí)行經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)分離，實(shí)行公共產(chǎn)品消費(fèi)低收費(fèi)制，從而減少人們對(duì)公共產(chǎn)品消費(fèi)，增加私人產(chǎn)品消費(fèi)，同時(shí)也改變公共服務(wù)者激勵(lì)機(jī)制，減少公共產(chǎn)品帶來(lái)外部性。

第七，強(qiáng)調(diào)人力資源管理。“新公共管理”理論強(qiáng)調(diào)人力資源管理，提高了在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制替代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)的績(jī)效工資制等。

“新公共管理”理論強(qiáng)調(diào)進(jìn)行公共管理信息化改革，主要目標(biāo)是建立電子化政府。隨著知識(shí)爆炸性的增長(zhǎng)，政府原有的管理模式和運(yùn)轉(zhuǎn)方式越來(lái)越難以適應(yīng)，無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的效能，為改革這種狀況，建設(shè)信息高速公路和實(shí)現(xiàn)社會(huì)信息化，已成為各國(guó)政府的共識(shí)。

新公共管理理論在西方的出現(xiàn)并不是偶然的。首先，自20世紀(jì)70年代由石油危機(jī)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)衰弱、西方各國(guó)高額的財(cái)政赤字、福利國(guó)家的不堪負(fù)重以及一系列新的政治、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的浮出水面，成為引發(fā)政府改革的直接原因；其次，經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)政府的公共管理提出的更高要求，是西方政府改革的重要推動(dòng)力；再次，自二戰(zhàn)以后，由于政府職能的不斷擴(kuò)張，政府規(guī)模的無(wú)限膨脹，使得西方各國(guó)政府普遍臃腫，效率低下；最后，新技術(shù)革命的發(fā)展要求西方各國(guó)對(duì)政府組織作出適應(yīng)信息時(shí)代的變革與調(diào)整。這些因素共同促成西方各國(guó)公共行政管理的改革浪潮，西方國(guó)家普遍進(jìn)入新公共管理時(shí)代。

（作者單位：南開(kāi)大學(xué)國(guó)際商學(xué)院）

第三篇：公共危機(jī)管理理論

公共危機(jī)管理的界定

為了與私人領(lǐng)域的危機(jī)管理（CrisisManagement）相區(qū)別,國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界有兩種傾向:一是使用“政府危機(jī)管理”這一概念,以強(qiáng)調(diào)政府在危機(jī)管理中的主體地位,二是使用“公共危機(jī)管理”。這是美國(guó)“9111”事件之后,我國(guó)危機(jī)管理研究的一大特色。從某種意義上講,“公共危機(jī)管理 ”這一概念的采用,更多地是受了公共管理理論的影響,公共管理理論將整個(gè)社會(huì)的管理劃分為公共和私人兩個(gè)相互區(qū)別的領(lǐng)域,公共領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)管理主體的公共性和管理目標(biāo)或者利益追求的公共性,并且,使用公共危機(jī)管理意在強(qiáng)調(diào)其管理的主體并不僅僅是政府,還有非營(yíng)利組織等其它組織,政府在其中起主導(dǎo)作用。至于概念的內(nèi)涵,“公共危機(jī)管理 ”和“政府危機(jī)管理”并無(wú)太大的差異。在實(shí)踐中,我國(guó)政府部門(mén)更傾向于使用“應(yīng)急管理（CrisisManagement）”這一概念。因?yàn)?一方面“應(yīng)急”本來(lái)就是管理部門(mén)應(yīng)對(duì)突發(fā)或緊急事件的一個(gè)專門(mén)詞匯；另一方面, “危機(jī) ”一詞習(xí)慣上用來(lái)表示重大的、影響生死存亡的事件或狀態(tài),比如:合法性危機(jī)、生存危機(jī)等。雖然,“應(yīng)急管理 ”也注重理論的建構(gòu),也強(qiáng)調(diào)預(yù)防、緩解、響應(yīng)和恢復(fù)等管理過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié),但是,事實(shí)上它更多的是在于實(shí)務(wù)或操作層面上使用這一概念的。在國(guó)外,危機(jī)管理領(lǐng)域也存在兩個(gè)不同的概念,即,CrisisManagement和 EmergencyManagement。就這兩個(gè)概念的淵源來(lái)看,“危機(jī)管理 ”的使用要比“應(yīng)急管理”要早,危機(jī)管理最早主要盛行于企業(yè)界,后來(lái),危機(jī)管理開(kāi)始在公共部門(mén)出現(xiàn),主要局限于軍事和外交領(lǐng)域,也即政治危機(jī)、軍事危機(jī)和外交危機(jī)的處理和應(yīng)對(duì)?！皯?yīng)急管理”主要研究政府在處理各種突發(fā)事件中的管理活動(dòng),它更注重實(shí)務(wù)和操作?！皯?yīng)急管理 ”雖然有其獨(dú)特的研究對(duì)象和范圍,但是從理論上講,它實(shí)際上是危機(jī)管理理論在政府管理中的應(yīng)用,應(yīng)當(dāng)屬于“危機(jī)管理”知識(shí)領(lǐng)域中的一個(gè)部分。

公共危機(jī)管理是一種有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程，是政府針對(duì)潛在的或者當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動(dòng)，以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機(jī)的過(guò)程。公共危機(jī)管理不同于通常狀態(tài)下的政府行政管理。

第四篇：公共危機(jī)管理理論

公共危機(jī)管理理論

隨著人類的不斷進(jìn)步發(fā)展、對(duì)地球資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)，我們賴以生存的環(huán)境正在無(wú)聲無(wú)息的發(fā)生轉(zhuǎn)變，全球變暖溫室效應(yīng)慢慢來(lái)襲，但相對(duì)于這種較慢的變化我們還能夠適應(yīng)以及應(yīng)付的來(lái)，我們有充分的時(shí)間去改變?nèi)フ页鲎詈玫慕鉀Q方法，但是面對(duì)突如其來(lái)的危機(jī)，人類在大自然前顯得是那么渺小那么無(wú)助。如何在狂風(fēng)暴雨、天崩地裂后站起來(lái)時(shí)我們的首要難題?？v觀近幾年世界各地和我國(guó)面對(duì)天災(zāi)人禍時(shí)的相關(guān)公共危機(jī)管理與處理，我們還有太多地方需要反思，還有太多地方需要討論。

一、“公共危機(jī)管理”理論

危機(jī)是一種緊急事件或者緊急狀況的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴(yán)重影響了社會(huì)的正常運(yùn)作，對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、環(huán)境、生命等造成威脅和損害，超出了政府和社會(huì)常態(tài)的管理能力，要求政府和社會(huì)采取特殊的措施加以應(yīng)對(duì)的突發(fā)事件。美國(guó)學(xué)者奧蘭?楊認(rèn)為，危機(jī)是由一組迅速展開(kāi)的事件組成，它使破壞穩(wěn)定的力量在總的系統(tǒng)或其中任何子系統(tǒng)中的影響作用大大超過(guò)正常水平，并增加在系統(tǒng)中爆發(fā)暴力的危險(xiǎn)。

危機(jī)包括“天災(zāi)”和“人禍”，前者指的是自然災(zāi)害非人力所為，如：瘟疫、地震、海嘯、洪水、冰雹、雷擊等，這些自然災(zāi)害具有突發(fā)性、不可抗拒性。后者指由于人類社會(huì)主觀因素造成災(zāi)禍。如：交通事故、政治謀殺、恐怖主義的破壞活動(dòng)以及經(jīng)濟(jì)危機(jī)、政治危機(jī)乃至威脅到人類生存的核危機(jī)等。

危機(jī)管理理論是美國(guó)學(xué)者在上個(gè)世紀(jì)60年代提出。古巴導(dǎo)彈危機(jī)的爆發(fā)使美蘇兩國(guó)意識(shí)到兩國(guó)之間爆發(fā)“核對(duì)抗”的危險(xiǎn)，意識(shí)到核戰(zhàn)爭(zhēng)將威脅到整個(gè)人類社會(huì)的安全，公共危機(jī)管理理論就在這種背景下應(yīng)運(yùn)而生。70年代石油危機(jī)的爆發(fā)給高速增長(zhǎng)的日本經(jīng)濟(jì)以沉重的打擊，從而喚起了日本政界和學(xué)者們對(duì)于危機(jī)管理理論的高度重視，因此對(duì)于危機(jī)管理理論的研究便從政治領(lǐng)域擴(kuò)展到了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。2001年美國(guó)發(fā)生9?11事件，2003年中國(guó)發(fā)生SARS危機(jī)等事件之后越越讓世界意識(shí)到危機(jī)管理的重要性。

二、公共危機(jī)管理的誤區(qū) 目前，我國(guó)的危機(jī)管理已經(jīng)取得了一系列成就，但與一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在很大差距。2003年SARS危機(jī)和今年5?12特大地震的爆發(fā)暴露了我國(guó)危機(jī)管理的體制還存在很多缺陷，因此對(duì)以往的危機(jī)管理的誤區(qū)進(jìn)行總結(jié)就十分必要。

誤區(qū)一：“談危機(jī)色變”

由于危機(jī)爆發(fā)的不確定性和突發(fā)性往往會(huì)帶來(lái)災(zāi)難，威脅社會(huì)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，影響社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。突發(fā)事件的爆發(fā)需要政府做出即時(shí)決策，這給決策者帶來(lái)極大的壓力，同時(shí)也是對(duì)政府現(xiàn)有應(yīng)對(duì)危機(jī)和執(zhí)政能力的嚴(yán)肅考驗(yàn)。決策失誤不僅會(huì)造成更大的損失，而且可能會(huì)引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定，威脅執(zhí)政黨的政治合法性。因此，人們往往是“談危機(jī)色變”。

誤區(qū)二：對(duì)危機(jī)抱僥幸心理

危機(jī)一般具有突發(fā)性，在危機(jī)爆發(fā)之前并無(wú)明顯征兆，因此對(duì)于危機(jī)的爆發(fā)政府常常抱有僥幸心理。表現(xiàn)在政府部門(mén)危機(jī)意識(shí)薄弱，不能辨別潛在的危機(jī)和發(fā)現(xiàn)危機(jī)的最初狀態(tài)。在我國(guó)特殊的國(guó)情下，下級(jí)一般會(huì)有隱藏或者瞞報(bào)不利于自身發(fā)展的負(fù)面消息，而且由于缺乏專業(yè)知識(shí)不能對(duì)危機(jī)有準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)而造成上級(jí)對(duì)危機(jī)態(tài)勢(shì)嚴(yán)重程度的輕視，抱有僥幸心理。

誤區(qū)三：封鎖消息

在2003年的SARS危機(jī)中，我國(guó)地方政府采取了內(nèi)緊外松的政策方向，加強(qiáng)信息的保密以期防止恐慌、控制流言和局勢(shì)、維持社會(huì)穩(wěn)定。這種做法在危機(jī)爆發(fā)的最初期較為有利。但是，在日益信息化的現(xiàn)代社會(huì)中，世界一個(gè)角落發(fā)生的事情全世界馬上就可以知道，信息的傳播速度已經(jīng)大大提高。而政府要掩蓋事情的真相就變得越來(lái)越困難。消息的封鎖使專家不能全面把握事實(shí)真相，造成對(duì)災(zāi)害的預(yù)報(bào)失誤，以致社會(huì)在毫無(wú)預(yù)防的情況下匆忙應(yīng)對(duì)危機(jī)的爆發(fā)。造成了極大的資源損失，更引發(fā)人們對(duì)專家和政府的不信任。

誤區(qū)四：為處理危機(jī)違反憲政精神

危機(jī)的爆發(fā)往往具有突發(fā)性，在危機(jī)爆發(fā)的初期，需要政府主體做出即時(shí)決策，賦予政府的行政緊急權(quán)利是很有必要的。在危機(jī)狀態(tài)下為把控全局和保護(hù)公共利益有必要對(duì)公民個(gè)人的一定基本權(quán)利做必要的限制或剝奪。但是，任何決策都須在符合憲法、憲政精神的前提條件下做出，否則將會(huì)造成更長(zhǎng)遠(yuǎn)的危害。

誤區(qū)五：處理危機(jī)只依靠自救或者完全依賴政府

在危機(jī)爆發(fā)后，政府理應(yīng)作為危機(jī)管理的主體成為解決危機(jī)的主導(dǎo)力量。在應(yīng)對(duì)政策的初始反應(yīng)中應(yīng)承擔(dān)起責(zé)任，引導(dǎo)公眾正確認(rèn)識(shí)危機(jī)“。所謂初始反應(yīng)指的是政府中樞決策系統(tǒng)對(duì)新認(rèn)識(shí)到的危機(jī)做出的最初反應(yīng)。”不可夸大危機(jī)的負(fù)面作用或者推卸責(zé)任，降低公眾對(duì)政府的期望和要求，一味號(hào)召群眾進(jìn)行自救。當(dāng)然，單純依靠政府應(yīng)對(duì)危機(jī)也具有不完整性和局限性。在應(yīng)對(duì)危機(jī)的過(guò)程中，沒(méi)有全體社會(huì)力量的支持，對(duì)于政府而言，危機(jī)的處理將是一個(gè)龐大的工程。

三、完善公共危機(jī)管理的路徑

在當(dāng)代社會(huì)發(fā)展日益全球化的背景下，危機(jī)的爆發(fā)越來(lái)越具有國(guó)際性，處理全球性危機(jī)需要國(guó)際之間的合作來(lái)共同應(yīng)對(duì)。

第一 科學(xué)認(rèn)識(shí)危機(jī)

危機(jī)事件的發(fā)生顯然在不同程度上破壞了原有社會(huì)的正常秩序。全球化的發(fā)展加速了危機(jī)的蔓延，全球聯(lián)系日益緊密造成危機(jī)發(fā)展的日益全球化。因此，在當(dāng)代，危機(jī)的發(fā)生已經(jīng)成為社會(huì)生活的“常態(tài)”。面對(duì)日益頻發(fā)的危機(jī)成為現(xiàn)代社會(huì)難以逃避的難題，政府的危機(jī)管理體制也應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)常態(tài)化管理。面對(duì)危機(jī)爆發(fā)造成的資源破壞和正常社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的打亂，人們的生命和財(cái)產(chǎn)都受到嚴(yán)重傷害，政府的危機(jī)管理能力也受到嚴(yán)肅的考驗(yàn)，因此人們往往會(huì)產(chǎn)生“談危機(jī)色變”的最初反應(yīng)。但是，危機(jī)帶來(lái)災(zāi)難的同時(shí)也會(huì)帶來(lái)巨大的機(jī)遇。從哲學(xué)的角度分析矛盾是事物發(fā)展的動(dòng)力，危機(jī)是地理環(huán)境、社會(huì)等矛盾沖突的集中表現(xiàn)形式。

危機(jī)的爆發(fā)會(huì)引起人們對(duì)生態(tài)和社會(huì)問(wèn)題的更加關(guān)注和深入反思：人類社會(huì)需要重新思考現(xiàn)行的發(fā)展模式、行為方式和生活方式以謀求人和自然的和諧發(fā)展；需要重新思考個(gè)體、群體、社會(huì)和國(guó)家之間的相互關(guān)系，以政治、經(jīng)濟(jì)、文化改革的方式促進(jìn)人類社會(huì)自身的健康發(fā)展；需要深入思考國(guó)家的治理模式，通過(guò)體制改革優(yōu)化國(guó)家治理模式，從而為生態(tài)環(huán)境、社會(huì)等的發(fā)展帶來(lái)新的契機(jī)。但同時(shí)不能美化危機(jī)，西方有些國(guó)家試圖將危機(jī)看作是社會(huì)歷史發(fā)展的必經(jīng)階段，甚至認(rèn)為危機(jī)是一個(gè)國(guó)家走向繁榮發(fā)達(dá)的必經(jīng)考驗(yàn)。因此，我們應(yīng)科學(xué)的認(rèn)識(shí)危機(jī)，既不恐懼危機(jī)也不美化危機(jī)。

第二 完善公共危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制

公共危機(jī)預(yù)警是指的是在社會(huì)正常狀態(tài)下公共危機(jī)管理者在危機(jī)潛伏階段所進(jìn)行的一切有效預(yù)防、警示工作。建立危機(jī)預(yù)警機(jī)制的目的是為了能發(fā)現(xiàn)潛在危機(jī)，對(duì)危機(jī)爆發(fā)的可能性和程度能有正確的識(shí)別和評(píng)估，針對(duì)不同的情況即時(shí)采取措施以規(guī)避、預(yù)防和阻止危機(jī)的爆發(fā)。史蒂文?芬克認(rèn)為危機(jī)管理是“對(duì)于組織前途轉(zhuǎn)折點(diǎn)上的危機(jī)，有計(jì)劃地挪去風(fēng)險(xiǎn)與不確定性，使組織更能掌握自己前途的藝術(shù)”。3[]預(yù)警機(jī)制的建設(shè)則是完善危機(jī)管理的前提條件，是對(duì)危機(jī)進(jìn)行超前性管理的系統(tǒng)。目前我國(guó)的危機(jī)預(yù)警預(yù)防管理突出表現(xiàn)在預(yù)防自然災(zāi)害和大規(guī)模疾病的預(yù)防控制兩個(gè)方面，逐步建立并不斷完善了我國(guó)的災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，初步構(gòu)成了利用電話、無(wú)線電通信、電視和基層廣播網(wǎng)發(fā)布預(yù)警信息的網(wǎng)絡(luò)。

雖然我國(guó)的預(yù)警機(jī)制建設(shè)已經(jīng)取得一些成就，但是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有很多地方需要完善。從2003年的SARS危機(jī)和今年爆發(fā)的汶川特大地震都表明我國(guó)預(yù)警機(jī)制在很多方面還存在不足：我國(guó)政府和人民在日常工作中危機(jī)意識(shí)都較淡薄；危機(jī)管理主體缺乏專業(yè)機(jī)構(gòu)和完善體系，僅僅建立了少數(shù)多發(fā)危機(jī)管理的非常設(shè)機(jī)構(gòu)；缺乏專業(yè)人員和應(yīng)急程序的常態(tài)化建設(shè)，造成部門(mén)間的協(xié)調(diào)不暢。因此，應(yīng)針對(duì)我國(guó)預(yù)警體制目前的不足，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)警機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)的公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制。

第三 構(gòu)建公共危機(jī)管理信息溝通機(jī)制

由于危機(jī)本身的特點(diǎn)、政府封鎖消息、危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的非常態(tài)建設(shè)等原因造成政府各部門(mén)之間以及不同組織之間信息溝通的不暢。信息的不準(zhǔn)確性和不及時(shí)性嚴(yán)重影響了政府做出決策的質(zhì)量，給整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)都帶來(lái)了很大的負(fù)面效應(yīng)。建立健全危機(jī)信息溝通機(jī)制對(duì)于危機(jī)的控制有著決定性作用。

首先，建立政府公共危機(jī)管理信息公開(kāi)機(jī)制。公共危機(jī)與公眾的切身利益息息相關(guān)，公眾對(duì)于危機(jī)具有知情權(quán)。危機(jī)信息的及時(shí)公開(kāi)有利于公眾了解危機(jī)爆發(fā)的狀況，防止信息的誤傳和有關(guān)危機(jī)謠言的傳播。信息公開(kāi)機(jī)制的建設(shè)將有利于廣大公眾理解和支持政府的危機(jī)管理決策，進(jìn)而得到公眾的積極配合。

其次，建立政府和社會(huì)各組織間的危機(jī)管理溝通機(jī)制。危機(jī)管理溝通機(jī)制將有利于政府通過(guò)電子網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)各個(gè)組織及時(shí)傳達(dá)危機(jī)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)以及政府危機(jī)管理最新的方針和決策，增強(qiáng)危機(jī)管理信息的公開(kāi)化和人民對(duì)政府決策的認(rèn)同感。

最后，建立政府引導(dǎo)媒體傳播信息機(jī)制。大眾傳播媒介在當(dāng)代已經(jīng)被譽(yù)為“第四種力量”，具有信息量大、涉及面廣、影響力強(qiáng)和傳播迅速等特點(diǎn)。建立政府引導(dǎo)媒體傳播機(jī)制，政府可通過(guò)大眾傳媒的力量引導(dǎo)公共輿論導(dǎo)向，引導(dǎo)媒體向社會(huì)發(fā)布全面客觀的危機(jī)信息，穩(wěn)定社會(huì)情緒，樹(shù)立政府危機(jī)管理的良好形象。通過(guò)媒體偏于向公眾發(fā)布政府的最新政策，引導(dǎo)大眾積極配合政府共同抵抗危機(jī)。

第四 健全公共危機(jī)管理法律規(guī)制體制

公共危機(jī)狀態(tài)下，政府主體往往需要有緊急處理權(quán)和較多的行政自由裁量權(quán)。但是，政府的危機(jī)管理必須有一套完善的危機(jī)管理法律規(guī)制體制對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政人員進(jìn)行必要的約束，防止違反憲政精神、濫用緊急權(quán)力、玩忽職守和行政不作為等行為的發(fā)生。

目前我國(guó)對(duì)公共危機(jī)管理已經(jīng)有了相應(yīng)的規(guī)范，為依法管理提供了一定的法律保障。2006年1月8日國(guó)務(wù)院正式發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，作為全國(guó)應(yīng)急預(yù)案的總綱，是指導(dǎo)預(yù)防和處置各類突發(fā)公共事件規(guī)范性文件，它不僅統(tǒng)一了突發(fā)公共事件預(yù)警的四個(gè)級(jí)別，規(guī)定了突發(fā)公共事件發(fā)生后有關(guān)政府機(jī)關(guān)的快速上報(bào)和及時(shí)準(zhǔn)確向公眾發(fā)布信息制度，而且提出了突發(fā)公共事件應(yīng)急處置工作的責(zé)任追究制。但目前我國(guó)公共危機(jī)管理法律規(guī)制體制尚不健全，表現(xiàn)在缺乏公共危機(jī)管理基本法律的統(tǒng)一規(guī)范，部分領(lǐng)域危機(jī)管理的法規(guī)和條例不健全，公共危機(jī)管理法律的執(zhí)法環(huán)境以及執(zhí)法力度都需改善。健全公共危機(jī)管理法律規(guī)制體制有利于規(guī)范危機(jī)管理程序，防止行政人員以權(quán)謀私損害國(guó)家利益，防止政府決策違反憲政精神，保障危機(jī)管理中最低限度的基本人權(quán)。

第五 優(yōu)化公民參與公共危機(jī)管理機(jī)制 有效的預(yù)防、準(zhǔn)備、回應(yīng)和化解危機(jī)，保障人民的生命、財(cái)產(chǎn)和安全，保障社會(huì)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)是政府的基本職能和基本政治責(zé)任。政府無(wú)疑是危機(jī)管理的主導(dǎo)力量，但有效的危機(jī)管理需要政府、公民社會(huì)、企業(yè)和其他各類組織之間的協(xié)作和配合。優(yōu)化公民參與危機(jī)管理機(jī)制必須完善公民參與危機(jī)管理的制度化途徑，以制度的形式保障公民參與的合理化和規(guī)范公民參與的形式。

“制度化是組織和程序獲得價(jià)值觀穩(wěn)定性的一種進(jìn)程?！眱?yōu)化公民參與危機(jī)管理機(jī)制主要包括以下三個(gè)方面： 公民參與政府危機(jī)管理的執(zhí)行，以實(shí)現(xiàn)公民參與危機(jī)管理的合理化、合法化和法制化。充分發(fā)揮調(diào)動(dòng)社會(huì)全體的智慧，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理、分工協(xié)作、利益共享，責(zé)任共擔(dān)的危機(jī)管理參與機(jī)制 公民參與政府危機(jī)管理的監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)管理信息的透明化。由公眾按照一定程序?qū)φ奈C(jī)管理活動(dòng)加以評(píng)判和監(jiān)督，有利于公共危機(jī)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn) 公民參與政府危機(jī)管理的評(píng)估，以實(shí)現(xiàn)政府有效的危機(jī)管理。由政府設(shè)定危機(jī)管理的可持續(xù)性的、可衡量的、能夠?qū)崿F(xiàn)的、具有相關(guān)性的和及時(shí)的績(jī)效指標(biāo)體系，然后公開(kāi)危機(jī)管理執(zhí)行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。公民參與政府危機(jī)管理的評(píng)估將有利于危機(jī)評(píng)估信息的客觀性和準(zhǔn)確性，有利于危機(jī)管理向透明化和效能化的方向發(fā)展。一個(gè)完整的危機(jī)管理過(guò)程包括舒緩、準(zhǔn)備、回應(yīng)和恢復(fù)四個(gè)基本階段。公共危機(jī)管理是一個(gè)系統(tǒng)的過(guò)程和循環(huán)，危機(jī)管理并不隨著危機(jī)的平息而結(jié)束。在每一次危機(jī)爆發(fā)后，都要對(duì)現(xiàn)行危機(jī)管理體制進(jìn)行反思和總結(jié)，完善危機(jī)管理體制，為預(yù)防和控制新的危機(jī)管理打好基礎(chǔ)。強(qiáng)大的公共危機(jī)管理機(jī)制將幫助我們有效的預(yù)防危機(jī)，化解危機(jī)，并將人身財(cái)產(chǎn)損失降到最低。每當(dāng)我們從上次災(zāi)難中重新爬起來(lái)，除了重建家園之外最重要的是盡快的發(fā)現(xiàn)此次面對(duì)危機(jī)時(shí)的不足，并加以完善起來(lái)。美好的生活美好的家園需要我們一起來(lái)建筑和保護(hù)。

第五篇：《新公共管理》讀書(shū)筆記

讀《新公共管理》筆記

趙成根老師的理論：公共治理模式=市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制+民主政治體制+官僚行政體制

一、新公共管理改革運(yùn)動(dòng)

二十世紀(jì)后二十年成為新公共管理改革的年代。從英美發(fā)端的這場(chǎng)改革，很快擴(kuò)展到澳洲的新西蘭和澳大利亞，歐洲的法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、挪威、瑞典等國(guó)。

英國(guó)的政府改革

1979年英國(guó)撒切爾夫人為首的保守黨，在尼斯坎南新保守主義思想的指導(dǎo)下啟動(dòng)了英國(guó)的行政改革。主要做法是以公共服務(wù)的市場(chǎng)化為核心的民營(yíng)化改革，包括：國(guó)有企業(yè)私有化；簽約外包的運(yùn)用；鼓勵(lì)私人投資行動(dòng)。1979年開(kāi)始啟動(dòng)的以管理績(jī)效評(píng)審為核心的“雷納評(píng)審”；1983年開(kāi)始推動(dòng)指在樹(shù)立成本意識(shí)提高公共部門(mén)的經(jīng)濟(jì)和效率水平，從而降低公共開(kāi)支的“財(cái)政管理模式創(chuàng)新方案”；1988年開(kāi)始實(shí)施“下一步行動(dòng)”改革，運(yùn)用一整套商業(yè)管理模式，重塑了英國(guó)政府管理結(jié)構(gòu)和模式。尤其是對(duì)政府決策功能和管理、服務(wù)功能科學(xué)劃分的基礎(chǔ)上，在管理和服務(wù)部門(mén)引入執(zhí)行局制（agency），對(duì)于現(xiàn)代官僚行政體制和改革具有革命性的創(chuàng)新價(jià)值。

1991年約翰·梅杰上臺(tái)后發(fā)動(dòng)了聲勢(shì)浩大的“公民憲章運(yùn)動(dòng)”，通過(guò)在四十多個(gè)具體的公共服務(wù)行業(yè)推動(dòng)顧客導(dǎo)向的服務(wù)承諾制，努力提升公共服務(wù)質(zhì)量和公民滿意度。1997年托尼·布萊爾以新工黨的政治形象結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)18年的保守黨的執(zhí)政格局。他一方面繼續(xù)推進(jìn)保守黨執(zhí)政期間推行的改革（私有化改革）；另一方面，針對(duì)保守黨執(zhí)政時(shí)期過(guò)分強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)提供過(guò)程中的競(jìng)爭(zhēng)，忽視了公共治理主體之間的有效合作和協(xié)調(diào)，從而帶來(lái)碎片化的制度結(jié)構(gòu)的弊端，提出了構(gòu)建協(xié)同式政府的新的改革構(gòu)想。布萊爾政府認(rèn)為，傳統(tǒng)的做官制模式和保守黨的市場(chǎng)化模式都各有局限，正確的選擇是充分利用公共部門(mén)和私人部門(mén)各自的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)多方面的合作共同為社會(huì)和顧客提供滿意的服務(wù)。布萊爾政府的協(xié)同式政府改革，改變了傳統(tǒng)的保守黨政府強(qiáng)調(diào)政府退卻的理念，而是努力讓政府有所作為。政府與私人部門(mén)之間的合作，從目標(biāo)設(shè)定到具體操作從組織結(jié)構(gòu)到文化整合，從政府內(nèi)部到政府外部無(wú)所不包。即不是依靠傳統(tǒng)官僚制的命令服從關(guān)系，也不是依靠新公共管理的合同制而是建立在觀念共識(shí)、目標(biāo)分享和組織整合基礎(chǔ)上的相互信任的誠(chéng)信關(guān)系。

美國(guó)的政府改革

同英國(guó)一樣，1981年共和黨里根政府上臺(tái)執(zhí)政后，運(yùn)用新自由主義的改革理論啟動(dòng)了美國(guó)的新公共管理改革。主要形式是公共產(chǎn)品和服務(wù)的簽約外包。另外一項(xiàng)重要內(nèi)容就是放松政府管制。同時(shí)，政府管理體制改革也是里根政府、克林頓的美國(guó)政府改革的一個(gè)重要組成方面。通過(guò)貫徹顧客導(dǎo)向、績(jī)效導(dǎo)向、戰(zhàn)略導(dǎo)向和結(jié)果控制等原則，通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減政府雇員、放松政府管制、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和推行績(jī)效管理等具體的改革措施力求創(chuàng)造一個(gè)成本更低、效率更高的經(jīng)濟(jì)型政府。

英國(guó)、美國(guó)、新西蘭的新公共管理改革構(gòu)成了20世紀(jì)80年代以來(lái)各國(guó)改革的主流，但各國(guó)因政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化差異等不同，改革模式呈現(xiàn)越異性發(fā)展。英國(guó)著名公共管理理論家、改革分析家波利特將各國(guó)的改革分成了四種模式：

一是維持現(xiàn)狀派。這些國(guó)家主要通過(guò)松綁、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、收縮預(yù)算等措施，“減輕”現(xiàn)存的官僚制度，使現(xiàn)行結(jié)構(gòu)和模式更好地運(yùn)作，盡可能地維持現(xiàn)狀。德國(guó)和歐盟所采用的就是這樣的改革戰(zhàn)略。

二是現(xiàn)代化派。這些國(guó)家的改革，一般包括結(jié)果導(dǎo)向和業(yè)績(jī)導(dǎo)向的預(yù)算改革。強(qiáng)化績(jī)效評(píng)估，適度放松僵硬的人事制度，權(quán)力下放，強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略計(jì)劃的功能等，主要屬于政府管理結(jié)構(gòu)和模式自身的調(diào)整和變遷。此類包括加拿大、芬蘭、法國(guó)、荷蘭和瑞典等。

三是市場(chǎng)化派。主張?jiān)诠膊块T(mén)內(nèi)部引進(jìn)更多的競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)類型機(jī)制。英國(guó)、澳大利亞和新西蘭屬于此類。

四是小政府派。主張把任何可能私有化的東西全部實(shí)現(xiàn)私有化，從而回歸守夜人式的國(guó)家，政府只承擔(dān)一些私人部門(mén)不能或不愿承擔(dān)的核心職能。英國(guó)、澳大利亞、新西蘭部分時(shí)間屬于此類型。

美國(guó)的改革既有很強(qiáng)的現(xiàn)代化因素，也有很強(qiáng)的市場(chǎng)化趨勢(shì)，難于歸類。

政府管制是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種基本方式。20世紀(jì)政府管制的發(fā)展，確實(shí)在很大程度上塑造了穩(wěn)定規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。但到20世紀(jì)70年代，過(guò)度的政府管制限制了市場(chǎng)自由和活力，政府管制機(jī)構(gòu)膨脹，開(kāi)支過(guò)大，管制成本過(guò)高，以及管制過(guò)程中的腐敗現(xiàn)象等弊端，已經(jīng)嚴(yán)重制約了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、什么是新公共管理

學(xué)者對(duì)20世紀(jì)80年代以來(lái)的全球范圍的公共管理改革概括為：公共管理主義、市場(chǎng)導(dǎo)向的公共行政、后官僚制、企業(yè)家型政府、苗條政府、善治、新公共管理等。

英國(guó)著名公共管理學(xué)家胡德在《行政管理》雜志發(fā)表了《一種普適的公共管理模式》一文，提出“新公共管理”（new public management，NPM）概念，概括了公共管理的精髓，也反映了各種理論家的主要看法：（1）在公共部門(mén)引入精細(xì)的專業(yè)化管理；（2）明確的績(jī)效規(guī)范和績(jī)效評(píng)估，科學(xué)界定組織目標(biāo)和組織部門(mén)、各單位的目標(biāo)；（3）實(shí)行績(jī)效導(dǎo)向的資源配置和報(bào)酬管理制度，廢除傳統(tǒng)的高度集權(quán)的官僚制人事制度；（4）實(shí)行公共部門(mén)組織單位的分散化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)供應(yīng)者和生產(chǎn)者的相對(duì)分離，充分利用合同制和特許經(jīng)營(yíng)等制度安排的效率優(yōu)勢(shì)；（5）在公共部門(mén)中引入更多的競(jìng)爭(zhēng)；（6）運(yùn)用私人部門(mén)管理實(shí)踐中成功的管理模式；（7）在使用資源過(guò)程中，更多地強(qiáng)調(diào)紀(jì)律和節(jié)約，提升資源使用效率。

英國(guó)著名公共管理專業(yè)費(fèi)利耶在《行動(dòng)中的公共管理》一書(shū)，對(duì)新公共管理進(jìn)行了四種分類：（1）效率驅(qū)動(dòng)模式：這種改革模式以追求效率為核心目標(biāo)，試圖用商業(yè)管理的技術(shù)和方法來(lái)改造公共部門(mén)的運(yùn)行模式。（2）組織規(guī)?？s減和分權(quán)模式：從科層管理向合同管理轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)組織間的戰(zhàn)略聯(lián)盟，從標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)向靈活多樣的服務(wù)系統(tǒng)轉(zhuǎn)型。（3）追求卓越模式：強(qiáng)調(diào)組織文化重要性的人際關(guān)系管理學(xué)派對(duì)公共部門(mén)的管理影響。（4）公共服務(wù)取向模式：強(qiáng)調(diào)在公共服務(wù)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)公民參與和維護(hù)公共責(zé)任。

歷史上任何一次重大變遷都是危機(jī)推動(dòng)的結(jié)果。

公共管理的革命性轉(zhuǎn)型

第一次轉(zhuǎn)型

19世紀(jì)70年代—20世紀(jì)70年代,工業(yè)革命導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展變革,從而社會(huì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)型。第一是現(xiàn)代民主政治制度的發(fā)展，普選制；二是，現(xiàn)代官僚制行政組織體制的發(fā)展，層級(jí)化、專業(yè)化、制度化的官僚制組織系統(tǒng)迅速發(fā)展起來(lái)；三是現(xiàn)代政府的擴(kuò)展。這一百年是政府職能擴(kuò)展的一百年，政府從自由資本主義時(shí)期的消極無(wú)為的守夜人轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)無(wú)所不包、無(wú)所不管、無(wú)所不能的積極的大政府。四是現(xiàn)代國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。行政職能擴(kuò)張，行政機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模膨脹，國(guó)家不再稱為政治國(guó)家，而是一個(gè)行政國(guó)家。

第二次轉(zhuǎn)型

20世紀(jì)70年代末，以英國(guó)撒切爾夫人和美國(guó)里根政府改革為啟動(dòng)標(biāo)志，國(guó)家公共治理模式向新公共管理模式轉(zhuǎn)型。這次重大轉(zhuǎn)型恰是國(guó)家的退卻，是校正20世紀(jì) 2 以來(lái)政府過(guò)度擴(kuò)張、民主過(guò)度發(fā)展基礎(chǔ)上國(guó)家的政治行政結(jié)構(gòu)、政府的公共政策結(jié)構(gòu)、公共產(chǎn)品和服務(wù)供給模式暴露出來(lái)的問(wèn)題和弊端。其核心目標(biāo)是降低公共治理成本，提高公共治理效率，提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量和水平，塑造經(jīng)濟(jì)型政府。（1）重塑行政組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建分權(quán)的、專業(yè)化的行政管理組織；（2）財(cái)政管理體制改革；（3）文官制度改革；（4）內(nèi)部市場(chǎng)和準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的運(yùn)用；（5）實(shí)行績(jī)效管理；（6）強(qiáng)化質(zhì)量管理；（7）加強(qiáng)組織間的合作和協(xié)調(diào)；（8）顧客導(dǎo)向的公共服務(wù)承諾制。

不斷塑造新的平衡

不同歷史時(shí)期，公共治理模式的差異只是相互沖突的原則和治理工具之間平衡點(diǎn)的不斷位移，因而構(gòu)成不同的平衡結(jié)構(gòu)而已。世界在不斷尋找平衡點(diǎn)：包括自由和平等之間的平衡；政府和市場(chǎng)之間的平衡；民主和權(quán)威的平衡；管理和行政之間的平衡；社會(huì)精英和普通民眾之間利益關(guān)系的平衡。

從來(lái)就不存在一種普遍適用的管理模式，任何一種管理模式都是在特定的環(huán)境下，滿足特定的社會(huì)需求而存在、運(yùn)轉(zhuǎn)和有效地發(fā)揮作用的。在歷史發(fā)展的不同時(shí)期，隨著客觀條件的變化，公共治理中的各種平衡關(guān)系也在不斷地調(diào)整和變化，總是在兩個(gè)極點(diǎn)之間像鐘擺一樣不斷地?cái)[動(dòng)。

政府的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)

自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》中提出經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。經(jīng)濟(jì)人假設(shè)構(gòu)成了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的基石。斯密為第一位自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家，《國(guó)富論》的主要目的是研究分析自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在邏輯。斯密對(duì)人的自利動(dòng)機(jī)的分析，則是設(shè)計(jì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的前提和基礎(chǔ)。

關(guān)于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的一段經(jīng)典描述：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家或烙面師的恩惠，而是出于他們自利的打算。我們不說(shuō)喚起他們利他心的話，而說(shuō)喚起他們利已心的話。我們不說(shuō)自己有需要，而說(shuō)對(duì)他們有利?！?/p>

人類對(duì)自我利益的追求，成為交易型經(jīng)濟(jì)機(jī)制——市場(chǎng)機(jī)制的邏輯起點(diǎn)和基礎(chǔ)。功利主義哲學(xué)家邊沁認(rèn)為：人的自然的本能就是趨利避害。這種自利動(dòng)機(jī)是人的行為的根本動(dòng)力。個(gè)人由自利動(dòng)機(jī)所驅(qū)動(dòng)的謀利行為，自由地追求利潤(rùn)、財(cái)富，增進(jìn)自我利益，客觀上也對(duì)大多數(shù)人有利，增進(jìn)了最大多數(shù)人的最大幸福。

赫伯特·A·西蒙最早將有限理性引入經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，他提出：在人的選擇行為有限理性的前提下，人的選擇模式不可能是最優(yōu)選擇模式。人的選擇行為受到信息不周全、知識(shí)不完備、決策成本限制等一系列主客觀條件限制，根本達(dá)不到理性程度。

行動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為：人關(guān)不是完全自私的，如父母會(huì)愿意為孩子奉獻(xiàn)自己的大部分財(cái)產(chǎn)，會(huì)為慈善基金捐款等。人的行為也不總是理性的，如炒股、賭博的時(shí)候。正確理解經(jīng)濟(jì)人假設(shè)：

斯密自利經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的“自利”絕不簡(jiǎn)單地等同于“自私”，不否認(rèn)為人的各種良好動(dòng)機(jī)的存在，也絕不否認(rèn)人的動(dòng)機(jī)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。斯密的“自利”從根本上說(shuō)，不過(guò)是對(duì)社會(huì)個(gè)體“自我”的理解、承認(rèn)和尊重。

斯密的理性，主要是人在動(dòng)機(jī)意義上的理性。其基本模式概括為：主觀動(dòng)機(jī)模式——環(huán)境——客觀社會(huì)行為模式。在人進(jìn)行主觀選擇的過(guò)程中，大量的、綜合性的環(huán)境因素都會(huì)影響他的選擇行為。人是客觀環(huán)境的塑造物。人是各種社會(huì)關(guān)系的總和。對(duì)斯密經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的完整理解，必須把它放在一定的客觀環(huán)境下，尤其是一定的制度條件下來(lái)加以考察。因此，為重塑人的行為模式，必須首先重塑環(huán)境。不合理的制度系統(tǒng)必須導(dǎo)致劣質(zhì)的行為淘汰優(yōu)質(zhì) 3 的行為，一整套具有良好品質(zhì)的制度是構(gòu)建一個(gè)良好社會(huì)的關(guān)鍵。唯有良好的制度系統(tǒng)，才會(huì)同時(shí)實(shí)現(xiàn)個(gè)人自由和社會(huì)和諧這兩個(gè)相互沖突的目標(biāo)。斯密對(duì)人類制度設(shè)計(jì)理論巨大的貢獻(xiàn)在于，好的制度必須是充分尊重人的自由選擇、自主選擇的自由和權(quán)利，激發(fā)他最原始的、最基本的動(dòng)力。不是靠強(qiáng)制、欺騙，而唯有依靠自然的制度系統(tǒng)，才能激發(fā)社會(huì)最強(qiáng)大、強(qiáng)烈的一個(gè)能量、能量源，那就是“人對(duì)自我利益的關(guān)系和不懈追求”。在私利的追求和公益的實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)相互沖突的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和諧的過(guò)程中,制度發(fā)揮了關(guān)鍵性的調(diào)節(jié)使用。

公共選擇理論的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)

詹姆斯·M·布坎南運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的研究方法來(lái)分析社會(huì)公共治理問(wèn)題，提出了公共選擇理論這一“政治的經(jīng)濟(jì)理論”。他認(rèn)為個(gè)人在公共選擇過(guò)程中就像在市場(chǎng)交易過(guò)程中一樣，同樣追求自我利益的最大化。布坎南認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)的本質(zhì)就是一門(mén)交換的科學(xué)，把這一觀點(diǎn)應(yīng)用到政治領(lǐng)域，公共選擇理論認(rèn)為政治學(xué)也是一門(mén)交換的科學(xué)。是一種有組織的市場(chǎng)交換。公共財(cái)政學(xué)派認(rèn)為“政治是復(fù)雜的交換”，“政府是公共交換的補(bǔ)償過(guò)程”。

根據(jù)公共選擇理論的看法，所謂政治市場(chǎng)是指政治家、官僚和選民等政治主體圍繞公共物品和服務(wù)供給所形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)。

英國(guó)著名的政治思想家托馬斯·霍布斯在其名著《利維坦》中表述，導(dǎo)致人類沖突的本質(zhì)是利益的沖突。在人類開(kāi)性中，我們發(fā)覺(jué)有三種主要爭(zhēng)執(zhí)的原因。第一為競(jìng)爭(zhēng)，第二為猜忌，第三為榮耀。第一種原因，使人類為利益而侵略；第二種原因，使人類為安全而侵略；第三種原因，則使人類為名譽(yù)而侵略。

個(gè)人主義是近代自由主義政治學(xué)和自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)共同的思想起點(diǎn)和思想精髓。

第二章

公共物品理論

1651年，英國(guó)著名思想家托馬斯·霍布斯在《利維坦》中指出，國(guó)家的本質(zhì)“用一個(gè)定義來(lái)說(shuō)，就是一大群人互相訂立信約，每個(gè)人都對(duì)它的行為授權(quán)，以便使它能夠按其有利于大家的和平與共同防衛(wèi)的方式運(yùn)用全體的力量和手段的一個(gè)人格”。這句話指明了國(guó)家或政府存在的合理性在于其為個(gè)人提供公共服務(wù)?！按蠹业暮推脚c共同防衛(wèi)”是我們看到的最早的公共物品。

公共物品總是與某種組織相聯(lián)系的，公共物品總是某個(gè)組織的公共物品。

1740年，英國(guó)著名政治哲學(xué)思想家大衛(wèi)·休謨?cè)凇度诵哉摗纷钪赋觥罢嬖诘睦碛删褪谴龠M(jìn)某些共同的目的或動(dòng)機(jī)。

亞當(dāng)·斯密首先注意到了公共支出的必要性與市場(chǎng)失靈的存在之間的關(guān)系，并由此推進(jìn)在物品提供方面政府對(duì)市場(chǎng)的替代功能。他在《國(guó)富論》中指出：“君主要做好三件事：第一，保護(hù)社會(huì)不受其他社會(huì)侵犯；第二，建立嚴(yán)正的司法機(jī)關(guān)，保護(hù)個(gè)人不受他人傷害；第三，建設(shè)并維護(hù)公共設(shè)施?！彼姑芩傅墓补こ讨饕菄?guó)防工程、行政司法方面的公共設(shè)施，還包括方便商業(yè)、促進(jìn)教育的工程和設(shè)施這些對(duì)全社會(huì)有益的工程，由于所需費(fèi)用太大，并且其收益難以彌補(bǔ)成本，因而不能指望由私人來(lái)提供。因此，公共物品的提供就成為政府的一項(xiàng)職能。

19世紀(jì)英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·斯圖亞特·穆勒在其《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理——及其在社會(huì)哲學(xué)上的若干應(yīng)用》一書(shū)中通過(guò)路燈、港口、燈塔、堤壩等工程建設(shè)的案例，證明諸如此類的公共服務(wù)應(yīng)該由政府提供。因?yàn)椤肮卜?wù)的提供是重要的，但沒(méi)有人感興趣，因?yàn)檫@些服務(wù)的提供并不必然自然地獲得適應(yīng)的報(bào)酬?！薄皞€(gè)人不具備任何手段去截留那些利益，而避免其流向他人，也難以收取費(fèi)用補(bǔ)償其創(chuàng)造者。”

維克塞爾在1896年出版的《財(cái)政理論考察兼論瑞典的稅收制度》中指出，公共物品所給 4 予個(gè)人的邊際正效用，應(yīng)與個(gè)人納稅所損失的財(cái)富的邊際負(fù)效用相等，這就是著名的“利益財(cái)稅原則”。

歷史上最早關(guān)注公共物品的政治哲學(xué)家和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家是A·R·林達(dá)爾。他在1919年《公平稅收》中提出“公共物品”這一概念，并指出公共物品是國(guó)家對(duì)人民的一般給付，個(gè)人或集團(tuán)通過(guò)賦稅的形式購(gòu)買公共物品，并由此建立了林達(dá)爾模型。

1949年，戴維·布坎南在《政府財(cái)政的純理論：一個(gè)建議的途徑》中指出，關(guān)于公共物品的提供，“在政府與個(gè)人之間一定存在著類似市場(chǎng)的聯(lián)系”。這個(gè)“準(zhǔn)市場(chǎng)”就是民主社會(huì)的投票決策機(jī)制，由此構(gòu)成了布坎南解決公共物品供給的主要思路?！皽?zhǔn)市場(chǎng)”為公共物品私人提供模式的提出奠定了基礎(chǔ)。

公共物品、私人物品

經(jīng)濟(jì)生活中許多過(guò)去由政府公共部門(mén)提供的物品，現(xiàn)在可以在政府的科學(xué)管制下由公私企業(yè)提供，如城市交通、供水、供電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)。

影響公共物品形成的技術(shù)包括兩項(xiàng)：一是排他性技術(shù)，即阻止搭便車行為的技術(shù)能力，如果有足夠的成本低廉的排他性技術(shù)，就不會(huì)導(dǎo)致物品或服務(wù)的公共部門(mén)壟斷。公路隧道借助非接觸式電子收費(fèi)設(shè)備實(shí)現(xiàn)了私有化運(yùn)營(yíng)。二是公共物品本身的生產(chǎn)技術(shù)水平，如現(xiàn)代復(fù)雜的自動(dòng)滅火系統(tǒng)使一些消防工作變得更加“私人化”，新的演播技術(shù)使世界上的娛樂(lè)變得更為公共化。技術(shù)往往是影響公共物品與私人物品之間相互轉(zhuǎn)化的重要因素。

公共物品的屬性 “公共物品”（public goods）的嚴(yán)格科學(xué)的定義是由薩繆爾森于1954年在《公共支出的純理論》一文中給出的。即，公共物品是這樣一種物品，個(gè)人消費(fèi)這種物品不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該物品消費(fèi)的減少。某種物品的社會(huì)消費(fèi)總量等于每個(gè)消費(fèi)者對(duì)該物品的消費(fèi)量，不僅每個(gè)消費(fèi)者對(duì)該物品的消費(fèi)量相等，而且每個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)量與社會(huì)對(duì)該物品的總消費(fèi)量相等。斯蒂格里茨在《政府經(jīng)濟(jì)學(xué)》中寫(xiě)到：“要排斥任何人的使用是不合理的，一個(gè)人的消費(fèi)不會(huì)減少其他人消費(fèi)的數(shù)量，這就是說(shuō)，多供給一個(gè)人物品的邊際成本等于零?！辈伎材稀豆藏?cái)政》一書(shū)中強(qiáng)調(diào)了公共物品的聯(lián)合消費(fèi)特性。

公共物品區(qū)別與私人物品的兩個(gè)本質(zhì)屬性：消費(fèi)的非對(duì)抗性（非競(jìng)爭(zhēng)性）和消費(fèi)的非排他性。

斯蒂格里茨在其后來(lái)的《經(jīng)濟(jì)學(xué)》中還發(fā)現(xiàn)有些公共物品在消費(fèi)時(shí)會(huì)產(chǎn)生擁擠性。

公共物品的分類：純公共物品、俱樂(lè)部物品（準(zhǔn)公共物品）、公共資源性物品（公共池塘資源）。

純公共物品：嚴(yán)格滿足消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性兩個(gè)條件。純公共物品聽(tīng)提供方式是非市場(chǎng)的。如，國(guó)防、外交、法律等。

俱樂(lè)部物品：消費(fèi)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性。公共的范圍是有限的，如收費(fèi)公路、有線電視。第一，當(dāng)俱樂(lè)部成員數(shù)目超過(guò)其容納的固定規(guī)模后就會(huì)產(chǎn)生擁擠，從而破壞消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性，所以限制俱樂(lè)部的“消費(fèi)”數(shù)目是必要的。第二，由于俱樂(lè)部物品具有排他性，應(yīng)采取收費(fèi)這樣的辦法來(lái)限制消費(fèi)者數(shù)目，以排斥非俱樂(lè)部成員享用該物品。擁擠性是準(zhǔn)公共物品有別于純公共物品聽(tīng)一個(gè)重要特征。

公共資源性物品：同時(shí)具備消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性和消費(fèi)的非排他性特征的物品。如公共漁場(chǎng)、公共牧場(chǎng)、空氣、河水、海洋資源、礦藏等。它們的共同特點(diǎn)是，在消費(fèi)上具有競(jìng)爭(zhēng)性，但卻無(wú)法有效地做到排他。也就是說(shuō)，無(wú)法通過(guò)收費(fèi)的方式將拒絕付費(fèi)者排除在消費(fèi)者的行列之外，搭便車成為一種基本的現(xiàn)象。

從動(dòng)態(tài)的角度來(lái)看，種類物品聽(tīng)屬性是動(dòng)態(tài)變化著的，它們之間的區(qū)別也是相對(duì)的。從時(shí)間上看，在人類文明發(fā)展的進(jìn)程中，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和新技術(shù)、新方面、新工藝的不斷推出和廣泛應(yīng)用，物品的屬性也隨之不斷地變化著。比如，電視節(jié)目曾被認(rèn)為是純公共物品，但是隨著科技的進(jìn)步，有線電視網(wǎng)可以通過(guò)收費(fèi)來(lái)實(shí)現(xiàn)排他的準(zhǔn)公共物品。與之相反的是，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生之前，信息只能在有限的范圍內(nèi)交換和享用，在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，信息可以全球范圍內(nèi)共享。

從空間上看，隨著人類組織化的程度的提供和組織結(jié)構(gòu)模式的變遷，公共物品的屬性同樣發(fā)生了重要變化。

再次，產(chǎn)權(quán)的引入對(duì)公共物品屬的影響。產(chǎn)權(quán)的界定會(huì)引起物品屬性及類別的變化，如作為公共資源性物品的一條河流，產(chǎn)權(quán)的界定使其轉(zhuǎn)化為具有排他性的物品。

最后，需求強(qiáng)度的變化對(duì)公共物品屬性和分類的影響。供小于求的狀況、擁擠的到來(lái)，排他也就產(chǎn)生，收費(fèi)方式就有可能使公共物品向私人物品轉(zhuǎn)化。

外部效應(yīng)分析

資源配置職能是公共財(cái)政的三大職能之一，而政府公共財(cái)政之所以具有資源配置職能，主要是因?yàn)橥獠啃?yīng)、壟斷和信息不對(duì)稱等導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的存在。

布坎南和斯塔布爾賓給“外部效應(yīng)”下了這樣一個(gè)定義：只要某一個(gè)人的效用函數(shù)（或某一廠商的生產(chǎn)函數(shù)）所包含的變量在另一個(gè)人（或廠商）的控制之下，即存在外部效應(yīng)。消費(fèi)的負(fù)外部效應(yīng)（消費(fèi)的負(fù)外部性），指消費(fèi)者個(gè)體的消費(fèi)行為給社會(huì)帶來(lái)了損失。從外部效應(yīng)的概念和分類看，外部效應(yīng)會(huì)使收效或成本外部化，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率的損失。約瑟失·斯蒂格里茨說(shuō)：“只要存在外部效應(yīng)，資源配置就不是有效的?！蓖獠啃?yīng)是市場(chǎng)失靈的一種表現(xiàn)。

外部效應(yīng)的成因主要存在兩種爭(zhēng)論：一種看法認(rèn)為，外部效應(yīng)的存在源于市場(chǎng)機(jī)制自身（經(jīng)濟(jì)人假設(shè)）。另一種看法認(rèn)為，外部效應(yīng)的存在源于產(chǎn)權(quán)的不明晰（公地悲?。?。

外部效應(yīng)的糾治：1。征稅或罰款；2。補(bǔ)貼；3。政府管制；4。法律道德措施；3。產(chǎn)權(quán)界定；6。組織設(shè)計(jì)。

公共物品的多元化供給機(jī)制：政府供給、市場(chǎng)供給和社會(huì)供給。

第三章 民主危機(jī)

各種具有共同利益偏好的社會(huì)群體都建立了自己的利益組織，并通過(guò)一定的渠道影響政府的政策運(yùn)行。

民主政府的公共政策成為“千百種集團(tuán)利益的混合物”。政策過(guò)程中政府和社會(huì)的互動(dòng)和交換主要由有組織的利益集團(tuán)來(lái)進(jìn)行，這種互動(dòng)的特質(zhì)決定了政策過(guò)程的特點(diǎn)和政策的績(jī)效。公共政策便成為各種利益集團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)所造成的均衡物。利益集團(tuán)影響下的政策均衡，一般地說(shuō)是公正、合理的。

利益集團(tuán)影響力的大小取決于多種因素，包括組織成員的多少、財(cái)富的多寡、組織能力的強(qiáng)弱、領(lǐng)導(dǎo)能力的高低、與決策者關(guān)系的遠(yuǎn)近，以及集團(tuán)內(nèi)部的凝聚力等。杜魯門(mén)指出，在利益集團(tuán)影響政府決策的政治體制中，政府的主要任務(wù)應(yīng)該是建立利益集團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則，安排妥協(xié)與平衡利益，制定政策以規(guī)定妥協(xié)的方式，執(zhí)行妥協(xié)的結(jié)果以解決集團(tuán)間的沖突。

多元社會(huì)利益集團(tuán)影響政府決策并塑造平衡格局。壓力集團(tuán)之間的沖突是改革和進(jìn)步的媒介。

福利其本質(zhì)是社會(huì)財(cái)富的再分配。福利國(guó)家是工人階段爭(zhēng)取政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利的斗爭(zhēng)成果。

第四章 科層官僚制組織的危機(jī)

科層制的特征：層級(jí)化、專業(yè)化、制度化

萊賓斯坦提出了X效率理論：

個(gè)人的行為具有惰性特征，通常在惰性區(qū)域工作，只要有可能，個(gè)人就會(huì)偷懶，這是由經(jīng)濟(jì)人的機(jī)會(huì)主義特征決定的。

個(gè)人的努力水平不是機(jī)械決定的常量，而一個(gè)隨機(jī)決定的變量。

萊賓斯坦的X效率理論表明，企業(yè)組織成員的努力程度，企業(yè)組織降低成本、追求創(chuàng)新的可能性，與他們的運(yùn)行環(huán)境存在著密切的關(guān)系，只有創(chuàng)造一定的壓力，形成比較強(qiáng)的壓力環(huán)境，才能推動(dòng)員工最大限度地努力工作，推動(dòng)企業(yè)最大限度地降低成本，尋求創(chuàng)新。