第一篇：構建公安內部監(jiān)督機制一體化建設分析

文章標題：構建公安內部監(jiān)督機制一體化建設分析

英國歷史學家阿克頓有一句名言：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”，它深刻地揭示出權力與腐敗之間的內在聯(lián)系。為了減少乃至杜絕權力的負效應，基層公安必須加強監(jiān)督制約，確保權力在嚴格、公正、文明執(zhí)法的法治軌道上正常運行，保障公安機關和民警在工作中堅持執(zhí)法為民。近幾年來，我縣公安機關

對監(jiān)督工作高度重視，始終把查處違法違紀大案要案作為反腐敗的中心環(huán)節(jié)，制定了一系列有效的監(jiān)督措施，在遏制執(zhí)法腐敗和預防民警違法違紀方面，取得了較好的效果。但隨著當前社會經濟的迅猛發(fā)展，傳統(tǒng)的監(jiān)督體制也呈現(xiàn)出一些滯后性和軟弱性，無法發(fā)揮更大的作用。當前，對公安機關的監(jiān)督來自兩個方面：一是社會對公安機關及其人民警察履行職責行為和相關活動的監(jiān)督即外部監(jiān)督，包括人大及其常委會、人民檢察院的法律監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、公民的監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督。二是公安機關內部監(jiān)督機構或監(jiān)督人員所實施的監(jiān)督即內部監(jiān)督。本文主要以內部監(jiān)督為對象，著重強調內部監(jiān)督機制的一體化建設，旨在為健全和完善我縣公安機關監(jiān)督機制提出相應建議。

一、現(xiàn)行監(jiān)督機制存在的問題

(一)監(jiān)督停留在表面。監(jiān)督部門到基層檢查工作，基本沿用老一套做法，“走、看、聽、問、記”，以聽匯報為主，缺乏針對性和實效性，難以發(fā)現(xiàn)問題和進行有效的監(jiān)督。對出現(xiàn)的苗頭性違法違紀現(xiàn)象不能及時掌握，防范性的事前監(jiān)督工作做得不夠到位。多數(shù)監(jiān)督部門存在應付性監(jiān)督現(xiàn)象，上級有了新精神或新的政策規(guī)定時，就馬上組織力量對下級的貫徹落實進行監(jiān)督檢查，但檢查內容主要側重一些表面東西：是否開會布置、有沒有制定落實措施，導致整個監(jiān)督檢查過程真正抓落實、抓成效的不多。整個監(jiān)督工作缺乏整體性和可持續(xù)發(fā)展性，突出表現(xiàn)在針對一段時期隊伍中比較突出的問題，集中人力和物力進行監(jiān)督整治，而對民警執(zhí)法運行的全過程，則缺乏有效監(jiān)督。結果出現(xiàn)惡性循環(huán)，一方面已存在的突出問題還沒有得到解決，其他方面的問題又暴露出來了，致使監(jiān)督工作顧此失彼，削弱了監(jiān)督的整體作用。

(二)監(jiān)督機構權威軟化。突出表現(xiàn)在公安機關內設機構規(guī)格在不斷提高的同時，作為監(jiān)督主體的地位未予強化，甚至在弱化。以我縣為例，刑偵、治安、交警等部門的行政、政工領導均高配副科，6個公安派出所、2個邊防派出所（雞山、干江）行政一把手全部進當?shù)攸h委班子，他們的實際地位遠遠超越了內部監(jiān)督的主要部門領導（除紀委書記、政治處主任兼任局黨委委員外，主持日常工作的紀委副書記、督察隊長、法制科長、干部科長行政級別只是正股級），在實踐中造成內部監(jiān)督權威軟化，使監(jiān)督難有實效，甚至陷入無所作為的地步。個別基層公安機關及主要領導仍把紀委作為內部一般中層機構（紀委作為科所隊列入考核），部分領導和干警把紀委主要領導與中層領導等同，致使內部監(jiān)督權威受到抑制。

（三）監(jiān)督機制合力不夠?，F(xiàn)行的公安機關內部監(jiān)督力量合力不夠，雖然內部的監(jiān)督機構較多（有政工、紀檢、監(jiān)察、督察、法制、審計等多個內部監(jiān)督部門），但由于各監(jiān)督部門管理分散、職責交叉，工作中容易出現(xiàn)各自為戰(zhàn)、重復工作或是相互制肘、推諉扯皮的問題，整個監(jiān)督系統(tǒng)缺乏廣度和力度，監(jiān)督的渠道不夠完備和暢通。從基層公安機關實際情況來看，除紀委、監(jiān)察室、警務督察隊平時工作配合較緊密外（如我局因為督察人手緊張，在日常工作中局紀委經常配合督察開展工作），其他監(jiān)督部門特別是法制、政工基本上是各司其職，對發(fā)現(xiàn)的問題沒有及時通報紀檢督察部門，致使監(jiān)督和預防違法違紀的績效大打折扣。如在評選先進集體、先進個人的有關環(huán)節(jié)中，未能向紀檢督察部門征求意見，導致被督察處置的民警被評為先進的現(xiàn)象發(fā)生。各監(jiān)督部門之間缺少溝通，有效的監(jiān)督合力尚未形成。

二、存在問題的成因剖析

（一）少數(shù)基層領導對監(jiān)督工作重視不夠。少數(shù)基層領導班子和領導干部對抓好監(jiān)督工作的重要性認識還不足，缺乏必要的緊迫感和責任心。把監(jiān)督部門當成門面擺設，警務保障工作不夠到位，缺乏最基本的裝備和工作經費。監(jiān)督管理機制不夠完善健全，缺乏對執(zhí)法權力行使的全面有效監(jiān)督。

（二）責任不明，職責不清?，F(xiàn)行的公安機關內部監(jiān)督機制對監(jiān)督主體的職權、監(jiān)督的范圍和該承擔的責任、應采取的途徑、方式等不明確，缺乏有效的責任、表彰、懲處等內在驅動力?；蛴幸?guī)定也只是在制度層面上，沒有上升到法律層面，監(jiān)督機制缺少法律的硬性約束，發(fā)生問題很少或者根本不追究監(jiān)督部門或應該履行監(jiān)督職責的人員責任，使內部監(jiān)督過于寬容，導致監(jiān)督者和被監(jiān)督者主動監(jiān)督和自覺接受監(jiān)督的意識都不強，甚至有的民警還產生了監(jiān)督工作是“整人工作”的思想。上級怕得罪人后在今后的民主測評中得分過低而不想監(jiān)督，下級怕打擊報復不敢監(jiān)督，同級礙于面子、照顧情緒不愿監(jiān)督的現(xiàn)象普遍存在。

（三）監(jiān)督主體的素質不能適應目前工作要求。按規(guī)定，監(jiān)督部門應選調一些

政治素質高、業(yè)務能力強的人員進入隊伍，保證在人員配備實現(xiàn)老中青三個梯次相結合。但目前一些基層公安機關把一些年齡大、退居二線的老同志安排到監(jiān)督部門中來，導致監(jiān)督力量老化現(xiàn)象較為嚴重，難以跟上新形勢發(fā)展需要，深層次監(jiān)督力度明顯不足。

三、加強內部監(jiān)督機制一體化建設的對策

(一)強化監(jiān)督意識。各級公安機關領導要充分認識強化內

部監(jiān)督機制是新形勢下實現(xiàn)依法治國基本方略，是全面推進公安機關反腐敗斗爭和隊伍建設的需要，是遏制民警違法違紀案件發(fā)生的有效途徑，是對民警的真正關心，從而真正把監(jiān)督機制建設落實好。同時，也要教育廣大民警認識實施監(jiān)督是行使民主權利的有效途徑，也是共產黨員對黨的事業(yè)，對公安工作負責的具體體現(xiàn)。要增強監(jiān)督意識，敢于和善于監(jiān)督，提高監(jiān)督能力和接受監(jiān)督意識，做到思想上重視，工作上支持。要加強監(jiān)督力量建設，為加強監(jiān)督提供組織保障，支持監(jiān)督部門全面履行職責，從政治上、工作上、生活上關心和愛護監(jiān)督民警，建立紀檢、監(jiān)察、督察、審計、法制、政治處干部輪崗和交流制度。

（二）完善機制建設。應該按照權責統(tǒng)一的原則進一步理順公安監(jiān)督體制，加強內部合力，促進監(jiān)督制約工作的立法，提高內部監(jiān)督權的地位，使工作的開展有依據(jù)、有程序、有責任、有保障。加強上下級公安機關之間、內部執(zhí)法以及對領導干部和人、財、物管理的監(jiān)督制約，完善對監(jiān)督制約制度檢查落實的制度，加強動態(tài)監(jiān)督，使相關制度涵蓋了公安工作需要監(jiān)督的全方位和全過程。建立健全內部監(jiān)督聯(lián)席會議制度，每月或每季度召開一次,由紀委監(jiān)察、督察隊、政治處、法制科等負有內部監(jiān)督職責的相關科室領導及有關人員參加，對一段時間隊伍管理、執(zhí)法活動、民警遵章守紀等情況進行交流，通報情況，分析問題，提出措施，為黨委決策提供可行性依據(jù)。發(fā)揮各自在監(jiān)督中的優(yōu)勢，實行優(yōu)勢互補，形成合力，提高監(jiān)督的整體效能。

（三）整合內部監(jiān)督力量。應統(tǒng)一明確各級公安機關監(jiān)督部門機構的設置、職級，對監(jiān)督干部人員編制的確定應有一個科學的定量標準。在各級公安機關建立統(tǒng)一的警務監(jiān)督專職機構，重新整合內部監(jiān)督機構，實行紀檢監(jiān)察、法制、督察、政治處等部門合署辦公，統(tǒng)一歸口由紀委領導，紀委統(tǒng)一調配警力，直接向局黨委書記負責。紀委為在黨委領導下的獨立行使監(jiān)督職權的實體。黨委賦予紀委較大的權限和全面監(jiān)督職責，以避免監(jiān)督工作受到干擾,有效地把預防、發(fā)現(xiàn)、糾正和查處等監(jiān)督環(huán)節(jié)有機銜接起來，徹底改變監(jiān)督工作力不從心的狀況。這樣做能進一步整合監(jiān)督力量，充分發(fā)揮監(jiān)督部門的整體職能,有效的把事前告誡、事中監(jiān)督、事后考核和違紀查處全程監(jiān)督落到實處。并在原來的基礎上，按照發(fā)揮最大效能的原則，重新優(yōu)化組合，實現(xiàn)資源共享，既能加強監(jiān)督部門的合力，使監(jiān)督部門更具權威，又能提高監(jiān)督工作效率。

（四）健全機構，強化上級對下級的監(jiān)督。按照“倒金字塔”的模式設置公安警務監(jiān)督機構，實現(xiàn)監(jiān)督部門人員的“上浮”，人事歸屬上級公安機關直接管轄，有針對性地充實壯大省市兩級公安監(jiān)督部門力量，形成上級對下級的監(jiān)督，以加強監(jiān)督工作的權威性?？h級公安監(jiān)督部門因為與被監(jiān)督對象經常接觸，屬于“自己人”，普遍存在礙于情面不好開展監(jiān)督的問題。人事不歸所在公安機關管理后，可以解除監(jiān)督人員的顧慮，使他們大膽放手去抓去管，形成有效監(jiān)督良好局面。

（五）強化外部監(jiān)督力量。強化內部監(jiān)督的同時，也要下大力氣強化外部監(jiān)督建設。要積極主動地接受社會對公安執(zhí)法活動的監(jiān)督，同時通過多種形式積極邀請本局的特邀監(jiān)督員參與各種公安監(jiān)督活動，通過明查暗訪等一系列工作，把公安工作置于社會監(jiān)督之下，形成多方位、立體式監(jiān)督網(wǎng)絡，強化監(jiān)督合力，有效保障公安機關嚴格執(zhí)法，依法履行職責。

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第二篇：法院加強內部監(jiān)督機制建設工作總結

近幾年來，全市法院深入貫徹“公正司法、一心為民”方針，努力實踐“公正與效率”的工作主題，不斷完善法院內部監(jiān)督制約機制建設，以監(jiān)督求公正，以監(jiān)督促效率，以監(jiān)督保廉潔,不斷提高公正司法水平，各項工作都取得了新進展、新成效。

一、明確目標，著力完善建立健全規(guī)范審判行為的內部監(jiān)督體系

##法院始終將公正與高效作為完成審判、執(zhí)行工作任務的核心標準，不斷加強審判管理，完善流程控制，促進各類案件質量不斷提高。一是落實和完善公開審判制度，規(guī)范審判活動的開展。全市法院全面實施八項公開制度（即立案公開、庭審公開、證據(jù)采信公開、事實認定公開、法律依據(jù)公開、判決理由公開、裁判文書公開、執(zhí)行過程公開），強化和規(guī)范法院對當事人依法告知的義務，切實保障當事人對審判權運行過程的知情權。對一些重大典型案件的庭審還進行全程現(xiàn)場錄音錄像。##中院充分借助網(wǎng)絡手段，設置了手機短信、司法語音系統(tǒng)、多媒體觸摸屏、國際互聯(lián)網(wǎng)站“四位一體”的訴訟信息公開查詢系統(tǒng)，既便民利民又公開透明。二是構建審判權限合理劃分制度，規(guī)范審判權的運行。##法院堅持放權與監(jiān)督并重的原則，積極探索審判長交叉審批案件做法，形成合議庭成員相互制約機制。同時，加大分管院長和庭長對合議庭的監(jiān)督力度，通過統(tǒng)一審核文書、對外征求意見、召開審判長聯(lián)席會、簽發(fā)文書等諸多環(huán)節(jié)加強監(jiān)督制約，有效防止了司法不公現(xiàn)象。三是健全分權制衡工作機制，規(guī)范執(zhí)行行為。全市法院執(zhí)行局已初步建立了統(tǒng)一指揮、協(xié)同工作、監(jiān)督有力的執(zhí)行工作機制，為進一步規(guī)范執(zhí)行工作程序，結合民訴法修改后的新變化、新要求，今年中院起草了《關于民事執(zhí)行中調查財產的規(guī)定》、《關于準確統(tǒng)計案件實際到位率的規(guī)定》等多項規(guī)范性文件，有效地預防和制止了不規(guī)范執(zhí)行行為的發(fā)生。此外，中院還制定實施了《關于委托評估、拍賣工作的若干規(guī)定》，在全省法院率先推行搖珠確定評估、拍賣機構的做法，重點加強對執(zhí)行評估、拍賣的監(jiān)督管理。

二、加強審判管理，建立健全審判質量與效率監(jiān)督管理機制

一是建立健全以立案庭為主的案件效率監(jiān)督管理機制。為杜絕案件久拖不決的現(xiàn)象，確保當事人關心的各類訴訟案件高效審結，我市法院制定實施了《案件審理流程管理規(guī)程》、《案件審理期限管理規(guī)定》等制度，建立了以立案庭為主的案件效率監(jiān)督管理機制。立案庭統(tǒng)一實施案件“四排定”工作，統(tǒng)籌案件分配，合理分流案源，確保收結案良性循環(huán)。此外，全市法院建立、完善了預防超期羈押和超審限的監(jiān)督機制，將審判工作的全過程納入網(wǎng)絡辦公自動化系統(tǒng)，在功能模塊上設置了案件審限預警和超審限案件信息，通過實行案件審理流程追蹤管理，做到對案件審理執(zhí)行全過程進行動態(tài)管理，有效防止案件久拖不決、久執(zhí)不結現(xiàn)象的發(fā)生。二是建立健全以審監(jiān)庭為主的案件質量監(jiān)督管理機制。為確保案件質量，##法院建立健全了以審監(jiān)庭為主的案件質量監(jiān)督管理體系，對案件質量實行立體的、動態(tài)的、全方位的監(jiān)督管理。一方面加強審判監(jiān)督，暢通申訴再審渠道，對“可能有錯”的案件依法立案再審，對“確有錯誤”的案件堅決依法糾正，并向兩級法院不定期印發(fā)《再審改判情況通報》，統(tǒng)一全市裁判標準，提高案件質量。另一方面加強對案件質量的評查，采取各審判庭自查、審監(jiān)庭重點評查、紀檢監(jiān)察追究責任和政工部門考核考評等“四位一體”的方式對全年生效案件總數(shù)10%的案件進行評查，并將評查結果定期通報。

第三篇：法院加強內部監(jiān)督機制建設工作總結

近幾年來，全市法院深入貫徹“公正司法、一心為民”方針，努力實踐“公正與效率”的工作主題，不斷完善法院內部監(jiān)督制約機制建設，以監(jiān)督求公正，以監(jiān)督促效率，以監(jiān)督保廉潔,不斷提高公正司法水平，各項工作都取得了新進展、新成效。

一、明確目標，著力完善建立健全規(guī)范審判行為的內部監(jiān)督體系

##法院始終將公正與高效作為完成審判、執(zhí)行工作任務的核心標準，不斷加強審判管理，完善流程控制，促進各類案件質量不斷提高。一是落實和完善公開審判制度，規(guī)范審判活動的開展。全市法院全面實施八項公開制度（即立案公開、庭審公開、證據(jù)采信公開、事實認定公開、法律依據(jù)公開、判決理由公開、裁判文書公開、執(zhí)行過程公開），強化和規(guī)范法院對當事人依法告知的義務，切實保障當事人對審判權運行過程的知情權。對一些重大典型案件的庭審還進行全程現(xiàn)場錄音錄像。##中院充分借助網(wǎng)絡手段，設置了手機短信、司法語音系統(tǒng)、多媒體觸摸屏、國際互聯(lián)網(wǎng)站“四位一體”的訴訟信息公開查詢系統(tǒng)，既便民利民又公開透明。二是構建審判權限合理劃分制度，規(guī)范審判權的運行。##法院堅持放權與監(jiān)督并重的原則，積極探索審判長交叉審批案件做法，形成合議庭成員相互制約機制。同時，加大分管院長和庭長對合議庭的監(jiān)督力度，通過統(tǒng)一審核文書、對外征求意見、召開審判長聯(lián)席會、簽發(fā)文書等諸多環(huán)節(jié)加強監(jiān)督制約，有效防止了司法不公現(xiàn)象。三是健全分權制衡工作機制，規(guī)范執(zhí)行行為。全市法院執(zhí)行局已初步建立了統(tǒng)一指揮、協(xié)同工作、監(jiān)督有力的執(zhí)行工作機制，為進一步規(guī)范執(zhí)行工作程序，結合民訴法修改后的新變化、新要求，今年中院起草了《關于民事執(zhí)行中調查財產的規(guī)定》、《關于準確統(tǒng)計案件實際到位率的規(guī)定》等多項規(guī)范性文件，有效地預防和制止了不規(guī)范執(zhí)行行為的發(fā)生。此外，中院還制定實施了《關于委托評估、拍賣工作的若干規(guī)定》，在全省法院率先推行搖珠確定評估、拍賣機構的做法，重點加強對執(zhí)行評估、拍賣的監(jiān)督管理。

二、加強審判管理，建立健全審判質量與效率監(jiān)督管理機制

一是建立健全以立案庭為主的案件效率監(jiān)督管理機制。為杜絕案件久拖不決的現(xiàn)象，確保當事人關心的各類訴訟案件高效審結，我市法院制定實施了《案件審理流程管理規(guī)程》、《案件審理期限管理規(guī)定》等制度，建立了以立案庭為主的案件效率監(jiān)督管理機制。立案庭統(tǒng)一實施案件“四排定”工作，統(tǒng)籌案件分配，合理分流案源，確保收結案良性循環(huán)。此外，全市法院建立、完善了預防超期羈押和超審限的監(jiān)督機制，將審判工作的全過程納入網(wǎng)絡辦公自動化系統(tǒng)，在功能模塊上設置了案件審限預警和超審限案件信息，通過實行案件審理流程追蹤管理，做到對案件審理執(zhí)行全過程進行動態(tài)管理，有效防止案件久拖不決、久執(zhí)不結現(xiàn)象的發(fā)生。二是建立健全以審監(jiān)庭為主的案件質量監(jiān)督管理機制。為確保案件質量，##法院建立健全了以審監(jiān)庭為主的案件質量監(jiān)督管理體系，對案件質量實行立體的、動態(tài)的、全方位的監(jiān)督管理。一方面加強審判監(jiān)督，暢通申訴再審渠道，對“可能有錯”的案件依法立案再審，對“確有錯誤”的案件堅決依法糾正，并向兩級法院不定期印發(fā)《再審改判情況通報》，統(tǒng)一全市裁判標準，提高案件質量。另一方面加強對案件質量的評查，采取各審判庭自查、審監(jiān)庭重點評查、紀檢監(jiān)察追究責任和政工部門考核考評等“四位一體”的方式對全年生效案件總數(shù)10%的案件進行評查，并將評查結果定期通報。

三、加強隊伍管理，建立健全崗位目標考核與廉政監(jiān)督機制

一是建立健全以政工部門為主的崗位目標考核機制。中院制定實施了90多項涉及全院和部門工作的監(jiān)督管理制度，先后編印成三本書。制定實施了全院性的《審判目標管理辦法》和各部門的工作目標管理辦法，由政工部門據(jù)此對部門和干警實行量化考核，并把考核結果作為部門和干警評先評優(yōu)晉級晉職的重要根據(jù)，有效保證了各項監(jiān)督管理制度落實到人。二是建立健全以紀檢監(jiān)察部門為主的廉政監(jiān)督機制。制定實施了《貫徹落實<建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要>的工作方案》和《黨風廉政建設責任制度實施辦法》。上下級領導層層簽訂責任書，嚴格落實“一崗雙責”廉政建設責任制。堅持預防為主、懲防并舉原則，積極構建和落實 “四不為”機制，制定實施了《關于審判、執(zhí)行部門人員違法違紀先行調離審判、執(zhí)行崗位的規(guī)定》、《關于法院工作人員及近親屬涉訴案件報告制度的規(guī)定》等監(jiān)督機制，努力從源頭上防止違法違紀問題的發(fā)生。全市法院積極整合資源，構建了由紀檢監(jiān)察部門牽頭，聯(lián)合審監(jiān)、信訪、政工等部門的黨風廉政建設監(jiān)督工作機制，加強對群眾反映強烈的少數(shù)司法不公、法官不廉現(xiàn)象的嚴肅查處。

四、加強對基層法院的監(jiān)督指導，促進司法公正

一是加強審級監(jiān)督。中院充分發(fā)揮審級監(jiān)督功能，配好配強審判力量，全面加強二審工作，認真糾正一審錯誤判決，指導督促基層法院不斷提高司法能力和審判水平，在各項審判工作領域建立起科學合理的司法監(jiān)督和指導工作機制。二是加強法律適用指導。為統(tǒng)一全市法院司法裁判標準，中院通過制定指導性意見、通過成立基層法院指導小組、在全市法院局域網(wǎng)上公布典型案例、召開審判業(yè)務座談會、開展二審改判情況分析等形式，加強對熱點、難點、爭點法律適用問題的指導，確保了法律正確統(tǒng)一實施。三是加強對基層法院的綜合考評。從XX年開始，中院從班子建設、審判執(zhí)行工作、隊伍建設、改革和管理、物質裝備建設等方面，全方位考核全市各基層法院整體工作績效的量化指標，有力地促進了全市基層法院整體司法能力和司法水平的提高。

幾年來，##法院通過不斷加強和完善內部監(jiān)督制約機制建設，有效地促進了各項法院工作深入發(fā)展，形成了高度重視監(jiān)督、自覺接受監(jiān)督的良好氛圍，在案多人少矛盾日益突出的情況下，全市法院二審改判、發(fā)回率逐年下降，審判質量穩(wěn)步提高。隊伍形象進一步改觀，審判執(zhí)行工作中存在的司法不公、司法不廉、違法辦案等突出問題得到有效遏制。審判人員違法違紀案件投訴，特別是敏感業(yè)務部門干警的違法違紀的舉報投訴，呈逐年下降趨勢。司法為民措施得到深入落實，人民群眾反映比較突出的“打官司難”、“申訴難”、“執(zhí)行難”等問題得到了有效緩解，人民群眾對佛山法院司法環(huán)境的滿意度有了新的提升，在群眾中樹立了較好的司法形象

第四篇：論我國公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督機制

論完善公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督機制

【內容摘要】：執(zhí)法監(jiān)督是保障公安執(zhí)法的必要手段。加強公安執(zhí)法監(jiān)督不僅是公安執(zhí)法規(guī)范化建設這一系統(tǒng)工程不可或缺的一部分,也是統(tǒng)一公安執(zhí)法思想、加強執(zhí)法隊伍建設、規(guī)范執(zhí)法權力運行,實現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范化的必然要求。認真考察當前公安執(zhí)法監(jiān)督的現(xiàn)狀,分析當前公安執(zhí)法監(jiān)督中存在的問題和不足,對于強化公安執(zhí)法監(jiān)督意識,保障公安執(zhí)法規(guī)范化,實現(xiàn)嚴格、公正、文明執(zhí)法具有重要的現(xiàn)實意義。

【關鍵詞】：公安機關；執(zhí)法監(jiān)督；機制

公正是執(zhí)法的靈魂,也是執(zhí)法的價值追求。合理、有效的執(zhí)法監(jiān)督,是保障公正執(zhí)法的必要手段。正如古羅馬法學家西塞羅所說:“監(jiān)察官維護法律的純潔”①。公安機關作為國家重要的執(zhí)法部門,代表國家行使行政處罰權和刑事執(zhí)法權。這些權力一旦失去有效的監(jiān)督,其后果要么造成違法犯罪得不到應有的懲治,要么使受處罰者面臨合法權益被限制或被剝奪的侵害或危險,進而損害司法公正、破壞社會穩(wěn)定。因此,如何構建合理、有效、公正的內部執(zhí)法監(jiān)督機制,保證公安民警正確行使執(zhí)法權,已成為現(xiàn)代公安執(zhí)法的一個重要課題。

一、對公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督工作現(xiàn)狀的認識

①（古羅馬）西塞羅.論共和國法律【M】.北京：中國政法大學出版社，1997.260.根據(jù)《公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》第二條的規(guī)定,所謂公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督,是指上級公安機關對下級公安機關,上級業(yè)務部門對下級業(yè)務部門,本級公安機關對所屬業(yè)務部門、派出機構及其人民警察的各項執(zhí)法活動實施的監(jiān)督。其目的在于保障公安機關及其人民警察依法正確履行職責,防止和糾正違法和不當?shù)膱?zhí)法行為,保護公民、法人和其他組織的合法權益。

我國《人民警察法》第六章對人民警察的各項執(zhí)法監(jiān)督工作作了專門的規(guī)定,是公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督工作的法律依據(jù)。同時,各級公安機關以《人民警察法》關于執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)定為中心,不斷建立健全內部執(zhí)法監(jiān)督制度,使內部執(zhí)法監(jiān)督工作取得了長足的發(fā)展。從組織建設上看,初步形成了事前、事中和事后監(jiān)督有機結合的層級監(jiān)督和法制、紀檢監(jiān)察、督察與信訪等部門互相配合、互相制約的內部執(zhí)法多層次、多側面、多方位的執(zhí)法監(jiān)督體系。從制度建設上看,近幾年來,公安部先后制定出臺了《公安機關受理控告申訴暫行規(guī)定》、《公安機關人民警察辭退辦法》、《公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》、《公安機關人民警察執(zhí)法過錯責任追究規(guī)定》、《公安機關執(zhí)法質量考核評議規(guī)定》以及《公安機關督察條例》、《內務條令》等一系列部門規(guī)章,各地公安機關也制定了大量的內部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定,建立了執(zhí)法責任制、案件審核監(jiān)督制、執(zhí)法考評和執(zhí)法過錯責任追究制以及復議、國家賠償?shù)葍炔繄?zhí)法監(jiān)督制度,將公安機關的內部執(zhí)法監(jiān)督工作逐步推向法制化、規(guī)范化軌道。

由于內部執(zhí)法監(jiān)督工作是深層次的執(zhí)法活動,是對執(zhí)法者的執(zhí)法監(jiān)督,其實質是維護和支持被監(jiān)督者的正確執(zhí)法活動,出發(fā)點和歸宿都是對法律、對人民負責。因此,作為新時期公安工作的一項重要內容,公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督工作不僅不能削弱,而且必須進一步鞏固和加強,它對保障嚴格執(zhí)法,提高公安隊伍素質具有不可忽視的重要作用②。

(一)新時期加強公安內部執(zhí)法監(jiān)督是嚴格執(zhí)法的關鍵,是搞好公安法制工作的保證公安法制工作是依法治國方略的重要組成部分,貫穿公安工作的方方面面,是一個系統(tǒng)工程,主要包括立法、執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督三個部分。其中立法是前提,執(zhí)法是核心,執(zhí)法監(jiān)督是保證。而內部執(zhí)法監(jiān)督是做好公安法制工作的基礎性、保障性工作。加強內部執(zhí)法監(jiān)督既是今后一個時期公安法制工作的主要任務,又是保證嚴格執(zhí)法的關鍵。加強新時期公安法制建設必須以強化內部執(zhí)法監(jiān)督為切入點,在保證嚴格、公正執(zhí)法這個核心問題上做文章,逐步建立健全內部執(zhí)法監(jiān)督機制,增強對公安執(zhí)法活動的內部監(jiān)督,從而為搞好公安法制工作提供堅強的法律保障。

(二)新時期加強公安內部執(zhí)法監(jiān)督,是公安機關樹立執(zhí)法權威,改善執(zhí)法質量,創(chuàng)造嚴格公正文明執(zhí)法環(huán)境的重要手段公安機關作為國家法律重要的執(zhí)行機關,其執(zhí)法權威來源于法律的尊嚴和法制的威望。樹立執(zhí)法權威既是國家意志的體現(xiàn),又是人民的迫切要求。公安機關樹立執(zhí)法權威,最重要的一點就是保證執(zhí)法質量,讓執(zhí)法活動符合國家法律的要求,切實維護人民的根本利益。而執(zhí)法質量的保證離 ②參見謝山河《論完善公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督機制》，載《江西公安?？茖W校校報》2005年第1期 不開嚴格的監(jiān)督機制,包括內部執(zhí)法監(jiān)督。一方面,通過內部執(zhí)法監(jiān)督對民警的執(zhí)法權進行嚴格、有效的監(jiān)督和制約,既可以在全體民警中樹立起對法律負責的觀念,堵塞執(zhí)法漏洞,切實解決執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴、越權辦案、搞權錢交易、以罰代刑的問題,又可以作為一種預警措施,促使每個執(zhí)法人員始終保持清醒的頭腦,正確使用手中權力,防患于未然,從而提高執(zhí)法質量;另一方面,公安機關的內部執(zhí)法監(jiān)督不僅是監(jiān)督與制約,而且是監(jiān)督與指導的統(tǒng)一。監(jiān)督不僅是制約,還包括指導和服務。通過對執(zhí)法工作的檢查、對案件的審核、對有關制度的落實和把關,能夠及時發(fā)現(xiàn)、糾正違法現(xiàn)象并提出整改的建議和意見,將監(jiān)督滲透于指導和服務中,從而推動公安隊伍整體素質的提高,保證執(zhí)法質量,為樹立執(zhí)法權威、創(chuàng)造嚴格公正文明的執(zhí)法環(huán)境奠定基礎。

(三)新時期加強公安內部執(zhí)法監(jiān)督是鏟除執(zhí)法腐敗,推進公正執(zhí)法的客觀需要失去監(jiān)督的權力必然導致腐敗。近年來,公安機關執(zhí)法中的腐敗問題時有發(fā)生,執(zhí)法權威受到很大影響。對執(zhí)法不能實行有效的監(jiān)督是產生腐敗的重要原因之一。因此,推進廉政建設,防止腐敗現(xiàn)象的產生,很重要的一條就是強化公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督,將公安機關的全部執(zhí)法活動置于內部執(zhí)法監(jiān)督之下,優(yōu)化內部執(zhí)法環(huán)境,切實解決有法不依、執(zhí)法不嚴的問題,杜絕腐敗根源,切實做到“權為民所用,利為民所謀”。

二、當前我國公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督工作存在的主要問題。經過多年的不懈努力,公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督機制已經建立,監(jiān)督體系也初具規(guī)模。但是,公安機關內部執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴甚至貪贓枉法現(xiàn)象仍時有發(fā)生,究其原因,內部執(zhí)法監(jiān)督制度不夠完善,監(jiān)督乏力、消極監(jiān)督、監(jiān)督效率偏低是其重要原因。從執(zhí)法實踐看,當前公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督主要存在以下問題：

(一)監(jiān)督體制問題。

1.監(jiān)督主體的地位缺乏相對獨立性和應有的權威。各級公安機關內設專門監(jiān)督機構地位不獨立,且與監(jiān)督對象平級甚至低于監(jiān)督對象,導致監(jiān)督權力缺乏權威,監(jiān)督效果并不理想。監(jiān)督權的獨立性是監(jiān)督的本質特征和內在要求,是保證監(jiān)督主體發(fā)揮監(jiān)督效能、具有監(jiān)督權威性的重要前提條件③。公安機關內部各監(jiān)督機構當然不能獨立于公安系統(tǒng)之外,否則也就不是內部執(zhí)法監(jiān)督,但是應當賦予監(jiān)督主體相對的獨立性,即將監(jiān)督權獨立于行政權之外,避免行政權的過度干擾,從而樹立起監(jiān)督主體和監(jiān)督權力的權威性,以保證監(jiān)督效果。但在實踐當中,尤其是在對同級執(zhí)法部門進行監(jiān)督時,無論是督察監(jiān)督還是法制監(jiān)督,其最終監(jiān)督決定都要由所在單位分管領導審批。而領導在審批過程中,如果執(zhí)法部門的執(zhí)法工作與監(jiān)督部門的監(jiān)督工作產生矛盾、特別是監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題又不涉及實體性問題時,往往會選擇執(zhí)法優(yōu)先,對執(zhí)法中存在的程序性問題不管不顧,以致削弱監(jiān)督權威, ③參見謝山河《論完善公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督機制》，載《江西公安?？茖W校校報》2005年第1期 造成監(jiān)督乏力。在監(jiān)督主體地位低于監(jiān)督對象時(如法制部門對同級公安機關各直屬單位的監(jiān)督),更難取得實質性監(jiān)督效果。

2.內部監(jiān)督分工不明。公安機關內設各執(zhí)法監(jiān)督部門,包括督察、法制、紀監(jiān)、信訪及政工、審計等,在內部執(zhí)法監(jiān)督工作中理應各行其職、各負其責,但現(xiàn)行法律法規(guī)的粗放式分工導致各監(jiān)督部門之間職責權限不清,缺乏必要的溝通和協(xié)調,不僅沒有形成“合力”,而且在實踐當中還出現(xiàn)了一些不該出現(xiàn)的問題,致使這種監(jiān)督機制并沒有達到預期的監(jiān)督效果。這些問題主要可以歸納為兩類:一類是重復監(jiān)督問題。對于執(zhí)法部門存在的某些問題,各個監(jiān)督部門多方插手,幾路兵馬一齊興師問罪,造成重復性勞動。一個問題多方監(jiān)督,不僅監(jiān)督的作用得不到充分有效的發(fā)揮,而且也浪費了公安機關有限的人力、物力、財力,令執(zhí)法辦案部門無所適從。另一類是監(jiān)督空白問題。對于有的問題,特別是一些實質性、關系到民警個人利害關系的問題,由于分工不明,再加上不愿得罪人的老好人思想作怪,導致幾個部門相互推誘、扯皮、“踢皮球”,最后不了了之。上述問題的存在,不僅嚴重影響了監(jiān)督制約機構的威信,也大大弱化了權力制約機制的整體效能,造成了監(jiān)督效果的鈍化④。

3.單向的監(jiān)督模式不利于對公安機關領導干部實施監(jiān)督。根據(jù)《公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》給“公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督”所下的定義,公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督僅指上級對下級的監(jiān)督,下級對上級沒有監(jiān)督權?，F(xiàn)行法律法規(guī)中唯一賦予下級公安機關人民替察的權 ④參見 王月英，《公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督之法理思考》中國知網(wǎng)2006年第2期 力只是“對超越法律、法規(guī)規(guī)定的人民替察職責范圍的指令,有權拒絕執(zhí)行”(《人民警察法》第33條),這并非實質意義上的監(jiān)督權。實踐中盡管紀監(jiān)部門、督察部門可以對領導干部進行監(jiān)督,但一般只是根據(jù)投訴或事后發(fā)現(xiàn)的問題進行的事后監(jiān)督,不能直接在事前和事中進行有效預防和制約。下級人民替察是領導干部下達命令和指令的直接執(zhí)行者,在一些領導干部違法違紀的案件事件中,又是最直接的旁觀者,在工作中與領導千部有著直接而密切的聯(lián)系,如果賦予下級人民警察監(jiān)督上級領導干部的權力,無疑會是對目前監(jiān)督模式不足之處的最好補充。

(二)監(jiān)督意識問題。

主要表現(xiàn)為不能正確對待執(zhí)法監(jiān)督問題,沒有把執(zhí)法監(jiān)督作為公安執(zhí)法工作的一個重要的組成部分。這種意識在三類主體身上不同程度的存在: 一是公安機關領導人員對內部執(zhí)法監(jiān)督不夠重視。根據(jù)《公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》第16條的規(guī)定,各級公安機關的行政首長是執(zhí)法監(jiān)督的責任人,公安機關各業(yè)務部門的負責人是本部門執(zhí)法監(jiān)督的責任人。但在實踐當中,有些領導人員并沒有充分認識到內部執(zhí)法監(jiān)督工作的重要性和必要性,主要表現(xiàn)為:在日常行政工作中不監(jiān)督、輕監(jiān)督;注重抓平時的業(yè)務工作,認為執(zhí)法監(jiān)督是“軟件”,破案才是“硬件”,監(jiān)督搞得再好也不如多破幾個大案、要案,片面追求辦案率而忽視監(jiān)督;或者認為監(jiān)督是專門監(jiān)督部門的事情,忽略自身平時的監(jiān)督,等等⑤。

二是監(jiān)督人員缺乏監(jiān)督的主動性、積極性。有些專職監(jiān)督部門的人員認為監(jiān)督是得罪人的工作,由于受當前“隊伍建設和業(yè)務工作掛鉤考核”等因素的影響,再加上當前選拔干部、評選先進、職務晉升等都必須經過民主推薦、民主測評、干部考察等程序,有些監(jiān)督人員既怕得罪單位,又怕得罪民警個人,因此在工作中有畏難情緒,被動地進行監(jiān)督,對在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題盡量“大事化小、小事化了”,不積極探索行之有效的監(jiān)督措施,導致監(jiān)督乏力,這一點從行政復議案件的高維持率就可體現(xiàn)出來。

三是監(jiān)督對象主動接受監(jiān)督的意識不強。部分被監(jiān)督單位和民警認為監(jiān)督就是“整人”、“治人”,是“挑毛病、找岔子”,對公安執(zhí)法監(jiān)督的目的、任務認識不清,把監(jiān)督看作是一塊“絆腳石”,是公安執(zhí)法工作的對立面,對監(jiān)督部門和監(jiān)督人員有抵觸情緒。意識指導著行動,上述這些不良意識問題的存在,在一定程度上阻礙了公安內部執(zhí)法監(jiān)督工作的有效開展。

(三)監(jiān)督方式問題。

根據(jù)現(xiàn)行有關執(zhí)法監(jiān)督法律法規(guī)的規(guī)定,公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督的方式是多種多樣的,如督察部門的現(xiàn)場督察、警務評議,法制部門的書面審理、執(zhí)法檢查,信訪部門、紀監(jiān)部門、行政首長受理控告申訴等等,但是由于法律法規(guī)規(guī)定的比較籠統(tǒng),在實際操作中監(jiān)督效果并不理想,達不到有效監(jiān)督的目的。主要表現(xiàn)在: ⑤ 參見張根瑞《完善內部執(zhí)法監(jiān)督機制提高公安整體執(zhí)法水平》，載《浙江公安高等?？茖W校學報》（《公安學刊》）2003年第6期。一是重事后輕事前。在監(jiān)督過程中缺乏全過程的監(jiān)督,偏重于追懲性的事后監(jiān)督而忽略事前的預防和事中對結果的控制。如紀監(jiān)部門、信訪部門往往是通過投訴、舉報獲取違法違紀案件線索,法制部門受理行政復議、國家賠償案件及專項專案調查、追究執(zhí)法過錯等均屬于事后監(jiān)督,事后監(jiān)督盡管有“亡羊補牢”作用,但“遲來的正義為非正義”,對于已經受到損害的公民權利來說,其造成的危害后果往往是無法彌補的。

二是重集中輕日常。把執(zhí)法監(jiān)督看作是“秋后算帳”,不注重日常監(jiān)督。根據(jù)《督察條例》的規(guī)定,督察部門應以現(xiàn)場督察為主,現(xiàn)場督察又包括隨警督察、重點督察、專項督察等方式。而實踐中,由于多種因素的制約,現(xiàn)場督察并沒有成為日常監(jiān)督的一種方式,而多是以專項督察為主,即以一定時期的某項執(zhí)法內容為主進行督察,失去了現(xiàn)場督察本應發(fā)揮的作用。法制部門的執(zhí)法質量考評工作同樣如此,在平時的執(zhí)法工作上不重視,不認真抓,一般集中在年終進行,且由于考評方式以查閱案卷、臺帳為主,被考評單位一般會在考評前突擊整改應付檢查,一方面給基層民警增加負擔,引起民警對法制部門強烈不滿,認為法制部門平時無所事事,就知道“挑毛病”;另一方面導致被檢查單位弄虛作假,補填、涂改法律文書,增減卷宗材料,將問題案卷從臺帳中抽出以逃避檢查等,致使執(zhí)法檢查工作華而不實,達不到以執(zhí)法檢查規(guī)范執(zhí)法行為的效果。

三是公開程度不夠。公安內部執(zhí)法監(jiān)督應當堅持公開原則,應當依法將監(jiān)督內容、監(jiān)督過程、監(jiān)督結果向監(jiān)督對象和相關當事人公開。而實踐當中,各內部執(zhí)法監(jiān)督部門的監(jiān)督工作并沒有依法充分公開。以法制部門辦理行政復議案件為例。根據(jù)《行政復議法》第23條的規(guī)定,申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關材料,除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外,行政復議機關不得拒絕。然而實踐中申請人、第三人的這項權利很少實現(xiàn),即使委托律師進行代理,也同樣會被復議機關以涉及隱私等各種理由予以拒絕?！缎姓妥h法》還規(guī)定:“行政復議原則上采取書面審查的辦法,但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時,可以向有關組織和人員調查情況,聽取申請人、被申請人和第三人的意見?！睂嶋H工作中,負責復議工作的法制工作人員一般以書面審查為主,很少找當事人調查了解情況,致使當事人失去了當面陳述理由的機會。

(四)監(jiān)督內容問題。

在監(jiān)督內容方面,主要是廣度問題和深度問題。廣度方面的是在監(jiān)督實踐中重視行政執(zhí)法監(jiān)督而忽視刑事執(zhí)法監(jiān)督。我國《刑事訴訟法》把刑事訴訟過程中對公安機關監(jiān)督的權利和義務賦予了檢察院,但是既然公安機關的執(zhí)法權主要分為行政執(zhí)法權和刑事執(zhí)法權,那么在進行內部執(zhí)法監(jiān)督的實踐時也應該進行行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法兩方面的監(jiān)督。然而在實踐中,公安執(zhí)法監(jiān)督機構往往不重視刑事執(zhí)法監(jiān)督, 簡單依賴檢察院的監(jiān)督,給內部執(zhí)法監(jiān)督造成了被動的局面。

深度方面的問題主要表現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)問題和處理問題兩個方面。一方面,多數(shù)內部執(zhí)法監(jiān)督行為都只注重對一些表面問題進行監(jiān)督,對實質性的問題較少進行深入的監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)的問題大部分只是表面、膚淺的問題。另一方面,在對所發(fā)現(xiàn)問題的處理上也存在深度不夠的問題。在追究民警責任時,出于保護思想,對違法違紀情節(jié)、危害程度往往從輕定性,不堅持原則的只糾錯、不責人,懲罰措施也進采取寫檢查、批評教育等輕微的處罰措施,對違法違紀民警起不到應有的警示作用。在處理投訴、信訪問題時,有些公安機關不愿意認真處理、解決問題,采用息事寧人的做法,甚至用錢來買“平安”,包庇袒護責任人,不但不能解決問題，反而產生新的信訪問題。

三、完善我國公安內部執(zhí)法監(jiān)督制度的對策構想

如前所述,當前公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督制度存在的問題,既有監(jiān)督機制方面的原因,也有對監(jiān)督工作的認識、監(jiān)督方式和監(jiān)督效率等方面的原因。為了從根本上解決監(jiān)督不力、監(jiān)督無為的問題,筆者認為,在橫向監(jiān)督方面,應當明確各個監(jiān)督部門的職責和權限,使之互相配合,相互協(xié)調,形成監(jiān)督合力;在縱向監(jiān)督方面,應當著重理順層級監(jiān)督體制,摒棄不必要的“連坐”制度,真正構建“結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效”的權力運行、制約機制,保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。

一、創(chuàng)新理念,提高素質,增強監(jiān)督意識

“有什么樣的法治理念,就必然會表現(xiàn)為什么樣的執(zhí)法行為。執(zhí)法不公正、執(zhí)法不文明、執(zhí)法不嚴格、執(zhí)法不規(guī)范的背后總是可以從深層次執(zhí)法理念的角度找到原因。”⑥理念是行為的先導,是指人的思想、信念和觀念。要想規(guī)范公安民替的執(zhí)法行為,必須從其思想認識、執(zhí)法理念上入手。所謂現(xiàn)代執(zhí)法理念,是指以尊重和保障人權為核心,以程序意識、證據(jù)意識等為重點的符合時代發(fā)展要求的一種執(zhí)法思維意識。其構成主要包括法律至上觀、權利本位觀、公正與平等觀、秩序與自由觀、人文主義思想觀念等⑦。

加強培訓,培養(yǎng)公安機關領導和民警的法律至上觀法律至上觀是現(xiàn)代執(zhí)法理念的重要內容。美國著名法學家伯爾曼教授有句名言:“法律必須被信仰,否則它將形同虛設。⑧”作為執(zhí)法者,公安機關人民警察必須樹立起法律至上的觀念。法律至上觀的形成,依賴于法律素質的高低。法律素質越高,越容易形成法律至上的觀念和意識。提高法律素質首先必須熟練掌握相關的法律知識,一個對與其工作有密切聯(lián)系的法律法規(guī)知之甚少的民替很難成為合格的執(zhí)法者。因此,公安機關必須加強公安機關領導和民警的法律法規(guī)知識的培訓。根據(jù)《公安機關人民警察訓練條令(修訂稿)》的規(guī)定,目前我國公安機關人民替察的訓練形式主要包括新錄用人民普察的初任訓練、專門業(yè)務與崗位能力訓練和職務、替銜晉升訓練三種,訓練基本內容包括政治理論、政策法規(guī)、業(yè)務知識和體能、技能戰(zhàn)術訓練等內容。但是,培訓制度的落實情況卻不盡人意。筆者深深感到,目前的教育太過于形式化,無論是平時的教學、管理,還是考試考核,都不能嚴格要求,公安 ⑥⑦ 轉引自鞠旭遠、劉學屏《論公安工作中公平正義理念的樹立》，載《山東警察學院學報》2006年第6期。

參見韓迎光、陳少輝《公安機關現(xiàn)代執(zhí)法理念的思考》，載《遼寧公安司法管理十部學院學報》2007年第1期。⑧ 轉引自程竹松《法律必須被信仰，否則它將形同虛設》，載融資網(wǎng)。機關的培訓機構、培訓力量無法施展作用,教育失去了其應有之義。究其原因,仍是教育體制問題。培訓考核結果不具有強制性,影響不到培訓學員的切身利益,不能引起學員對培訓的重視:培訓時間、課程設置不盡合理;教學內容陳舊,教官自身知識得不到循環(huán)更新等等。這些不合理因素的存在,嚴重影響著培訓的效果,達不到培訓目的。

二、完善立法,建章立制,健全監(jiān)督制度

“在法律統(tǒng)治的地方,權力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙,這些規(guī)則使掌權者受到一定行為方式的約束。⑨”要真正規(guī)范和制約權力的行使,最重要的還是依靠完善的法律,實行依法制權。公安內部執(zhí)法監(jiān)督權的行使也是一樣。加強內部執(zhí)法監(jiān)督工作,必須首先建立和完善相應的執(zhí)法監(jiān)督法律法規(guī)體系。

(一)制定統(tǒng)一的公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督行政法規(guī)內部執(zhí)法監(jiān)督工作之所以顯得“雜”,主要原因就在于沒有統(tǒng)一的“章”可循。目前,盡管有一個《公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》(簡稱《規(guī)定》),但是,在法律體系中,它屬于公安行政規(guī)章,在內容上,它與作為行政法規(guī)的《督察條例》內容上重復,并由此導致監(jiān)督中的重復監(jiān)督和“扯皮”現(xiàn)象。因此,應當將現(xiàn)有《督察條例》、《規(guī)定》及《公安機關信訪工作規(guī)定》等有關公安內部執(zhí)法監(jiān)督的法規(guī)、規(guī)章內容一致起來,制定一部統(tǒng)一的公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督行政法規(guī),名稱上可定為《公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督條例》,統(tǒng)一規(guī)定內部執(zhí)法監(jiān)督工作的基本原則、⑨ 轉引自謝山河《論完善公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督機制》，載《江西公安?？茖W校校報》2005年第1期 基本內容、部門分工、基本程序和責任追究等內容。

1.統(tǒng)一規(guī)定內部執(zhí)法監(jiān)督基本原則

可以在原有“以事實為根據(jù)、以法律為準繩”、“有錯必糾”、“監(jiān)督與指導相結合”、“教育與懲處相結合”原則的基礎上,增加公開、公正、公平原則和各監(jiān)督部門分工合作原則。公開原則,要求把內部執(zhí)法監(jiān)督工作的監(jiān)督內容、監(jiān)督過程、監(jiān)督結果等向監(jiān)督對象、相關當事人和社會公開,當然,由于內部監(jiān)督的特殊性,公開原則并不排除采取某些隱敝手段,如督察中的暗訪,盡管其手段是隱敝的,但這一監(jiān)督方式是由法律法規(guī)公開規(guī)定的,而且其監(jiān)督結果也是公開的;公正原則,要求監(jiān)督主體對待監(jiān)督對象要一視同仁,不得因身份、地位等的不同而作出不同的處理結果;公平原則,要求監(jiān)督主體在執(zhí)法監(jiān)督中,對于有利害關系的雙方或多方之間(如在行政復議中),要依法平衡各方利益,不能有所偏頗。各監(jiān)督部門分工合作原則,要求各內部執(zhí)法監(jiān)督部門在分工明確的基礎上,基于相同目的,加強彼此合作,以防止出現(xiàn)重復勞動和“扯皮”現(xiàn)象。

2.統(tǒng)一規(guī)定內部執(zhí)法監(jiān)督基本內容根據(jù)《人民普察法》、《刑事訴訟法》及其他相關法律、法規(guī)中有關公安機關及其人民警察職責的規(guī)定,將公安機關及其人民警察所承擔的行政執(zhí)法工作、行政管理服務工作、刑事司法工作全部納入內部執(zhí)法監(jiān)督范圍,將監(jiān)督內容深化、細化、全面化。另外,根據(jù)公安機關內部有關內務管理的規(guī)定,根據(jù)《公務員法》及《人民警察法》有關行政紀律和警務紀律的規(guī)定,將內務管理和遵守紀律的事項也一并納入《條例》規(guī)定的內部執(zhí)法監(jiān)督范圍?？紤]到黨紀只適用于黨員內部等特殊情況,而且其只屬于黨的紀律檢查委員會的監(jiān)督范圍,可以仍按現(xiàn)有的監(jiān)督模式進行監(jiān)督,不必列為《條例》內容。

3.明確劃分內部執(zhí)法監(jiān)督各部門職責這是統(tǒng)一立法的最主要的目的之一。通過制定統(tǒng)一的公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督《條例》,將監(jiān)督內容劃分為若干種類,每一部分監(jiān)督內容都明確劃分到相應的監(jiān)督部門,這樣,既可以防止部門之間的重復勞動和相互推該,又容易發(fā)現(xiàn)和補充監(jiān)督空白,從而為實施監(jiān)督提供明確具體的法律依據(jù)。

4.完善內部執(zhí)法監(jiān)督基本程序嚴密的程序是公正執(zhí)法的保證。內部執(zhí)法監(jiān)督同樣需要建立嚴格、規(guī)范的監(jiān)督程序。目前,我國有關公安內部執(zhí)法監(jiān)督的法律法規(guī)及規(guī)章中,一般都主要規(guī)定了監(jiān)督內容、監(jiān)督方式和對發(fā)現(xiàn)問題的認定處理等,很少涉及監(jiān)督程序,由此導致監(jiān)督過程中的混亂狀態(tài)。筆者建議,對于不同的監(jiān)督部門,其在監(jiān)督工作中應當遵循的特別程序由專門的部門規(guī)章作出具體規(guī)定,而一些基本的重要的監(jiān)督程序,由《條例》明確作出規(guī)定。如對投訴、舉報和控告取消多頭受理,嚴格規(guī)定此類案件的受理、調查和督辦程序;行政強制措施、行政處罰、刑事強制措施統(tǒng)一由法制部門審核把關;任何監(jiān)督案件都必須有嚴密的調查程序;調查處理決定必須在民主的基礎上作出,以及告知、聽證、回避、辯解等程序,均需要統(tǒng)一作出規(guī)定。

5.明確規(guī)定監(jiān)督主體的監(jiān)督責任 “無責任的行政權力勢必會出現(xiàn)權力主體濫用職權的情況。”⑩作為內部執(zhí)法監(jiān)督權力的行使者,監(jiān)督主體承擔著比一般執(zhí)法主體更重要的責任。因此,必須嚴格規(guī)定監(jiān)督主體的監(jiān)督責任?，F(xiàn)行《公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》中第24條雖然也有相關規(guī)定,但是過于籠統(tǒng),操作性不強。應當詳細規(guī)定監(jiān)督主體承擔責任的情形、原則、責任種類以及從重、從輕情節(jié)等內容,對超越法定監(jiān)督權限,疏于履行法定監(jiān)督職責,違背法定監(jiān)督程序以及監(jiān)督中的腐敗行為,嚴格追究法定責任,以督促監(jiān)督者積極負責地行使監(jiān)督權,創(chuàng)造性地開展監(jiān)督工作。這是制約監(jiān)督者濫用權力的有效機制。

(二)制定配套的公安行政規(guī)章公安內部執(zhí)法監(jiān)督具有范圍廣、頭緒多、程序復雜等特點,不同的監(jiān)督內容在具體的實施過程中需要不同的監(jiān)督方式和監(jiān)督程序,一部統(tǒng)一的監(jiān)督《條例》只能起到基本法的作用,具體的操作實施還需要根據(jù)監(jiān)督內容的特點制定配套的部門行政規(guī)章。根據(jù)公安內部執(zhí)法監(jiān)督的范圍,可以把原有的《公安機關督察條例》及其實施辦法、《公安機關信訪工作規(guī)定》、《公安機關執(zhí)法質量考核評議規(guī)定》、《公安機關人民替察執(zhí)法過錯責任追究規(guī)定》、《公安機關追究領導責任暫行規(guī)定》等規(guī)章內容進行修訂,刪除與《條例》沖突、重復以及經過實踐證明不符合監(jiān)督需要的內容,根據(jù)《條例》的授權補充相應的內容,對可以保留的內容尤其是監(jiān)督方式、監(jiān)督程序進行細化,增強可操作性。根據(jù)行政規(guī)章的規(guī)定,各省級公安機關還可以根據(jù)本地區(qū)的特點制定適用于本地區(qū)公安系統(tǒng)的內 ⑩ 轉引自謝山河《論完善公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督機制》，載《江西公安專科學校校報》2005年第1期 部執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)范性文件,但需要上報公安部審批,這也屬于公安內部執(zhí)法監(jiān)督的方式之一,可以有效地防止各地各自為政,以維護公安內部執(zhí)法監(jiān)督法律依據(jù)的統(tǒng)一。

三、理順體制,合理分工,優(yōu)化監(jiān)督力量

任何監(jiān)督機制能否發(fā)揮實效,首要的是其自身體制結構是否完善,各組成部分之間分工是否合理,能否相互配合、相互制約。公安內部執(zhí)法監(jiān)督機制也不例外。從上述對我國公安內部執(zhí)法監(jiān)督現(xiàn)狀的分析中我們可以看出,目前內部執(zhí)法監(jiān)督制度中存在的體制問題已經成為實現(xiàn)監(jiān)督目的的主要障礙。因此,要保證監(jiān)督效果,必須優(yōu)化內部結構,理順體制,合理分工,以確保監(jiān)督效益的最大化。

(一)理順體制 整合力量

公安內部執(zhí)法監(jiān)督畢竟只是“內部”監(jiān)督,其主要目的是增強公安機關及其人民替察的自律意識,把問題解決在系統(tǒng)內部,以保證執(zhí)法效果,維護公安機關的整體形象。因此,目前我國公安內部的督察、法制、紀監(jiān)、信訪等監(jiān)督部門,一方面必須形成與執(zhí)法主體相制衡的相對獨立的統(tǒng)一的監(jiān)督力量,以有效克服監(jiān)督乏力的局面,另一方面還必須保持其與監(jiān)督對象組織管理上的整體性,以便深入執(zhí)法工作,隨時了解執(zhí)法信息,掌握執(zhí)法中出現(xiàn)的問題。為此,筆者建議,針對目前公安內部執(zhí)法監(jiān)督力量分散、配而不合、合而不力的情況,結合當前的實際情況,應當將現(xiàn)有的各監(jiān)督部門的工作統(tǒng)一由本級公安機關一名副職領導分管,統(tǒng)一協(xié)調,以突出內部監(jiān)督工作的重要性和相對獨立性。分管領導主要負責內部執(zhí)法監(jiān)督工作,對上級公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督分管領導和同級公安機關行政首長負責,定期將本級公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督工作統(tǒng)計后上報上級公安機關,對于重大的公安機關及其民警違法違紀案件要專案專辦,專門向上級公安機關匯報調查及處理情況。如果隱瞞不報或匯報不實,將根據(jù)內部執(zhí)法監(jiān)督《條例》及相關規(guī)章的規(guī)定,直接追究分管領導的相關責任,如果是由行政首長指使,同時追究行政首長的相關責任。

(二)合理分工相互制約

針對當前公安內部執(zhí)法監(jiān)督各部門之間由于分工不明所導致的重復勞動、互相推誘和監(jiān)督空白等問題,筆者認為應當根據(jù)監(jiān)督內容的不同特點和監(jiān)督要求,在內部執(zhí)法監(jiān)督各部門之間合理進行職能分工,加強部門之間的相互配合和相互制約,以優(yōu)化監(jiān)督力量,消除監(jiān)督中的混亂現(xiàn)象。

從整體上來說,公安內部執(zhí)法監(jiān)督在監(jiān)督內容上分為警察執(zhí)法行為(替察外務)和警察內務,在監(jiān)督時間上有事前、事中和事后。因此,各監(jiān)督部門分工合作的前提就是在監(jiān)督內容上要涵蓋公安工作的全部,在監(jiān)督時間上要實現(xiàn)全程監(jiān)督。政工部門負責日常教育培訓、考核及其他組織、人事事項管理;法制部門以執(zhí)法檢查、審核案件、執(zhí)法過錯責任追究等執(zhí)法事項的監(jiān)督為主,對人大、人民檢察院發(fā)來的監(jiān)督意見負責落實;督察部門以內務檢查、重大執(zhí)法活動的部署、替察個人違法違紀事項的調查等內容為主;紀監(jiān)部門負責黨紀、政紀的遵守和查處;審計部門負責財務審查、監(jiān)督。對于民替權益維護這一職能,目前盡管由督察部門承擔。通過明確職責、細化分工,爭取使內部監(jiān)督的觸角無孔不入,使事前的“監(jiān)”、事中的“督”和事后的“查”密切結合,以堵塞監(jiān)督漏洞。

(三)強化責任職責到人

無論多么規(guī)范和科學的監(jiān)督機制,最終還是要靠監(jiān)督人員來具體落實。內部執(zhí)法監(jiān)督的權威性既來源于公安機關的授權,又源于其監(jiān)督人員嚴格公正、不偏不倚地行使監(jiān)督權。因此,監(jiān)督部門一定要正人先正己,對監(jiān)督人員嚴格要求,落實責任,建立完善的績效評估制度和責任追究制度,明確各監(jiān)督人員的職責、權限、完成任務的標準以及履行監(jiān)督職責的考核和獎懲辦法,以防止怠于行使監(jiān)督權、濫用監(jiān)督權以及借執(zhí)法監(jiān)督實施打擊報復等危害監(jiān)督工作的行為11。

四、科學監(jiān)督,提高保障,保證監(jiān)督效果

科學監(jiān)督包括監(jiān)督方式科學、監(jiān)督手段科學、監(jiān)督理念科學三個方面。

(一)監(jiān)督方式要科學

改變事前、事中監(jiān)督的以集中監(jiān)督為主的監(jiān)督方式,強化日常監(jiān)督的重要性。因此,必須改變現(xiàn)有的監(jiān)督方式,對隊伍中的執(zhí)法活動全面進行監(jiān)督,將日常督察與集中專項督察相結合,日常考評與季度考評、年終考評有機結合起來,確保監(jiān)督工作的時效性;建立執(zhí)法跟蹤制度,建立健全執(zhí)法部門和民警個人執(zhí)法檔案,保障執(zhí)法責任制和考評獎懲的落實。這樣既可以有效分解集中監(jiān)督的任務,避免集中監(jiān)督時因時間短、任務重而導致的“走過場”,同時又可以及時發(fā)現(xiàn)和解 11 參見牛之英《層級監(jiān)督問題與對策研究》，在哈爾濱市人民政府法制信息網(wǎng) 決突出的執(zhí)法問題,將監(jiān)督逐步引向深入,有針對性地進行實質性監(jiān)督檢查。目前,各地公安機關基本已經實現(xiàn)網(wǎng)上辦案,審核審批均通過網(wǎng)上進行,這樣更便于建立個案檔案,為法制部門的日常執(zhí)法檢查提供了便利條件。

(二)監(jiān)督手段要科學

監(jiān)督手段科學,這里指在監(jiān)督工作中依靠科技,推動科學技術與內部執(zhí)法監(jiān)督工作的緊密結合。科技化、信息化是提高公安機關執(zhí)法水平和執(zhí)法質量的有效途徑,更是高質量完成執(zhí)法監(jiān)督工作的可靠保證。在公安內部執(zhí)法監(jiān)督工作中,充足的高素質的監(jiān)督警力資源是不可缺少的,但是,要全面深入有效地開展監(jiān)督工作,單靠人力資源根本無法高效完成,必須在監(jiān)督工作中引入高科技技術手段予以輔助,以降低監(jiān)督成本,提高監(jiān)督效率。近幾年來,我國部分地方公安機關不斷嘗試將錄音錄像技術、數(shù)碼攝像技術、計算機網(wǎng)絡技術等運用于公安執(zhí)法監(jiān)督工作,取得了較好的監(jiān)督效果。筆者認為,隨著科學技術水平的不斷提高,在監(jiān)督內容上,這種網(wǎng)絡監(jiān)控系統(tǒng)完全可以進一步覆蓋到刑事偵查環(huán)節(jié),對于刑訊逼供現(xiàn)象可以起到有效的預防和控制作用:在地域范圍上,上述監(jiān)控手段可以在有條件的地方進行推廣,逐步在全國范圍內進行普及。隨著金盾工程的不斷深入,法制部門目前對案件的審核已基本實現(xiàn)網(wǎng)上辦案,為基層法制部門節(jié)約了大量人力、物力,但由于民警操作水平(如上傳速度緩慢、操作不熟練等)等原因,網(wǎng)上審核審批的優(yōu)勢還沒有得到充分發(fā)揮,因此,在科技水平日新月異的同時,民警運用科技手段的能力也應當同步提高。(三)監(jiān)督理念要科學

監(jiān)督理念是監(jiān)督工作的指導思想。在公安內部執(zhí)法監(jiān)督工作中,監(jiān)督理念科學主要是指:一是要明確監(jiān)督的本質和目的,明確監(jiān)督不是限制警察執(zhí)法權,而是對警察執(zhí)法權科學規(guī)范、科學行使;是重在預防,而非制裁;是出于對民替的關心和保護,而非整人。二是要確立依法監(jiān)督的觀念,要認識到只有嚴格根據(jù)法律和制度規(guī)定進行監(jiān)督,才能真正發(fā)揮監(jiān)督的效力;同時還必須認識到依法監(jiān)督不是不講原則的縮手縮腳,倡導文明執(zhí)法并不表示不能運用強制性手段。當前,在某些地方,不是缺乏對公安機關的監(jiān)督,而是缺乏科學監(jiān)督。有些地方由于過度強調“文明”執(zhí)法,結果造成警察執(zhí)法軟弱,甚至出現(xiàn)“罵不還口、打不還手”的局面。因此,必須樹立科學的監(jiān)督理念,在制度運行過程中,在其他因素都相同的情況下,監(jiān)督理念對監(jiān)督工作的成敗、效率起著決定性作用12。

五、結合社會監(jiān)督，,增加工作透明度

加強與新聞媒體的聯(lián)系。新聞媒體的監(jiān)督是一種受之于眾的社會監(jiān)督形式。這種監(jiān)督形式的公開性和快速傳播性,決定了其會產生出其他監(jiān)督形式無法替代的特殊效應。新聞媒體的未來不在于采用新技術,不在于網(wǎng)絡化,更不在于新聞的娛樂報道和體育報道,而在于強化其‘社會警犬’的作用。13”

一是內部執(zhí)法監(jiān)督主體要提高認識,接受媒體,善待媒體。從目 1213 參見王月英《公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督之法理思考》載《鐵道警官高等?？茖W校學報》2006年第2期。

轉引自趙冰《輿論監(jiān)督入法》，載人民日報社《中國經濟周刊》。標上來說,公安內部執(zhí)法監(jiān)督與新聞媒體監(jiān)督有著同一個目標,即都是為了規(guī)范公安機關和民警的執(zhí)法行為;而從價值追求上來看,二者也是一致的,新聞媒體的監(jiān)督是人民監(jiān)督的一種重要形式,媒體所關注的,就是人民群眾所關注的,它代表著人民群眾的利益,而“保障人民安居樂業(yè)”同樣是公安機關的重要歷史使命,內部執(zhí)法監(jiān)督工作很大程度上也是圍繞這一使命進行。目標和價值追求的一致性為兩種監(jiān)督形式的結合提供了可能。基于這一認識,內部執(zhí)法監(jiān)督主體應本著積極負責的態(tài)度善待媒體,善待媒體才能贏得媒體,對媒體負責才能得到媒體的信任。

二是內部執(zhí)法監(jiān)督各部門要善于借助新聞媒體,及時、主動公開有關監(jiān)督信息,讓公眾了解內部執(zhí)法監(jiān)督工作內容。對公安機關而言,媒體既可能是強大的聯(lián)盟,也可能是可怕的敵手。積極的宣傳有助于改善公安機關的形象,提升普方舉措的實效,而消極的宣傳則只能讓警方的付出功虧一贊。因此,要善于借助媒體,充分利用媒體進行替察公共關系建設。如督察部門對某類執(zhí)法問題的專項督察情況、民意問卷情況、法制部門對群眾反映比較強烈的問題的調查情況等比較集中的問題,都可以主動向新聞媒體公開,借助媒體平臺,向公眾宜傳內部執(zhí)法監(jiān)督的有關情況,加強與公眾的溝通和聯(lián)系。

三是積極配合媒體,對于媒體所揭露的問題及時進行查處。2005年公安部頒發(fā)了《關于進一步加強和改進公安輿論引導工作的通知》,要求各地公安機關正確對待新聞媒體的輿論監(jiān)督,尤其要妥善應對影響公安機關整體形象的個案報道。內部執(zhí)法監(jiān)督部門對于媒體揭露的違法違紀問題,應本著認真負責、論文決不護短的原則,迅速進行調查,經查證屬實后,果斷查處民警的違法和不當行為,對于給公民、法人合法權益造成的損失,要積極采取善后處理措施,并把查處情況及時通報媒體,爭取社會公眾的諒解。而對于媒體基于誤會或訛傳、謠言等發(fā)表的不實報道經查證后,要及時通過新聞發(fā)言人展示證據(jù)予以澄清,向媒體發(fā)布代表公安機關的“官方”聲音,以維護公安機關的整體形象。

結 語

公安執(zhí)法監(jiān)督作為公安工作的促進力量和公安隊伍建設的保障力量,其來自于自身的內部監(jiān)督比外部監(jiān)督更直接,也更有效。筆者通過對我國公安內部執(zhí)法監(jiān)督現(xiàn)狀的分析,提出了制定統(tǒng)一的公安內部執(zhí)法監(jiān)督行政法規(guī)的主張,并在如何增強監(jiān)督意識、理順管理體制、合理部門分工及搞好科學監(jiān)督、結合社會監(jiān)督等方面闡述了自己的見解。筆者相信,通過不斷地理論探索和制度創(chuàng)新,我國的公安內部執(zhí)法監(jiān)督制度必將會更加科學和完善,也必將會為我國公安工作的改進和公安隊伍的建設提供更加強有力的制度保障。

第五篇：創(chuàng)建參政黨內部監(jiān)督機制必然性探討

一、建立參政黨內部監(jiān)督機制的必然性

近年來，中國共產黨出臺了一系列加強執(zhí)政能力建設的政策措施，執(zhí)政能力和水平有了飛速的提升。作為多黨合作格局中的參政黨，對于參政能力建設的認識高度和緊迫感，還遠遠不夠，各項應有的跟進措施也不夠完善，因此，在執(zhí)政黨不斷完善執(zhí)政能力建設的同時，各參政黨也需要不斷完善自我，提高參政議政能力，才能使兩者相互對應，相輔相成，共同為社會主義現(xiàn)代化建設服務。也就是說，完善參政黨的自身建設，從而提升整體的綜合素質，是歷史和時代的要求，而構建和強化參政黨的內部監(jiān)督機制，不但是自身建設的重要組成部分，也是制度建設的重要內容，是從根本上保障參政黨健康發(fā)展的重要措施。

1.從政黨發(fā)展的客觀規(guī)律看

參政黨作為政黨，必然要遵循政黨發(fā)展的客觀規(guī)律。沒有內部監(jiān)督的政黨是不完善的，構建內部監(jiān)督機制，是參政黨的基礎建設，是使參政黨更好地發(fā)展的組織保障，也是一個政黨發(fā)展到一定階段必然面臨的課題。從目前八個參政黨的內部結構看，自身建設主要包含四個方面，即思想建設、組織建設、作風建設和制度建設，這四個方面既各有重點、相對獨立，又有機聯(lián)系、不可分割，共同構成參政黨自身建設的整體格局，而黨內監(jiān)督是涉及四個方面的綜合性、根本性的全面建設，需要調動全體成員的政治智慧和膽識。當然，參政黨的制度建設不僅僅是參政黨的內部事務，也是中國政治制度建設的有機組成部分，內部監(jiān)督機制的建設需要在中國特色政黨制度的整體框架內著眼和設計。

2.從客觀實踐要求看

從幾十年的客觀實踐看，構建參政黨的內部監(jiān)督機制也是十分必要的。改革開放之初，全國八個參政黨共有成員約6萬人。改革開放以來，參政黨的隊伍得到了長足的發(fā)展。目前，全國各參政黨總人數(shù)約70萬，許多成員擔任了各級人大代表和政協(xié)委員，政府部門負責人和政府各部門的特約員。

多年來，參政黨的廣大成員在各自的工作崗位上兢兢業(yè)業(yè)，無私奉獻，取得了令人矚目的成績。但是，也出現(xiàn)了一些新情況，新問題。例如個別在政府擔任實職的同志沒能夠經受住金錢美色的誘惑；個別黨派的領導干部徇私舞弊，不能秉公辦事；個別黨派成員利用參政黨的身份進行了不適當?shù)幕顒?，凡此種種。最極端的要算劉涌黑社會集團案件的暴露。劉涌利用與致公黨內部某領導的特殊關系，不但加入了致公黨，還謀取了黨內職務，進而當選了人大代表。此后便是肆無忌憚的瘋狂作案，一邊聚斂錢財，一邊大肆行賄，直至造成多人死傷的嚴重惡果。這一事件向人們敲響了警鐘，值得全體參政黨成員深刻反思：

一、在發(fā)展社會主義市場經濟和對外開放的新形勢下，各種社會思潮相互作用，形形色色的人物在歷史的大舞臺上競相表演，參政黨不可能是一片凈土，勢必會受到影響。

二、隨著參政黨政治地位的日益提升，自身隊伍的不斷擴大，時代任務的逐漸加重，社會認知度的與日增強，僅僅靠正面宣傳、引導是遠遠不夠的，還必須輔之以強有力的監(jiān)督制約機制。這樣才能使參政黨在科學化、規(guī)范化、制度化的自我更新、自我完善中適應時代的發(fā)展。

3.從參政黨內部監(jiān)督的現(xiàn)狀看

值得注意的是，目前許多參政黨的章程中對內部監(jiān)督的規(guī)定不夠明確具體，更沒有建立起適應現(xiàn)階段參政黨組織結構的內部監(jiān)督機制。因此，盡快建立參政黨的內部監(jiān)督機制不但非常必要，而且十分迫切。它是參政黨發(fā)展黨內民主的重要進步，是嚴格參政黨的內部紀律、維護參政黨內部團結統(tǒng)一的重要進步，在參政黨的發(fā)展史上將具有重要意義。

二、建立參政黨內部監(jiān)督機制的要求

建立參政黨的內部監(jiān)督機制，其根本目的，是要把參政黨建設成為與中國共產黨通力合作、共同致力于中國特色社會主義事業(yè)的親密友黨，更有益于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，更有利于推進社會主義政治文明建設。

1.借鑒執(zhí)政黨成功經驗

在黨內監(jiān)督方面，中國共產黨做出了很好的表率，積累了豐富的經驗。1956年中共“八大”黨章就規(guī)定了黨的監(jiān)察機關的任務和監(jiān)察委員會的功能。鄧小平同志指出：“黨除了應該加強對于黨員的思想教育之外，更重要的還在于從各方面加強黨的領導作用，并且從國家制度和黨的制度上作出適當?shù)囊?guī)定，以便對于黨的組織和黨員實行嚴格的監(jiān)督?！保ā多囘x》一卷214-215頁）為了吸取“文化大革命”的慘痛教訓，1978年中共十一屆三中全會前后，鄧小平為重建黨的紀檢機構發(fā)表重要講話：“各級紀律檢查委員會和組織部門的任務不只是受理案件，更重要的是維護黨規(guī)黨法，切實把我們的黨風搞好”。1980年鄧小平再一次強調：“最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監(jiān)督檢查?！保保梗福纺曛泄仓醒爰o委發(fā)布《關于對黨員干部加強黨內紀律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》，指出：黨內紀律監(jiān)督在黨的建設中，具有十分

重要的地位和作用。我們黨的黨內紀律監(jiān)督工作歷來是有的，但是由于缺乏健全的監(jiān)督制度，使這一工作沒有真正做到經常和有效。《規(guī)定》就監(jiān)督任務、監(jiān)督依據(jù)、監(jiān)督方式、監(jiān)督責任等分別作了界定，這是中國共產黨歷史上第一部黨內監(jiān)督的專門規(guī)定。１９９０年，中共十三屆六中全會作出決定，“中央紀律檢查委員會要會同中央組織部擬定黨內監(jiān)督條例”。首次把制定

具有較高權威地位的基礎性的監(jiān)督法規(guī)提上正式工作日程。2003年底，《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》以中央文件形式首先在黨內頒布。2004年2月17日，中共中央向全社會公布了《黨內監(jiān)督條例》，這也是中國共產黨發(fā)展黨內民主，加強制度監(jiān)督的重要里程碑。這些成功的經驗無疑對參政黨建立內部監(jiān)督機制起到了很好的示范和借鑒作用。

2.立足于參政黨具體情況

在中國特色社會主義的政黨體制框架內，參政黨與執(zhí)政黨有較大的差異，在政黨性質、奮斗目標、政治地位和歷史使命，以及具體的工作任務、組織形式、工作方式等方面都有所不同，主要表現(xiàn)在：一，政黨性質上，中國共產黨體現(xiàn)了無產階級先鋒隊的先進性，八個參政黨代表各自的社會階層體現(xiàn)了社會的進步性。二，政治體系中，中國共產黨是執(zhí)政權力的核心，參政黨主動接受中國共產黨的領導，不同于有些國家的在野黨以奪取執(zhí)政權力為奮斗目標。三，政治綱領和奮斗目標上，雖然整體上八個參政黨都是以中國共產黨的政治綱領作為自己的政治綱領，即共同致力于中國特色社會主義事業(yè)，但各黨派又延續(xù)各自的歷史有獨具的特色與差異。四，政治地位上，參政黨是參政黨，不擁有獨立的執(zhí)政權力，雖然有少部分成員在政權機關擔任職務、參與執(zhí)政，但總體上是以政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政為主要的工作內容和形式。五，參政黨沒有獨立的專屬資產，各級機構和成員納入國家整體的編制和公務員管理。六，參政黨的組織形式相對松散，成員分散于各行各業(yè)，不是以行業(yè)的行政單位為組織基礎，多數(shù)沒有行政單位上下級的從屬關系和經濟上的密切聯(lián)系，工作形式以業(yè)余和兼職為多。

這些具體特點決定了參政黨不可能像執(zhí)政的中國共產黨那樣在政治上處于舉足輕重的重要地位，也不可能像執(zhí)政黨那樣有大批的領導干部掌管著國家各個部門的重要權力，更不能像執(zhí)政黨的基層組織成員那樣因為工作的聯(lián)系大家朝夕相處。所以參政黨的黨內監(jiān)督機制和不同時期的工作側重點不能完全照搬執(zhí)政黨，應該有所不同。但是，作為政黨，在完善監(jiān)督的目的和意義方面又是相通的，所以具體做法可以是相近的，甚至有些地方可以是相同的。就是要建立一整套自上而下的監(jiān)督機構和一系列自下而上的監(jiān)督機制。只有嚴格實行黨內監(jiān)督，才能保證全體黨員和干部享有充分的黨內民主，從而正確地貫徹執(zhí)行政黨的路線、方針和各項任務，遵守和維護政黨的政治紀律。

3.適應時代要求

——參政黨內部監(jiān)督機制建設的指導思想應該是：以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，堅持中國特色社會主義的理論體系，緊緊圍繞發(fā)展這一中心工作和第一要務，實現(xiàn)觀念創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，立足于建設符合時代要求的新時期的參政黨。

——參政黨內部監(jiān)督建設的基本原則應包括：合法性原則、整體性和系統(tǒng)性原則、公開平等原則和與時俱進的原則。合法性即符合我國憲法、法律和各種法規(guī)性文件，以及政協(xié)章程的有關規(guī)定。整體性與系統(tǒng)性，一方面指參政黨的制度建設是我國政治制度系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，應該考慮到整體的協(xié)調與適應。另一方面，參政黨的章程在本黨制度中處于最高層次，不但本身包含著本黨派重要的組織制度、領導制度和工作制度，而且統(tǒng)轄和規(guī)范著本黨派的其他各種具體制度。這就要求監(jiān)督制度的設計和完善，必須符合本黨派章程的原則精神，并與章程的有關規(guī)定有機銜接，不得與章程的原則和規(guī)定相矛盾。這樣，才能在章程的統(tǒng)轄下，形成參政黨制度系統(tǒng)的和諧一致，上下銜接，整體配套。當然，這種整體系統(tǒng)性不應是封閉、僵化的，應是動態(tài)、開放的，在制度的設計中，對有些內容，應預留空間，對處于探索、試驗階段，缺少足夠實踐檢驗的內容，應等待時機成熟后再完善，以體現(xiàn)制度建設的動態(tài)性和時代性。公開平等原則，指所有黨員在黨內的地位都是平等的，但決定重大問題時必須少數(shù)服從多數(shù)。黨員在黨內，既享有充分的民主權力，又需要遵守組織紀律，服從組織決定。監(jiān)督制度的設計應該是針對全體成員的，不論職務高低，不論權力大小，在制度中應平等對待，并且職務越高，權力越大，受到的制度約束應該越多。與時俱進也就是創(chuàng)新性原則。創(chuàng)新要注重方向和重點，要有前瞻性和差異性，不但為黨派的可持續(xù)發(fā)展提供動力，同時著眼于長期性和穩(wěn)定性。差異性既是區(qū)別于不同黨派的標志，又是形成不同黨派各自優(yōu)勢的核心環(huán)節(jié)，也就是不可替代性。監(jiān)督制度的創(chuàng)新也要強調這種差異性，使本來已具有的黨派特色能夠長久的保持為核心優(yōu)勢。同時要符合廣大成員政治參與的愿望和對黨內民主的追求，并為成員的積極參與提供廣闊的制度層面的空間和舞臺。

三、參政黨內部監(jiān)督機制的主要內容

參政黨內部監(jiān)督的主要內容應該有：黨的各級組織、專門機關和全體成員，按照黨章和其他黨內法規(guī)、制度的要求，對黨的各級組織以及成員，尤其是黨員領導干部的行為實施的監(jiān)察和督促。具體來說，一、監(jiān)督黨員和黨組織是否認真執(zhí)行了本黨的章程，路線、方針和政策，在政治上是否與中國共產黨保持一致。

二、監(jiān)督各級領導班子和領導干部是否嚴格地貫徹執(zhí)行了民主集中制，實行集體領導，遵守黨的紀律。

三、監(jiān)督黨員和黨的領導干部是否堅持和發(fā)揚了本黨的優(yōu)良作風，是否存在以權謀私的腐敗現(xiàn)象和官僚主義作風。

四、監(jiān)督本黨的各級組織是否嚴格依照章程規(guī)定的干部標準和德才兼?zhèn)湓瓌t任命和使用干部?？傊?，凡涉及黨內法規(guī)、制度、思想、作風以及路線、方針、政策等方面的問題，都屬于監(jiān)督內容之列。從制度建設看，需要注重四個“完善”：一是完善代表大會制度，確立黨的代表大會的監(jiān)督權威，加強代表在黨代會的主導地位，充分發(fā)揮代表在會上和會下的監(jiān)督作用。二是完善各級委員會、常委會、主委會議的議事規(guī)則和表決制度。三是完善集體領導和個人分工負責制。四是完善黨內選舉制度。黨內監(jiān)督具有很強的政治性、規(guī)范性，并與一定時期參政黨所面臨的環(huán)境、任務及黨組織、黨員的具體活動方式等密切相關。監(jiān)督的具體內容可以細化為：集體領導和分工負責、重要情況通報和報告、述職述廉、民主生活會、信訪處理、巡視、談話和誡勉、輿論監(jiān)督、詢問和質詢、罷免或撤換及處理等。各項監(jiān)督互相連結貫通，形成上下左右、縱橫交錯的全面覆蓋，筑成規(guī)模宏大的監(jiān)督網(wǎng)絡。

參政黨內部監(jiān)督的主客體關系應該是對立的統(tǒng)一。監(jiān)督的主體是黨的各級組織、各級干部和全體成員，其監(jiān)督權，監(jiān)督的組織，監(jiān)督的形式，應由黨的章程及有關黨規(guī)黨紀作出明確規(guī)定，一般監(jiān)督權主要有知情權、揭發(fā)檢舉權、質詢權、批評權、立案檢查權和黨紀處置權等。監(jiān)督權限的大小直接決定主體監(jiān)督的范圍和程度。不論是監(jiān)察、揭露問題還是督促糾正錯誤，主體必須有相應的監(jiān)督權作保證。監(jiān)督的主體同時也是監(jiān)督的客體。作為客體，一方面要有接受監(jiān)督的自覺性，對于主體的依權監(jiān)督，不能以任何理由和方式拒絕，不能討價還價，更不能打擊報復，要主動配合，這也是黨的紀律的基本要求。另一方面要正確行使黨章賦予的有關權力，對主體監(jiān)督行為中存在的過失不當和錯誤進行申辯、申訴或控告，形成對監(jiān)督主體的適當制約，這也是黨內監(jiān)督健康發(fā)展的重要保證。監(jiān)督的主客體是對立的統(tǒng)一，一方面二者互為存在前提。另一方面在一定條件下二者可以互相轉化。同一黨組織或黨員在實施監(jiān)督時自身又有可能成為被監(jiān)督者；在一種監(jiān)督關系中是監(jiān)督客體，在另一種監(jiān)督關系中又可能是監(jiān)督主體。這種現(xiàn)象可以同時并存，也可以歷時而轉化。不論主體實施監(jiān)督還是客體接受監(jiān)督，最終目的都是一致的，都是為了維護促進黨的健康發(fā)展，這是黨內監(jiān)督主客體統(tǒng)一的基石。

參政黨內部監(jiān)督的體制和機制應該是：專業(yè)監(jiān)督和民主監(jiān)督相結合，是由上而下和由下而上的雙向監(jiān)督，首先應設立自上而下的黨內監(jiān)察機構，強化專門機構的職能監(jiān)督，成立監(jiān)察委員會，由黨的代表大會選舉產生，對黨的代表大會負責，理順黨內監(jiān)督的條條塊塊關系，從法制建設入手，與行政監(jiān)督、法律監(jiān)督及外部監(jiān)督相聯(lián)系，從根本上杜絕現(xiàn)實中普遍存在的“不想監(jiān)督”、“不讓監(jiān)督”、“不敢監(jiān)督”、“不能監(jiān)督”和“不會監(jiān)督”的諸多問題。其次，監(jiān)督應該是在黨的統(tǒng)一體內進行的，包括自我監(jiān)督和責任監(jiān)督，自我監(jiān)督指自覺的自我約束，屬于自律范疇；責任監(jiān)督具有制約性、組織性、強制性，屬于他律范疇。根據(jù)目前參政黨基層組織結構松散的特點，應首先提倡自我監(jiān)督，其次是責任監(jiān)督。這些在實際操作中都有著不同程度的困難和不穩(wěn)定性，需要靠制度建設加以推動和保證。此外，監(jiān)督授權和監(jiān)督運作，包括監(jiān)督的具體路徑、方法、形式等，也是使黨內監(jiān)督能有序進行的重要條件，如上級監(jiān)督下級的機制、下級監(jiān)督上級的機制、平行監(jiān)督的機制等。這些具體監(jiān)督機制在結構和功能上也應該相互聯(lián)系、相輔相成。每一具體監(jiān)督機制充分發(fā)揮其特殊功能，整體互相補充，相互聯(lián)動。

參政黨內部監(jiān)督的關鍵環(huán)節(jié)，應該是建立健全的監(jiān)督保障制度。建立了專門的監(jiān)督機構，還應該健全一套監(jiān)督檢查的剛性的保障制度。使監(jiān)督權的運用渠道暢通，獨立行使監(jiān)督權確有保障，也使監(jiān)督權的行使有規(guī)可依、有據(jù)可憑，達到切實有效。這就需要在條件成熟時制定參政黨的《內部監(jiān)督條例》，建立整套科學的、完善的、系統(tǒng)的適合參政黨的黨內監(jiān)督制度，從內容、形式和方法等方方面面作出明確具體的條文規(guī)定，以黨內法規(guī)的形式頒布執(zhí)行，徹底厘清一些模糊認識和不規(guī)范做法。嚴禁對批評、檢舉、控告和反映情況的人進行打擊報復；同時，對于那些有意誣告、陷害的人，也必須嚴肅處理，以保證監(jiān)督的嚴肅性。要有效防止因監(jiān)督主客體的個人原因或外在因素干擾而導致監(jiān)督的主觀隨意性。

另一個重要環(huán)節(jié)是監(jiān)督能力的建設。監(jiān)督動力再強勁、監(jiān)督權再大，如果監(jiān)督能力不強也無法實現(xiàn)正確監(jiān)督。監(jiān)督能力首先是政治理論水平、政治鑒別力、洞察力和辯證地分析問題的判斷力；其次要明確監(jiān)督目的、指導思想、目標和任務，熟悉本黨的章程和黨紀法規(guī)；同時應掌握監(jiān)督的法定程序及方法，正確運用監(jiān)督武器，科學選擇監(jiān)督方式；此外還要掌握有關經濟、科技、社會等方面的各類知識。特別是在市場經濟條件下，黨組織、黨員的具體活動方式比較復雜，黨內違紀行為也會比較隱蔽，黨內監(jiān)督的難度會越來越大，主體監(jiān)督能力的提高不僅是個體的水平問題，也直接關系著整體的監(jiān)督效果和監(jiān)督制度的成敗。

還有一個重要環(huán)節(jié)就是內部監(jiān)督的經?；统Ｒ?guī)化，這是黨內監(jiān)督能夠有效深入到黨內生活各個層面的關鍵。配套建立細化的巡視制度和監(jiān)督責任追究制度，設立廉政談話、誡勉談話、警示談話和廉政承諾、廉政情況報告、重大事項報告制度，建立辦事公開制度、職務回避制度、干部考核制度、干部任免和輪換制度、干部離任審計制度等等，是使監(jiān)督日?；挠行e措，可以把一些不正之風和腐敗問題解決在萌芽狀態(tài)，減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，有效地規(guī)范黨員和領導干部的行為，達到黨內監(jiān)督的目的。

四、營造參政黨內部監(jiān)督的政治環(huán)境

建立和完善參政黨的內部監(jiān)督機制，最重要的是讓廣大成員真正有熱情參與黨內監(jiān)督，形成一種良好的監(jiān)督氛圍，施教于先，施法于后。黨內監(jiān)督的質量和水平如何，直接影響和制約了參政黨參政議政、民主監(jiān)督的質量和水平，由此在一定程度上影響和制約著中國特色政黨制度優(yōu)越性的發(fā)揮，從而也影響和制約著國內社會和國際社會對這一制度的理解和認同。所以，必須深入理解現(xiàn)階段強化參政黨內部監(jiān)督的重大意義和必要性，完成好這一歷史任務。

1.把握政治方向，抓好組織領導

（1）建立和完善參政黨的內部監(jiān)督，是一項政治性很強的時代重任，應該主動爭取中國共產黨的領導、指導和支持，主動爭取共產黨的幫助和對參政黨的監(jiān)督，特別是要學習和借鑒中國共產黨的寶貴經驗，也要了解和參考世界其他政黨的成敗得失。此外，應該同近年來的政治交接教育相結合，同參政黨的優(yōu)良傳統(tǒng)教育相結合。

（2）建立和完善參政黨的內部監(jiān)督，要牢牢把握中國特色社會主義這一基本國情，牢牢把握參政黨的政治定位，緊緊圍繞改革、開放、發(fā)展的時代主題。樹立科學的監(jiān)督觀，從制度設計的初始，避免“人治”，堅持“法制”。

（3）建立和完善參政黨的內部監(jiān)督，需要有較充分的思想理論準備，應對必要性及可行性進行充分的論證，制定制度前進行充分調研，多方聽取意見，特別是多聽取普通成員的意見，使制定的制度更加科學合理，執(zhí)行起來阻力更小，成員滿意度更高，利于監(jiān)督。

2.抓好思想教育，增強監(jiān)督意識

（1）通過系統(tǒng)的政治教育強化監(jiān)督意識。創(chuàng)制一整套綜合的學習教育方案，對成員和干部進行政治紀律、組織紀律、思想作風和反腐倡廉教育，使成員和干部樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，自覺增強監(jiān)督意識。使監(jiān)督理念逐漸深入人心，形成一種自覺規(guī)范、自我約束的習慣。思想教育工作搞好了，監(jiān)督的阻力就會變?yōu)楸O(jiān)督的動力。

（2）通過多種宣傳形式和活動營造監(jiān)督氛圍。創(chuàng)造條件盡可能吸引更多的成員參與到各項規(guī)章制度的討論、制定和監(jiān)督執(zhí)行中來，這樣，各項制度才能得到廣大成員的認可、接受和遵從。要使全體成員明了，黨內監(jiān)督制度是根據(jù)黨章和黨的組織原則制定的，成員從加入?yún)⒄h那天起，就要置身于黨的監(jiān)督之下，既是監(jiān)督者，又是被監(jiān)督者，這是黨員的權利與義務決定的；明了黨內監(jiān)督是帶有強制性的，雖以自覺接受為前提，但不接受監(jiān)督是黨的紀律不允許的。

（3）通過弘揚求真務實精神確保監(jiān)督的效果。求真務實是做好各項工作的前提和基礎，也是貫徹落實黨內監(jiān)督的根本保證。從思想、工作和作風上提倡講實話、出實招、辦實事、務實效，監(jiān)督不能只是停留在口頭上，貴在付諸實踐，正是在這個意義上說，弘揚求真務實精神，決定著黨內監(jiān)督的成效和命運。