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關(guān)于進一步深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革全面推進“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展的實施方案

（征求意見稿）

為貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革的意見》（國辦發(fā)[2019]45號）、《交通運輸部、國家發(fā)展改革委、財政部、自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國務(wù)院扶貧辦、國家郵政局、中華全國供銷合作總社關(guān)于推動“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（交公路發(fā)[2019]96號）、《國家發(fā)展改革委、財政部關(guān)于深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護體制改革的指導(dǎo)意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2019]1645號）精神，在《吉林省人民政府辦公廳關(guān)于深入推進“四好農(nóng)村路”發(fā)展的實施意見》（吉政辦發(fā)[2018]25號）基礎(chǔ)上，進一步深化我省農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革，全面推進“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)制定實施方案如下：

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想

以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，認真落實習(xí)近平總書記關(guān)于“四好農(nóng)村路”的重要指示精神及黨中央、國務(wù)院和省委、省政府的決策部署，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，緊緊圍繞建設(shè)交通強國、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，進一步深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革，不斷提升全省農(nóng)村公路治理能力和治理水平，全面推動“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展，為廣大農(nóng)民群眾致富奔小康、加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、實現(xiàn)吉林全面振興全方位振興提供堅實的交通運輸保障。

（二）發(fā)展目標

到2020年，貧困地區(qū)重點自然村全部通硬化路；建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村公路管理體制機制，“路長制”覆蓋率達到100%，愛路護路鄉(xiāng)（村）規(guī)民約制定率達到100%；農(nóng)村公路養(yǎng)護資金及管理機構(gòu)經(jīng)費納入同級一般公共財政預(yù)算比例達到100%，列養(yǎng)率達到100%，優(yōu)、良、中等路總比例不低于75%，基本完成縣鄉(xiāng)道安全隱患治理；全省建制村通客車率保持在100%，城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展水平AAA級及以上的縣超過96%，縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村物流網(wǎng)絡(luò)建設(shè)取得明顯成效，基本實現(xiàn)建制村直接通郵。

到2022年，自然村通硬化路率達到90%；基本建立農(nóng)村公路發(fā)展制度體系，市轄區(qū)和鄉(xiāng)級專門管理機構(gòu)設(shè)置率達到100%，建立“縣有路政員、鄉(xiāng)有監(jiān)管員、村有護路員”的路產(chǎn)路權(quán)保護隊伍；年均養(yǎng)護工程實施比例不低于5%；全省建制村通客車率保持在100%，縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村物流網(wǎng)絡(luò)體系進一步完善。每個地市至少創(chuàng)建一個省級示范縣，實現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)都有“美麗農(nóng)村路”。

到2025年，具備條件的自然村全部通硬化路，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有產(chǎn)業(yè)路或旅游路，農(nóng)村公路等級公路比例達到95%；農(nóng)村公路管理法規(guī)體系基本健全；農(nóng)村公路優(yōu)、良、中等路總比例達到80%以上，農(nóng)村公路工程質(zhì)量耐久性、抗災(zāi)能力得到顯著增強，安全保障水平進一步提升；全省建制村通客車率保持在100%，縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村物流網(wǎng)絡(luò)體系基本完善。

到2035年，全面實現(xiàn)硬化路進村入戶，農(nóng)村公路管理法規(guī)體系更加完善，基本實現(xiàn)農(nóng)村公路治理體系和治理能力現(xiàn)代化，路況水平和路域環(huán)境根本性好轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)公路交通公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)；全省建制村通客車率保持在100%，縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村物流網(wǎng)絡(luò)體系基本建成。

到2050年，農(nóng)村交通更加安全便捷、智能高效、綠色低碳，充分滿足廣大群眾對美好出行的需求，保障鄉(xiāng)村全面振興，助力建成社會主義現(xiàn)代化強國。

二、工作重點

（一）深化管理養(yǎng)護體制改革

1.明確權(quán)責(zé)清單

省級人民政府及有關(guān)部門對農(nóng)村公路負有監(jiān)管責(zé)任，對市、縣實施績效管理，貫徹落實國家和省有關(guān)政策法規(guī),建立健全規(guī)章制度、標準規(guī)范，明確發(fā)展目標、質(zhì)量安全要求，建立信用評價體系，籌集省級獎補資金，指導(dǎo)全省農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革。

市級人民政府及有關(guān)部門發(fā)揮承上啟下作用，對本區(qū)域農(nóng)村公路負有監(jiān)管責(zé)任，對縣級實施績效管理，貫徹落實國家、省、市有關(guān)政策法規(guī)，籌集市級獎補資金，監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)、考核農(nóng)村公路資金使用及質(zhì)量安全，組織協(xié)調(diào)縣級農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革。

縣級人民政府是農(nóng)村公路工作的責(zé)任主體，具體組織貫徹落實國家、省、市有關(guān)政策法規(guī)，制定本區(qū)域農(nóng)村公路發(fā)展政策，對鄉(xiāng)級實施績效管理，將農(nóng)村公路發(fā)展資金足額納入本級財政預(yù)算，建立農(nóng)村公路應(yīng)急保障機制?？h級人民政府按照“縣道縣管、鄉(xiāng)村道鄉(xiāng)村管”原則，建立健全農(nóng)村公路工作責(zé)任制，組織制定相關(guān)部門、鄉(xiāng)級人民政府農(nóng)村公路工作權(quán)力和責(zé)任清單，并指導(dǎo)監(jiān)督其履職盡責(zé)。

2.強化資金保障

進一步完善成品油稅費改革轉(zhuǎn)移支付政策。省級財政部門合理確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，切塊下達的成品油稅費改革新增收入替代原公路養(yǎng)路費部分，不低于改革基期年（2009年）公路養(yǎng)路費收入占“六費”收入的比例，成品油稅費改革轉(zhuǎn)移支付用于普通公路養(yǎng)護的比例不低于80%，且不用于公路新建及償還債務(wù)，2022年起，該項資金不再列支管理機構(gòu)運行經(jīng)費和人員等其他支出。目前使用成品油稅費改革轉(zhuǎn)移支付的其他支出，應(yīng)通過本級預(yù)算安排、統(tǒng)籌政府性基金預(yù)算、使用一般債券逐步解決。繼續(xù)執(zhí)行省級財政對農(nóng)村公路養(yǎng)護工程的補助政策，確保省級補助資金與切塊到市縣部分之和占成品油稅費改革新增收入替代原公路養(yǎng)路費部分的比例不低于15%。

加大各級財政資金支持力度。農(nóng)村公路養(yǎng)護資金由縣級政府通過自有財力予以保障，省級財政在均衡性轉(zhuǎn)移支付中進一步考慮農(nóng)村公路管理養(yǎng)護因素，加大對貧困地區(qū)支持力度。各級人民政府要確保財政支出責(zé)任落實到位，將相關(guān)稅收返還用于農(nóng)村公路養(yǎng)護，縣級政府按照縣、鄉(xiāng)、村級公路每年分別不低于25000元/公里、10000元/公里、5000元/公里標準安排小修保養(yǎng)資金，省依據(jù)年度督導(dǎo)考評結(jié)果，采取“以獎代補”方式，對成績優(yōu)秀、良好、達標的縣（市、區(qū)）分別按上述標準的40%、30%、20%予以獎勵性補助。農(nóng)村公路養(yǎng)護工程資金由市、縣按實際工程需求并結(jié)合本時期投資政策分別籌措，省里給予適當(dāng)補助。從2021年起，每年從省級養(yǎng)護工程補助資金中抽取10%，統(tǒng)籌用于獎勵上年度農(nóng)村公路養(yǎng)護工程成績突出的縣（市、區(qū)），市級也要相應(yīng)抽取市級養(yǎng)護工程補助資金的10%用于獎補。

創(chuàng)新農(nóng)村公路投融資體制機制。充分發(fā)揮財稅政策引導(dǎo)作用和政府投資杠桿作用，采取資金補助、先養(yǎng)后補、以獎代補、無償提供料場等多種方式支持農(nóng)村公路管理養(yǎng)護，并將農(nóng)村公路發(fā)展納入地方政府一般債券支持范圍。采取政府和社會資本合作方式、出讓公路冠名權(quán)、廣告權(quán)和相關(guān)資源開發(fā)權(quán),推動“資源路、旅游路、產(chǎn)業(yè)路”與產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等經(jīng)營性項目實行一體化開發(fā)運營，并將運營收益用于農(nóng)村公路發(fā)展。鼓勵保險資金通過購買地方政府一般債券方式合法合規(guī)參與農(nóng)村公路發(fā)展，大力推行農(nóng)村公路災(zāi)毀保險制度。

3.建立長效機制

進一步深化市場化改革。堅持將人民群眾滿意度和受益程度、養(yǎng)護質(zhì)量和資金使用效率作為衡量標準，建立健全政府與市場合理分工的養(yǎng)護生產(chǎn)組織形式，鼓勵將干線公路與農(nóng)村公路捆綁招標，將農(nóng)村公路建設(shè)和一定時期的養(yǎng)護捆綁招標，將日常養(yǎng)護與應(yīng)急搶通捆綁交由農(nóng)民承包實施。同時嚴禁采用施工方帶資的建設(shè)—移交（BT）模式，嚴禁以“建養(yǎng)一體化”名義新增隱性債務(wù)。支持養(yǎng)護企業(yè)跨區(qū)域參與市場競爭，通過簽訂長期養(yǎng)護合同、招投標約定等方式，引導(dǎo)專業(yè)養(yǎng)護企業(yè)加大投入，提高養(yǎng)護機械化水平，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和社會力量自主籌資籌勞參與農(nóng)村公路管理養(yǎng)護工作。村務(wù)監(jiān)督委員會要將村道養(yǎng)護資金使用和養(yǎng)護質(zhì)量等情況納入監(jiān)督范圍。各級財政、交通部門要加強農(nóng)村公路養(yǎng)護資金使用監(jiān)管，審計部門定期對農(nóng)村公路養(yǎng)護資金使用情況進行審計。

加強安全和信用體系建設(shè)。嚴格執(zhí)行“三同時”制度，確保公路安防設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用，縣級人民政府要組織交通、公安、應(yīng)急等部門共同進行農(nóng)村公路竣（交）工驗收。加強農(nóng)村公路市場監(jiān)管，省級交通部門建立以質(zhì)量為核心的信用評價體系，縣級交通部門具體實施評價，將信用記錄納入信用信息共享平臺，依法向社會公開，同時實施守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒。

強化農(nóng)村公路法制建設(shè)。結(jié)合《公路法》修訂及《農(nóng)村公路條例》立法進程，適時修訂《吉林省農(nóng)村公路條例》，市、縣結(jié)合本地實際，制定具體落實的法規(guī)政策，探索通過民事賠償保護路產(chǎn)路權(quán)。實施農(nóng)村公路分類管理，省級交通部門要確定重要和一般農(nóng)村公路項目的劃分標準，并會同發(fā)改、財政、土地、林業(yè)、水利、環(huán)保等部門，根據(jù)相關(guān)法規(guī)并結(jié)合我省實際，簡化一般農(nóng)村公路項目建設(shè)程序。穩(wěn)定農(nóng)村公路建設(shè)用地政策，合理安排土地利用計劃，保障農(nóng)村公路發(fā)展需要。

（二）深化建好農(nóng)村公路

4.補齊基礎(chǔ)設(shè)施短板。加快路網(wǎng)提檔升級，有序推進低等級公路升級改造，在全面完成具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通硬化路、通客車基礎(chǔ)上，加快推進撤并建制村、抵邊自然村及沿邊地區(qū)20戶以上自然村通硬化路建設(shè)，因地制宜推動農(nóng)村公路加寬改造，保持通客車線路寬度達標。加強急彎陡坡、臨水臨崖等高風(fēng)險路段整治，加快完善既有農(nóng)村公路安防設(shè)施。

5.助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展。農(nóng)村公路建設(shè)結(jié)合村莊布局調(diào)整向進村入戶傾斜，加快推進自然村通硬化路和村內(nèi)道路建設(shè)。推進“農(nóng)村公路+產(chǎn)業(yè)”融合發(fā)展，與旅游、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃有效銜接，加快通往主要產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟節(jié)點公路建設(shè)，鼓勵將農(nóng)村公路與產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等經(jīng)營性項目實行一體化開發(fā)。穩(wěn)步推進國有農(nóng)林場公路建設(shè)。鼓勵在農(nóng)村公路適宜位置增設(shè)服務(wù)設(shè)施，拓展旅游服務(wù)功能。

6.強化質(zhì)量安全監(jiān)管。充分發(fā)揮市縣兩級交通部門的質(zhì)量監(jiān)督作用，明確質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)，制定權(quán)力清單和責(zé)任清單，嚴格源頭監(jiān)督和過程監(jiān)管，嚴控質(zhì)量驗收關(guān)，切實抓好質(zhì)量安全保障工作。嚴格執(zhí)行農(nóng)村公路建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理相關(guān)法規(guī)規(guī)定，實行建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、檢測六方質(zhì)量責(zé)任終身制。繼續(xù)落實“七公開”制度，主動接受社會監(jiān)督。

（三）深化管好農(nóng)村公路

7.進一步強化示范引領(lǐng)。繼續(xù)開展示范縣創(chuàng)建活動，組織開展“美麗農(nóng)村路”、“愛路日”活動等示范創(chuàng)建，制定“美麗農(nóng)村路”考評指標及辦法，并納入“四好農(nóng)村路”督導(dǎo)考評體系，對年度評定為“美麗農(nóng)村路”所在的縣（市、區(qū)），采取“以獎代補”方式給予資金獎補，獎補資金由省級養(yǎng)護工程補助資金的10%部分落實，全部用于農(nóng)村公路養(yǎng)護工程。

8.加強路產(chǎn)路權(quán)保護。推行縣統(tǒng)一執(zhí)法、鄉(xiāng)村協(xié)助執(zhí)法模式，建立縣有路政員、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有監(jiān)管員、村有護路員的路政管理體系，嚴厲查處各類破壞、損壞農(nóng)村公路設(shè)施的行為。加大農(nóng)村公路超限運輸治理力度，按需依法依規(guī)設(shè)置鄉(xiāng)道、村道限高、限寬設(shè)施及警示標志，探索通過民事賠償保護路產(chǎn)路權(quán)，將愛路護路要求納入鄉(xiāng)規(guī)民約和村規(guī)民約。

9.加強信息技術(shù)融合應(yīng)用。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)及區(qū)塊鏈等信息技術(shù)，完善“一路一檔、一橋一檔”空間及屬性數(shù)據(jù)庫，開發(fā)應(yīng)用手機APP，使用衛(wèi)星遙感、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，建立完善農(nóng)村公路統(tǒng)計監(jiān)測體系和綜合數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)農(nóng)村公路全要素管理數(shù)字化，行業(yè)監(jiān)管信息化，業(yè)務(wù)管理智能化。

（四）深化養(yǎng)好農(nóng)村公路

10.加強日常管理養(yǎng)護。全面落實路況巡查和橋梁養(yǎng)管“十項制度”，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時修補完善，確保裂縫及時清灌、坑槽和啃邊及時修補、網(wǎng)裂斷板和橋梁病害及時處置，采取預(yù)防性養(yǎng)護措施，避免小病害變成大病害、小投入變?yōu)榇笸度?，達到“低投入、高效能”的養(yǎng)護效果。

11.及時實施養(yǎng)護工程。積極推廣智能化快速檢測技術(shù)，加強對路面、橋隧及附屬設(shè)施的檢測評價，依據(jù)評價結(jié)果科學(xué)確定養(yǎng)護工程實施方案，縣級政府要及時落實資金實施改造。同時，加大農(nóng)村公路“油返砂”和“暢返不暢”改造力度，保持農(nóng)村公路建設(shè)成果。

12.強化路域環(huán)境治理。縣級政府應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定組織劃定農(nóng)村公路用地和建筑控制區(qū)，做好用地確權(quán)工作，持續(xù)推進“路田分家”“路宅分家”，結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治，同步實施路域環(huán)境治理與村容村貌改善，打造“暢、安、舒、美”出行環(huán)境。

（五）深化運營好農(nóng)村公路

13.優(yōu)化農(nóng)村客運服務(wù)水平。擴大農(nóng)村客運覆蓋范圍，建立農(nóng)村客運可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展長效機制，實現(xiàn)農(nóng)村客運“開得通、留得住、有收益”。創(chuàng)新農(nóng)村客運運營組織模式，因地制宜采取城市公交延伸、農(nóng)村客運公交化運營、農(nóng)村客運班線、區(qū)域經(jīng)營、預(yù)約響應(yīng)等客運模式，鼓勵農(nóng)村客運車輛代運郵（快）件。

14.加快推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運站轉(zhuǎn)型發(fā)展。鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運站向綜合運輸服務(wù)站轉(zhuǎn)型，積極開展小件貨物上門取送、二次包裝、加固、代收貨款等業(yè)務(wù)，主動加強與現(xiàn)有的物流、快遞企業(yè)對接合作，取長補短，不斷提升小件運輸服務(wù)能力。

15.加快完善農(nóng)村物流網(wǎng)絡(luò)。指導(dǎo)縣級交通運輸管理部門統(tǒng)籌做好農(nóng)村物流網(wǎng)絡(luò)節(jié)點布局規(guī)劃，形成以縣級物流中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站、村級服務(wù)點為框架的三級物流網(wǎng)絡(luò)。指導(dǎo)物流、客運企業(yè)開辟農(nóng)村物流市場，努力構(gòu)建“一點多能、一網(wǎng)多用、深度融合”的農(nóng)村物流發(fā)展格局。

三、保障措施

（一）強化組織領(lǐng)導(dǎo)。

切實提高政治站位，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，把貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神和習(xí)近平總書記關(guān)于“四好農(nóng)村路”重要指示作為一項重大政治任務(wù)，充分認識推動“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展的重要意義。發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，形成上下聯(lián)動、密切配合、齊抓共管的工作局面，為推動“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展提供政治保證和組織保障。各級政府及有關(guān)部門要將深化管理養(yǎng)護體制改革和“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展作為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的一項先行工程，同步部署、同步落實。

（二）強化監(jiān)督考核。

各級政府要將推進“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展納入對下級政府的績效考核，建立健全激勵約束機制，將考核結(jié)果與財政補助資金掛鉤，對工作推進情況良好的，給予獎勵或增量補貼；對工作推進情況較差的，實行約談、責(zé)令整改、扣減補貼等措施，充分發(fā)揮激勵考核“指揮棒”效應(yīng)。市級人民政府要加強統(tǒng)籌和指導(dǎo)，制定本轄區(qū)具體落實方案，協(xié)調(diào)解決重大問題；縣級人民政府要壓實責(zé)任，認真抓好任務(wù)落實。各部門要按照職責(zé)，加強工作指導(dǎo)，做好協(xié)同配合，確保順利實現(xiàn)“四好農(nóng)村路”各項目標任務(wù)。

（三）強化宣傳引導(dǎo)。

各級政府要采取切實措施，大力宣傳農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革政策及“四好農(nóng)村路”發(fā)展成績，通過現(xiàn)場會、典型經(jīng)驗交流、培訓(xùn)講座、專題宣傳報道等方式進行廣泛宣傳。同時，還要總結(jié)好、宣傳好“四好農(nóng)村路”在服務(wù)脫貧攻堅、服務(wù)全面小康、服務(wù)鄉(xiāng)村振興和服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化等方面的作用和典型事跡，為“四好農(nóng)村路”健康可持續(xù)發(fā)展營造良好環(huán)境。