第一篇：國企改制背景下如何避免國有資產的流失

國企改制背景下，如何避免國有酒店資產的流失

作者：張濤

1、國企改制背景下，國有酒店資產的流失

1.1 為什么國有酒店需要改制？

目前，中國的國有酒店有6646家，占全國星級酒店總數的63．4%。國資委研究中心主任王忠明介紹，今年國內酒店的入住率是63%，而國有酒店只有58%。有資料統計顯示，2001年以來，全國酒店每年至少有40萬間客房處于閑置狀態(tài)，按平均每間客房投資10萬元計算，全國就有400億元的酒店資產閑置。

國有酒店一般建設于計劃經濟和轉軌時期，成因大概分為以下幾類：定位于政治和黨政官員行政活動場所的政策性投資；大型國有企業(yè)和地方政府的炫耀性投資或出于宣傳需要建造的標志性飯店；國有大型企業(yè)的多元化投資或福利性投資；面臨制度轉型的壟斷行業(yè)對包括飯店在內的多種經營實體的商業(yè)性投資。

無論是哪一種類型的國有飯店都或多或少地包括非經濟目標，而不完全是以市場競爭和利潤最大化為目標。

在市場經濟的今天，國有飯店的問題就在于面臨著不斷變化的市場的同時又不得不步步請示，經營管理的靈活性較差。同時，國有飯店有著比較沉重的歷史包袱，比如大量離退休人員的負擔。

另外，國有飯店的投資更新能力差。在體制造成的酒店經營利潤偏低的前提下，國有飯店沒有經濟能力支付日常管理、運營、維護和定期翻修所需要的大量資金，使酒店經營走入惡性循環(huán)。

1.2 國有酒店改制是否會造成國有資產流失？

國有酒店資產流失的表現形式就是賤賣，賤賣的前提是酒店在價值評估中縮水，但是這種情況會出現嗎？筆者認為是有這種可能的，原因有二

1.2.1 從利益角度分析

國有企業(yè)是改制主體，也是評估行為的重要當事人。由于體制的原因，國有企業(yè)在改制過程中既是被改制的對象，同時也充當著改制主體的角色。這種雙重角色體現在資產評估環(huán)節(jié)尤其明顯，國有企業(yè)不僅是評估法規(guī)中所指的國有資產占有單位即評估對象，也在多數情況下成為評估服務的委托方(付費方)，更成為評估服務的使用方。這種混合角色使得國有企業(yè)在資產評估服務中存在明顯的利益沖突，從委托環(huán)節(jié)開始，就存在著通過按一定目標選擇評估機構以操縱評估結果的可能性。在實踐中，已經出現不少國有企業(yè)管理層選擇某些能夠滿足其特別需要的評估機構，以達到對其有利的目的。這種做法使得資產評估服務帶有一定的功利性，客觀上也加大了對評估機構和評估師的壓力和影響，嚴重影響評估的客觀性和合理性。因此，為避免利益沖突和道德風險，去年開始，國資委等部門出臺的一系列文件改變由改制企業(yè)自行委托評估機構的現狀，而轉由其產權歸屬企業(yè)或部門或相關具有管理職能的政府部門獨立委托評估機構，對改制企業(yè)進行客觀評估。這表明政府部門已經關注到由此可能造成的國有資產流失。

1.2.2 從評估方法角度分析

我國評估機構在進行價值評估中，一般采用的都是成本法。對于酒店類資產，這種評估方式有可能體現不了酒店資產的實際價值。比如某國有酒店，由于特殊的地理位置和歷史淵源，具有極好的盈利能力。然而在改制過程中，評估機構接受委托簡單地運用成本法將該酒店的資產進行估值，而根本不考慮從現金流角度對該企業(yè)進行折現分析。它的評估結果將與該酒店的合理價值存在較大的偏差，如果酒店按此被低估的價格成交，將會造成國有資產流失。

2、產權酒店對國有酒店改制的意義

產權酒店是指：將酒店住宿單元出售給小業(yè)主，由小業(yè)主委托酒店管理公司統一經營，并獲取投資回報或者經營分紅。酒店管理公司一般贈送小業(yè)主若干天免費住宿。

筆者認為產權酒店是國有酒店改制比較理想的操作方案。

理由有三：

第一，使中、小投資者有機會投資旅游房地產行業(yè)，產權酒店的投資既是不動產的投資，也是酒店業(yè)的投資。由于國有酒店一般位于城市的黃金地段，不動產升值空間巨大。而旅游業(yè)是朝陽行業(yè)，作為旅游業(yè)中的重要組成部分酒店行業(yè)被投資者普遍看好。如上海美麗園龍

都大酒店就是通過產權酒店方式改制的國有酒店，投資者的購買價格為￥2萬元/平方米，現在已經升值至￥4萬元/平方米。

第二，產權酒店可以使國有酒店資產轉讓過程中價值最大化。統計表明，產權酒店的銷售價格一般為同類地段精裝公寓的1.5—2倍，所以通過產權酒店操作，國有資產可以獲得比較理想的溢價，確保國有資產在轉讓過程中的保值、增值。我們以上海美麗園大酒店為例，2003年周邊房價在￥1.2萬元/平方米的時候，美麗園的銷售均價已經突破￥2萬元/平方米了。另外國有企業(yè)還可以沉淀一部分資產（如不銷售的餐廳、商鋪等）享受不動產增值及酒店經營分紅。

第三，通過產權酒店操作，使酒店有資金完成大修維護或者升級改造，并有機會聘請專業(yè)的酒店管理公司進行管理，使酒店步入正規(guī)化管理運作，達到最理想的經營效果。仍以上海美麗園為例，美麗園利用產權酒店銷售回籠資金完成了酒店由三星升四星的改造工作，并聘請了國際酒店管理公司——澳大利亞龍都集團進行管理，僅2004年，酒店平均房價從均價￥300多元躍至￥800元。營業(yè)收入增長了近￥4000萬元。總利潤從2002年的100多萬翻了十多倍。當年酒店除兌現小業(yè)主投資回報外，還可以獲得￥1500多萬元的經營利潤，酒店就向政府繳納了￥2300多萬的稅收，是改制前的5倍多。

當然，由于產權酒店涉及了旅游、房地產、酒店管理、金融等諸多領域，操作具有相當的專業(yè)性。所以建議采用產權酒店方式完成國有酒店資產改制的國有企業(yè)，應該聘請專業(yè)的產權酒店顧問公司，就酒店未來的經營定位、酒店管理公司的甄選、產權酒店銷售價格及投資回報方式確定、度假交換平臺的選擇、營銷推廣模式的設計、風險評估與管理等方面提供專業(yè)建議及輔助實施，保證國有企業(yè)、酒店管理公司和小業(yè)主三方受益，實現共贏。

第二篇：國企改制中如何避免國有資產流失(修改)12.28

國企改制中如何避免國有資產流失

趙軼男天津住宅建設發(fā)展集團有限公司 300050

摘要：國有企業(yè)在評估某項資產價值的時候，預期未來的收益和實際成交價存在差異，就會出現資產的流失。在國有企業(yè)的改制中，出現國有資產流失與企業(yè)的清產核資、產權交易、企業(yè)管理、資產評估、債權清理等息息相關。本文將針對國有企業(yè)改制過程中，對國有資產流失的問題進行分析，然后針對問題的原因，找出相應的避免對策。

關鍵詞：國有企業(yè) 改制 資產流失

1.國有資產流失的原因分析

國有企業(yè)在改制的過程中，國有資產流失的原因很多，常見的有以下幾個方面：

（1）產權關系不明晰。國有產權通常由政府部門代表國家行使，但實際上卻沒有真正資產的責任人，對于國有資產缺乏必要的監(jiān)督管理，甚至出現個別政府職能部門權錢交易的腐敗案例，造成國有資產的不正常流失。

（2）相關的法律法規(guī)不健全。我國目前對國有資產管理的法律法規(guī)不完善，一方面表現為法規(guī)不能適應新體制的要求，在監(jiān)管和運營國有資產的時候存在漏洞，另一方面是法律法規(guī)缺乏可操作性，一旦出現國有資產的流失糾紛，很難訴之于司法機構。

（3）法人治理機構不嚴格。在國有資產所有者的權益受到損害的時候，沒有相應的資產所有權內在約束機制，導致國有企業(yè)的內部管理混亂。另外是未能實現對高級領導層的有效監(jiān)督，很容易給管理國有資產負責人留下以權謀私的漏洞。

（4）產權交易市場不夠完善。在產權交易中，國有企業(yè)的改制必須通過交易市場進行公開掛牌轉讓，一方面是產權運營機制的相關法律法規(guī)不規(guī)范，國有企業(yè)產權交易時的掛牌轉讓行為不透明，在這種情況下，國有資產很容易出現流失，另一方面是評估國有資產價值的方法不當，從而造成國有資產流失。

2.國有企業(yè)改制過程中避免國有資產流失的措施

2.1捋順體制機制，為國企改制創(chuàng)造條件

國有企業(yè)在改制的過程中，為防止國有資產的流失，必須對體制機制進行捋順，為國有企業(yè)的改制創(chuàng)造良好的條件：

（1）國有資產管理體制的捋順。通過國有資產監(jiān)督委員會，深入研究國有資產管理體制的改革思路，并確定改革的目標，針對國企在發(fā)展中長期缺位的問題，高度統一國有資產管理者的權益、權利、義務、責任。這一點可以借鑒深圳“三級國有資產管理體系”的模式，由國資委、國有資產經營公司、國有企業(yè)三級管理，真正分離國有資產所有權和經營權。

（2）國有企業(yè)的改制，應該以經濟委員會為核心，以改制方案、改制政策為依托，對國有控股企業(yè)的改制工作進行負責，減少多頭管理現象，對于不符合國家要求的改制工作缺位情況，也能得到一定程度上的改善。我國目前國有資產監(jiān)督管理體制還不夠健全，需要在改制的過程中，對現有的機制進行不斷地調整和完善。

（3）加強國有企業(yè)改制過程中的人力資源開發(fā)工作，并加強對相關工作人員的培訓和指導，提高他們的專業(yè)知識水平、專業(yè)管理知識、專業(yè)管理技能，這樣才能勝任國有企業(yè)改制中的各種工作，以便及時發(fā)現資產管理漏洞，并進行彌補，有效防止國有資產的流失。

2.2政府相關職能的正確定位

政府是國有資產的所有者，其所有者的職能必須和其他的職能向分離，如果政府的所有者職能和其他職能混為一談，就很難成為市場競爭的主體，因此，我們必須正確定位政府的相關職能：

（1）政府在國有資產管理當中，只能以國有企業(yè)資產出資者的身份存在，而沒有企業(yè)管理的職能。在國有企業(yè)改制的過程中，政府不能夠過多的干預，必須讓企業(yè)具備獨立法人的地位。

（2）國有企業(yè)作為市場經濟的主體，以市場盈利為目的，對于自身的改制通常積極性不高，因此國有企業(yè)的改制工作，必須在政府的推動下進行。目前國有資產的監(jiān)管體制不健全，需要以政府的名義推動國企改制工作的順利開展。

（3）各級政府在國企改制當中，必須明確自身的職責，秉著公平、公正、公開的態(tài)度，站在市場的角度客觀對待國有資產的處理問題，這樣才能防止個別官員暗箱操作，違背市場規(guī)律干預企業(yè)的改制。

2.3規(guī)范產權交易的行為

國有企業(yè)的改制重組，產權需要進行變更，改制過程中產權交易的暗箱操作手段，是資產流失風險產生的罪魁禍首，有必要對產權交易行為進行規(guī)范：

（1）產權交易的原則，一是充分發(fā)揮產權交易市場的作用；二是根據市場的價格，進行公開、公正地轉讓產權；三是根據相關的規(guī)定，公告交易的詳細信息；四是提高操作的民主決策水平；五是改制工作要遵循市場的經濟規(guī)律。

（2）產權的流轉，通過無形市場的交易，提高交易的效率，同時減少交易的成本。筆者認為有必要對現有的產權交易市場進行完善，一方面是根據實際情況完善相關的配套管理辦法，推動國有企業(yè)改制過程中產權交易行為的規(guī)范化。

3.結束語

綜上所述，在國有企業(yè)的改制中，存在產權關系不明晰、相關法律法規(guī)不健全、法人治理機構不嚴格、產權交易市場不正規(guī)等問題，這些問題是國有資產流失的主要原因，因此我們必須捋順體制機制，為國企改制創(chuàng)造條件，同時正確定位政府的相關職能，以及規(guī)范產權交易的行為，這樣才能夠在國企改制過程中，減少國有資產流失情況的出現。

參考文獻

[1]王國銀.淺析國企改制中的資產流失[J].經濟研究，2011，（12）：25.[2]卞曉暉.國有企業(yè)改制過程中的資產流失問題探究[J].科技信息，2012，（4）：152

第三篇：國企改制過程的國有資產流失（共）

國企改制過程的國有資產流失

摘要：國有企業(yè)改制是社會普遍關注的問題，但是在改制的實踐中，國有資產流失現象十分嚴重，給國家造成巨大損失。本文主要探討了國有企業(yè)在改制過程中國有資產流失的主要形式，分析了產生原因，提出了相應的解決對策。

關鍵詞：國企改制國有資產流失對策

國有資產流失主要是指利用各種手段將國有資產，國有資產權益以及由此產生的國有收益轉化為非國有產權和非國有收益，或者國有資產毀損、消失的形式造成流失。國有資產流失給國家和社會造成了非常嚴重的后果。一方面，少數人利用控制國有企業(yè)資產運營和轉讓的權利，使國有資產流入自己的的腰包，非法積累起巨額財富；另一方面，在國有資產改制過程中，少數當權者利用自己的手中的權力進行尋租，使得企業(yè)改制往往達不到預定目標，并極易造成政治腐敗，破壞了良好的社會運行秩序?；诖耍趪衅髽I(yè)改制過程中，應該嚴防國有資產流失。

一、國企改制中國有資產流失的主要形式

1.資產評估不規(guī)范。在資產評估過程中，通過惡意選擇評估基準日和評估方法等途徑，操縱評估結果。對國有資產進行高值低估，低價轉讓。對國有資產中的專利、商標、商譽、品牌等極具價值和增值潛力的無形資產，不予評估或低價評估，有意無意的吞噬國有資產。

2.轉移和藏匿國有資產。一些企業(yè)改制前紛紛聘請財務高手，在公示財務上大做文章，通過加快固定資產的“報廢”、搞虛虧實盈；有些企業(yè)采用空手道的手法，組建皮包公司，通過疏通國有企業(yè)管理者，低價收購企業(yè)，然后轉手倒賣，這些隱匿國有資產的手法都使得國有權益受到損害。

二、國企改制中國有資產流失的主要原因

1.評估環(huán)節(jié)中缺乏監(jiān)督審核

國資監(jiān)管部門在評估項目備案和核準工作中，往往只重視對評估程序的審查，二在諸如評估基準日、評估方法等決定資產真實價值的重大問題的監(jiān)督上，缺乏充分的法律依據，一般不對其進行嚴格的審查

2.改制環(huán)節(jié)中管理混亂

企業(yè)進入改制程序后，對經營管理者及經營行為缺乏有效的行為監(jiān)督和約束機制，有的監(jiān)管部門和管理者從中收收好處，對隱匿、轉移國有資產行為不聞不問。

3.產權交易環(huán)節(jié)中走過場

部分國資監(jiān)管部門和產權交易機構由于人員素質等方面的限制，對產權交易審批交易等具體環(huán)節(jié)無法做到有效控制，形式上雖然嚴格按照有關政策法規(guī)進行公開程序運作，但由于監(jiān)管不力或交易程序把關不嚴，造成國有資產的流失。

4.相關政策法規(guī)不健全

雖然目前國務院和國資監(jiān)管部門已經出臺了相關的法規(guī)、文件，但從總體上來講還不夠完善，對改制過程中出現的一些新的問題缺乏有效約束，容易被不法者鉆空子。

三、國企改制中防止國有資產流失的主要措施

1.完善國資監(jiān)管法規(guī)體系

首先要完善立法，充實完善國有資產管理相關配套的法律法規(guī)，用法律的手段強化國有資產的管理和保護。其次抓好法律法規(guī)的落實，杜絕國企管理層“自買自賣”國有產權的現象，對于侵犯國有資產的各種不法行為，加大打擊力度，依法從嚴追究相關人員的民事和刑事責任。

2.規(guī)范改制企業(yè)的資產評估

資產評估是企業(yè)改制的重要一環(huán)，對防止國有資產的流失有著至關重要的作用。首先應當由國資監(jiān)管部門委托評估機構，對改制企業(yè)資產驚醒客觀評估，以解決委托評估環(huán)節(jié)中存在的利益問題。其次加強對評估基準日、評估方法的選擇管理，由于各種資產都是處在不斷運動和變化中的，資產的數量、結構、狀態(tài)和價值也就不能長期保持穩(wěn)定，因此，在改制工作中，應重點審核評估基準日和評估方法的選擇。最后的那招相關規(guī)定制定具體標準和操作規(guī)程，對國有資產評估項目進行嚴格的實質性審核，在評估項目的實施過程中加強跟蹤指導和現場檢查，提高評估質量。

3.規(guī)范產權交易制度

一要健全企業(yè)產權交易制度，國家應盡快擬定出臺相關的企業(yè)產權交易管理法律法規(guī)制度等，是企業(yè)產權交易行為有法可依，有章可循，依法運作，將抗有序的發(fā)展。二要完善企業(yè)產權交易的信息傳導機制，發(fā)揮政府市場企業(yè)和媒體的功能，完善信息傳導機制，弱化信息不對稱、信息交換難的問題。三要建立統一開放的產權市場網絡，充分利用中介機構的專業(yè)性，采取機構聯動、信息共享的郁悶作坊式，形成產權市場的有形網絡，實現企業(yè)產權交易的市場化。四要規(guī)范交易形式，嚴格限制采用任何變通形式規(guī)避市場的公開、公平競爭。五要建立嚴格的監(jiān)管模式，將產權交易市場的監(jiān)管納入證監(jiān)會的體系當中，形成證監(jiān)會統一監(jiān)管，產權市場自律監(jiān)管相結合的監(jiān)管模式，嚴厲查處違法違紀人員，有效防止串標暗箱操作的發(fā)生。

4.完善監(jiān)督制約機制

國有企業(yè)改制涉及到企業(yè)、政府、司法以及社會各領域，為避免資產流失，需要建立健全監(jiān)督約束機制，形成監(jiān)督合力。意識政府部門通過設立企業(yè)改制專門服務咨詢機構，建立企業(yè)改制工作預警系統，規(guī)范企業(yè)改制活動。二是強化企業(yè)內部監(jiān)督機制，一方面加強黨內監(jiān)督，發(fā)揮企業(yè)黨委在監(jiān)督中的主體作用；一方賣弄充分調動全體職工的積極性，監(jiān)督企業(yè)整個改制過程。三是加強紀檢監(jiān)察監(jiān)督，司法機關要加強對改制中國有資產流失渠道的研究，主動發(fā)現，及早預防，并規(guī)范對企業(yè)改制案件的部門管轄，為企業(yè)改制保駕護航。四是借助媒體和公眾的力量，對國有資產交易進行監(jiān)督。

參考文獻

1.賀蕊莉：國企改制中國有資產流失的方式與原因（J）國有資產管理，2006（4）：56-58

2.喬紅軍：國有企業(yè)產權轉讓中幾個問題的初步探討（J）財務探索，2007（7）：43-44

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4.王佳、張晴：我國產權交易建設中的問題及其對策分析（J）特區(qū)經濟：2008（6）：240-241

第四篇：淺析國有企業(yè)改制過程中國有資產的流失及其防范對策

淺析國有企業(yè)改制過程中國有資產的流失及其防范對策

王福君

內容摘要：國有企業(yè)改制提高了資產配置效益和資產的運營效益，對我國國民經濟的發(fā)展、人民生活水平的提高具有決定性的意義。本文通過對企業(yè)改制過程中國有資產流失現狀、渠道和原因的分析，并探索出防止國有企業(yè)改制過程中國有資產流失的對策。

關鍵詞：企業(yè)改制國有資產流失法人治理結構

企業(yè)改制是現代產權交易的中心內容，它是指把國有企業(yè)改組為現代公司的過程。1987年10月黨的十三大報告中，明確指出：“一些中小型全民所有制企業(yè)的產權可以有償轉讓給集體和個人?！边@是最早提出的國有企業(yè)的產權可以流動重組的文件。1992年國家體改委等聯合發(fā)布《股份制企業(yè)制點辦法》，此后我國又陸續(xù)頒布了《股份有限公司規(guī)范意見》、《有限責任公司規(guī)范意見》《中華人民共和國公司法》等文件，1995年體改委又下發(fā)了《關于在股份有限公司設立中企業(yè)改制的問題的通知》，從而進一步推動和規(guī)范了我國現階段的企業(yè)改制。國有企業(yè)改制提高了資產配置效益和資產的運營效益，對我國國民經濟的發(fā)展、人民生活水平的提高具有決定性的意義。然而近幾年來，由于種種原因，在企業(yè)改制中國有資產的流失呈快速遞增態(tài)勢，給國家和企業(yè)造成了難以估量的損失。分析企業(yè)改制中國有資產流失的原因，尋找防止其流失的對策，已成為國人所共同關心而又必需解決的問題了。

一、企業(yè)改制過程中國有資產流失的現狀

我國國有資產截止1995年12月31日，總額達到57106億元，相當于解放初的285倍，平均每年遞增12.4％。①到1996 年底全國國有資產存量已達到 6.6萬億元，這是我國各族勞動人民創(chuàng)造的物質財富，是社會主義制度賴以生存和發(fā)展的物質基礎，是國民經濟的領導力量，它對于保證社會主義方向和整個國民經濟發(fā)展起著決定性作用。

有研究資料反映，我國國有企業(yè)，特別是中小型國有企業(yè)所有者權益損失十分嚴重。國有大、中、小型企業(yè)權益損失占凈資產的比重分別高達15.2％、59.4％、52.8％。那么，在國有企業(yè)改制過程中，國有資產每年到底流失多少？ 據武漢市武昌區(qū)審計局的審計表明，1993年7月僅對10戶國有企業(yè)審計發(fā)現，50%的企業(yè)不同程度地發(fā)生了國有資產所有權界定的錯誤。共少計國有資產256萬元； 上海某股份有限公司曾規(guī)定，國家股不享受一次性送股權益，僅此項就使國家股本損失471．15萬元。武漢市某股份制企業(yè)1988年至1992年分紅，國有股分紅率11.5%-13.7%。社會公眾股為17-17.5%，內部職工股為20%②同股不同利造成了國有資產大量流失?？傊?，改制過程中國有資產的流失已經成為一個十分嚴重的問題。它已經引起了人們極大的關注。江澤民同志在黨的十五大報告中指出：“要積極推進各項配套設備，推進有效的國有資產管理、監(jiān)督和運營機制，保證國有資產保值增值，防止國有資產流失。”國有企業(yè)改制中國有資產的流失給國家、企業(yè)造成了嚴重的影響：（１）嚴重侵蝕了國家的權益，造成國有企業(yè)責任的社會化。

（２）改制過程中國有資產的流失不僅沒有給當事人自身的權益帶來負效應，相反，在一定程度上反而使某些當事人的收益得以增加，這是導致資產流失的最主要原因。

（３）改制過程中國有資產的流失，擾亂了社會主義市場秩序，使資源配置無法達到最優(yōu)。

二、改制過程中國有資產流失的渠道

黨的十五大以后，股份制在我國國有企業(yè)中普遍推廣。無疑，這種新體制為我國國企走出困境，重振雄風，注入了活力。但是由于一些企業(yè)操作不規(guī)范，造成了國有資產大量流失，1

其流失途徑大致有：

（１）改制初期將國有資產低估或不進行評詁就低價入股。

（２）將公有資產按比例配送給個人。有兩各方式：一種是以低價或無償的形式設置內部職工股；另一種是以明晰產權關系為名搞負債持股。

（３）在紅利分配時，國家股、集體股、個人股同股不同利。

（４）職工個人股負盈不負虧。

（５）以搞股份制名義，按股分紅，利率高于國家有關規(guī)定

（６）企業(yè)只擴個人股，不擴國有股或集體股，造成國有股或集體股比例降低

（７）改制企業(yè)合并、分立、破產、終止，不按規(guī)定清算

（８）改制中對商標、專利等無形資產折價計入國家股，而對評詁難度較大的無形資產

如商業(yè)秘密、商譽等忽略不計，致使大量未入帳擔能帶來巨大效益的無形資產不能入股。

三、改制過程中國有資產流失的原因分析

１.改制過程中國有資產流失的體制基礎

國有資產的所有權主體是國家，但國家既不同于自己出資的自然人，也不同于自然人出

資的法人，因而不可能像他們那樣直接行使所有權，必然要通過授權讓代理人即各級政府來

管理國有資產，這樣就使各級政府為追求自身局部利益而做出損害國家所有權主權即國家權

益的可能性。在市場經濟中企業(yè)是相對獨立的利益實體，追求利潤的最大化，同時承擔資產

保值增值的責任。但是實踐中并非如此，企業(yè)很難實現這一目標，在經營中使國有資產始終

處在最容易流失的狀態(tài)中

（１）管理體制不順。即行政管理職能和資產所有者職能不分，由此必然造成政企、政

資不分，使企業(yè)依賴政府生存，造成國有資產的流失無人問津。

（２）產權主體不明。各級政府爭著要當所有者代表，造成國有資產事實上的多級所有，這與國有資產按市場要求統一優(yōu)化配置相矛盾，造對資產的關切度降低，由于沒有建立有效的選任機制和激勵約束機制，使資產的保值增值對經營者來說，也只是一種形式上的義務。

國有資產的權責主體不清，產權界定只是行政意義而非經濟意義上界定，這種狀況直接導致了國有資產的流失。

（３）法制約束力弱化。我國的法制建設雖不斷加強，但在各種經濟活動中有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不咎、有禁不止、有令不行的狀況屢有發(fā)生。企業(yè)經營者法律觀念淡薄，企

業(yè)監(jiān)督機制和激勵約束機制不健全。而國家有時在執(zhí)行法律時，又考慮其它的一些因素，這

往往又沖減了法律的效力。如：《破產法》從1988年試行以來，全國共審結破產案件只有

2000多件③，難道國有企業(yè)效益真那么好嗎？實際上國有企業(yè)的虧損面和虧損額相當大，企業(yè)經營負盈不負虧，資產怎么會不流失。

（４）“內部人控制”──這一概念原來主要用來研究東歐和前蘇聯各國在向市場經濟

轉軌的過程中出現的治理結構問題，有“事實上的內部人控制”和“法律上的內部人控制”。

法律上的內部人控制指的是內部人通過持有企業(yè)的股份而參與對利益的瓜分。而事實上的內

部人控制是指不持有企業(yè)的股份，但卻參與企業(yè)利益的瓜分。在中國企業(yè)改制過程中，內部

人控制是指經理（廠長）伙同他的三套馬車（財務部長、辦公室主任、人事部長）或親信形

成小集團，在改制過程中共謀瓜分國有資產。但也有像“甘化窩案”那種員工利用職權侵吞

公款的事例，也有的是企業(yè)經理和工人共謀瓜分國有資產，如職工個人股負盈不負虧等。

２.改制過程中國有資產流失的主體行為

（１）主體價值取向的單一利益導向

市場經濟條件下，經濟主體個人利益的價值取向以及追求個人物質利益行為取得了合法

地位，這種導向以主體經濟利益不斷增長作為推動改革的動力，其結果只能是強化主體利益的剛性，使國有資產在面對經濟主體的個人利益行為時失去制度屏障，導致主體行為扭曲，從而使國有資產流失。

（２）主體政績取向的趨動

企業(yè)經營者以自己經營期間的政績，作為政治上晉升的資本，必然導致企業(yè)短期化行為和主體扭曲行為的產生。在國家政府利益和企業(yè)職工利益關系上，經營者不愿失去企業(yè)職工支持而動搖政府信任，從而危及自己的地位，因而使他的意愿選擇偏向于后者，而且給自己帶來的經濟利益也往往大大高于一般職工的經濟利益，這種利益剛性的推動，促使企業(yè)經營者千方百計侵蝕國有資產。

（３）所有權制度約束弱化

市場經濟條件下企業(yè)是產權主體，但不是所有權主體。企業(yè)和國家的關系應是一種委托代理關系。如果把產權主體和所有權主體混同，必然會擴大企業(yè)行為權限，是約束弱化，國有資產是國家的，屬于全民所有權，而國有企業(yè)職工又是國家的主人，當然應當具有所有權，所以對國有資產進行化公為私也就有了他所謂的理論根據。

四、防止企業(yè)改制過程中國有資產流失的對策

１.建立制度上的監(jiān)督、防范措施

從理論上講，國有企業(yè)的改制過程應該是一種市場行為、企業(yè)行為。根據市場的運作規(guī)律和本企業(yè)的情況自行決定其兼并、改組等活動，也可以依據《破產法》申請破產，政府在一定程度上可以起到推動、協調和促進作用，但一定要遵循客觀經濟規(guī)律和市場法則。20年來的改革實踐表明，中國的國有企業(yè)產權交易說到底是一種政府行為，政府操縱著企業(yè)的兼并、改組、出售、破產等行為，所以，在國有企業(yè)的改制時，要加強改制方面的制度建設，建立監(jiān)督機制，監(jiān)督整個改制過程。通過市場競爭的方式公開的進行，設立一套法制秩序規(guī)范操作，避免暗箱操作，同時，涉及的政府官員應采取回避制度。

２.建立有效的法人治理結構和選任機制

市場經濟國家的實踐證明，公司能不能經營得好，首要前提是企業(yè)能否建立有效的法人治理結構。政府部門作為企業(yè)的最大股東，不但有權按股分紅，而且也有權選派所有者代表去經營企業(yè)。但他只能是董事會成員。規(guī)范的法人治理結構必須按《公司法》運作。同時，處理好董事長和總經理之間的關系，董事會和黨組織之間的關系，建立起選人、用人的連帶責任制度。如果選上的人給國家造成了資產流失，必須讓其當事人和推薦人聯合作出經濟賠償。

３.建立有效的激勵機制

為促使經理人員為實現股東利益和公司目標而努力，不僅要對經理人員進行嚴格的監(jiān)督，建立制度上的監(jiān)督防范措施，而且還應當對他們有足夠的激勵，以平衡他們的心態(tài)。激勵可以通過給予高額薪金，發(fā)放獎金或按增值資產提成等方式進行，但必須要制度化。市場經濟條件下，對他們的業(yè)績的激勵不宜采取同政治上掛鉤的辦法，因為這樣會導致企業(yè)短期化行為和經理行為的扭曲。

４.完善國有資產評估制度

目前由于利益驅動和我國傳統體制慣性作用的延續(xù)，使資產評估業(yè)很不規(guī)范，而且對國有資產審計也不負連帶的法律責任。所以，完善企業(yè)改制過程的國有資產評估制度，建立硬性約束的審計監(jiān)督機制，是企業(yè)改制過程中防止國有資產流失的有效措施。

５.建立國有資產流失的查處制度和司法追償制度

從1995年以來我國制定和出臺了不少規(guī)定和政策，如《國有企業(yè)財產監(jiān)督管理條例》等，突出強調資產運營過程中的查處。而對于在企業(yè)改制過程中如何發(fā)現和堵住國有資產的流失，并沒有明確的規(guī)定，應該明確規(guī)定產權交易的主體、客體、范圍、程序等，以加強改制過程中的監(jiān)督和查處。對于在改制過程中故意或過失造成國有資產流失且流失數額較大的，要立案實行司法追償。從目前來看，檢查機關和審判機關都可作為國有資產流失案件的司法追償機關。對改制中國有資產流失案件進行司法追償，一是可以追究有關責任人員的相應責任，以產生震懾、教育作用，從而規(guī)范國有企業(yè)改制，二是使流失的國有資產重歸國有，減少國家的損失。

１《國有資產管理》孫桂芳主編立信會計出版社1998年版第10頁

２《現代化的陷阱──當代中國的經濟社會問題》何青漣著

今日中國出版社1998年版第108頁、109頁

３《流失的中國》陳劍著中國城市出版社1998年版第30頁

４甘化窩案──詳見《法制日報》1996年8月13日

第五篇：國企改制中資產流失狀況調研報告

國有企業(yè)改革，其核心是產權制度的改革，是全民所有財產的再組合、再分配，涉及全體公民的切身利益。當前，廣大人民群眾對企業(yè)改制過程中出現的一些經濟犯罪現象極為關注，擔心一些不法分子趁企業(yè)改制之機撈一把，擔心國家資產流失，擔心改制工作不規(guī)范，國家資產流失。許多不法分子將企業(yè)改制當做自己致富的一次重大“機遇”,利用改革從不成熟走向成熟的過程中必然會產生的“空隙”，貪婪地掠取國有資產。企業(yè)改制過程中出現的不正之風和腐敗行為，敗壞了改革的聲譽，影響到企業(yè)改制工作的順利進行，應當引起各級領導和有關部門的高度重視。

國有資產有多種存在形式，至少可以有三種：一種是國有企業(yè)的資產或國有控股參股公司的股份；二是政府持有的現金；三是公共設施等公共財富。國有資本從一些企業(yè)中退出，收回現金或投入到基礎設施建設中去，是價值形態(tài)的改變。但是，在此過程中因為其他原因出現非等價交換，就會造成國有資產的流失。

一、在對流失資產性質的分析上，既要看到有形資產、物質性資產的流失，也要高度重視無形資產和其他財產性權利。

改制過程中國有資產的流失，首先就是物質性資產的流失，涉及了國有資產的所有權、使用權、收益權、處分權等方面，具體來說，有以下幾種表現和轉化的形式：

1公款帳外高息轉存。有的企業(yè)尤其是建筑企業(yè)駐外機構的經理、財務人員等,相互勾結,截流巨額建設資金存入違規(guī)高息攬存的商業(yè)銀行，從中謀取差額，這是對國有資產使用權的侵犯。而一旦涉及企業(yè)轉制，犯罪嫌疑人為了逃避法律的制裁,銷毀或者隱匿有關帳目，使主管單位無法理清帳目、確定對外債權, 使對于國有資產使用權的侵犯，進而成為對所有權的侵犯，給國有資產帶來了極大的風險。

2、巨額資金帳外流動，違規(guī)帳外經營。國有企業(yè)改制為國有參股的股份有限公司后,設有董事會，行使對企業(yè)經營管理中重大問題決策的權力。但是一些公司的董事會形同虛設,成了董事長的“一言堂”,重大投資決策由董事長一人決定,其他董事會成員則變成了擺設，企業(yè)負責人將親屬或親信安插在公司的財務、辦公室等重要部門,直接接受自己的指令，越過董事會和正規(guī)財務帳目大搞帳外投資，有的達上億元,風險非常巨大，帳外經營人不知鬼不覺,一旦損失，則全部歸責與國有股或至少由國有、非國有股共同分擔，一旦盈利，則為個人或者小集體侵吞國有資產、從中謀取非法利益提供了便利條件。

其次，更應當注意的是無形資產和財產性權利的損失，這種流失較之物質性資產流失更隱蔽。

1、無償對外提供國企專有技術。有的國有企業(yè)負責人沒有經過單位同意,偷偷將本企業(yè)的專有技術提供給私營企業(yè)，派技術人員無償提供培訓、調試服務。這種做法一方面造成國企專有技術無形資產的流失，另一方面也給本企業(yè)帶來競爭壓力,造成產品市場占有份額的萎縮。這種行為往往不引人注目,又沒有會計記載可查。時間一長,企業(yè)負責人將提供技術、資金算作個人在私營企業(yè)的投資入股,從中分取紅利。而在轉制過程中，又反過來引進該私營企業(yè)參股、控股，個人則完成從對國有無形資產的占有到對國有資本的侵吞。

2、“老字號”等無形資產的流失。有些國有企業(yè)在轉制過程中，注重對資產負債等賬面資產價值的評估、轉讓，而對“老字號”、信譽、商標使用權等，不作計價或僅以很低的價格入股。很多老字號企業(yè)，因為傳統機制的束縛，人員包袱重、經營方式不正確等原因而導致了經營狀況欠佳、大量負債的情況，以很低的價格轉讓，甚至出現所謂“零資產”轉讓，完全不考慮幾十年、上百年歷史沉積的“金字招牌”本身就附有巨大的無形資產價值。

3、一些原有體制下相對壟斷性行業(yè)的企業(yè)在轉制過程中，各種生產許可證、銷售許可證、貨物進出口權等作為一種財產性權利，沒有能夠在國企轉讓中得到價值體現，也是國有資產流失的一種形式。

任何國家為保證經濟健康發(fā)展和社會的穩(wěn)定，需要對經濟進行管制和調控。國家通過掌握和選擇性地分配這些資源來引導企業(yè)和個人的行為。我國長期受計劃經濟的影響，國家對經濟和社會生活的滲透程度很高，與此相對應的是該類和財產收益密切相關的各種權利非常廣泛，包括專營物資、進出口許可證、各類生產銷售許可證等。原有國有企業(yè)正是掌握大量的這一類資產性權利的主體。在國有資產退出國企經營過程中，國企的該部分的價值沒有得到正確體現。金壇市醫(yī)藥總公司改制就是一個值得注意的個案（已經由檢察機關查處）——該公司年盈利數百萬元，本身的凈資產為1347.16萬元，在改制過程中被縮水1044.16萬元，以303萬元出售給原企業(yè)可數領導。改制結束后，有上海商人愿出8000萬元高價買下而遭斷然拒絕。如此高額差價正是因為該企業(yè)擁有多種藥品的許可證和銷售許可證，擁有了別人無法相比的壟斷性競爭權，也反映了原國有企業(yè)財產性權利的價值沒有得到正確體現，國有資產在轉制過程中大量流失。

二、在對國有資產流失原因的分析，既要看到不法分子所采取的各種違法犯罪手段，也要看到一些政策認識、執(zhí)行問題上的偏差、導致國有資產評估轉讓價大大低于實際價值；以及其他一些甚至被披上合法外衣的因素。

轉制過程中，國有資產的流失，一個最重要的問題就是在完成從國有企業(yè)的資產、股份的形態(tài)向政府所持現金、社會公共財富的形態(tài)的轉變過程中，因為各種原因使資產受到低估，無法借助一個公平的尺度完成等值的交換。

究其原因，主要原因是不法分子采取各種違法犯罪手段，千方百計壓低對國有資產的評估價，以期在出資入股時大大獲利，運用各種會計手法調整帳目，使凈資產被非法低估。典型手段主要有：

1、應收帳款做成“壞帳”，壓低企業(yè)的凈資產值。包括在企業(yè)改制前，蓄意將“應收賬款”做成“壞賬”，再從債務人處回收予以私吞；在資產評估時，將“應收賬款”做成壞賬，壓低企業(yè)凈資產值，企業(yè)改制開始后再貪污回收“應收賬款”。

2、虛設應付帳款，再以虛開的發(fā)票報銷沖帳，提取現金，貪污公款。以購買原材料為名，虛開的增值稅專用發(fā)票報銷沖賬，再全部提取現金私吞。

3、隱匿、轉移財產，逃避審計，壓低凈資產值。有些企業(yè)為避開改制評估基準日，躲避評估，先將企業(yè)貨款轉移到其他公司賬上，做成“其他應付款”，沖平“其他應付款”科目，評估后再轉回公司賬上，作產品銷售處理。

另一方面，如果經濟體制改革部門，國有資產管理部門或財政部門等，對國有企業(yè)改制過程中資產流失問題認識不到位、制定政策偏差、寬松，和出現違反經濟規(guī)律的做法、措施，都有可能造成國企資產受到低估。

1、資產評估的隨意性和資產評估方法的不合理，使國有股份比例降低或國家應得的收益減少，如以國有資產未按重置價格折股，未計算其增值部分，只是按帳面原值折股。按規(guī)定，國有資產應按資產重置價格折股，但很多企業(yè)在改制過程中卻仍按原帳面價值折股，造成國有資產流失與國有股比重的不合理降低。國有資產按重置價格評估增值后，應將增值部分計入國家股，但很多企業(yè)卻將其計入資本公積金，作為全體股東共同享有的資產，造成國資流失與國有股比重的不合理降低。

2、企業(yè)負責人、上級主管部門負責人認識不到位，在改制工作中盲目求進度，工作不細，主觀上怕評估高了“賣不掉”，有意低估或制定過份優(yōu)惠的政策，比如，對于一次性交款優(yōu)惠折扣、內部職工購買的優(yōu)惠折扣過高，這樣三優(yōu)一惠，使本來評估得很低的企業(yè)資產更是所剩無幾。

3、國有資本的轉讓，本質上講也是一種商品的交易，如果違反經濟規(guī)律，辦事模糊了虧損企業(yè)與盈利企業(yè)，劣勢行業(yè)和優(yōu)勢行業(yè)，夕陽產業(yè)和朝陽產業(yè)之間的差異，人為搞一刀切的優(yōu)惠政策和估價方法，必然也會對優(yōu)秀的、盈利能力強的國在轉制過程中造成巨大的損害。

還有，部分法院民事案件審判中對證據審查和運用法律的簡單化、隨意性會給國有資產的流失披上“合法化”的外衣。

人民法院指揮民事訴訟程序推進的全部過程，決定民事訴訟案件結果的形式與內容。部分人民法院在民事審判中如果簡單按照《民法通則》或《合同法》，而不考慮《審計法》等相關法律法規(guī)規(guī)定，則會給一些利用合同危害國家利益的行為披上合法化的外衣。

審計機關在對轉制企業(yè)審計過程中，往往會連帶發(fā)現一些問題，比如對于轉制前國企投資項目的基本建設中，項目雙方利用合同高估冒算、串通作弊，危害國家利益等問題。審計部門一但發(fā)現，下達追款的審計決定書，則會引起施工方與建設方（國企）的訴訟。根據《中華人民共和國審計法》，審計機關負有對與國家建設項目直接有關的建設、設計、施工、采購等單位的財務收支情況進行審計監(jiān)督的職責。如果經審計發(fā)現與國家建設項目有關的單位利用合同危害國家利益的行為，審計機關有權依法予以處罰?！逗贤ā芬裁鞔_規(guī)定對利用合同危害國家利益、社會公共利益的行為，構成犯罪的，依法追究刑事責任。但法院往往將視線轉移到合同糾紛上，在一些案例中，法院無視審計機關維護國家利益、具有行政處罰權的特殊性和權威性，輕率地作出判決。這樣就給項目雙方串通起來侵占國有資產留下了缺口，使雙方惡意串通掘取國有資產的行為披上合法外衣。

三、從國有資產流失的時間上分析，最主要的是在近期產權重大變更，國有持股比例大大降低甚至退出的時間手段，同時也應當看到有的流失問題是在一個較長的時間內一點一滴住逐步累加所致。

我國近期對國企改革統一思想，理清思路，明確了目標，在產權制度改革上下大力氣，國有股份大比例降低或完全退出，這一階段，正是不法分子企圖非法占有國有資產的最后階段，也是最高發(fā)時間階段。但是國企改革不是一朝一夕的事情，有一些流失問題也是在較長時間內一點一滴逐步累加，在近期暴露出來的，比如：

1、在國企、在合資、合營、股份試點改造（仍由國有控股）的開始階段，國有股比例計算較隨意，帳面上有多少算多少，忽略了或低估企業(yè)的土地、房產等；

2、有的國企在國有控股初期，將國家批準留給企業(yè)作為增加投資的部分以及稅后利潤中提取的盈余公積金、公益金和未分配利潤等國有資產界定為企業(yè)產權或股東權益，少計國家股，造成在新增權益分配時，國家應得的收益減少。

3、有的國有企業(yè)由于種種原因，在原經營過程中，有多個相對保密的資金帳戶，或小金庫帳戶；或有部分利潤未入帳，這是一些違反財經紀律的做法。但是這部分“秘密”資金在轉制過程中往往會首先被“聯想”到隱匿審計、評估后非法占有，跨越從違法到犯罪的鴻溝。

這些點滴積累的問題，在近期產權轉讓過程中不花大力氣審計，兜底翻，一旦改制完成，很難再被提及和糾正；

四、對于故意造成國有資產流失，從中謀取利益的行為主體，最主要的是一些企業(yè)的經營者，同時也要看到一些主管部門、評估部門與企業(yè)經營者相互勾結串通，成為侵吞國資行為的主體。

在故意造成國有資產流失，從中謀取利益的行為主體中，主要的是一些企業(yè)的經營層，因為在“經營者持大股、經營層多持股、、職工自愿持股”的原則下，不法的國企經營人員將是國有資產流失的最大受益者。用一些不法分子的話講，就是“省下的都是自己的”。但同時我們也應當注意到，為規(guī)范國企改制，國家、各級政府都出臺了一系列嚴密程序：諸如企業(yè)改制的申報程序、資產評估程序、政府審核程序等，盜取國資一定程度上又不是不法經營者可以單獨完成的“簡單任務”。

1、有些企業(yè)主管部門把企業(yè)改制作為送人情的機會，私下里向親友、關系人或企業(yè)領導人許諾“這企業(yè)就賣給你”。結果既不需要競價，也無需競買者。有的企業(yè)實行“零”字出售，不花不一分錢就能把擁有幾百萬元資產的企業(yè)“買”到手，成為私有企業(yè)。

2、評估部門與經營者達成“默契”，蓄意作虛假評估，或者缺乏應有的責任心，對一些虛假的財務帳冊及相關憑證不作細致審核而作出評估。

3、更有甚者，一些行業(yè)管理部門與一些企業(yè)經營者相互配合，將一些需要交納的管理費等內容，在轉制前一次繳清之后數年的費用，使尚未發(fā)生的財務活動提前反映到帳上，即由國企交納改制后的企業(yè)應繳納的費用，侵吞國有資產。

“預防國有資產流失”并不是《犯罪學》上一個獨立的概念，根據違法犯罪分子在特定階段侵吞國資不同的方法、手段，這一概念本身就包含了查辦和預防貪污犯罪、受賄犯罪、挪用公款犯罪以及各類瀆職犯罪和促使社會各預防主體積極行動，違章立制的內容。通過對國有資產流失現象的具體分析之后，筆者試圖從中找出有效的預防方法，即以“按經濟規(guī)律開展轉制工作為根本；以評估管理機關、審計機關加強監(jiān)督、監(jiān)管力度為基礎；以檢察機關各項職能的配合行使為保證?！?/p>

一、出臺相關規(guī)定按經濟規(guī)律辦事，有計劃有條不紊地開展轉制工作，是防止國有資產流失的治標之策。

1、國有資本為什么要退出，國有企業(yè)產權為什么要轉讓，歸根到底是為了適應社會主義市場經濟，適應加入wto后的市場化競爭，符合市場規(guī)律。那么國有資本轉讓的過程，也只有符合市場規(guī)律，符合經濟學規(guī)律的操作，才能體現它的真正價值。國企改制轉讓的是國有資本（并不是轉讓資產）——什么是資本，從經濟學角度看，它是一個未來收益的手段。資本的價值取決于未來的收益，嚴格地說是“預期未來收益總和的折現值”。未來收益越高，企業(yè)資本的價值越高，盡管重置成本可能很低；而企業(yè)未來收益越低，企業(yè)資本價值就越低。資本的定價既然是對未來進行預期的主觀行為，在任何時候都可能是有爭議的。市場環(huán)境下，價值規(guī)律告訴我們，商品價格不僅取決于其價值，還受到供求關系的影響，轉讓過程中的國有資本也是商品，也不例外。

根據目前國資管理有關法規(guī)，國有資產轉讓必須先進行資產評估，而資產評估更多的是在資產持續(xù)使用的前提下，從形成資產所耗費的社會必要勞動這一價值的角度進行評估，很少分析資產供求力量的對比，因而評估的結論僅是資產的價值。只有將要轉讓的國企股份盡可能采取市場經濟的運作方式，堅持公開、公正、公平的原則，通過招標、拍賣等市場化方式，才能使國有資本的真正價值體現，使社會資源合理配置。那么前面所提到的無形資產（商標、信譽、字號等）、與財產收益密切相關的權利（許可證等）的流失問題就在投標、拍賣槌聲中迎刃而解，也會使經營者長期、短期及惡意串通他人故意壓低資產的行為得到遏制——因為評估僅僅是交易的基本“底線”，企業(yè)的真正價值在市場價值規(guī)律下得以體現。

2、值得注意的問題是，整體企業(yè)產權不是一種標準化商品其價值量相對大，賣方市場空間相對小，往往雙夾雜著一些非資產因素（如人員接收、社會責任等），就需要我們的改制管理部門工作作細。作好宣傳，留出相對較充足的轉制時間限制，克服信息不對稱的“瓶頸”限制。

綜合考慮上述二點，各地方政府應盡快出臺與自己實際情況相適應的股份招標、拍賣、掛牌出讓的規(guī)范，改變現有的協議轉讓的相對暗箱，明確哪一類企業(yè)（優(yōu)質資產）必須、哪一些企業(yè)可以以招標、拍賣、掛牌出讓方式轉讓；或者建立和完善國有資產權融通的中介機構，以“市場化”對抗腐敗。

二、國有資產管理部門的監(jiān)管工作亟須加強。國有資產管理部門應建立獨立、公正、客觀、科學的資產管理和評估體系，嚴格規(guī)范轉制的程序和方法，制定操作性強的細則規(guī)定，做到有章可循、層層把關、責任到人；轉制之前，轉制企業(yè)的上級主管單位或部門應先行對轉制企業(yè)進行內部審計，以此全面掌握轉制企業(yè)的資產負債情況，并堅持內部審計與外部審計相結合，嚴格把關：

1、嚴把“界定關”，嚴格按照《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》、《關于清產核資中全民所有制企業(yè)、單位對外投資的清理和界定的暫行規(guī)定》等，開展產權界定工作。

2、嚴把“審計關”。對改制企業(yè)首先進行清產核資，實事求是地全面理順賬目，再聘請會計師事務所對改制企業(yè)資產進行專項審計，同時對法定代表人進行任期（或離任）責任審計，對法定代表人任期內的財務收支和經營情況進行全面的審計評價。

3、嚴把“評估關”。嚴格執(zhí)行國有資產評估的有關法規(guī)，選擇資信好的評估機構對擬轉讓的國有資產和國有企業(yè)進行全面評估，特別注意防止“漏評”、“少評”和“私評”，并嚴格防范個別人員私自左右評估結果。

4、嚴把“核銷關”。按照“少核銷，多掛賬，慎剝離”的原則慎重處置企業(yè)申報的呆壞賬，注重保持改制企業(yè)法人財產的完整。

5、嚴格掌握優(yōu)惠分寸，“分期付款少打折，現金資產不打折，負債轉增資產不打折”。

6、嚴把“交接關”。嚴格執(zhí)行付款“三不許”原則，即“不允許受讓方挪用企業(yè)資金支付轉讓款，不允許受讓方以企業(yè)名義借款支付轉讓款，不允許受讓方以企業(yè)資產抵押或用企業(yè)名義擔保貸款支付轉讓款”，嚴防以國有資產買國有資產；嚴格執(zhí)行“三不過戶”原則，即“受讓方未付清轉讓款不過戶，貸款擔保未解除不過戶，內部借款未清償不過戶”；加強過渡期企業(yè)公章、發(fā)票、房地產證和其他重要檔案文件的管理，防止由于管理混亂而造成的資料流失和資產流失。

三、完善國有及國有控股企業(yè)內部的經營管理的監(jiān)督制約機制。

1、國有控股企業(yè)內部應該完善董事會、監(jiān)事會、經營管理層、職工代表大會(工會)、財務管理制度,明確職責范圍,形成一整套分權制約的經營管理機制,變“家長制”為“科學決策制”，變“人治”為“法治”，建立起名副其實的現代企業(yè)制度,防止“一把手”個人的權力過度集中膨脹，違規(guī)、違法經營，給國有資產帶來不必要的風險。

2、嚴格管理,實行回避。國有企業(yè)應該實行重要崗位親屬回避制度。嚴禁公司領導層將親屬及與個人存在利害關系的人員安排在財務、銷售、下屬公司負責人等重要工作崗位上；嚴禁公司領導層將本公司的相關業(yè)務承包或者安排給個人的親屬及有利害關系的人員經營，在公司經營管理的其他過程中,公司領導層應自覺讓親屬及有利害關系的人員回避，公司領導層有上述行為且情節(jié)輕微的，應視為違紀,予以相應的黨紀、政紀處罰。

四、檢察機關應當充分發(fā)揮自身職能，體現打擊和預防職務犯罪專門機關的作用。

“防止國有資產流失”是預防職務犯罪工作的內容之一。但又不簡單等同于打擊和預防貪污、賄賂、瀆職犯罪等工作，它包含了這些方面的內容，同時又包含了對由于這些貪利性、瀆職性犯罪造成的國有資產流失的后果實行司法救助，挽回損失。這就至少涉及了檢察機關多個部門 ——偵查、預防和民事行政檢察部門。相關部門只有統一協調、有機配合，才能取得“國資保衛(wèi)戰(zhàn)”的最大成效。

1、反貪污賄賂部門、瀆偵部門打擊犯罪的工作是對國有資產流失的特殊預防，也是民事行政檢察部門代表國家提起公益訴訟或支持起訴的前提；是預防部門開展普遍性預防工作的基礎。故意或過失的行為，造成了國有資產的流失，并非刑法所規(guī)定的罪名，但是本文前面所述的侵犯國資所有權、使用權；采用各種手段隱匿國有資產，逃避評估；內外上下勾結共同侵吞國家資產以及相關主管部門嚴重不負責任造成國資巨額流失的行為，都能在刑法分則里找到對應罪名。對于這些群眾反映強烈、多次舉報的腐敗問題、違法問題,司法機關要高度重視,從穩(wěn)定大局和保護企業(yè)健康發(fā)展的角度出發(fā),查清問題,妥善處理。對于舉報屬實、構成犯罪的行為,檢察機關反貪、瀆偵部門及公安機關經濟偵查部門各司其職,按照各自范圍依法追究犯罪嫌疑人的相應刑事責任。偵查部門高舉反腐利劍，嚴厲查處、打出聲威和氣勢，打掉不法分子的囂張氣焰，使其不敢越雷池半步，是預防國資流失工作取得成效的先決條件。

2、借改制之機侵吞國有資產，造成巨額國有資產流失，在此基礎上的企業(yè)產權協議轉讓,是以合法的形式掩蓋了非法的內容,對侵害國家利益、社會公共利益的行為,檢察機關應以公權予以干預。

① 制發(fā)檢察建議，并將相關調查證據送往國資管理部門，撤銷原產權界定，進行二次改制。

② 檢察機關民事行政檢察部門代表國家提起訴訟，或支持國資管理部門起訴，要求法院確認原產權轉讓行為無效。當事人隱匿國有資產是故意還是過失，隱匿多少，檢察機關最有發(fā)言權，檢察民行部門提起民事訴訟或支持，比其他國家機關單獨訴訟有不可比擬的優(yōu)勢。

③ 民事行政檢察對于法院民事審判中忽視“當事人惡意串通，侵害國家、集體利益”的行為而作出的不正確判決，提出抗訴，不使國資無謂流失，并通過抗訴促使人民法院合理調整民事審判的法律程序和運用證據的觀念。

如果把檢察偵查部門的打擊預防比作是揚湯止沸，使之不敢犯的話，民事行政檢察部門的公權干預則是讓當事人最終必然無利可圖，使之不想犯，是釡底抽薪。

3、檢察預防部門是預防職務犯罪的專門機構，也是把偵查部門“打擊預防”、個案預防中規(guī)律性的內容行業(yè)化、普遍化、社會化的專職部門。預防部門從查處的侵吞國有資產的案例中調研和總結出經驗、對策，在相關行業(yè)中推廣，并促使政府制定規(guī)范，構筑“不能犯”的防線，擴大偵查、民事檢察部門的辦案效果。同時大力開展相關法制宣傳教育，鼓勵和促進群眾對造成國有資產流失的腐敗行為的舉報，反過來促進偵查工作的開展和民行公益訴訟的開展，形成“預防國有資產流失”的良性循環(huán)，相互配合打好這一場曠日持久的“國資保衛(wèi)戰(zhàn)”。