第一篇：小城鎮(zhèn)行政體制研究

1小城鎮(zhèn)行政體制研究

--以宜都市為例

學(xué)生姓名：胡敏

班級(jí)學(xué)號(hào)：

專業(yè)名稱：行政管理

指導(dǎo)老師：王守文

教學(xué)單位：政法學(xué)院

摘要：小城鎮(zhèn)行政體制問題關(guān)系到能否切實(shí)解決好“三農(nóng)”問題，關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化等重大問題，認(rèn)真研究并解決好小城鎮(zhèn)行政體制問題具有重大的理論與實(shí)際意義?？v觀20多年來我國(guó)的行政體制改革，小城鎮(zhèn)行政體制還存在大量問題，本文以當(dāng)今的形勢(shì)背景為切入點(diǎn)，從小城鎮(zhèn)行政體制改革的必要性進(jìn)行分析，針對(duì)其在發(fā)展中所遇到的問題通過實(shí)地調(diào)查歸納總結(jié)出相關(guān)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)行政體制改革

前言

小城鎮(zhèn)作為中國(guó)現(xiàn)行行政構(gòu)架中的一個(gè)重要層級(jí)，改革開放以后特別是二十世紀(jì)九十年代中期以來，隨著政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，其行政體制暴露出了一些亟待解決的問題，如小城鎮(zhèn)政府職能不適宜市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的要求，現(xiàn)行市管縣體制不利于小城鎮(zhèn)政府的發(fā)展，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受限于現(xiàn)行的行政體制等。針對(duì)上述問題，宜都市政府提出了重塑小城鎮(zhèn)政府的角色，加快轉(zhuǎn)變現(xiàn)有小城鎮(zhèn)政府的職能，優(yōu)化小城鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能等對(duì)策。同時(shí)，積極倡導(dǎo)實(shí)行省直管縣體質(zhì)，進(jìn)一步促進(jìn)當(dāng)?shù)氐恼谓?jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、理論奠定

（一）當(dāng)前研究背景及學(xué)術(shù)觀點(diǎn)

1、當(dāng)前研究背景（1）中國(guó)是一個(gè)具有特色的社會(huì)主義國(guó)家，是一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)主義國(guó)家，改革開放以后特別是二十世紀(jì)九十年代中期以來，通過不斷地實(shí)踐總結(jié)得出，目前中國(guó)的城市行政體制還存在相當(dāng)大的問題，制約了城市化的快速推進(jìn)。因此，從小處著手，必須在順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求下積極探索新的行政模式，全面改革城市的內(nèi)部行政體制，強(qiáng)化小城鎮(zhèn)行政體制的改革力度，構(gòu)建符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和中國(guó)城市化進(jìn)程要求的新型城市行政體制。

（2）相較于改革開放以來與中國(guó)友好來往的美國(guó)，其州政府在二十世紀(jì)初就開始進(jìn)行行政體制的改革。在隨后近百年的時(shí)間中，美國(guó)各州的行政體制改革陸續(xù)進(jìn)行。通過這些行政體制的改革，各州的部門得到最優(yōu)化的配置，部門職能實(shí)現(xiàn)了更好地發(fā)揮，機(jī)構(gòu)工作人員的工作態(tài)度明顯改善??不難看出，美國(guó)各州的行政體制改革極大地促進(jìn)了該國(guó)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（3）相對(duì)于一國(guó)政府的行政體制而言，國(guó)際性的行政體制具有跨國(guó)性和非主權(quán)性的特點(diǎn)，這也就

決定了國(guó)際性行政體制獨(dú)特的運(yùn)行方式。二戰(zhàn)后,以聯(lián)合國(guó)為代表的國(guó)際性行政體制有了大規(guī)模的發(fā)展,呈現(xiàn)出多樣化趨勢(shì)。冷戰(zhàn)結(jié)束后,國(guó)際性行政體制的變革引人注目,各類國(guó)際機(jī)構(gòu)不斷調(diào)整自我,以適應(yīng)國(guó)際合作和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的需要。

2、學(xué)術(shù)觀點(diǎn)（1）馬克思在《資本論》中指出：“一切發(fā)達(dá)的，以商品交換為媒介的分工的基礎(chǔ)，都是城鄉(xiāng)的分離?？梢哉f，社會(huì)的全部經(jīng)濟(jì)史，都概括為這種對(duì)立的運(yùn)動(dòng)?！?/p>

（2）費(fèi)孝通教授關(guān)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的理論探討,是一項(xiàng)重要的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)。他提出了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的四種模式，即工業(yè)化新模式、小城鎮(zhèn)發(fā)展模式、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)圈(帶)模式。其中，在小城鎮(zhèn)發(fā)展模式中，認(rèn)為小城鎮(zhèn)建設(shè)是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、解決人口出路的一個(gè)大問題, “離土不離鄉(xiāng)”和“離鄉(xiāng)不背井”是解決我國(guó)人口問題的兩條具體途徑。

（3）小城鎮(zhèn)是以聚集人口、商品、文化、信息、科技、教育、金融和服務(wù)為特征的地域系統(tǒng)。小城鎮(zhèn)位于農(nóng)村之首、城市之尾，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有著千絲萬縷的聯(lián)系，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要支撐點(diǎn)；又與大中城市關(guān)系密切，是大中城市進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)和后盾。黨的十六大報(bào)告指出：“要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路。”

（二）小城鎮(zhèn)與行政體制

1、小城鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)，顧名思義即為較小的城鎮(zhèn)。它介于城鄉(xiāng)之間，地位特殊。歸納起來，不同的學(xué)科對(duì)小城鎮(zhèn)概念的理解可以有狹義和廣義兩種。我國(guó)狹義上的小城鎮(zhèn)是指除設(shè)市以外的建制鎮(zhèn)，包括縣城。建制鎮(zhèn)是農(nóng)村一定區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和生活服務(wù)的中心。我國(guó)廣義上的小城鎮(zhèn)，除了狹義概念中所指的縣城和建制鎮(zhèn)外，還包括了集鎮(zhèn)的概念。這一觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了小城鎮(zhèn)發(fā)展的動(dòng)態(tài)性和鄉(xiāng)村性，是我國(guó)目前小城鎮(zhèn)研究領(lǐng)域更為普遍的觀點(diǎn)。因而集鎮(zhèn)是農(nóng)村中工農(nóng)結(jié)合、城鄉(xiāng)結(jié)合，有利生產(chǎn)、方便生活的社會(huì)和生產(chǎn)活動(dòng)中心，是今后我國(guó)農(nóng)村城市化的重點(diǎn)。

2、行政體制行政體制又稱行政管理體制，主要是指政府系統(tǒng)內(nèi)部中行政權(quán)力的劃分、政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及運(yùn)行等各種關(guān)系和制度的總和。從國(guó)家的層面看，是指行政機(jī)關(guān)與立法、司法機(jī)關(guān)的權(quán)力的劃分。行政體制是政治體制的重要組成部分，政治體制決定行政體制。

3、小城鎮(zhèn)與行政體制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，反之，上層建筑的好壞與否可以限制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。換言之，政治制度的適合與否限制當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，小城鎮(zhèn)的行政體制改革有助于促進(jìn)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有助于協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)氐娜宋暮椭C。

（三）小城鎮(zhèn)行政體制改革的必要性

1、小城鎮(zhèn)政府行政管理體制自身建設(shè)的需要小城鎮(zhèn)政府作為中國(guó)現(xiàn)代行政構(gòu)架中的一個(gè)重要層級(jí)，改革開放以后特別是20世紀(jì)90年代中期以來，遇到了職能轉(zhuǎn)變的困境和前所未有的財(cái)政壓力的挑戰(zhàn)，構(gòu)成了縣政改革的根本動(dòng)因。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入，由“吃飯財(cái)政”引起的對(duì)小城鎮(zhèn)政府規(guī)模增長(zhǎng)的關(guān)注，重心主要集中在機(jī)構(gòu)改革方面。然而，二十多年機(jī)構(gòu)改革的種種努力都沒有達(dá)到預(yù)期的效果。

當(dāng)前，我國(guó)正處于全面建設(shè)小康社會(huì)新的歷史起點(diǎn)，面對(duì)新的形勢(shì)新的任務(wù)，現(xiàn)行小城鎮(zhèn)政府的行政管理體制仍然存在一些不相適應(yīng)的方面。

（1）政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過多。

（2）社會(huì)管理和公共服務(wù)仍比較薄弱。

（3）部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出。

（4）小城鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，行政運(yùn)行和管理制度不夠健全。

（5）對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制還不完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。這些問題直接影響小城鎮(zhèn)政府全面正確履行職能。在一定程度上制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2、建立服務(wù)性政府的需要小城鎮(zhèn)政府作為我國(guó)農(nóng)村基本的區(qū)域性政權(quán)設(shè)置，是國(guó)家機(jī)構(gòu)承

上啟下的重要環(huán)節(jié)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的樞紐。同時(shí)，小城鎮(zhèn)政府擔(dān)負(fù)著許多繁重的任務(wù)，面臨的困難和矛盾最為集中，職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)最為艱巨。

構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的歷史任務(wù)對(duì)政府管理和服務(wù)能力提出了更高的要求，在構(gòu)建和諧社會(huì)的過程中，小城鎮(zhèn)政府承擔(dān)著不可替代的角色，而政府管理與服務(wù)的能力與政府職能的轉(zhuǎn)變是密不可分的。小城鎮(zhèn)政府要適應(yīng)和諧社會(huì)的發(fā)展要求，必須全面加強(qiáng)政府管理的觀念更新、職能轉(zhuǎn)變和行為規(guī)范。

小城鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的需要，加大縣級(jí)行政管理體制改革力度，推動(dòng)小城鎮(zhèn)政府職能不斷向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理轉(zhuǎn)變。小城鎮(zhèn)級(jí)政府要努力實(shí)現(xiàn)從以行政手段管理為主向以經(jīng)濟(jì)和法律手段管理為主的轉(zhuǎn)變，政府職能要適應(yīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的要求，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，形成以間接管理為主的宏觀調(diào)控框架，建立市場(chǎng)監(jiān)管體系，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)。

3、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要小城鎮(zhèn)政府擔(dān)負(fù)著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等職能，其中經(jīng)濟(jì)職能是極其重要的乃至核心的職能。小城鎮(zhèn)政府的一項(xiàng)重要工作就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，并盡量減少市場(chǎng)力量的負(fù)面效應(yīng)。

縣域經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)中處于基本層次，是宏觀經(jīng)濟(jì)層次中最基本的調(diào)控單位，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要組成部分，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的區(qū)域基礎(chǔ)和基本支柱?？h域經(jīng)濟(jì)貼近物質(zhì)資料生產(chǎn)的實(shí)際，處于行政管理和政策落實(shí)的前沿，始終發(fā)揮著承上啟下、連接城鄉(xiāng)的作用。

縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅直接解決絕大多數(shù)人口的就業(yè)和生活問題，保障國(guó)家糧食安全，而且直接從基礎(chǔ)層面影響人地矛盾運(yùn)動(dòng)的性質(zhì)、規(guī)模和方向。小城鎮(zhèn)政府的體制改革是運(yùn)作縣域經(jīng)濟(jì)的必要條件。如何根據(jù)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的需要，相應(yīng)的進(jìn)行小城鎮(zhèn)政府的體制改革，就成為在當(dāng)前形勢(shì)下需要思考并解決得當(dāng)務(wù)之急。

4、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要宜都作為地處鄂西的新興工業(yè)城市，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)典型，扶貧任務(wù)艱巨，加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化，既是我市全面建設(shè)小康社會(huì)必須跨越的歷史階段，也是解決目前以及今后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展諸多問題的關(guān)鍵。發(fā)展小城鎮(zhèn)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，把城鎮(zhèn)化與農(nóng)村工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮、協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提高城鎮(zhèn)化水平，成為我市新世紀(jì)全面建設(shè)小康社會(huì)面臨的重要而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。

（1）推進(jìn)城鎮(zhèn)化，有利于農(nóng)民脫貧致富奔小康。全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村，特別是像宜都市這樣經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村。要使農(nóng)民致富，唯一的出路就是通過城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，減少農(nóng)民的數(shù)量，提高人均生產(chǎn)率。轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)村勞動(dòng)力收入增加了，農(nóng)村勞動(dòng)力的價(jià)值也大大提高，收入相應(yīng)增長(zhǎng)。而大中城市吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力又極為有限。因此，實(shí)現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移只有發(fā)展小城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，改善城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)要素的合理分布和自由流動(dòng)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)共同富裕，除此別無出路。

（2）推進(jìn)城鎮(zhèn)化，有利于加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。從理論上說，城鎮(zhèn)化是社會(huì)分工的發(fā)展和生產(chǎn)專業(yè)化的結(jié)果。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化過程的兩個(gè)側(cè)面。工業(yè)化需要聚集狀態(tài)，只有人類活動(dòng)集中才會(huì)降低工業(yè)生產(chǎn)成本，才會(huì)形成聚集效應(yīng)。因此，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的必然產(chǎn)物，離開了城鎮(zhèn)化，工業(yè)化的效率就會(huì)降低；離開了工業(yè)化，城鎮(zhèn)化就無的放矢，就會(huì)失去發(fā)展的動(dòng)力。目前，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小，集約化程度低。通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)聚集。充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村交通中心、信息中心、技術(shù)中心和人才中心的作用，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施、市場(chǎng)、技術(shù)和人才條件；通過發(fā)揮小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的輻射作用，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

（3）推進(jìn)城鎮(zhèn)化，有利于改善生態(tài)環(huán)境。通過城鎮(zhèn)化，減少農(nóng)民數(shù)量，在總量上相應(yīng)減少現(xiàn)有耕

地承載人口數(shù)量，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的謀生方式，提高他們的生活質(zhì)量，使他們向城鎮(zhèn)聚集，給大自然以休養(yǎng)生息的機(jī)會(huì)，能夠解決土壤退化、水土流失、森林覆蓋率降低等生態(tài)環(huán)境問題。

綜上所述，城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、縮短城鄉(xiāng)差距的一個(gè)重要途徑。

二、當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展中暴露的行政體制問題

在幾十年的城鎮(zhèn)建設(shè)中，我國(guó)形成了與計(jì)劃體制相適應(yīng)的較為完善的小城鎮(zhèn)行政體制，在這個(gè)背景下制定的有關(guān)城鎮(zhèn)發(fā)展政策有其合理性。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，小城鎮(zhèn)特有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)改變了原有的行政環(huán)境，過去制定的一些政策失去了效力，有的甚至成為束縛小城鎮(zhèn)發(fā)展的障礙，對(duì)小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（一）小城鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)角色定位失當(dāng)

由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立，社會(huì)仍處于轉(zhuǎn)型過程中，小城鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)角色失當(dāng)現(xiàn)象仍普遍存在。主要表現(xiàn)在：

1、小城鎮(zhèn)政府自恃為“權(quán)威型”的領(lǐng)導(dǎo)者。由于受傳統(tǒng)歷史的熏陶，小城鎮(zhèn)政府習(xí)慣于沿用傳統(tǒng)體制下的政治、行政命令方式，靠行政強(qiáng)制力行使職能，重視行政干預(yù)，忽視協(xié)調(diào)指導(dǎo)。

2、小城鎮(zhèn)政府充當(dāng)了“全能型”的管理者。從古至今，中央決定地方的一切事務(wù)，小城鎮(zhèn)政府也不例外。在日常工作中大包大攬，把對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制和社會(huì)的管理都納入了自己的職能范圍，造成其在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理之間的職能錯(cuò)位。

3、小城鎮(zhèn)政府擔(dān)當(dāng)了“忠實(shí)的”持家者。遵從中國(guó)的換屆選舉的規(guī)定，每三年地方政府也會(huì)進(jìn)行一次換屆選舉，這樣，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部輪換調(diào)動(dòng)特別頻繁。隨著領(lǐng)導(dǎo)干部的輪換調(diào)動(dòng)，縣級(jí)干部的短期行為造成縣屬企業(yè)發(fā)展緩慢，財(cái)稅資源枯竭，從而使縣域經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展難以為繼。

（二）政府職能不適宜市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的要求

小城鎮(zhèn)政府作為中國(guó)現(xiàn)代行政構(gòu)架中的一個(gè)重要層級(jí)，改革開放以后特別是20世紀(jì)90年代中期以來，遇到了職能轉(zhuǎn)變的困境和前所未有的財(cái)政壓力的挑戰(zhàn)，構(gòu)成了縣政改革的根本動(dòng)因。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入，由“吃飯財(cái)政”引起的對(duì)小城鎮(zhèn)政府規(guī)模增長(zhǎng)的關(guān)注，重心主要集中在機(jī)構(gòu)改革方面。小城鎮(zhèn)政府沒有從根本上按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求來轉(zhuǎn)變政府職能，基本上還是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的體制和框架內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)。小城鎮(zhèn)政府的權(quán)力關(guān)系沒有走上規(guī)范化的道路；政府過多地干預(yù)了縣域的具體經(jīng)濟(jì)行為，“政企分開”并不徹底；“政事分開”僅僅流于形式，致使政府威信降低、動(dòng)員能力低下；最突出、最根本的問題是財(cái)政制度、機(jī)制和程序的缺失，降低了小城鎮(zhèn)政府的能力，扭曲了縣政的基本功能。

（三）現(xiàn)行市管縣體制不利于小城鎮(zhèn)政府的發(fā)展

我國(guó)現(xiàn)行縣級(jí)行政區(qū)劃和設(shè)置的基本框架形成于20世紀(jì)50年代，是在當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力十分落后、交通和通訊能力極其低下、高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制正得以強(qiáng)化的歷史背景下而確定的。通過近半個(gè)世紀(jì)特別是改革開放30年的大規(guī)模建設(shè)和高速度發(fā)展，實(shí)際情況和客觀條件出現(xiàn)了巨大的變化，從而使現(xiàn)行縣級(jí)行政區(qū)劃和設(shè)置與當(dāng)今時(shí)代不相適應(yīng)的矛盾已日見顯露。現(xiàn)有的縣級(jí)行政區(qū)劃和設(shè)置的基本格局，與當(dāng)今我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況和客觀條件已經(jīng)難以適應(yīng)。

三、建立健全行政體制，促進(jìn)小城鎮(zhèn)和諧發(fā)展

（一）重塑小城鎮(zhèn)政府的角色

在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程中，小城鎮(zhèn)政府角色的轉(zhuǎn)換勢(shì)在必行，而且刻不容緩。小城鎮(zhèn)政府角色的轉(zhuǎn)換是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。因此，小城鎮(zhèn)政府必須從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下全能者的角色轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下有限責(zé)任者的角色，強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識(shí)，把服務(wù)型政府理念具體化、明晰化并落實(shí)到位。

此外，小城鎮(zhèn)政府必須完成從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的全能政府向有限政府轉(zhuǎn)換，從行政管制向依法行

政轉(zhuǎn)換，從制定計(jì)劃的政府向引導(dǎo)、培育市場(chǎng)的政府轉(zhuǎn)換，從以權(quán)力為運(yùn)轉(zhuǎn)軸心的政府向以社會(huì)公共服務(wù)為核心的政府的轉(zhuǎn)換，從人治政府向法治政府的轉(zhuǎn)換。換言之，小城鎮(zhèn)政府的角色應(yīng)該由“權(quán)力型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)換。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中，小城鎮(zhèn)政府必須對(duì)其性質(zhì)、職能、權(quán)力界限、功能范圍、行為方式和活動(dòng)領(lǐng)域嚴(yán)格界定，履行好自身應(yīng)該承擔(dān)的任務(wù)。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程中，小城鎮(zhèn)政府必須充分保障農(nóng)村基層群眾各項(xiàng)民主權(quán)利，嚴(yán)禁干預(yù)基層群眾自治范圍內(nèi)的事情；必須改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“大政府、小社會(huì)”的舊格局；必須改變長(zhǎng)期以來形成的政府機(jī)構(gòu)臃腫、職能交叉重疊、運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下的狀況；此外，實(shí)現(xiàn)人員精干，高效運(yùn)轉(zhuǎn)，以最少的行政成本實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的行政管理。

（二）實(shí)行省直管縣體制

通過推行省直管縣，可以改革目前我國(guó)行政區(qū)劃中不合理因素，特別是參考政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然等因素情況下劃小省區(qū)，劃清邊界，有利于改善中央與地方的關(guān)系，有利于加強(qiáng)中央的領(lǐng)導(dǎo)，有利于為國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的行政區(qū)劃體制環(huán)境。在經(jīng)濟(jì)上實(shí)施強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，在財(cái)政上實(shí)行省管縣，可以賦予縣級(jí)政府更大的自主權(quán)，把一些原本屬于地市級(jí)政府的行為審批權(quán)里直接下放到縣。

“省直管縣”體制改革在我國(guó)目前雖然只是在試點(diǎn)階段，但從目前的情況至少可以窺見其具有一定的優(yōu)越性：第一，它在一定程度上使得縣的發(fā)展環(huán)境得到了優(yōu)化，使之擁有更大的自主權(quán)，形成一批經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高、帶動(dòng)作用大的縣，從而有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；第二，實(shí)行“縣財(cái)省管”體制可以繞過市這一級(jí)周轉(zhuǎn)和盤剝，提高了財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率，一定程度上緩解了縣的財(cái)政困難，強(qiáng)化了縣主觀上的努力程度，調(diào)動(dòng)了縣發(fā)展的積極性；第三，促進(jìn)了市級(jí)政府工作職能由領(lǐng)導(dǎo)型向自我發(fā)展型的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了工作重心的轉(zhuǎn)移。同時(shí)，為下一步行政體制改革打下了良好基礎(chǔ)。

（三）優(yōu)化小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能

對(duì)于我國(guó)來說，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改革和完善現(xiàn)行的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制，加快農(nóng)村城市化進(jìn)程，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的根本途徑，是解決“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實(shí)出路。在這一歷史進(jìn)程中，小城鎮(zhèn)政府的重要作用尤其值得關(guān)注和重視。對(duì)小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行研究，并有針對(duì)性地提出完善小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)機(jī)制的對(duì)策，有利于提高小城鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力，有利于滿足公眾對(duì)公共服務(wù)日益復(fù)雜化、多樣化的需求，進(jìn)而有利于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)。建立服務(wù)型政府就是要確立服務(wù)理念，樹立服務(wù)意識(shí)，當(dāng)好人民公仆。新形勢(shì)下政府的一個(gè)重要職能，是為企業(yè)發(fā)展和各類創(chuàng)業(yè)者提供良好的環(huán)境。政府應(yīng)通過發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管的職能，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境；通過形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，為企業(yè)及人民群眾干事創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)質(zhì)到位的服務(wù)；通過不斷完善硬環(huán)境、優(yōu)化軟環(huán)境，營(yíng)造鼓勵(lì)人們干事業(yè)、支持人們干成事業(yè)的氛圍，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流。

在公共服務(wù)機(jī)制改革過程中，既要注重優(yōu)化公共資源配置，提高公共服務(wù)的效率，也要注重社會(huì)公平，提高公共服務(wù)均等化程度；既要注重發(fā)揮政府作用，也要注重發(fā)揮社會(huì)組織的積極性。一個(gè)有效的公共服務(wù)機(jī)制既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又要適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制。在新的發(fā)展時(shí)期，政府提供公共服務(wù)必須堅(jiān)持以公眾為導(dǎo)向，提高公眾的認(rèn)同和支持的程度。政府公共服務(wù)的提供必須從政府本位、官員本位向社會(huì)本位、公民本位轉(zhuǎn)變。政府提供公共服務(wù)，應(yīng)深入了解公眾的意愿，廣泛集中公眾的智慧，應(yīng)完善有關(guān)了解民意、公眾參與和公眾評(píng)價(jià)的機(jī)制，切實(shí)提高公眾的認(rèn)同和支持的程度，從而提高政府公共服務(wù)的有效性。

[參考文獻(xiàn)]

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第二篇：小城鎮(zhèn)行政體制之見

[摘要] 小城鎮(zhèn)行政體制問題關(guān)系到能否切實(shí)解決好“三農(nóng)”問題，關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化等重大問題，認(rèn)真研究并解決好小城鎮(zhèn)行政體制問題具有重大的理論與實(shí)際意義。城鎮(zhèn)行政體制與機(jī)構(gòu)改革是我國(guó)整個(gè)行政體制與機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要組成部分，是國(guó)家組織管理體系中的最基層的政府組織，是黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，擔(dān)負(fù)著穩(wěn)定社會(huì)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、服務(wù)群眾的職能，城鎮(zhèn)是否穩(wěn)定直接關(guān)系到國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及小康建設(shè)的步伐。

[關(guān)鍵詞] 小城鎮(zhèn) 行政體制 機(jī)構(gòu)設(shè)置

[正文]

一、小城鎮(zhèn)與行政體制的關(guān)系

（一）小城鎮(zhèn)與行政體制

1．小城鎮(zhèn)介于城鄉(xiāng)之間，地位特殊。歸納起來，不同的學(xué)科對(duì)小城鎮(zhèn)概念的理解可以有狹義和廣義兩種。我國(guó)狹義上的小城鎮(zhèn)是指除設(shè)市以外的建制鎮(zhèn)，包括縣城。建制鎮(zhèn)是農(nóng)村一定區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和生活服務(wù)的中心。我國(guó)廣義上的小城鎮(zhèn)，除了狹義概念中所指的縣城和建制鎮(zhèn)外，還包括了集鎮(zhèn)的概念。這一觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了小城鎮(zhèn)發(fā)展的動(dòng)態(tài)性和鄉(xiāng)村性，是我國(guó)目前小城鎮(zhèn)研究領(lǐng)域更為普遍的觀點(diǎn)。因而集鎮(zhèn)是農(nóng)村中工農(nóng)結(jié)合、城鄉(xiāng)結(jié)合，有利生產(chǎn)、方便生活的社會(huì)和生產(chǎn)活動(dòng)中心，是今后我國(guó)農(nóng)村城市化的重點(diǎn)。

2．行政體制又稱行政管理體制，主要是指政府系統(tǒng)內(nèi)部中行政權(quán)力的劃分、政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及運(yùn)行等各種關(guān)系和制度的總和。從國(guó)家的層面看，是指行政機(jī)關(guān)與立法、司法機(jī)關(guān)的權(quán)力的劃分。行政體制是政治體制的重要組成部分，政治體制決定行政體制。

3．小城鎮(zhèn)與行政體制。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，反之，上層建筑的好壞與否可以限制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。換言之，政治制度的適合與否限制當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，小城鎮(zhèn)的行政體制改革有助于促進(jìn)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有助于協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)氐娜宋暮椭C。

（二）小城鎮(zhèn)行政體制改革的必要性

1．小城鎮(zhèn)政府行政管理體制自身建設(shè)的需要 小城鎮(zhèn)政府作為中國(guó)現(xiàn)代行政構(gòu)架中的一個(gè)重要層級(jí)，改革開放以后特別是20世紀(jì)90年代中期以來，遇到了職能轉(zhuǎn)變的困境和前所未有的財(cái)政壓力的挑戰(zhàn)，構(gòu)成了縣政改革的根本動(dòng)因。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入，由“吃飯財(cái)政”引起的對(duì)小城鎮(zhèn)政府規(guī)模增長(zhǎng)的關(guān)注，重心主要集中在機(jī)構(gòu)改革方面。然而，二十多年機(jī)構(gòu)改革的種種努力都沒有達(dá)到預(yù)期的效果。

當(dāng)前，我國(guó)正處于全面建設(shè)小康社會(huì)新的歷史起點(diǎn)，面對(duì)新的形勢(shì)新的任務(wù)，現(xiàn)行小城鎮(zhèn)政府的行政管理體制仍然存在一些不相適應(yīng)的方面。（1）政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過多。（2）社會(huì)管理和公共服務(wù)仍比較薄弱。

（3）部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出。（4）小城鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，行政運(yùn)行和管理制度不夠健全。（5）對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制還不完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。這些問題直接影響小城鎮(zhèn)政府全面正確履行職能。在一定程度上制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2．建立服務(wù)性政府的需要

小城鎮(zhèn)政府作為我國(guó)農(nóng)村基本的區(qū)域性政權(quán)設(shè)置，是國(guó)家機(jī)構(gòu)承上啟下的重要環(huán)節(jié)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的樞紐。同時(shí)，小城鎮(zhèn)政府擔(dān)負(fù)著許多繁重的任務(wù)，面臨的困難和矛盾最為集中，職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)最為艱巨。

構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的歷史任務(wù)對(duì)政府管理和服務(wù)能力提出了更高的要求，在構(gòu)建和諧社會(huì)的過程中，小城鎮(zhèn)政府承擔(dān)著不可替代的角色，而政府管理與服務(wù)的能力與政府職能的轉(zhuǎn)變是密不可分的。小城鎮(zhèn)政府要適應(yīng)和諧社會(huì)的發(fā)展要求，必須全面加強(qiáng)政府管理的觀念更新、職能轉(zhuǎn)變和行為規(guī)范。小城鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的需要，加大縣級(jí)行政管理體制改革力度，推動(dòng)小城鎮(zhèn)政府職能不斷向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理轉(zhuǎn)變。小城鎮(zhèn)級(jí)政府要努力實(shí)現(xiàn)從以行政手段管理為主向以經(jīng)濟(jì)和法律手段管理為主的轉(zhuǎn)變，政府職能要適應(yīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的要求，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，形成以間接管理為主的宏觀調(diào)控框架，建立市場(chǎng)監(jiān)管體系，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)。

3．縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

小城鎮(zhèn)政府擔(dān)負(fù)著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等職能，其中經(jīng)濟(jì)職能是極其重要的乃至核心的職能。小城鎮(zhèn)政府的一項(xiàng)重要工作就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，并盡量減少市場(chǎng)力量的負(fù)面效應(yīng)。縣域經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)中處于基本層次，是宏觀經(jīng)濟(jì)層次中最基本的調(diào)控單位，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要組成部分，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的區(qū)域基礎(chǔ)和基本支柱?？h域經(jīng)濟(jì)貼近物質(zhì)資料生產(chǎn)的實(shí)際，處于行政管理和政策落實(shí)的前沿，始終發(fā)揮著承上啟下、連接城鄉(xiāng)的作用。

縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅直接解決絕大多數(shù)人口的就業(yè)和生活問題，保障國(guó)家糧食安全，而且直接從基礎(chǔ)層面影響人地矛盾運(yùn)動(dòng)的性質(zhì)、規(guī)模和方向。小城鎮(zhèn)政府的體制改革是運(yùn)作縣域經(jīng)濟(jì)的必要條件。如何根據(jù)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的需要，相應(yīng)的進(jìn)行小城鎮(zhèn)政府的體制改革，就成為在當(dāng)前形勢(shì)下需要思考并解決得當(dāng)務(wù)之急。

4．城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要

宜都作為地處鄂西的新興工業(yè)城市，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)典型，扶貧任務(wù)艱巨，加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化，既是我市全面建設(shè)小康社會(huì)必須跨越的歷史階段，也是解決目前以及今后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展諸多問題的關(guān)鍵。發(fā)展小城鎮(zhèn)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，把城鎮(zhèn)化與農(nóng)村工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮、協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提高城鎮(zhèn)化水平，成為我市新世紀(jì)全面建設(shè)小康社會(huì)面臨的重要而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。

（1）推進(jìn)城鎮(zhèn)化，有利于農(nóng)民脫貧致富奔小康。全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村，特別是像宜都市這樣經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村。要使農(nóng)民致富，唯一的出路就是通過城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，減少農(nóng)民的數(shù)量，提高人均生產(chǎn)率。轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)村勞動(dòng)力收入增加了，農(nóng)村勞動(dòng)力的價(jià)值也大大提高，收入相應(yīng)增長(zhǎng)。而大中城市吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力又極為有限。因此，實(shí)現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移只有發(fā)展小城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，改善城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)要素的合理分布和自由流動(dòng)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)共同富裕，除此別無出路。

（2）推進(jìn)城鎮(zhèn)化，有利于加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。從理論上說，城鎮(zhèn)化是社會(huì)分工的發(fā)展和生產(chǎn)專業(yè)化的結(jié)果。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化過程的兩個(gè)側(cè)面。工業(yè)化需要聚集狀態(tài)，只有人類活動(dòng)集中才會(huì)降低工業(yè)生產(chǎn)成本，才會(huì)形成聚集效應(yīng)。因此，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的必然產(chǎn)物，離開了城鎮(zhèn)化，工業(yè)化的效率就會(huì)降低；離開了工業(yè)化，城鎮(zhèn)化就無的放矢，就會(huì)失去發(fā)展的動(dòng)力。目前，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小，集約化程度低。通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)聚集。充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村交通中心、信息中心、技術(shù)中心和人才中心的作用，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施、市場(chǎng)、技術(shù)和人才條件；通過發(fā)揮小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的輻射作用，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。（3）推進(jìn)城鎮(zhèn)化，有利于改善生態(tài)環(huán)境。通過城鎮(zhèn)化，減少農(nóng)民數(shù)量，在總量上相應(yīng)減少現(xiàn)有耕地承載人口數(shù)量，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的謀生方式，提高他們的生活質(zhì)量，使他們向城鎮(zhèn)聚集，給大自然以休養(yǎng)生息的機(jī)會(huì)，能夠解決土壤退化、水土流失、森林覆蓋率降低等生態(tài)環(huán)境問題。

綜上所述，城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、縮短城鄉(xiāng)差距的一個(gè)重要途徑。

二、當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展中暴露的行政體制問題

在幾十年的城鎮(zhèn)建設(shè)中，我國(guó)形成了與計(jì)劃體制相適應(yīng)的較為完善的小城鎮(zhèn)行政體制，在這個(gè)背景下制定的有關(guān)城鎮(zhèn)發(fā)展政策有其合理性。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，小城鎮(zhèn)特有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)改變了原有的行政環(huán)境，過去制定的一些政策失去了效力，有的甚至成為束縛小城鎮(zhèn)發(fā)展的障礙，對(duì)小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（一）小城鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)角色定位失當(dāng)

由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立，社會(huì)仍處于轉(zhuǎn)型過程中，小城鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)角色失當(dāng)現(xiàn)象仍普遍存在。主要表現(xiàn)在：

1．小城鎮(zhèn)政府自恃為“權(quán)威型”的領(lǐng)導(dǎo)者。由于受傳統(tǒng)歷史的熏陶，小城鎮(zhèn)政府習(xí)慣于沿用傳統(tǒng)體制下的政治、行政命令方式，靠行政強(qiáng)制力行使職能，重視行政干預(yù)，忽視協(xié)調(diào)指導(dǎo)。

2．小城鎮(zhèn)政府充當(dāng)了“全能型”的管理者。從古至今，中央決定地方的一切事務(wù)，小城鎮(zhèn)政府也不例外。在日常工作中大包大攬，把對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制和社會(huì)的管理都納入了自己的職能范圍，造成其在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理之間的職能錯(cuò)位。

3．小城鎮(zhèn)政府擔(dān)當(dāng)了“忠實(shí)的”持家者。遵從中國(guó)的換屆選舉的規(guī)定，每三年地方政府也會(huì)進(jìn)行一次換屆選舉，這樣，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部輪換調(diào)動(dòng)特別頻繁。隨著領(lǐng)導(dǎo)干部的輪換調(diào)動(dòng)，縣級(jí)干部的短期行為造成縣屬企業(yè)發(fā)展緩慢，財(cái)稅資源枯竭，從而使縣域經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展難以為繼。

（二）政府職能不適宜市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的要求

小城鎮(zhèn)政府作為中國(guó)現(xiàn)代行政構(gòu)架中的一個(gè)重要層級(jí)，改革開放以后特別是20世紀(jì)90年代中期以來，遇到了職能轉(zhuǎn)變的困境和前所未有的財(cái)政壓力的挑戰(zhàn)，構(gòu)成了縣政改革的根本動(dòng)因。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入，由“吃飯財(cái)政”引起的對(duì)小城鎮(zhèn)政府規(guī)模增長(zhǎng)的關(guān)注，重心主要集中在機(jī)構(gòu)改革方面。小城鎮(zhèn)政府沒有從根本上按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求來轉(zhuǎn)變政府職能，基本上還是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的體制和框架內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)。小城鎮(zhèn)政府的權(quán)力關(guān)系沒有走上規(guī)范化的道路；政府過多地干預(yù)了縣域的具體經(jīng)濟(jì)行為，“政企分開”并不徹底；“政事分開”僅僅流于形式，致使政府威信降低、動(dòng)員能力低下；最突出、最根本的問題是財(cái)政制度、機(jī)制和程序的缺失，降低了小城鎮(zhèn)政府的能力，扭曲了縣政的基本功能。

（三）現(xiàn)行市管縣體制不利于小城鎮(zhèn)政府的發(fā)展

我國(guó)現(xiàn)行縣級(jí)行政區(qū)劃和設(shè)置的基本框架形成于20世紀(jì)50年代，是在當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力十分落后、交通和通訊能力極其低下、高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制正得以強(qiáng)化的歷史背景下而確定的。通過近半個(gè)世紀(jì)特別是改革開放30年的大規(guī)模建設(shè)和高速度發(fā)展，實(shí)際情況和客觀條件出現(xiàn)了巨大的變化，從而使現(xiàn)行縣級(jí)行政區(qū)劃和設(shè)置與當(dāng)今時(shí)代不相適應(yīng)的矛盾已日見顯露?，F(xiàn)有的縣級(jí)行政區(qū)劃和設(shè)置的基本格局，與當(dāng)今我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況和客觀條件已經(jīng)難以適應(yīng)。

三、城鎮(zhèn)行政管理面臨的幾個(gè)問題

（一）政府職能增加，現(xiàn)行的行政體制構(gòu)架不能適應(yīng)工作需要

由于中小城鎮(zhèn)規(guī)模相差懸殊，中小城鎮(zhèn)政府的工作負(fù)荷也差異很大。據(jù)我們了解，有的鎮(zhèn)人口只有二、三萬，沒有多少企業(yè)，財(cái)政收入只有幾十萬元。而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的一些鎮(zhèn)，人口近30萬（包括外來人口）。各類企業(yè)八、九百家，財(cái)政收入三、四億元。對(duì)于這類小城鎮(zhèn)，其管理職能、管理方式已經(jīng)完全不同于過去意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是象某些中小城市一樣在進(jìn)行建設(shè)和管理。一是從傳統(tǒng)的以農(nóng)事為中心的“農(nóng)政”管理，向以第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，一、二、三產(chǎn)業(yè)并舉的多產(chǎn)業(yè)管理轉(zhuǎn)變。在外資外商企業(yè)多的城鎮(zhèn)，外商為減少與個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)打交道的風(fēng)險(xiǎn)，也總是更多地依賴依靠政府。二是城鎮(zhèn)（包括村）規(guī)劃建設(shè)向中小城市規(guī)模發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施、居民生活設(shè)施等已經(jīng)基本城市化，建設(shè)和管理任務(wù)十分繁重。三是資源環(huán)境管理提到重要議事日程。四是由于外來人口規(guī)模龐大，計(jì)劃生育、社會(huì)治安等管理任務(wù)非常繁重。五是由于有這么多人口，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平又比較高，科技教育、文化方面的事務(wù)也越來越多。總之，對(duì)這類小城鎮(zhèn)，其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理職能與某些中小城市已沒有多大實(shí)質(zhì)性的差別。

（二）條塊分割，嚴(yán)重肢解了小城鎮(zhèn)政府管理職能

長(zhǎng)期以來，條塊分割、上下關(guān)系不順是制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要因素之一。隨著改革開放，城鎮(zhèn)已經(jīng)成為農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、科技中心，成為聯(lián)接城市、輻射農(nóng)村、吸納剩余勞動(dòng)力、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合體。相應(yīng)地，城鎮(zhèn)政府除了傳統(tǒng)的基本職能外，也隨之增加許多新的職能，如城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理，改善基礎(chǔ)設(shè)施和居民生活設(shè)施，提供社會(huì)保障，環(huán)境與資源保護(hù)，外來人口管理，文化交流等等。但是，在城鎮(zhèn)履行上述職能的很多權(quán)限和機(jī)構(gòu)卻不屬于城鎮(zhèn)政府，權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等。現(xiàn)在好多事情都納入了管理目標(biāo)責(zé)任制，出了問題，拿黨政主要負(fù)責(zé)人是問，但在站所的隸屬關(guān)系上。目前，設(shè)在城鎮(zhèn)的站所，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的與屬于縣直部門派駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或條條的基本上各占“半壁江山”，條塊分割現(xiàn)象十分嚴(yán)重，即使是“條塊”雙管的站所，關(guān)系依然不順。鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍反映，對(duì)這些站所指揮不動(dòng)，監(jiān)督不了，“權(quán)在部門，事在基層”、“權(quán)在縣上，利在縣上，責(zé)在鎮(zhèn)上”，有時(shí)甚至還要受到派出機(jī)構(gòu)的制約，從而失去了必要的權(quán)威性和靈活性。由于權(quán)利和責(zé)任相分離，極大地削弱了城鎮(zhèn)政府職能。有的基層干部埋怨說，城鎮(zhèn)政府對(duì)“各自為政管不了，不正之風(fēng)糾不了，中心與業(yè)務(wù)統(tǒng)不了，人員不當(dāng)調(diào)整不了”。

（三）機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的抽樣調(diào)查，全國(guó)22個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）城鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備的基本情況是：鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)及事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)平均16個(gè)，其中，黨政機(jī)構(gòu)平均7個(gè)，事業(yè)單位平均9個(gè)；干部總?cè)藬?shù)平均158名，其中，黨政機(jī)構(gòu)中平均64名，事業(yè)單位中平均91名?？偟目?，城鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置比較規(guī)范，編制控制比較合理，只有少數(shù)地方超出限額。突出的問題是站所設(shè)置過多、過于分散，這些站所規(guī)模不一，人員有多有少，多的十幾個(gè)人，少的一事一站，一站一人。此外，很多小城鎮(zhèn)還使用為數(shù)不少的自聘、借調(diào)、以工代干和臨時(shí)人員等。有一個(gè)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)，黨委設(shè)有黨辦、組織辦、紀(jì)檢、監(jiān)察、宣傳、團(tuán)委、婦聯(lián)、工會(huì)、僑聯(lián)、統(tǒng)戰(zhàn)、武裝等12個(gè)機(jī)構(gòu)。政府設(shè)有計(jì)生、衛(wèi)生、文教、民政、綜治、審計(jì)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、財(cái)貿(mào)、安全、三資、來料加工、環(huán)保、工交科技、城建、外來人口等24個(gè)機(jī)構(gòu)。另外，還設(shè)有人大辦公室。設(shè)這么多的廟，怎么不產(chǎn)生官僚主義和職責(zé)交叉呢？

（四）政企不分，部分城鎮(zhèn)政府過多地干預(yù)經(jīng)濟(jì)事務(wù)

城鎮(zhèn)政府是行政管理機(jī)關(guān)，不是經(jīng)濟(jì)組織，不是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的直接組織者和管理者。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的主體不是政府，而是市場(chǎng)、企業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。城鎮(zhèn)政府要從直接抓項(xiàng)目、抓經(jīng)營(yíng)、抓資金等具體事務(wù)中解脫出來，將主要精力轉(zhuǎn)向調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，搞好發(fā)展規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培育和發(fā)展市場(chǎng)，監(jiān)督市場(chǎng)運(yùn)行和維護(hù)平等競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境等方面。如果說在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的初級(jí)階段，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，城鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)不得不直接出面組織推動(dòng)的話，在強(qiáng)調(diào)政企分開的今天，必須在政企分開方面邁出實(shí)質(zhì)性的步伐。有一種現(xiàn)象值得注意，就是書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)兼任企業(yè)的廠長(zhǎng)、經(jīng)理。這種做法無異于叫書記鎮(zhèn)長(zhǎng)履行兩種互相沖突的職能；作為廠長(zhǎng)、經(jīng)理，他必須追求經(jīng)濟(jì)效益；作為黨政負(fù)責(zé)人，他更應(yīng)注意社會(huì)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)二者發(fā)生矛盾時(shí)，有的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)衡失當(dāng)，為了一個(gè)企業(yè)一時(shí)的利益而不惜犧牲社會(huì)成員的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，資源的破壞、浪費(fèi)和環(huán)境的污染就是由此發(fā)生的。實(shí)踐還表明，這種官商不分的做法，容易助長(zhǎng)以權(quán)謀私、孳生腐敗現(xiàn)象。古今中外，任何一個(gè)政府都明令禁止官商不分。這已是行政管理工作的基本原則。

（五）行政效率不高

影響行政效率的因素很多，現(xiàn)行的一些行政運(yùn)作方式和機(jī)關(guān)工作作風(fēng)也從一個(gè)方面影響著城鎮(zhèn)政府的行政效率，最突出的問題就是上級(jí)部門名目繁多的檢查、評(píng)比和達(dá)標(biāo)活動(dòng)?，F(xiàn)在幾乎是布置一項(xiàng)工作就有一項(xiàng)檢查，有的鎮(zhèn)每星期都要接受一次檢查，有時(shí)一天竟同時(shí)有9個(gè)檢查組來檢查，一年下來竟多達(dá)100多次，以至于他們一年要用近一半的時(shí)間和精力來疲于應(yīng)付。這種忽視行政主體積極性的行政運(yùn)行方式弊端很大，不僅制造了許多無效工作，極大地牽扯了城鎮(zhèn)干部的精力，而且還要浪費(fèi)大量接待費(fèi)用，甚至逼得下面弄虛作假，孳生腐敗現(xiàn)象。從根本上講，這種運(yùn)作方式也是不符合行政管理的普遍性原則的。上級(jí)對(duì)下級(jí)本應(yīng)只規(guī)定管理目標(biāo)，至于如何完成這個(gè)管理目標(biāo)即通過何種組織形式、用多少人來實(shí)施，上級(jí)部門不應(yīng)干預(yù)。用西方國(guó)家通行的話來說，是“只管結(jié)果”，不管“過程”。我們應(yīng)借鑒這種做法。只要在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)完成任務(wù)，不管采用何種方式都應(yīng)允許。一般來講，城鎮(zhèn)政府離基層最近，最了解情況，他們的辦法比上級(jí)部門要好，更妥。

四、目前我國(guó)行政體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀

行政體制是行政權(quán)力的配置及其相應(yīng)的制度和體系的總合，而機(jī)構(gòu)則是行政權(quán)力運(yùn)行的載體和具體形式。具體說，行政體制包括行政主體、行政過程、行政法規(guī)、行政目的等在內(nèi)的完整的、開放的體系。這個(gè)體系在其所處的特定的行政環(huán)境中，存在著內(nèi)部的、外部的和動(dòng)態(tài)的各種關(guān)系。就行政主體而言，其內(nèi)部關(guān)系主要有三：縱向的上下級(jí)之間的關(guān)系；橫向的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部部門之間分工協(xié)作的關(guān)系；條塊配合上的垂直管理部門與所在地政府之間的關(guān)系。其外部關(guān)系主要有四：行政機(jī)關(guān)與政黨組織（主要是執(zhí)政黨）的關(guān)系；行政機(jī)關(guān)與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系；行政機(jī)關(guān)與企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的關(guān)系；行政機(jī)關(guān)與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系。行政管理體制的內(nèi)外關(guān)系，實(shí)際上使行政機(jī)關(guān)及其管理活動(dòng)處在一個(gè)由法律秩序、權(quán)力分配、職能配置、工作方式、工作人員之間公務(wù)往來等因素構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)之中，行政運(yùn)作和行政效率在很大程度上就取決于這些上下左右內(nèi)外的關(guān)系是否協(xié)調(diào)得當(dāng)。

（一）行政體制改革與政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)系

行政體制與機(jī)構(gòu)改革是深化經(jīng)濟(jì)體制改革、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要條件，也是政治體制改革的重要內(nèi)容?？梢哉f，行政體制與機(jī)構(gòu)改革處于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的結(jié)合部，在整個(gè)改革中地位十分關(guān)鍵。經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)政治體制提出的改革要求，最直接最集中地反映在政府行政管理體制和黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置上，與政治體制的其它部分相比，行政體制改革對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約作用也最直接。因此，必須把行政體制改革作為政治體制改革的緊迫任務(wù)，使上層建筑更好適應(yīng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于行政體制改革涉及行政體系內(nèi)部上下左右權(quán)利與利益的調(diào)整，涉及政府工作系統(tǒng)與政黨組織，與國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，與企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系的調(diào)整，涉及現(xiàn)行權(quán)力配置的調(diào)整，以至行政體制改革進(jìn)行起來既復(fù)雜又敏感；阻力大、難度大。每次改革的成效都很有限，每次改革的成果都難以鞏固。從根本上講，現(xiàn)行的行政體制與機(jī)構(gòu)設(shè)置仍極不適應(yīng)改革和發(fā)展的需要。“機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴(yán)重，直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響黨和群眾的關(guān)系。這個(gè)問題亟待解決，必須通盤考慮，組織專門力量，抓緊制定方案，積極推進(jìn)?！?/p>

（二）我國(guó)行政體制與機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要弊端

從體制上看，主要是權(quán)力結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)配置不合理，機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事。權(quán)利結(jié)構(gòu)不合理表現(xiàn)為權(quán)力過分集中。從黨政關(guān)系上看，權(quán)力過分集中于黨委。“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨在包辦一切、干預(yù)一切；實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨政不分、以黨代政”；從中央與地方的關(guān)系看，權(quán)力過分集中于中央?！斑^分強(qiáng)調(diào)反對(duì)分散主義、鬧獨(dú)立性，很少強(qiáng)調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán)”；從政府與其管理的對(duì)象看，權(quán)力過分集中于政府。許多事情不是“放在企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)單位，讓他們真正按民主集中制自行處理”，而是“統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、拿到中央部門來”。

從管理過程看，主要是“長(zhǎng)期缺少嚴(yán)格的從上到下的行政法規(guī)和個(gè)人負(fù)責(zé)制，缺少對(duì)于每個(gè)機(jī)關(guān)及至每個(gè)人的職責(zé)權(quán)限的嚴(yán)格明確的規(guī)定，以至事無大小，往往無章可循，絕大多數(shù)人往往不能獨(dú)立負(fù)責(zé)地處理他所應(yīng)當(dāng)處理的問題，只好成天忙于請(qǐng)示報(bào)告，批轉(zhuǎn)文件。有些本位主義嚴(yán)重的人，甚至遇到責(zé)任互相推諉，遇到權(quán)利互相爭(zhēng)奪，扯不完的皮?！边@些又反過來要求多增機(jī)構(gòu)，多加人員，促使機(jī)構(gòu)更加膨脹。

在體制上、管理過程中種種弊端，集中的表現(xiàn)是行政管理中的官僚主義現(xiàn)象?！稗k事拖拉、不講效率、不負(fù)責(zé)任”等種種官僚主義現(xiàn)象，“它同我們長(zhǎng)期認(rèn)為社會(huì)主義制度和計(jì)劃管理制度必須對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)都實(shí)行中央高度集權(quán)的管理體制有密切關(guān)系”。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，主要是機(jī)構(gòu)龐大、臃腫，層次重疊，職責(zé)交叉，手續(xù)繁瑣，效率低下。

五、小城鎮(zhèn)行政體制和機(jī)構(gòu)改革的主要內(nèi)容

小城鎮(zhèn)行政體制與機(jī)構(gòu)改革要在理順關(guān)系、健全功能，轉(zhuǎn)變職能、強(qiáng)化服務(wù)，精兵簡(jiǎn)政等方面多下功夫，逐步建立職責(zé)明確、結(jié)構(gòu)合理、精干高效、規(guī)范廉潔的小城鎮(zhèn)行政體制與運(yùn)行機(jī)制。

（一）理順縣鎮(zhèn)關(guān)系，健全小城鎮(zhèn)政府功能 小城鎮(zhèn)行政體制改革首先要在理順縣鎮(zhèn)關(guān)系、消除條塊分割方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。一是繼續(xù)貫徹中發(fā)[1993]7號(hào)文件精神，凡文件規(guī)定下放給鎮(zhèn)政府管理的直接為農(nóng)業(yè)、為農(nóng)村、為農(nóng)民服務(wù)的站所，要堅(jiān)決下放到鎮(zhèn)政府，已經(jīng)下放了的不允許以任何理由再重新上收，對(duì)實(shí)行雙重管理的站所，也要加大小城鎮(zhèn)政府的監(jiān)督檢查權(quán)、人事審查權(quán)和工作協(xié)調(diào)權(quán)。二是非執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置，應(yīng)由小城鎮(zhèn)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要和財(cái)政承受能力，在有利于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的前提下，自主決定。對(duì)那些分設(shè)過細(xì)、業(yè)務(wù)工作量小的站所進(jìn)行撤并，增強(qiáng)整體服務(wù)功能，上級(jí)有關(guān)業(yè)務(wù)部門要積極給予支持、指導(dǎo)。三是城鎮(zhèn)為農(nóng)服務(wù)機(jī)構(gòu)要切實(shí)面向農(nóng)民，提供專業(yè)服務(wù)，扶持農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)。他們的報(bào)酬要與服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果掛鉤，通過有償服務(wù)，提取合理報(bào)酬。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開

在實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的前提下，在從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)集鎮(zhèn)向工業(yè)鎮(zhèn)或商業(yè)鎮(zhèn)、旅游鎮(zhèn)、文化鎮(zhèn)等新興小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變的過程中，小城鎮(zhèn)政府應(yīng)從偏重于具體管理經(jīng)濟(jì)生活，轉(zhuǎn)向全面管理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化生活。一是經(jīng)濟(jì)管理職能，要重在所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整與完善。二是搞好小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，特別是人口多、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)建設(shè)，一定要以規(guī)劃為龍頭，通過規(guī)劃建設(shè)引導(dǎo)企業(yè)連片集中，解決能源利用率低、環(huán)境污染難以治理和供水、供電、道路、郵電通訊等基礎(chǔ)設(shè)施難以配套的問題，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮集聚效益。三是切實(shí)加強(qiáng)資源與生態(tài)環(huán)境管理，堅(jiān)定不移地實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。資源與環(huán)境是人類生存與發(fā)展的基本條件，加強(qiáng)生態(tài)和環(huán)境保護(hù)，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的基礎(chǔ)。要把資源環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)和措施納入小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并將其作為考核小城鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

（三）培育、完善市場(chǎng)中介組織和為農(nóng)服務(wù)體系，加強(qiáng)服務(wù)功能

小城鎮(zhèn)政府直接面對(duì)千家萬戶和各種各樣的企業(yè)，作為政府，必須解決單個(gè)企業(yè)和個(gè)人解決不了、解決不好的那些問題。要培育和發(fā)展各類市場(chǎng)，大力發(fā)展社會(huì)中介組織和為農(nóng)服務(wù)體系，為他們提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。這不僅是政府服務(wù)功能的需要，也是轉(zhuǎn)變政府職能的需要。只有各類服務(wù)組織充分發(fā)展了，不應(yīng)由政府管理現(xiàn)在又不得不管的那些事務(wù)才能轉(zhuǎn)移出去，才會(huì)有相應(yīng)的組織來承接。

（四）大力精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員，逐步規(guī)范小城鎮(zhèn)行政體制

要按照“小政府，大社會(huì)”、“小機(jī)構(gòu)，大服務(wù)”的要求，核定小城鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)編制?？紤]到小城鎮(zhèn)的特殊性，有關(guān)政策可以相對(duì)靈活： 一是不要求上下對(duì)口，左右看齊，在不突破國(guó)家規(guī)定的機(jī)構(gòu)編制限額內(nèi)，自主設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)；二是機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置或一個(gè)機(jī)構(gòu)幾塊牌子，領(lǐng)導(dǎo)干部可交叉任職；三是規(guī)范小城鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)名稱和機(jī)構(gòu)規(guī)格。防止借改革之名搞擴(kuò)充機(jī)構(gòu)、人員，提高機(jī)構(gòu)規(guī)格，在機(jī)構(gòu)改革上來回折騰的現(xiàn)象；四是堅(jiān)決清退借用人員和臨時(shí)人員。有些試點(diǎn)鎮(zhèn)雖然上級(jí)政府賦予其縣級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，但鎮(zhèn)政府沒有單純追求機(jī)構(gòu)升格和編制增加，機(jī)關(guān)工作人員仍作了精簡(jiǎn)。實(shí)踐證明，只要真正做到了政府職能轉(zhuǎn)變，政企職責(zé)分開，減少辦事環(huán)節(jié)，提高工作效率，機(jī)構(gòu)人員是能夠進(jìn)一步精簡(jiǎn)的。

六、建立健全行政體制，促進(jìn)小城鎮(zhèn)和諧發(fā)展

（一）重塑小城鎮(zhèn)政府的角色

在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程中，小城鎮(zhèn)政府角色的轉(zhuǎn)換勢(shì)在必行，而且刻不容緩。小城鎮(zhèn)政府角色的轉(zhuǎn)換是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。因此，小城鎮(zhèn)政府必須從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下全能者的角色轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下有限責(zé)任者的角色，強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識(shí)，把服務(wù)型政府理念具體化、明晰化并落實(shí)到位。

此外，小城鎮(zhèn)政府必須完成從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的全能政府向有限政府轉(zhuǎn)換，從行政管制向依法行政轉(zhuǎn)換，從制定計(jì)劃的政府向引導(dǎo)、培育市場(chǎng)的政府轉(zhuǎn)換，從以權(quán)力為運(yùn)轉(zhuǎn)軸心的政府向以社會(huì)公共服務(wù)為核心的政府的轉(zhuǎn)換，從人治政府向法治政府的轉(zhuǎn)換。換言之，小城鎮(zhèn)政府的角色應(yīng)該由“權(quán)力型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)換。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中，小城鎮(zhèn)政府必須對(duì)其性質(zhì)、職能、權(quán)力界限、功能范圍、行為方式和活動(dòng)領(lǐng)域嚴(yán)格界定，履行好自身應(yīng)該承擔(dān)的任務(wù)。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程中，小城鎮(zhèn)政府必須充分保障農(nóng)村基層群眾各項(xiàng)民主權(quán)利，嚴(yán)禁干預(yù)基層群眾自治范圍內(nèi)的事情；必須改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“大政府、小社會(huì)”的舊格局；必須改變長(zhǎng)期以來形成的政府機(jī)構(gòu)臃腫、職能交叉重疊、運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下的狀況；此外，實(shí)現(xiàn)人員精干，高效運(yùn)轉(zhuǎn)，以最少的行政成本實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的行政管理。

（二）實(shí)行省直管縣體制

通過推行省直管縣，可以改革目前我國(guó)行政區(qū)劃中不合理因素，特別是參考政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然等因素情況下劃小省區(qū)，劃清邊界，有利于改善中央與地方的關(guān)系，有利于加強(qiáng)中央的領(lǐng)導(dǎo)，有利于為國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的行政區(qū)劃體制環(huán)境。在經(jīng)濟(jì)上實(shí)施強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，在財(cái)政上實(shí)行省管縣，可以賦予縣級(jí)政府更大的自主權(quán)，把一些原本屬于地市級(jí)政府的行為審批權(quán)里直接下放到縣。

“省直管縣”體制改革在我國(guó)目前雖然只是在試點(diǎn)階段，但從目前的情況至少可以窺見其具有一定的優(yōu)越性：第一，它在一定程度上使得縣的發(fā)展環(huán)境得到了優(yōu)化，使之擁有更大的自主權(quán)，形成一批經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高、帶動(dòng)作用大的縣，從而有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；第二，實(shí)行“縣財(cái)省管”體制可以繞過市這一級(jí)周轉(zhuǎn)和盤剝，提高了財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率，一定程度上緩解了縣的財(cái)政困難，強(qiáng)化了縣主觀上的努力程度，調(diào)動(dòng)了縣發(fā)展的積極性；第三，促進(jìn)了市級(jí)政府工作職能由領(lǐng)導(dǎo)型向自我發(fā)展型的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了工作重心的轉(zhuǎn)移。同時(shí)，為下一步行政體制改革打下了良好基礎(chǔ)。

（三）優(yōu)化小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能

對(duì)于我國(guó)來說，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改革和完善現(xiàn)行的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制，加快農(nóng)村城市化進(jìn)程，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的根本途徑，是解決“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實(shí)出路。在這一歷史進(jìn)程中，小城鎮(zhèn)政府的重要作用尤其值得關(guān)注和重視。對(duì)小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行研究，并有針對(duì)性地提出完善小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)機(jī)制的對(duì)策，有利于提高小城鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力，有利于滿足公眾對(duì)公共服務(wù)日益復(fù)雜化、多樣化的需求，進(jìn)而有利于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)。建立服務(wù)型政府就是要確立服務(wù)理念，樹立服務(wù)意識(shí)，當(dāng)好人民公仆。新形勢(shì)下政府的一個(gè)重要職能，是為企業(yè)發(fā)展和各類創(chuàng)業(yè)者提供良好的環(huán)境。政府應(yīng)通過發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管的職能，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境；通過形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，為企業(yè)及人民群眾干事創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)質(zhì)到位的服務(wù)；通過不斷完善硬環(huán)境、優(yōu)化軟環(huán)境，營(yíng)造鼓勵(lì)人們干事業(yè)、支持人們干成事業(yè)的氛圍，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流。

在公共服務(wù)機(jī)制改革過程中，既要注重優(yōu)化公共資源配置，提高公共服務(wù)的效率，也要注重社會(huì)公平，提高公共服務(wù)均等化程度；既要注重發(fā)揮政府作用，也要注重發(fā)揮社會(huì)組織的積極性。一個(gè)有效的公共服務(wù)機(jī)制既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又要適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制。在新的發(fā)展時(shí)期，政府提供公共服務(wù)必須堅(jiān)持以公眾為導(dǎo)向，提高公眾的認(rèn)同和支持的程度。政府公共服務(wù)的提供必須從政府本位、官員本位向社會(huì)本位、公民本位轉(zhuǎn)變。政府提供公共服務(wù)，應(yīng)深入了解公眾的意愿，廣泛集中公眾的智慧，應(yīng)完善有關(guān)了解民意、公眾參與和公眾評(píng)價(jià)的機(jī)制，切實(shí)提高公眾的認(rèn)同和支持的程度，從而提高政府公共服務(wù)的有效性。[總結(jié)] 小城鎮(zhèn)作為中國(guó)現(xiàn)行行政構(gòu)架中的一個(gè)重要層級(jí)，改革開放以后特別是二十世紀(jì)九十年代中期以來，隨著政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，其行政體制暴露出了一些亟待解決的問題，如小城鎮(zhèn)政府職能不適宜市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的要求，現(xiàn)行市管縣體制不利于小城鎮(zhèn)政府的發(fā)展，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受限于現(xiàn)行的行政體制等。針對(duì)上述問題，各地政府應(yīng)根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，進(jìn)一步促進(jìn)當(dāng)?shù)氐恼谓?jīng)濟(jì)發(fā)展。

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第三篇：小城鎮(zhèn)行政體制與機(jī)構(gòu)改革的思考

小城鎮(zhèn)行政體制與機(jī)構(gòu)改革的思考

黨的十五大提出了在當(dāng)前和今后一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的主要任務(wù)，并強(qiáng)調(diào)“根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系”。小城鎮(zhèn)行政體制與機(jī)構(gòu)改革是我國(guó)整個(gè)行政體制與機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要組成部分，對(duì)于我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)1．8萬個(gè)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，關(guān)系極大。我們?cè)趯W(xué)習(xí)十五大文件、貫徹十五大精神時(shí)，著重學(xué)習(xí)了鄧小平同志行政體制與機(jī)構(gòu)改革的理論。下面結(jié)合小城鎮(zhèn)的一些實(shí)際問題，談點(diǎn)學(xué)習(xí)體會(huì)。

一、我國(guó)行政體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀極不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代化建設(shè)的需要

行政體制是行政權(quán)力的配置及其相應(yīng)的制度和體系的總合，而機(jī)構(gòu)則是行政權(quán)力運(yùn)行的載體和具體形式。具體一點(diǎn)講，行政體制是包括行政主體、行政過程、行政法規(guī)、行政目的等在內(nèi)的完整的、開放的體系。這個(gè)體系在其所處的特定的行政環(huán)境中，存在著內(nèi)部的、外部的和動(dòng)態(tài)的各種關(guān)系。就行政主體而言，其內(nèi)部關(guān)系主要有三：縱向的上下級(jí)之間的關(guān)系；橫向上行政機(jī)關(guān)內(nèi)部部門之間分工協(xié)作的關(guān)系；條塊配合上的垂直管理部門與所在地政府之間的關(guān)系。其外部關(guān)系主要有四：行政機(jī)關(guān)與政黨組織（主要是執(zhí)政黨）的關(guān)系；行政機(jī)關(guān)與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系；行政機(jī)關(guān)與企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的關(guān)系；行政機(jī)關(guān)與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系。行政管理體制的內(nèi)外關(guān)系，實(shí)際上使行政機(jī)關(guān)及其管理活動(dòng)處在一個(gè)由法律秩序、權(quán)力分配、職能配置、工作方式、工作人員之間公務(wù)往來等因素構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)之中，行政運(yùn)作和行政效率在很大程度上就取決于這些上下左右內(nèi)外的關(guān)系是否協(xié)調(diào)得當(dāng)。

（一）行政體制改革與政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)系

黨的十四大政治報(bào)告及十四屆二中、三中、五中全會(huì)已一再明確，行政體制與機(jī)構(gòu)改革是深化經(jīng)濟(jì)體制改革、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要條件，也是政治體制改革的重要內(nèi)容?？梢哉f，行政體制與機(jī)構(gòu)改革處于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的結(jié)合部，在整個(gè)改革中地位十分關(guān)鍵。經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)政治體制提出的改革要求，最直接最集中地反映在政府行政管理體制和黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置上，與政治體制的其它部分相比，行政體制改革對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約作用也最直接。因此，必須把行政體制改革作為政治體制改革的緊迫任務(wù)，使上層建筑更好適應(yīng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1982年，小平同志提出了“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命”的著名論斷，指出這場(chǎng)革命“不是對(duì)人的革命，而是對(duì)體制的革命”；強(qiáng)調(diào)“如果不搞這場(chǎng)革命，讓黨和國(guó)家的組織繼續(xù)目前這樣機(jī)構(gòu)臃腫重疊、職責(zé)不清，許多人員不稱職、不負(fù)責(zé)，工作缺乏精力、知識(shí)和效率的狀況，這是不可能得到人民贊成的”，“人民不能容忍，我們黨也不能容忍”。1982年，小平同志在談到四個(gè)現(xiàn)代化的四個(gè)保證時(shí)又強(qiáng)調(diào)說：“第一是體制改革，目前進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革”。在政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的日程表中，以機(jī)構(gòu)改革為核心的行政體制改革被放在了重要的日程表之上。正是在這個(gè)思想的指導(dǎo)之下，伴隨著我國(guó)改革開放的進(jìn)展，我國(guó)成功地進(jìn)行了1982年的黨政機(jī)構(gòu)改革，在精簡(jiǎn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、實(shí)現(xiàn)干部隊(duì)伍“四化”方面邁出了很大的步伐；1988年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，抓住了“轉(zhuǎn)變職能”這個(gè)關(guān)鍵；1993年開始的黨政機(jī)構(gòu)和行政體制改革，使建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要的行政體制的工作有了一個(gè)良好的開端。但正如前面講到的，由于行政體制改革涉及行政體系內(nèi)部上下左右權(quán)利與利益的調(diào)整，涉及政府工作系統(tǒng)與政黨組織，與國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，與企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系的調(diào)整，涉及現(xiàn)行權(quán)力配置的調(diào)整，以至行政體制改革進(jìn)行起來既復(fù)雜又敏感；阻力大、難度大。每次改革的成效都很有限，每次改革的成果都難以鞏固。從根本上講，現(xiàn)行的行政體制與機(jī)構(gòu)設(shè)置仍極不適應(yīng)改革和發(fā)展的需要。正如十五大報(bào)告所指出的，“機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴(yán)重，直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響黨和群眾的關(guān)系。這個(gè)問題亟待解決，必須通盤考慮，組織專門力量，抓緊制定方案，積極推進(jìn)?！?/p>

（二）我國(guó)行政體制與機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要弊端

從體制上看，主要是權(quán)力結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)配置不合理，機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事。權(quán)利結(jié)構(gòu)不合理表現(xiàn)為權(quán)力過分集中。從黨政關(guān)系上看，權(quán)力過分集中于黨委?！凹訌?qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨在包辦一切、干預(yù)一切；實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨政不分、以黨代政”；從中央與地方的關(guān)系看，權(quán)力過分集中于中央?！斑^分強(qiáng)調(diào)反對(duì)分散主義、鬧獨(dú)立性，很少強(qiáng)調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán)”；從政府與其管理的對(duì)象看，權(quán)力過分集中于政府。許多事情不是“放在企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)單位，讓他們真正按民主集中制自行處理”，而是“統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、拿到中央部門來”。

從管理過程看，主要是“長(zhǎng)期缺少嚴(yán)格的從上到下的行政法規(guī)和個(gè)人負(fù)責(zé)制，缺少對(duì)于每個(gè)機(jī)關(guān)及至每個(gè)人的職責(zé)權(quán)限的嚴(yán)格明確的規(guī)定，以至事無大小，往往無章可循，絕大多數(shù)人往往不能獨(dú)立負(fù)責(zé)地處理他所應(yīng)當(dāng)處理的問題，只好成天忙于請(qǐng)示報(bào)告，批轉(zhuǎn)文件。有些本位主義嚴(yán)重的人，甚至遇到責(zé)任互相推諉，遇到權(quán)利互相爭(zhēng)奪，扯不完的皮。”這些又反過來要求多增機(jī)構(gòu)，多加人員，促使機(jī)構(gòu)更加膨脹。在體制上、管理過程中種種弊端，集中的表現(xiàn)是行政管理中的官僚主義現(xiàn)象?！稗k事拖拉、不講效率、不負(fù)責(zé)任”等種種官僚主義現(xiàn)象，“它同我們長(zhǎng)期認(rèn)為社會(huì)主義制度和計(jì)劃管理制度必須對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)都實(shí)行中央高度集權(quán)的管理體制有密切關(guān)系”。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，主要是機(jī)構(gòu)龐大、臃腫，層次重疊，職責(zé)交叉，手續(xù)繁瑣，效率低下。這方面的問題大家都深有體會(huì)。我就不多講了。

（三）行政體制與機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)

行政體制和機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)與政治體制改革的目標(biāo)是一致的。小平同志提出的政治體制改革的近期目標(biāo)，一是始終保持黨和國(guó)家的活力，二是克服官僚主義、提高工作效率，三是調(diào)動(dòng)基層和工人、農(nóng)民、知識(shí)分子的積極性。具體到行政體制與機(jī)構(gòu)改革而言，就是增強(qiáng)行政管理體制的活力，提高行政效率，調(diào)動(dòng)行政主體和管理對(duì)象的積極性。簡(jiǎn)言之，就是活力、效率、積極性。

活力是指行政管理體制能夠靈活運(yùn)轉(zhuǎn)、強(qiáng)而有力。小平同志指出，缺乏朝氣和活力，即使有正確的路線方針和政策也不能很好地貫徹執(zhí)行。因此，行政體制和機(jī)構(gòu)改革所要追求的第一個(gè)目標(biāo)就是增強(qiáng)活力。這就需要改變過分集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)，真正建立起強(qiáng)有力的政府工作系統(tǒng)，建立起符合現(xiàn)代人事管理共同規(guī)律、符合國(guó)情的人事制度，創(chuàng)造出鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、看重實(shí)績(jī)、人才輩出的環(huán)境和機(jī)制。小平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)，以增強(qiáng)活力為目標(biāo)的改革，主要是指領(lǐng)導(dǎo)層干部年輕化。1982年的行政體制與機(jī)構(gòu)改革，廢除了實(shí)際上存在的領(lǐng)導(dǎo)干部任職終身制，建立了完善的退休制度，為年輕干部走上崗位創(chuàng)造了前提條件。按照干部隊(duì)伍革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化的要求，大量選拔任用年輕干部，為保證行政管理體制充滿生機(jī)活力起到了積極作用。

效率一般的理解是政府行政管理以最少的人力、物力和財(cái)力的投入，獲得最大的行政效果的產(chǎn)出；在既定的時(shí)間內(nèi)，辦更多的事情；以最短的時(shí)間，完成既定的行政任務(wù)。行政管理體制的優(yōu)劣，行政管理科學(xué)與否，關(guān)鍵還是要看效率高低。效率就是發(fā)展機(jī)會(huì)，就是優(yōu)勢(shì)。提高行政效率是各國(guó)行政管理始終追求的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，是行政管理與改革所遵循的一條普遍原則。提高行政效率需要從行政管理與改革的各個(gè)環(huán)節(jié)入手，在我國(guó)，影響行政效率的主要原因是官僚主義。小平同志在指出官僚主義的種種表現(xiàn)和危害的同時(shí)，深刻分析了產(chǎn)生官僚主義的原因。他說，我們現(xiàn)在的官僚主義現(xiàn)象，除了同歷史上的官僚主義有共同之點(diǎn)外，還有自己的特點(diǎn)，“它同我們長(zhǎng)期認(rèn)為社會(huì)主義制度和計(jì)劃管理制度必須對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)都實(shí)行高度集權(quán)的管理體制有密切關(guān)系”，“這可以說就是目前我們所特有的官僚主義的一個(gè)總病根?！惫倭胖髁x的另一病根是，“我們的黨政機(jī)構(gòu)以及各種企業(yè)、事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中，長(zhǎng)期缺少嚴(yán)格的從上而下的行政法規(guī)和個(gè)人負(fù)責(zé)制，缺少對(duì)于每個(gè)機(jī)關(guān)乃至每個(gè)人的職責(zé)權(quán)限的嚴(yán)格明確規(guī)定”，“絕大多數(shù)人往往不能獨(dú)立負(fù)責(zé)地處理他所應(yīng)當(dāng)處理的問題”，“甚至遇到責(zé)任互相推諉，遇到權(quán)力互相爭(zhēng)奪，扯不完的皮”?！皺C(jī)構(gòu)臃腫，層次多，副職多，閑職多”，也是一個(gè)原因。機(jī)構(gòu)臃腫“必然促成官僚主義的發(fā)展”。根據(jù)以上分析，小平同志指出，根除官僚主義和提高效率的出路，首先在于改革行政體制，下放權(quán)力。同時(shí)，還要加強(qiáng)責(zé)任制，實(shí)行精兵簡(jiǎn)政，不斷改進(jìn)思想作風(fēng)和工作方法。

調(diào)動(dòng)行政主體和管理對(duì)象的積極性，是指把行政機(jī)關(guān)及其管理人員和各種各樣的管理對(duì)象歸根結(jié)底是廣大人民群眾的主動(dòng)性、創(chuàng)造性調(diào)動(dòng)起來，使他們的聰敏才智發(fā)揮出來，積極投身于改革和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。這實(shí)際上是行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的民主化問題。小平同志始終把調(diào)動(dòng)積極性作為改革所追求的重要目標(biāo)，早在十一屆三中全會(huì)前夕，他就指出，必須大膽下放權(quán)力，否則不利于充分發(fā)揮國(guó)家、地方、企業(yè)和勞動(dòng)者的積極性。他還指出，“一定要充分發(fā)揚(yáng)民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國(guó)家、特別是管理基層地方政權(quán)和多項(xiàng)企業(yè)事業(yè)的權(quán)力”，使人民群眾參與管理，監(jiān)督管理，使基層、企業(yè)、勞動(dòng)者享有一定程度的自主權(quán)。

評(píng)價(jià)行政體制與機(jī)構(gòu)改革的成敗得失，歸根結(jié)底還是要看是否有利于生產(chǎn)力的發(fā)展，為了發(fā)展生產(chǎn)力，就必須改革行政體制中與生產(chǎn)力發(fā)展要求不相適應(yīng)的弊端；同時(shí)，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，作為上層建筑的組成部分的行政體制要不斷加以完善，使之始終處于促進(jìn)而不是阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的狀態(tài)。正如小平同志所說，體制改革“要伴隨著我們整個(gè)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程走”?？梢哉f，這就是小平同志所闡述的最基本的行政管理改革和發(fā)展觀。

二、小城鎮(zhèn)行政管理面臨的幾個(gè)問題

（一）政府職能增加，現(xiàn)行的行政體制構(gòu)架不能適應(yīng)工作需要

由于小城鎮(zhèn)規(guī)模相差懸殊，小城鎮(zhèn)政府的工作負(fù)荷也差異很大。據(jù)我們了解，有的鎮(zhèn)人口只有二、三萬，沒有多少企業(yè)，財(cái)政收入只有幾十萬元。而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的一些鎮(zhèn)，人口近30萬（包括外來人口）。各類企業(yè)八、九千家，財(cái)政收入三、四億元。對(duì)于這類小城鎮(zhèn)，其管理職能、管理方式已經(jīng)完全不同于過去意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是象某些中小城市一樣在進(jìn)行建設(shè)和管理。一是從傳統(tǒng)的以農(nóng)事為中心的“農(nóng)政”管理，向以第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，一、二、三產(chǎn)業(yè)并舉的多產(chǎn)業(yè)管理轉(zhuǎn)變。在外資外商企業(yè)多的小城鎮(zhèn)（有的達(dá)近1400家），外商為減少與個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)打交道的風(fēng)險(xiǎn)，也總是更多地依賴依靠政府。二是城鎮(zhèn)（包括村）規(guī)劃建設(shè)向中小城市規(guī)模發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施、居民生活設(shè)施等已經(jīng)基本城市化，建設(shè)和管理任務(wù)十分繁重。三是資源環(huán)境管理提到重要議事日程。四是由于外來人口規(guī)模龐大，計(jì)劃生育、社會(huì)治安等管理任務(wù)非常繁重。五是由于有這么多人口，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平又比較高，科技教育、文化方面的事務(wù)也越來越多?？傊?，對(duì)這類小城鎮(zhèn)，其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理職能與某些中小城市已沒有多大實(shí)質(zhì)性的差別。

（二）條塊分割，嚴(yán)重肢解了小城鎮(zhèn)政府管理職能

長(zhǎng)期以來，條塊分割、上下關(guān)系不順是制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要因素之一。隨著改革開放，小城鎮(zhèn)已經(jīng)成為農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、科技中心，成為聯(lián)接城市、輻射農(nóng)村、吸納剩余勞動(dòng)力、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合體。相應(yīng)地，小城鎮(zhèn)政府除了傳統(tǒng)的基本職能外，也隨之增加許多新的職能，如城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理，改善基礎(chǔ)設(shè)施和居民生活設(shè)施，提供社會(huì)保障，環(huán)境與資源保護(hù)，外來人口管理，文化交流等等。但是，在小城鎮(zhèn)履行上述職能的很多權(quán)限和機(jī)構(gòu)卻不屬于小城鎮(zhèn)政府，權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等。現(xiàn)在好多事情都納入了管理目標(biāo)責(zé)任制，出了問題，拿黨政主要負(fù)責(zé)人是問，但在站所的隸屬關(guān)系上。目前，設(shè)在小城鎮(zhèn)的站所，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的與屬于縣直部門派駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或條條的基本上各占“半壁江山”，條塊分割現(xiàn)象十分嚴(yán)重，即使是“條塊”雙管的站所，關(guān)系依然不順。鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍反映，對(duì)這些站所指揮不動(dòng)，監(jiān)督不了，“權(quán)在部門，事在基層”、“權(quán)在縣上，利在縣上，責(zé)在鎮(zhèn)上”，有時(shí)甚至還要受到派出機(jī)構(gòu)的制約，從而失去了必要的權(quán)威性和靈活性。由于權(quán)利和責(zé)任相分離，極大地削弱了小城鎮(zhèn)政府職能。有的基層干部埋怨說，小城鎮(zhèn)政府對(duì)“各自為政管不了，不正之風(fēng)糾不了，中心與業(yè)務(wù)統(tǒng)不了，人員不當(dāng)調(diào)整不了”。

（三）機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的抽樣調(diào)查，全國(guó)22個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）小城鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備的基本情況是：鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)及事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)平均16個(gè)，其中，黨政機(jī)構(gòu)平均7個(gè)，事業(yè)單位平均9個(gè)；干部總?cè)藬?shù)平均158名，其中，黨政機(jī)構(gòu)中平均64名，事業(yè)單位中平均91名。縣直派出機(jī)構(gòu)及企事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)平均19個(gè)，其中，黨政機(jī)構(gòu)平均5個(gè)，事業(yè)單位平均6個(gè)，企業(yè)單位平均8個(gè)；干部總?cè)藬?shù)平均290名，其中，黨政機(jī)構(gòu)中平均64名，事業(yè)單位中平均110名，企業(yè)單位中平均115名。總的看，小城鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置比較規(guī)范，編制控制比較合理，只有少數(shù)地方超出限額。突出的問題是站所設(shè)置過多、過于分散，這些站所規(guī)模不一，人員有多有少，多的十幾個(gè)人，少的一事一站，一站一人。此外，很多小城鎮(zhèn)還使用為數(shù)不少的自聘、借調(diào)、以工代干和臨時(shí)人員等。有一個(gè)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)，黨委設(shè)有黨辦、組織辦、紀(jì)檢、監(jiān)察、宣傳、團(tuán)委、婦聯(lián)、工會(huì)、僑聯(lián)、統(tǒng)戰(zhàn)、武裝等12個(gè)機(jī)構(gòu)。政府設(shè)有計(jì)生、衛(wèi)生、文教、民政、綜治、審計(jì)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、財(cái)貿(mào)、安全、三資、來料加工、環(huán)保、工交科技、城建、外來人口等24個(gè)機(jī)構(gòu)。另外，還設(shè)有人大辦公室。設(shè)這么多的廟，怎么不產(chǎn)生官僚主義和職責(zé)交叉呢？

（四）政企不分，小城鎮(zhèn)政府過多地干預(yù)經(jīng)濟(jì)事務(wù)

小城鎮(zhèn)政府是行政管理機(jī)關(guān)，不是經(jīng)濟(jì)組織，不是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的直接組織者和管理者。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的主體不是政府，而是市場(chǎng)、企業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。小城鎮(zhèn)政府要從直接抓項(xiàng)目、抓經(jīng)營(yíng)、抓資金等具體事務(wù)中解脫出來，將主要精力轉(zhuǎn)向調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，搞好發(fā)展規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培育和發(fā)展市場(chǎng)，監(jiān)督市場(chǎng)運(yùn)行和維護(hù)平等競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境等方面。如果說在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的初級(jí)階段，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，小城鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)不得不直接出面組織推動(dòng)的話，在強(qiáng)調(diào)政企分開的今天，必須在政企分開方面邁出實(shí)質(zhì)性的步伐。有一種現(xiàn)象值得注意，就是書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)兼任企業(yè)的廠長(zhǎng)、經(jīng)理。這種做法無異于叫書記鎮(zhèn)長(zhǎng)履行兩種互相沖突的職能；作為廠長(zhǎng)、經(jīng)理，他必須追求經(jīng)濟(jì)效益；作為黨政負(fù)責(zé)人，他更應(yīng)注意社會(huì)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)二者發(fā)生矛盾時(shí)，有的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)衡失當(dāng)，為了一個(gè)企業(yè)一時(shí)的利益而不惜犧牲社會(huì)成員的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，資源的破壞、浪費(fèi)和環(huán)境的污染就是由此發(fā)生的。實(shí)踐還表明，這種官商不分的做法，容易助長(zhǎng)以權(quán)謀私、孳生腐敗現(xiàn)象。古今中外，任何一個(gè)政府都明令禁止官商不分。這已是行政管理工作的基本原則。

（五）行政效率不高

影響行政效率的因素很多，現(xiàn)行的一些行政運(yùn)作方式和機(jī)關(guān)工作作風(fēng)也從一個(gè)方面影響著小城鎮(zhèn)政府的行政效率，最突出的問題就是上級(jí)部門名目繁多的檢查、評(píng)比和達(dá)標(biāo)活動(dòng)。現(xiàn)在幾乎是布置一項(xiàng)工作就

有一項(xiàng)檢查，有的鎮(zhèn)每星期都要接受一次檢查，有時(shí)一天竟同時(shí)有9個(gè)檢查組來檢查，一年下來竟多達(dá)100多次，以至于他們一年要用近一半的時(shí)間和精力來疲于應(yīng)付。這種忽視行政主體積極性的行政運(yùn)行方式弊端很大，不僅制造了許多無效工作，極大地牽扯了小城鎮(zhèn)干部的精力，而且還要浪費(fèi)大量接待費(fèi)用，甚至逼得下面弄虛作假，孳生腐敗現(xiàn)象。從根本上講，這種運(yùn)作方式也是不符合行政管理的普遍性原則的。上級(jí)對(duì)下級(jí)本應(yīng)只規(guī)定管理目標(biāo)，至于如何完成這個(gè)管理目標(biāo)即通過何種組織形式、用多少人來實(shí)施，上級(jí)部門不應(yīng)干預(yù)。用西方國(guó)家通行的話來說，是“只管結(jié)果”，不管“過程”。我們應(yīng)借鑒這種做法。只要在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)完成任務(wù)，不管采用何種方式都應(yīng)允許。一般來講，小城鎮(zhèn)政府離基層最近，最了解情況，他們的辦法比上級(jí)部門要好，更妥。

三、小城鎮(zhèn)行政體制和機(jī)構(gòu)改革的主要內(nèi)容

小城鎮(zhèn)行政體制與機(jī)構(gòu)改革要在理順關(guān)系、健全功能，轉(zhuǎn)變職能、強(qiáng)化服務(wù)，精兵簡(jiǎn)政等方面多下功夫，逐步建立職責(zé)明確、結(jié)構(gòu)合理、精干高效、規(guī)范廉潔的小城鎮(zhèn)行政體制與運(yùn)行機(jī)制?？紤]到小城鎮(zhèn)規(guī)模差異很大，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備方面，要強(qiáng)調(diào)因地制宜，不能搞“一個(gè)模式”、“一刀切”。

（一）理順縣鎮(zhèn)關(guān)系，健全小城鎮(zhèn)政府功能

小城鎮(zhèn)不同于一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)長(zhǎng)足發(fā)展的情況下，尤其需要健全和完善小城鎮(zhèn)政府職能，充分發(fā)揮這一級(jí)政府統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)發(fā)展的功能。因此，小城鎮(zhèn)行政體制改革首先要在理順縣鎮(zhèn)關(guān)系、消除條塊分割方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。一是繼續(xù)貫徹中發(fā)[1993]7號(hào)文件精神，凡文件規(guī)定下放給鎮(zhèn)政府管理的直接為農(nóng)業(yè)、為農(nóng)村、為農(nóng)民服務(wù)的站所，要堅(jiān)決下放到鎮(zhèn)政府，已經(jīng)下放了的不允許以任何理由再重新上收，對(duì)實(shí)行雙重管理的站所，也要加大小城鎮(zhèn)政府的監(jiān)督檢查權(quán)、人事審查權(quán)和工作協(xié)調(diào)權(quán)。這里的關(guān)鍵是“條條”部門和縣直部門要放權(quán)。河北等省在這方面已采取一些有效措施，收到了較好效果。必須明確，任何部門延伸、派駐到小城鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，歸根結(jié)底是為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的。他們服務(wù)得究竟如何，理所當(dāng)然地應(yīng)接受鎮(zhèn)政府和當(dāng)?shù)厝罕姷脑u(píng)判，他們的勤政廉政、遵紀(jì)守法，主要靠當(dāng)?shù)氐谋O(jiān)督檢查。二是非執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置，應(yīng)由小城鎮(zhèn)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要和財(cái)政承受能力，在有利于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的前提下，自主決定。對(duì)那些分設(shè)過細(xì)、業(yè)務(wù)工作量小的站所進(jìn)行撤并，增強(qiáng)整體服務(wù)功能，上級(jí)有關(guān)業(yè)務(wù)部門要積極給予支持、指導(dǎo)。三是城鎮(zhèn)為農(nóng)服務(wù)機(jī)構(gòu)要切實(shí)面向農(nóng)民，提供專業(yè)服務(wù)，扶持農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)。他們的報(bào)酬要與服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果掛鉤，通過有償服務(wù)，提取合理報(bào)酬。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開

在實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的前提下，在從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)集鎮(zhèn)向工業(yè)鎮(zhèn)或商業(yè)鎮(zhèn)、旅游鎮(zhèn)、文化鎮(zhèn)等新興小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變的過程中，小城鎮(zhèn)政府應(yīng)從偏重于具體管理經(jīng)濟(jì)生活，轉(zhuǎn)向全面管理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化生活。根據(jù)十五大精神，我想強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)。一是經(jīng)濟(jì)管理職能，要重在所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整與完善。十五大報(bào)告已經(jīng)明確，“公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，是我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度。”這就是說，公有制加上非公有制是基本經(jīng)濟(jì)制度，這就為姓“資”姓“社”，姓“公”、姓“資”的爭(zhēng)論劃上了句號(hào)，只要符合“三個(gè)有利于”的所有制形式都可以發(fā)展。同時(shí)，加快放開搞活國(guó)有小型企業(yè)的步伐。十五大報(bào)告已明確在“放小”方面可以采取改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營(yíng)、股份合作制、出售等7種形式，其中5種涉及產(chǎn)權(quán)的變更。要抓住這一機(jī)遇，大刀闊斧地進(jìn)行所有制結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。二是搞好小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，這也是十五大報(bào)告所強(qiáng)調(diào)的。特別是人口多、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)建設(shè)，一定要以規(guī)劃為龍頭，通過規(guī)劃建設(shè)引導(dǎo)企業(yè)連片集中，解決能源利用率低、環(huán)境污染難以治理和供水、供電、道路、郵電通訊等基礎(chǔ)設(shè)施難以配套的問題，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮集聚效益。三是切實(shí)加強(qiáng)資源與生態(tài)環(huán)境管理，堅(jiān)定不移地實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。資源與環(huán)境是人類生存與發(fā)展的基本條件，加強(qiáng)生態(tài)和

環(huán)境保護(hù)，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的基礎(chǔ)。要把資源環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)和措施納入小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并將其作為考核小城鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

（三）培育、完善市場(chǎng)中介組織和為農(nóng)服務(wù)體系，加強(qiáng)服務(wù)功能

小城鎮(zhèn)政府直接面對(duì)千家萬戶和各種各樣的企業(yè)，作為政府，必須解決單個(gè)企業(yè)和個(gè)人解決不了、解決不好的那些問題。要培育和發(fā)展各類市場(chǎng)，大力發(fā)展社會(huì)中介組織和為農(nóng)服務(wù)體系，為他們提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。這不僅是政府服務(wù)功能的需要，也是轉(zhuǎn)變政府職能的需要。只有各類服務(wù)組織充分發(fā)展了，不應(yīng)由政府管理現(xiàn)在又不得不管的那些事務(wù)才能轉(zhuǎn)移出去，才會(huì)有相應(yīng)的組織來承接。

（四）大力精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員，逐步規(guī)范小城鎮(zhèn)行政體制

要按照“小政府，大社會(huì)”、“小機(jī)構(gòu)，大服務(wù)”的要求，核定小城鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)編制。考慮到小城鎮(zhèn)的特殊性，有關(guān)政策可以相對(duì)靈活： 一是不要求上下對(duì)口，左右看齊，在不突破國(guó)家規(guī)定的機(jī)構(gòu)編制限額內(nèi)，自主設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)；二是機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置或一個(gè)機(jī)構(gòu)幾塊牌子，領(lǐng)導(dǎo)干部可交叉任職；三是規(guī)范小城鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)名稱和機(jī)構(gòu)規(guī)格。防止借改革之名搞擴(kuò)充機(jī)構(gòu)、人員，提高機(jī)構(gòu)規(guī)格，在機(jī)構(gòu)改革上來回折騰的現(xiàn)象；四是堅(jiān)決清退借用人員和臨時(shí)人員。有些試點(diǎn)鎮(zhèn)雖然上級(jí)政府賦予其縣級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，但鎮(zhèn)政府沒有單純追求機(jī)構(gòu)升格和編制增加，機(jī)關(guān)工作人員仍作了精簡(jiǎn)。實(shí)踐證明，只要真正做到了政府職能轉(zhuǎn)變，政企職責(zé)分開，減少辦事環(huán)節(jié)，提高工作效率，機(jī)構(gòu)人員是能夠進(jìn)一步精簡(jiǎn)的。

第四篇：國(guó)內(nèi)外小城鎮(zhèn)研究

小城鎮(zhèn)生態(tài)規(guī)劃研究進(jìn)展分析

在從鄉(xiāng)村性的社區(qū)變成多種產(chǎn)業(yè)并存，向著現(xiàn)代化城市轉(zhuǎn)變中的過渡性社區(qū)

[1]。而我國(guó)的城鄉(xiāng)居民點(diǎn)由特大城市——大城市——中等城市——小城市——建制鎮(zhèn)——集鎮(zhèn)——中心村——自然村組成，并可分為兩大類：鄉(xiāng)村型居民點(diǎn)和城鎮(zhèn)型居民點(diǎn)[2]。按此理解，小城鎮(zhèn)作為介于城市和鄉(xiāng)村之間的居民點(diǎn)，是城市和鄉(xiāng)村之間的交融點(diǎn)，在形態(tài)學(xué)上兼具城鄉(xiāng)居民點(diǎn)的某些特征。2.小城鎮(zhèn)生態(tài)規(guī)劃 小城鎮(zhèn)生態(tài)規(guī)劃是以城市生態(tài)學(xué)原理、可持續(xù)發(fā)展理論為指導(dǎo)，以城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀為研究對(duì)象，在基于城鎮(zhèn)生態(tài)承載力的基礎(chǔ)上，以合理利用資源、維護(hù)城鎮(zhèn)生態(tài)供需平衡、防范生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)—環(huán)境—社會(huì)復(fù)合系統(tǒng)協(xié)調(diào)高效發(fā)展為目標(biāo)而進(jìn)行的宏觀控制性規(guī)劃[3][4][5]。其目的是實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。2.1 國(guó)外小城鎮(zhèn)規(guī)劃特點(diǎn)及建設(shè)情況 20世紀(jì)60年代開始，發(fā)達(dá)國(guó)家掀起的“反城市化”浪潮將小城鎮(zhèn)生態(tài)規(guī)劃推向前沿。小城鎮(zhèn)由于優(yōu)美的環(huán)境和開敞的空間，成為人們向往的新天堂。但由于各國(guó)具體情況不同，其規(guī)劃也各有特點(diǎn)。美國(guó)的小城鎮(zhèn)一般都制訂城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃，一般是依據(jù)聯(lián)邦和州的有關(guān)法律規(guī)定和本城鎮(zhèn)的區(qū)位特點(diǎn)及產(chǎn)業(yè)特色制定的，并與州、縣的地區(qū)性總體規(guī)劃和交通規(guī)則相銜接，注重規(guī)劃的綜合性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性。住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)都是分區(qū)分塊規(guī)劃建設(shè)的，并與交通規(guī)劃相結(jié)合，從而使市區(qū)的建設(shè)規(guī)劃具有協(xié)調(diào)性和功能分區(qū)，也使得土地開發(fā)利用規(guī)劃具有整體性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、合理性。在小城鎮(zhèn)的交通、通訊、排污等公共設(shè)施建設(shè)上，政府堅(jiān)持長(zhǎng)遠(yuǎn)性原則，避免重復(fù)建設(shè)。此外，小城鎮(zhèn)的規(guī)劃具有法律約束性和權(quán)威性，任何公司、個(gè)人都必須服從，誰都無權(quán)隨意更改規(guī)劃或不遵守規(guī)劃，否則要受法律制裁[6]。在小城鎮(zhèn)的規(guī)劃中，大多數(shù)還使用了最先進(jìn)的技術(shù)手段，可以提供咨詢、研究、監(jiān)控等各種服務(wù)。加拿大的小城鎮(zhèn)規(guī)劃則側(cè)重于城鎮(zhèn)居民關(guān)注的具體問題的解決（見表2.1）。規(guī)劃者根據(jù)這些問題在隨后的規(guī)劃中列出解決辦法[7]。表2.1加拿大小城鎮(zhèn)規(guī)劃中著重解決的問題 規(guī)劃項(xiàng)目 具體內(nèi)容 市政設(shè)施 給排水系統(tǒng)的提供 土地利用 工業(yè)用地缺乏，現(xiàn)狀土地利用比較，大面積的不適宜開發(fā)用地 交通建設(shè) 鐵道路口安全性較差，小城鎮(zhèn)距離區(qū)域性高速公路較遠(yuǎn) 城鎮(zhèn)景觀 由于長(zhǎng)期忽視而造成城鎮(zhèn)景觀較差 英國(guó)的小城鎮(zhèn)規(guī)劃有以下幾個(gè)特點(diǎn)[8]： ①注重住宅問題、就業(yè)問題和城市建設(shè)資金的來源問題；②對(duì)環(huán)境的重視，包括自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、人文環(huán)境、歷史環(huán)境，講究人、自然、社會(huì)三者之間的協(xié)調(diào)與平衡；③注重與各個(gè)方面的協(xié)調(diào)，如與全國(guó)城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的協(xié)調(diào)，與地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)，與本郡議會(huì)議員的協(xié)調(diào)，與郡的結(jié)構(gòu)規(guī)劃協(xié)調(diào)，與政府官員的協(xié)調(diào)，與政府各部門的協(xié)調(diào)，與各種專業(yè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，與民眾、開發(fā)商的協(xié)調(diào)等等。德國(guó)的小城鎮(zhèn)一般制定中長(zhǎng)期規(guī)劃，規(guī)劃期一般為15年，生態(tài)觀貫穿城鎮(zhèn)建設(shè)的始終[9]：①尊重歷史和傳統(tǒng)，新舊區(qū)的規(guī)劃建設(shè)一般采用當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)的樣式，使整個(gè)城鎮(zhèn)充分體現(xiàn)其原有的城市格局和空間形態(tài)；②嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，在滿足各種需要、保證城市生態(tài)與環(huán)境平衡的情況下，合理利用每寸土地；③保護(hù)環(huán)境、保護(hù)自然的觀念貫穿規(guī)劃建設(shè)的始終、以保障德國(guó)的環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)的平衡：如任何項(xiàng)目的規(guī)劃建設(shè)都要保證綠地在總量上不減少，絕不允許沒經(jīng)處理的污水排放等等；④對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)方面，有較高的要求；⑤重視公眾廣泛參與：德國(guó)各市、鎮(zhèn)政府制定本市、鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃，都會(huì)向本市、鎮(zhèn)的居民發(fā)送規(guī)劃宣傳稿征求意見。雖然以上幾個(gè)國(guó)家的小城鎮(zhèn)規(guī)劃中都沒有明確提出生態(tài)規(guī)劃的概念，但從其特點(diǎn)及建設(shè)模式來看，還是反映了生態(tài)規(guī)劃思想。綜上所述，國(guó)外的小城鎮(zhèn)的生態(tài)規(guī)劃有以下幾個(gè)特點(diǎn)：①注重公眾與政府機(jī)構(gòu)的共同參與；②強(qiáng)調(diào)生態(tài)規(guī)劃方法的地區(qū)差異性；③一般通過實(shí)際工程推動(dòng)規(guī)劃進(jìn)行，具有可操作性；④規(guī)劃注重與各方面的協(xié)調(diào)，并具備法律效應(yīng)。在小城鎮(zhèn)生態(tài)建設(shè)方面，國(guó)外采用了適合當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)規(guī)劃方法，如位于太平洋海岸的Bahiade Caraquez 是一個(gè)人口不到5萬人的小城鎮(zhèn)，該城采用了與當(dāng)?shù)刈匀幌到y(tǒng)緊密結(jié)合的生態(tài)規(guī)劃方法，并通過幾個(gè)具體工程來實(shí)施：①固體廢棄物的循環(huán)利用；②綠化上采用當(dāng)?shù)仄贩N的草、樹木進(jìn)行護(hù)坡以達(dá)到雨季防洪目的；③使用可循環(huán)材料建造一所公園；④通過宣傳冊(cè)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用?、學(xué)校和學(xué)生進(jìn)行環(huán)境教育；⑤可再生能源計(jì)劃等等。英國(guó)早期的生態(tài)小城鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)際上稱之為“花園城市”，主要是受霍華德思想的影響。最具代表性的有四個(gè)[8]：格拉斯格附近的紐蘭納克（NEW LANNARK），利茲附近的索太利（SALTAILE），伯明翰附近的鮑尼利（BOURNILLE），利物浦附近的陽光城（SUNLIGHT）。這四個(gè)花園城市的共同特點(diǎn)都是依托一個(gè)工廠或企業(yè)，嚴(yán)格按照規(guī)劃建立起來的。尤其是陽光城，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)設(shè)施齊全，她的建立和發(fā)展對(duì)霍華德的花園城市思想的形成影響極大，自此以后，在美國(guó)、澳大利亞、德國(guó)等都有類似的花園城市出現(xiàn)。德國(guó)是一個(gè)城鎮(zhèn)化水平很高的國(guó)家，二戰(zhàn)后，大力推進(jìn)小城鎮(zhèn)和落后地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，提出“多核分散型空間”理論作為空間構(gòu)造的一種模式，取得極大的成功。1965年，1—2萬人的小城鎮(zhèn)只有351座，到1985年已經(jīng)發(fā)展到652座；2—5萬人的小城鎮(zhèn)，1965年為190座，1985年有347座。城市的發(fā)展已經(jīng)改變了以大城市為中心的向心結(jié)構(gòu)模式，而小城鎮(zhèn)則成為城市居民和產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散的理想場(chǎng)所。如只有2萬人口的小鎮(zhèn)姆斯特，巧妙利用了近旁的森林、墓地、建設(shè)了商業(yè)街，大量使用天然石塊，色彩樸素，與大自然和諧一體，市民在購物、娛樂的同時(shí)，還可以到鮮花盛開的草地或森林中去散步?？v觀世界各國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的歷程，雖然規(guī)劃理論和規(guī)劃方法不同，但最終都認(rèn)同并遵循一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)，那就是：小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)必須“規(guī)范化”；“小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)必須與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展同步”，并以科技為支撐；小城鎮(zhèn)建設(shè)還必須遵循“合理布局”、“功能完善”以及“可持續(xù)發(fā)展”等原則。另外，國(guó)外許多國(guó)家在小城鎮(zhèn)規(guī)劃中，強(qiáng)調(diào)保持小城鎮(zhèn)原有特色，建筑物的布局、外型盡可能保持古樸的、為居民所熟悉的傳統(tǒng)風(fēng)格，充分反映歷史的延續(xù)性。在規(guī)劃的具體實(shí)施上，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的可操作性，并與本地歷史、地理環(huán)境充分融合。2.2 國(guó)內(nèi)研究進(jìn)展情況 早在80年代中期，著名的社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通先生就寫出了《小城鎮(zhèn)——大問題》等有關(guān)小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的文章，并提出了對(duì)小城鎮(zhèn)“類別、層次、興衰、分布、發(fā)展”的十字研究題目。從此我國(guó)學(xué)者對(duì)小城鎮(zhèn)的研究提高到了一個(gè)新的層次，涉及到了地理學(xué)、城市規(guī)劃學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等。19世紀(jì)90年代以來，國(guó)內(nèi)對(duì)小城鎮(zhèn)的生態(tài)規(guī)劃研究主要綜述如下： 袁中金[10]等(2002)在《小城鎮(zhèn)生態(tài)規(guī)劃》一書中，介紹了城鎮(zhèn)生態(tài)規(guī)劃的產(chǎn)生與發(fā)展、城鎮(zhèn)生態(tài)規(guī)劃的基本理論，指出發(fā)展中小城鎮(zhèn)的生態(tài)困境，從小城鎮(zhèn)人口與土地利用適宜性分析，小城鎮(zhèn)園林綠地規(guī)劃、水系統(tǒng)規(guī)劃、環(huán)境綜合整治規(guī)劃、區(qū)域生態(tài)規(guī)劃及小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)管理角度闡述了小城鎮(zhèn)生態(tài)規(guī)劃的內(nèi)容。理論研究方面，王勇[11]將城鎮(zhèn)看作復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，并把作為生態(tài)學(xué)最重要的理論之一，生態(tài)

位理論引入小城鎮(zhèn)發(fā)展中，將小城鎮(zhèn)比擬成生態(tài)元，將城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)體系及其區(qū)域中所處的位置和角色比擬為城鎮(zhèn)的生態(tài)位，為小城鎮(zhèn)發(fā)展提供了新的研究方向。生態(tài)規(guī)劃理念上，焦勝[12]（2003）分析了小城鎮(zhèn)生態(tài)規(guī)劃中存在的不確定性因素及產(chǎn)生原因，在考慮不確定性影響下的小城鎮(zhèn)生態(tài)規(guī)劃中，提出“彈性”規(guī)劃的構(gòu)想，將小城鎮(zhèn)生態(tài)規(guī)劃目標(biāo)和小城鎮(zhèn)生態(tài)規(guī)劃方案不確定化，同時(shí)把握“彈性”規(guī)劃的范圍以及時(shí)空性原則，為小城鎮(zhèn)生態(tài)規(guī)劃提供了新思路。李迪華[13]（2002）提出可以將小城鎮(zhèn)規(guī)劃直接做成生態(tài)規(guī)劃，而不是在城鎮(zhèn)規(guī)劃外另開爐灶進(jìn)行生態(tài)規(guī)劃，或者在規(guī)劃中提出以生態(tài)學(xué)為指導(dǎo)思想，在規(guī)劃評(píng)審過程中請(qǐng)生態(tài)學(xué)者參加。在規(guī)劃方法上，唐秀麗[14]（2002）等提出將景觀學(xué)理論應(yīng)用于小城鎮(zhèn)規(guī)劃，立足于生態(tài)、文化、特色三位一體的原則，以生態(tài)為導(dǎo)向，以人本為目的，以特色為目標(biāo)，從基質(zhì)類景觀要素（包括標(biāo)志性景觀區(qū)、歷史性景觀區(qū)、功能性景觀區(qū)）、廊道類景觀要素（生態(tài)景觀軸、人工景觀軸）和鑲嵌類景觀要素（綠化系統(tǒng)、廣場(chǎng)、節(jié)點(diǎn)建筑）出發(fā)進(jìn)行小城鎮(zhèn)規(guī)劃。在城鎮(zhèn)發(fā)展模式方面，蒲俊杰[15]（2003）等提出了園林式小城鎮(zhèn)的模式。龍小華等[16]（2003）則從城鎮(zhèn)規(guī)劃理念出發(fā)進(jìn)行小城鎮(zhèn)規(guī)劃的思考，認(rèn)為應(yīng)構(gòu)造人與自然和諧共存的生態(tài)小城鎮(zhèn)。周百靈[17]（2003）從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、走集約化城市發(fā)展道路、規(guī)劃設(shè)計(jì)上要結(jié)合自然三個(gè)方面出發(fā)來建設(shè)生態(tài)城鎮(zhèn)?？臻g布局上，王敬華[18]（2000）提出小城鎮(zhèn)布局形態(tài)應(yīng)充分考慮環(huán)境容量，控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局與數(shù)量，避免環(huán)境容量超負(fù)荷；在土地適宜度及承載力分析的基礎(chǔ)上確定土地利用的功能和布局。錢文榮等[19]（2003）以浙江海寧市為例，認(rèn)為在城市化過程中把一定區(qū)域內(nèi)的所有城鄉(xiāng)資源作為一個(gè)統(tǒng)一的生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，提出了生產(chǎn)要素要向市區(qū)集中，人口向中心鎮(zhèn)集中，逐步構(gòu)建一個(gè)“工作在市區(qū)，生活在小城鎮(zhèn)”的格局。王冬[20]（2000）提出在土地利用上應(yīng)更加聚集和集中，以使城鎮(zhèn)空間環(huán)境更為緊湊合理；尊重當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)原有的空間結(jié)構(gòu)體系和城鎮(zhèn)肌理，形成多樣化與特色化的空間模式；在總體布局及規(guī)劃中，應(yīng)考慮為將來留有足夠的彈性空間和預(yù)留用地。在生態(tài)功能分區(qū)上，王冬[20]（2000）提出要注意綠色產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)等在布局上的功能分區(qū)。王敬華[21]等（2002）通過分析河北省鹿泉市大河鎮(zhèn)自然本底狀況、土地利用、綠化狀況、環(huán)境污染等基本情況和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),依據(jù)生態(tài)功能分區(qū)原則, 對(duì)大河鎮(zhèn)鎮(zhèn)域進(jìn)行了生態(tài)功能區(qū)劃，并指出生態(tài)功能分區(qū)是進(jìn)行小城鎮(zhèn)生態(tài)規(guī)劃的基礎(chǔ)。在城鎮(zhèn)人居環(huán)境上，王冬[20]（2000）在對(duì)云南小城鎮(zhèn)分類的基礎(chǔ)上，闡述了云南小城鎮(zhèn)人居環(huán)境現(xiàn)狀、存在的問題和特殊性，并在此基礎(chǔ)上分析了云南小城鎮(zhèn)人居環(huán)境發(fā)展進(jìn)程的特征及發(fā)展取向：要重視鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)部的環(huán)境質(zhì)量與綠化建設(shè)，如增加綠色廊道和綠色板塊；要重視產(chǎn)業(yè)污染及生活污染的治理與循環(huán)利用；重視傳統(tǒng)文化及歷史文化景觀的保護(hù)和延續(xù)；建構(gòu)人際之間和諧文明的社會(huì)關(guān)系等等。指標(biāo)體系方面，王如松[22](1991)提出了生態(tài)縣的指標(biāo)體系。周靜海[23]（2001）等人基于可持續(xù)發(fā)展的概念，從小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、人口、資源、環(huán)境、綜合管理運(yùn)行機(jī)制等方面出發(fā)，研究了我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展問題，提出了符合我國(guó)國(guó)情的小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。國(guó)家環(huán)保局于2003年5月頒布的《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo)(試行)》從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)進(jìn)步三個(gè)方面規(guī)定了36項(xiàng)建設(shè)指標(biāo)。這些指標(biāo)為促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速、健康、高效發(fā)展以及為制定我國(guó)小城鎮(zhèn)中縣城的可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)政策提供了指標(biāo)依據(jù)。在小城鎮(zhèn)生態(tài)規(guī)劃實(shí)踐方面，1985年，黃光宇等在四川萬源官渡山區(qū)集鎮(zhèn)綜合示范試點(diǎn)規(guī)劃與設(shè)計(jì)中應(yīng)用生態(tài)學(xué)的原理與方法在生態(tài)退化、廢棄的破碎荒坡地上，通過自建公助和自建自助的方式規(guī)劃建設(shè)貧困山區(qū)小集鎮(zhèn)[4]。近年來，蘇南一些小城鎮(zhèn)也在進(jìn)行生態(tài)規(guī)劃，2003年6月，吳江市七都鎮(zhèn)“蘇南水鄉(xiāng)高科技工業(yè)生態(tài)型小城鎮(zhèn)建設(shè)示范”項(xiàng)目通過了國(guó)家科技部、建設(shè)部聯(lián)合專家組的評(píng)審。而在未來2至3年時(shí)間內(nèi)，七都鎮(zhèn)計(jì)劃投資1.8億元用于該項(xiàng)目建設(shè)，為蘇南地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展探索新的模式。重慶市璧山縣環(huán)保局提出了創(chuàng)建生態(tài)小城鎮(zhèn)的對(duì)策 ：一是大手筆規(guī)劃生態(tài)城鎮(zhèn)，規(guī)劃要有整體性、超前性、連續(xù)性；二是合理化發(fā)展區(qū)域產(chǎn)業(yè)，要突出生態(tài)特色，突出規(guī)?；怀錾鷳B(tài)化；三是高起點(diǎn)打造人居環(huán)境，講究實(shí)用性、觀賞性、舒適性；四是高品位營(yíng)造人文環(huán)境，優(yōu)化政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境；五是全方位建設(shè)生態(tài)環(huán)境，切實(shí)維護(hù)生態(tài)平衡，實(shí)施退耕還林還草和天然林保護(hù)等林業(yè)生態(tài)工程，共同創(chuàng)建生態(tài)型園林式小城鎮(zhèn)。紹興市新昌縣（2004）從重點(diǎn)建設(shè)生態(tài)工業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)林業(yè)、生態(tài)旅游、生態(tài)縣城、生態(tài)村鎮(zhèn)、污染防治和生態(tài)文化八大領(lǐng)域進(jìn)行了生態(tài)縣的建設(shè)規(guī)劃。3.目前研究存在的不足及將來的發(fā)展方向 從所查閱的文獻(xiàn)來看，針對(duì)小城鎮(zhèn)生態(tài)規(guī)劃，國(guó)內(nèi)的研究尚存在一些不足之處，詳述如下： ①小城鎮(zhèn)作為一個(gè)小尺度的生態(tài)系統(tǒng)，與大城市相比有相同點(diǎn)，也有不同之處，在生態(tài)規(guī)劃中針對(duì)二者的不同如何進(jìn)行有重點(diǎn)的規(guī)劃，在目前所查閱文獻(xiàn)中，對(duì)此方面尚未涉及。②小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村緊密相連，人口由鄉(xiāng)村流向小城鎮(zhèn)，促進(jìn)了小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，同時(shí)鄉(xiāng)村又為小城鎮(zhèn)提供了發(fā)展腹地：提供糧食等物質(zhì)資料，同時(shí)消納城鎮(zhèn)人類活動(dòng)產(chǎn)生的各種廢棄物等。在小城鎮(zhèn)生態(tài)規(guī)劃中如何體現(xiàn)鄉(xiāng)村的作用，如何促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展，也是目前生態(tài)規(guī)劃研究中所欠缺的。③小城鎮(zhèn)是一個(gè)由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然組成的子系統(tǒng)。其中自然子系統(tǒng)構(gòu)成了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的支撐系統(tǒng)，維持經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需求與生態(tài)支持系統(tǒng)供給之間的基本平衡是小城鎮(zhèn)可持續(xù)的發(fā)展的關(guān)鍵。如何辨識(shí)、定性、定量地描述二者之間的關(guān)系是發(fā)現(xiàn)小城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)平衡與否的基本前提，此方面目前還沒有進(jìn)行針對(duì)小城鎮(zhèn)的研究。④隨著對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展中帶來的各種生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)注，目前對(duì)于小城鎮(zhèn)生態(tài)問題的研究工作已經(jīng)取得相當(dāng)?shù)某尚В绾谓鉀Q這些問題，通過規(guī)劃方法建立高效、和諧的城鎮(zhèn)生態(tài)關(guān)系是急需進(jìn)一步解決的問題。⑤城市生態(tài)規(guī)劃中應(yīng)該就哪些方面進(jìn)行重點(diǎn)編制，是仁者見仁，智者見智。對(duì)小城鎮(zhèn)而言，其生態(tài)規(guī)劃也剛剛開始，如何根據(jù)小城鎮(zhèn)目前存在的各種問題進(jìn)行有針對(duì)性的規(guī)劃，哪些內(nèi)容又是生態(tài)規(guī)劃所要求的基本編制內(nèi)容，是編制規(guī)劃中應(yīng)該進(jìn)一步考慮的問題。⑥鑒于小城鎮(zhèn)在我國(guó)城市化進(jìn)程中所扮演的重要角色，將來勢(shì)必有更多的人口擁入小城鎮(zhèn)，從而造成小城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，那么是任其自由發(fā)展，像大城市那樣“攤大餅式”的蔓延下去，引發(fā)一系列問題，還是借鑒目前大城市中由于“蔓延”發(fā)展存在問題、教訓(xùn)，合理控制小城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模，這也是小城鎮(zhèn)規(guī)劃中亟待解決的問題。⑧國(guó)外的小城鎮(zhèn)規(guī)劃注重公眾的參與，并強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的可實(shí)施性。國(guó)內(nèi)的小城鎮(zhèn)聚居人口多為當(dāng)?shù)厝?，在多年的生活中已?jīng)具備當(dāng)?shù)亟ㄖ?文化、歷史風(fēng)貌，在規(guī)劃中，如何體現(xiàn)原居民的意愿，如何體現(xiàn)這種風(fēng)貌，也是將來研究的重要方向?？傮w而言，小城鎮(zhèn)生態(tài)規(guī)劃研究在我國(guó)還才開始，仍有很多值得融合、提升的空間，值得進(jìn)一步研究。參考文獻(xiàn) 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liuxia_zhang@ecadi.com 電話: 63217420-7462 ***

第五篇：小城鎮(zhèn)發(fā)展研究

中央廣播電視大學(xué)

課 程 論 文

題目：姓名：班級(jí)：學(xué)號(hào)： 小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展研究 朱娟 經(jīng)濟(jì)管理

2013年6月9日

小城鎮(zhèn)發(fā)展研究

電大經(jīng)濟(jì)管理班

朱娟

摘要：城鎮(zhèn)化是一個(gè)國(guó)家和地區(qū)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。進(jìn)入21世紀(jì)，在我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，我國(guó)的大中小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)速度都處在快速發(fā)展時(shí)間，中國(guó)將駛?cè)氤擎?zhèn)化的“快車道”，預(yù)計(jì)到2030年左右全國(guó)城鎮(zhèn)化水平將提到到50%以上，基本完成由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷過程。制定科學(xué)合理的發(fā)展戰(zhàn)略與對(duì)策是促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，強(qiáng)化鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方法和手段，小城鎮(zhèn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有極其重要的作用。目前，我國(guó)小城鎮(zhèn)類型多樣，發(fā)展水平差距較大，發(fā)展戰(zhàn)略和對(duì)策也各具特色。

關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn) 建設(shè) 管理

一、我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)的概念和意義

（一）小城鎮(zhèn)的概念

我國(guó)的《國(guó)史通鑒》中指出：小城鎮(zhèn)是指縣城和縣城以下比較發(fā)達(dá)的集鎮(zhèn)或鄉(xiāng)所在地，以及大城市周圍農(nóng)村建設(shè)的衛(wèi)星城。它包括兩個(gè)層次：一是城市型小城鎮(zhèn)即縣城和縣屬鎮(zhèn)，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)，統(tǒng)稱為農(nóng)村集鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)是一種介于城市和鄉(xiāng)村之間的雛形城市，或稱為初級(jí)城市。它是城市經(jīng)濟(jì)向農(nóng)村滲透和農(nóng)村生產(chǎn)力在一定區(qū)域內(nèi)聚集的結(jié)果。

（二）小城鎮(zhèn)建設(shè)的意義

針對(duì)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)仍然是現(xiàn)階段推進(jìn)城鎮(zhèn)化、帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)燕尾服的一個(gè)“大戰(zhàn)略”。從宏觀方面講，小城鎮(zhèn)建設(shè)具有以下三方面的意義。

1、小城鎮(zhèn)建設(shè)是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑。

“三農(nóng)”問題已經(jīng)引起全社會(huì)的重視，成為中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的重要內(nèi)容，因?yàn)檗r(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題不解決，中國(guó)的現(xiàn)代化就不可能實(shí)現(xiàn)，這是被理論和實(shí)踐反復(fù)證明了的一個(gè)基本事實(shí)。社會(huì)發(fā)展到今天，“三農(nóng)”問題已經(jīng)不可能在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)內(nèi)部得到解決農(nóng)業(yè)問題必須靠發(fā)展工業(yè)來解決（即我們現(xiàn)在所說的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)），農(nóng)民問題要靠農(nóng)動(dòng)力的非農(nóng)就業(yè)來解決，而農(nóng)村問題則要靠城鎮(zhèn)化來解決。這三者中，城鎮(zhèn)化是解決其他兩個(gè)問題的基礎(chǔ)和載體。只有實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展才能產(chǎn)生聚集效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)和高效率；只有城鎮(zhèn)化，農(nóng)民的就業(yè)轉(zhuǎn)移才能實(shí)現(xiàn)。

2、發(fā)展小城鎮(zhèn)有利于城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

我國(guó)農(nóng)村需要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口數(shù)量之龐大，客觀上要求大中小城市和小城鎮(zhèn)必須協(xié)同分流。我國(guó)需要一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大城市、特大城市和大城市圈，同時(shí)也需要建設(shè)一批富有特色的、專業(yè)性強(qiáng)的小小城市和小城鎮(zhèn)。不同類型的城市具有不同的功能和吸引力。大城市具有中小城市不可替代的作用，中小城市具有大城市所沒有的特色。這就要求建立合理的城鎮(zhèn)體系，即在一定地域范圍內(nèi)，形成若干規(guī)模不等、性質(zhì)不同而又互相依賴、互相補(bǔ)充的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)。要以特大城市、大城市為龍頭和中心，小城市、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，中等城市為紐帶，它們之間相互依托，相互協(xié)調(diào)，形成一個(gè)具有內(nèi)在聯(lián)系的有機(jī)整體。

3、發(fā)展小城鎮(zhèn)是我國(guó)現(xiàn)階段城市化道路的一種必然選擇。

城市化道路的選擇不僅要考慮最優(yōu)，更重要的是考慮可能和可行。人們過去的抉擇和決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的變化已民徹底改變了以往城市化模式的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，小城鎮(zhèn)長(zhǎng)人口增長(zhǎng)已經(jīng)在城市化進(jìn)程中扮演了重要角色。只有在原有鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上發(fā)展小成鎮(zhèn)是具有中國(guó)特色的城市化道路，這是由中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、工業(yè)化道路、農(nóng)村人口流動(dòng)和文化背景等綜合因素決定的但是發(fā)展小城鎮(zhèn)的策略，并不是鼓勵(lì)小城鎮(zhèn)遍地開花，那樣會(huì)導(dǎo)致國(guó)家建設(shè)基礎(chǔ)分散，大量耗費(fèi)農(nóng)業(yè)用地，也不利于聚集效益的發(fā)揮。

二、小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀

改革開放以來，中國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)取得了豐碩的成果，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化水平超過了30%后就進(jìn)入了快速增長(zhǎng)期。中國(guó)城鎮(zhèn)化水平到2003年已經(jīng)達(dá)到40.53%，表明中國(guó)的城鎮(zhèn)化速度已經(jīng)進(jìn)入快速發(fā)展階段。

（一）小城鎮(zhèn)數(shù)量與規(guī)模 據(jù)建設(shè)部公布的《2001年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，至2001年末，我國(guó)有設(shè)市城市664個(gè)，建制鎮(zhèn)20374個(gè)，建制鎮(zhèn)較改革開放之初增長(zhǎng)近10倍，而鄉(xiāng)的數(shù)量則下降了近3倍，為19341個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量首次超過鄉(xiāng)的數(shù)量，這標(biāo)志著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入嶄新階段。小城鎮(zhèn)除了在數(shù)量上的增長(zhǎng)外，其規(guī)模也不斷地?cái)U(kuò)大。

（二）小城鎮(zhèn)建設(shè)的空間分布

從分布情況來看，小城鎮(zhèn)的發(fā)展是不平衡的。這反映在兩個(gè)方面：區(qū)域分布不平衡和不同地區(qū)小城鎮(zhèn)類型的差異。

三、小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的主要問題

由于發(fā)展時(shí)間短，總體上講，我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)尚處于起步階段，需要從數(shù)量擴(kuò)張向質(zhì)量提高和規(guī)模成長(zhǎng)轉(zhuǎn)變。我國(guó)小城鎮(zhèn)數(shù)量雖多，但平均規(guī)模小，不足9000人，按非農(nóng)人口統(tǒng)計(jì)則規(guī)模更小，聚集效益不明顯。許多小城鎮(zhèn)的建設(shè)還有很多需要完善之處，如基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋，城市景觀差；人均占地多，用地制度需要健全完善；非農(nóng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，就業(yè)機(jī)會(huì)少，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力吸納力小；社會(huì)保障不完善等問題存在，農(nóng)民“扎根”還有后顧之憂。分而言之：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展遇到的困難直接阻礙了小城鎮(zhèn)建設(shè)的待續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。從20世紀(jì)90年代中期開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的社會(huì)背景和外部環(huán)境發(fā)生了變化，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新的發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善，工業(yè)獲得長(zhǎng)足發(fā)展，告別了短缺經(jīng)濟(jì)，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品普遍過剩，由賣方市場(chǎng)轉(zhuǎn)入買方市場(chǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展也遇到了結(jié)構(gòu)性困難，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的能力明顯減弱，也使小城鎮(zhèn)的發(fā)展失去了資金及人流、物流的支持。

（二）“二元化”的戶籍結(jié)構(gòu)影響人流向小城鎮(zhèn)聚集。城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度是1958年以后逐步建立和發(fā)展起來的，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，更是短缺經(jīng)濟(jì)的結(jié)果。附加在原有戶籍制度上的就業(yè)、上學(xué)、醫(yī)療、住房等各種權(quán)利和福利因素等都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的特殊產(chǎn)物，賦予了戶口不應(yīng)有的福利功能。本質(zhì)上正是這些不合理的功能把城鄉(xiāng)居民區(qū)分成了兩個(gè)發(fā)展機(jī)會(huì)與社會(huì)地位不同的階層。隨著改革開放的不斷深入、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，二元戶籍管理結(jié)構(gòu)對(duì)現(xiàn)代化和城市化進(jìn)程的制約和阻礙越來越明顯。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呼喚建立現(xiàn)代戶籍管理新體制。最近幾年，在國(guó)務(wù)院和公安部等有關(guān)部門的推動(dòng)下，戶籍制度改革步伐明顯加快，各地結(jié)合本地實(shí)際，對(duì)改革戶籍管理制度進(jìn)行了一些有益地實(shí)踐和探索。但戶籍制度的陰影還在，戶籍制度的限制還在，還需要國(guó)家制定和配套相關(guān)政策、制度和法規(guī)。

（三）小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)趨同，產(chǎn)業(yè)層次偏低。我國(guó)80％以上的小城鎮(zhèn)均由農(nóng)村型居民點(diǎn)發(fā)展而來，使這些小城鎮(zhèn)均具有較為典型的農(nóng)產(chǎn)品集散和初加工型城鎮(zhèn)的特點(diǎn)。這種建立在農(nóng)業(yè)開發(fā)之上的城鎮(zhèn)類型在發(fā)展中無疑缺乏足夠的竟?fàn)幜?，趨同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式使各級(jí)小城鎮(zhèn)難以形成有效的競(jìng)爭(zhēng)力。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施不完善?，F(xiàn)有的許多小城鎮(zhèn)的城市建設(shè)沿襲了農(nóng)村型居民點(diǎn)的發(fā)展模式，造成了城市用地集約性差，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不配套、城市景觀風(fēng)貌缺乏特色等許多問題，使小城市鎮(zhèn)的舒適度、安全性等不盡人意，進(jìn)而減小了小城鎮(zhèn)的吸引力，影響到小城鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展。

（五）城鎮(zhèn)功能不健全，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的拉動(dòng)力、整合力不強(qiáng)。正是由于城鎮(zhèn)建設(shè)水平低、管理薄弱，使城鎮(zhèn)功能普遍較弱，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的的拉動(dòng)性不強(qiáng)。由于城鎮(zhèn)規(guī)模小，金融、信息、技術(shù)等方面的服務(wù)水平低，生產(chǎn)要素市場(chǎng)發(fā)育不足，使小城鎮(zhèn)在人才和資金的引進(jìn)、產(chǎn)品技術(shù)的更新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面都受到很大的限制，影響了小城鎮(zhèn)功能的提高

四、加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐的對(duì)策

（一）提高對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)，把發(fā)展小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略來抓。各級(jí)政府要從實(shí)現(xiàn)跨世紀(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)和兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變的高度。充分認(rèn)識(shí)發(fā)展小城鎮(zhèn)對(duì)形成農(nóng)村新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化和擴(kuò)大內(nèi)需、推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的重要作用。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化問題的研究，把握小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，協(xié)調(diào)和處理好有關(guān)農(nóng)村城鎮(zhèn)化研究、規(guī)劃、建設(shè)和政策等問題，把農(nóng)村城鎮(zhèn)化作為其中的一個(gè)重要方面來抓。

（二）要高起點(diǎn)規(guī)劃，分階段實(shí)施，確保小城鎮(zhèn)建設(shè)健康有序地發(fā)展。一定要牢固樹立規(guī)劃是龍頭的觀念，用規(guī)劃去統(tǒng)領(lǐng)小城鎮(zhèn)的建設(shè)，做到規(guī)劃和設(shè)計(jì)先行。要深化傳統(tǒng)建設(shè)方式的改革，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一施工、分片開發(fā)、配套建設(shè)。

（三）要構(gòu)造支柱產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。要把小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)體系建設(shè)相結(jié)合。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，培植以農(nóng)產(chǎn)品加工、包裝、營(yíng)銷為主的龍頭企業(yè)。同時(shí)還要辦好市場(chǎng)，激活經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)。一定要引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到鎮(zhèn)區(qū)進(jìn)行集中建設(shè)，只有這樣才能形成企業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和聚集效應(yīng)，才能真正解決污染問題，才能共事能源、交通、信息和市場(chǎng)。

（四）要研究和制定有利于農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)流動(dòng)的政策，實(shí)行進(jìn)城人口的市場(chǎng)化安臵。通過各種途徑，千方百計(jì)為進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)造條件。要改革現(xiàn)有的戶籍管理制度，促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)。為了鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城,一定要在政策上予以傾斜，讓農(nóng)民進(jìn)得來，住得下。

（五）充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面建設(shè)小城鎮(zhèn)的積極性。小城鎮(zhèn)建設(shè)不僅是政府行為，更應(yīng)是市場(chǎng)行為。應(yīng)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立起以個(gè)人投資為主，政府和企業(yè)共同參與的投資機(jī)制，走地方財(cái)政投入啟動(dòng)，基礎(chǔ)設(shè)施有償使用，公用事業(yè)收費(fèi)和引進(jìn)外資等多元化、產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的路子。

（六）盡快建立符合小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)的行政管理體制。我國(guó)許多建制鎮(zhèn)的行政區(qū)劃偏小，總體實(shí)力偏弱，資源配臵不合理，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、現(xiàn)代化受到行政區(qū)劃的限制和制約，影響了小城鎮(zhèn)輻射和帶動(dòng)作用的正常發(fā)揮。因此，有必要結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，對(duì)規(guī)模較小的建制鎮(zhèn)進(jìn)行撤并，同時(shí)還應(yīng)逐步減少鎮(zhèn)級(jí)機(jī)關(guān)工作人員。

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