第一篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制問(wèn)題的研究

鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制問(wèn)題的研究最近，我深入到**縣，對(duì)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作進(jìn)行了一次專(zhuān)題調(diào)研?？偟母杏X(jué)，當(dāng)前中央農(nóng)村工作的政策深得民心，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，農(nóng)民增收，農(nóng)村的形勢(shì)越來(lái)越好，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的問(wèn)題正在得到有效解決，相比之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)題更加突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作更加困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村最為嚴(yán)重的問(wèn)題之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題，由來(lái)已久。其主要表現(xiàn)是：債務(wù)包袱沉重，財(cái)源稅源短缺，政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)艱難。調(diào)查的**縣，鄉(xiāng)村負(fù)債達(dá)13.58億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)6.76億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所3.14億元，村級(jí)3.68億元。40個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，負(fù)債總額超過(guò)1億元的1個(gè)，4000萬(wàn)元以上的6個(gè)，2000—4000萬(wàn)元的10個(gè)，1000—2000萬(wàn)元的14個(gè)，1000萬(wàn)元以下的9個(gè)。農(nóng)村稅費(fèi)改革特別是全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源進(jìn)一步萎縮，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源稅收很少，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)稅收幾乎是空白，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，靠挪借資金和欠帳維持機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)已是鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題不是常德特有的問(wèn)題，也不是哪一屆黨委、政府留下的問(wèn)題，而是全國(guó)農(nóng)村特別是中西部地區(qū)普通存在的問(wèn)題，極具普遍性、同質(zhì)性。究其原因，主要是現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中的問(wèn)題和矛盾長(zhǎng)期積累形成的。一是有限的財(cái)權(quán)與無(wú)限的事權(quán)之間的矛盾。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政權(quán)在事權(quán)上是無(wú)限的，而與之相對(duì)應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)是有限的，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)普遍不景氣的情況下，縣級(jí)政府“?？h緊鄉(xiāng)”的趨向明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力非常薄弱。脆弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要承擔(dān)一個(gè)完善的政府職能，必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)步入隨意舉債、亂收亂支等惡性循環(huán)的怪圈。二是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)與龐大的上層建筑之間的矛盾。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，絕大部分都是以種植業(yè)為主的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還處在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，農(nóng)業(yè)的剩余有限，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)是“麻雀雖小，五臟俱全”。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與龐大的上層建筑長(zhǎng)期形成強(qiáng)大的反差，積累了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的各種矛盾和問(wèn)題。三是工作的彈性與考核的剛性之間的矛盾。從理論講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)基層政權(quán)，工作有一定的自主性和彈性范圍。但從實(shí)踐來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實(shí)際上是沒(méi)有彈性的，這主要是因?yàn)?，上?jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核是剛性的，以“政績(jī)”論英雄，以考核論升降的用人機(jī)制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的影響巨大，比如教育“兩基”達(dá)標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、上交稅費(fèi)收取等各項(xiàng)任務(wù)都是硬指標(biāo)。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人必須想方設(shè)法完成這些硬指標(biāo)，從客觀上引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的短期行為，大搞形象工程、政績(jī)工程，造成浪費(fèi)嚴(yán)重、勞民傷財(cái)，效益低下。四是干部的利益與農(nóng)民的利益之間的矛盾。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限，干部的利益得不到保障，長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于保障自己利益與維護(hù)農(nóng)民利益的兩難之中，兩難選擇的結(jié)果，往往是保障自己的利益優(yōu)先。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)民爭(zhēng)利的主要手段就是攤派舉債，既積累了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的矛盾，又引發(fā)了涉負(fù)案件、干群關(guān)系惡化等非正?，F(xiàn)象。由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題的本質(zhì)是體制問(wèn)題。破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)難題，顯然在現(xiàn)有體制框架內(nèi)小改小調(diào)，空間越來(lái)越小，效果難以突破。必須痛下決心，徹底改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫胎換骨，再現(xiàn)活力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的直接目的，是要從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、財(cái)力衰竭、包袱沉重、運(yùn)轉(zhuǎn)艱難等突出問(wèn)題。我們不難發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些問(wèn)題歸結(jié)起來(lái)，就是職能、機(jī)構(gòu)、人員和效率問(wèn)題。因此，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)題，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革必須在職能、機(jī)構(gòu)、人員和效率上作文章、尋突破。我感到，關(guān)鍵之策就是減事減人減機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革必須始終貫穿減事減人減機(jī)構(gòu)這一主線，圍繞這一主線細(xì)化改革辦法，配套改革措施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)題也就會(huì)迎刃而解。當(dāng)前，圍繞這一主線改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，應(yīng)遵循四條原則：一是標(biāo)本兼治的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題，積沉已久，“冰凍三尺，非一日之寒”，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制應(yīng)該立足治本，標(biāo)本兼治。治標(biāo)就是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)前的問(wèn)題從政策上進(jìn)行化解，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的燃眉之急；治本就是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)今后的發(fā)展從體制上進(jìn)行規(guī)范，建立規(guī)范有效健康運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制。二是轉(zhuǎn)變職能的原則。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的很多問(wèn)題，都是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越位、缺位、錯(cuò)位造成的，因此，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革應(yīng)該從職能上著手，找準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)位置，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變。三是提高效率的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革要有利于降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)效率。四是因地制宜的原則。在具體的操作方式、財(cái)政體制的確定等各個(gè)具體環(huán)節(jié)上，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，不宜強(qiáng)求整齊劃一的單一模式，要注重實(shí)效，因地制宜。按照一條主線四條原則的基本思路，對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，提出五條對(duì)策建議：

1、弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。在加速向工業(yè)主導(dǎo)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也在被分解、吸附和調(diào)整，農(nóng)村的人力、人才、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素在加速向工業(yè)和城市流動(dòng)，可以預(yù)見(jiàn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的自身發(fā)展不會(huì)發(fā)生質(zhì)的變化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在整體經(jīng)濟(jì)中的比重只會(huì)下降不會(huì)上升，解決農(nóng)民的問(wèn)題只能靠以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，我們不要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是廣大的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦予難以承受的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)建設(shè)的重任與職責(zé)。因此，弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，應(yīng)該成為改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的一個(gè)基本指導(dǎo)思想。按照“市場(chǎng)能解決的，政府不干預(yù)，民間能負(fù)擔(dān)的，政府不包辦”的原則，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本職能主要是三條：一是維護(hù)基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；二是提供基本的公共服務(wù)，包括民政、治安、司法、共同生產(chǎn)事務(wù)、突發(fā)事件處置等政府職能服務(wù)；三是在體制改革中組織和支持各類(lèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)服務(wù)組織的發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)化服務(wù)。這樣，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為一個(gè)只承擔(dān)非專(zhuān)業(yè)職能的一般性政治、公益公共服務(wù)的微型機(jī)構(gòu)，這也與“小政府，大社會(huì)”的行政體制調(diào)整趨向相契合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變以后，減事減人減機(jī)構(gòu)才有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)然，也必須看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能弱化以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展也會(huì)面臨一些新的問(wèn)題。就當(dāng)前而言，主要面臨農(nóng)村水利建設(shè)等公益事業(yè)誰(shuí)來(lái)承擔(dān)的問(wèn)題。從職能和能力上看，農(nóng)村大中型公益建設(shè)像水利建設(shè)、交通建設(shè)等應(yīng)該由國(guó)家、省、市、縣分級(jí)承擔(dān)，在當(dāng)前市、縣財(cái)政也比較困難的情況下，應(yīng)主要通過(guò)國(guó)家、省轉(zhuǎn)移支付解決。就我市特別突出的水利建設(shè)問(wèn)題，我們也可以考慮由國(guó)家出臺(tái)新的政策，比如開(kāi)征水利建設(shè)稅等途徑解決，這是最理想的辦法。至于農(nóng)村小型公益事業(yè)主要通過(guò)村級(jí)“一議一事”籌資籌勞解決。

2、推進(jìn)鄉(xiāng)村撤并。隨著

從三個(gè)方面著力，第一，完善財(cái)政分成體制。按分稅分享、向縣鄉(xiāng)傾斜的原則，完善財(cái)政分成體制，在國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)財(cái)力配置比例中，財(cái)力適當(dāng)向縣鄉(xiāng)兩級(jí)傾斜，提高縣鄉(xiāng)財(cái)力所占比重，這也是科學(xué)發(fā)展觀的要求，是以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的要求。第二，改革財(cái)政管理體制。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力情況，按照確保基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和強(qiáng)化農(nóng)村公共服務(wù)的要求，可以實(shí)行兩種管理模式：一是比較規(guī)范的分稅制財(cái)政體制。主要是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模500萬(wàn)元以上、財(cái)力增長(zhǎng)能夠滿足自身支出需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施，實(shí)行一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政，履行相對(duì)完善的政府職能。二是縣直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)收統(tǒng)支型財(cái)政體制。對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模小于500萬(wàn)元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可比照國(guó)庫(kù)集中收支的管理辦法，其財(cái)政收入直接上繳縣國(guó)庫(kù)，支出由財(cái)政統(tǒng)籌安排，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)資金需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)田水利、道路交通等公益事業(yè)發(fā)展，由縣級(jí)政府量力而行，統(tǒng)籌考慮。第三，推行公務(wù)消費(fèi)貨幣化改革。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)消費(fèi)，能夠貨幣化的，一律貨幣化，嚴(yán)格核定標(biāo)準(zhǔn)，包干到人，堵塞支出漏洞。目前，**縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)交通費(fèi)、接待費(fèi)、通訊費(fèi)等公務(wù)消費(fèi)實(shí)行貨幣化改革，效果很好。改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上不再保留公車(chē)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有車(chē)輛一律由縣財(cái)政統(tǒng)一上收，公開(kāi)拍賣(mài)，拍賣(mài)所得資金返還給原鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用作消赤減債專(zhuān)項(xiàng)資金。

5、化解鄉(xiāng)村債務(wù)。債務(wù)問(wèn)題不解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不可能走出困境?；忄l(xiāng)村鎮(zhèn)債務(wù)，總的原則應(yīng)該是，制止新債，摸清底數(shù)，分類(lèi)處理，逐年消化。一是管好源頭，制止新債。制止新債，是消赤減債最現(xiàn)實(shí)最有效的措施。制止新債，關(guān)鍵是要管住源頭；管住源頭，重點(diǎn)是要管住上級(jí)政府，上級(jí)政府要減少對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的行政約束。要帶頭轉(zhuǎn)變政府職能，不該管的事堅(jiān)決不管，更不能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)去管，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事減下來(lái)；決策的各項(xiàng)中心工作、事實(shí)工程等要有明確的資金來(lái)源渠道，專(zhuān)款專(zhuān)用，不留缺口；不切實(shí)際的達(dá)標(biāo)升級(jí)和考核活動(dòng)，要堅(jiān)決取消；不準(zhǔn)脫離實(shí)際向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)稅費(fèi)收入任務(wù)，杜絕墊稅、抵稅、買(mǎi)稅等現(xiàn)象。同時(shí)，也要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理，推行報(bào)刊征訂限額、村組干部兼職、村組接待費(fèi)結(jié)零等制度，嚴(yán)禁鄉(xiāng)村舉新債。二是摸清底數(shù)，清收債權(quán)。全面組織債權(quán)債務(wù)清理，按債權(quán)債務(wù)發(fā)生時(shí)間、形成原因、約定利率、還本付息等情況，建立臺(tái)帳，劃清正常債務(wù)和不良債務(wù)，核銷(xiāo)虛假債務(wù)。按照“依靠法律、依靠政策、依靠群眾”的原則，加大債權(quán)清收力度，對(duì)群眾尾欠的歷年老稅費(fèi)，特別是稅費(fèi)改革以后發(fā)生的稅費(fèi)尾欠，采取“張榜公布、公開(kāi)評(píng)議”的辦法，以村為單位組織群眾評(píng)議債務(wù)人有沒(méi)有償還能力，經(jīng)公開(kāi)評(píng)議，對(duì)確實(shí)沒(méi)有償還能力的可以先掛帳，對(duì)有償還能力的依法依規(guī)限期清收。三是嚴(yán)格政策，分類(lèi)處理。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效債務(wù)，實(shí)施分類(lèi)處理，主要通過(guò)五條途徑處理：各級(jí)豁免一部分，縣對(duì)鄉(xiāng)、鄉(xiāng)對(duì)村分級(jí)視情況豁免以前年度拖欠稅費(fèi)款、周轉(zhuǎn)金借款，減輕鄉(xiāng)村包袱；依法處置一部分，分清鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)欠款和政府欠款，企業(yè)所欠銀行貸款由企業(yè)償還，企業(yè)無(wú)力償還的按《破產(chǎn)法》及其他有關(guān)規(guī)定處理；籌資償還一部分，對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)的民間借款，通過(guò)拍賣(mài)鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)和林地、草地、水面等資源償還，同時(shí)，可以考慮建立消赤減債基金，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)超收分成收入由縣級(jí)財(cái)政設(shè)立償債專(zhuān)戶(hù)，用于償還債務(wù)；政府掛帳一部分，對(duì)各種公益性建設(shè)欠款，鄉(xiāng)村確實(shí)無(wú)力償還的，允許先掛帳，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)予以?xún)斶€；國(guó)家消化一部分，對(duì)農(nóng)村教育“兩基”達(dá)標(biāo)形成的欠帳，由國(guó)家、省財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)村合作基金會(huì)再貸款，建議國(guó)家延長(zhǎng)還款期限，豁免貸款利息，以幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡過(guò)難關(guān)。

第二篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制問(wèn)題的研究

鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制問(wèn)題的研究最近，我深入到**縣，對(duì)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作進(jìn)行了一次專(zhuān)題調(diào)研。總的感覺(jué)，當(dāng)前中央農(nóng)村工作的政策深得民心，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，農(nóng)民增收，農(nóng)村的形勢(shì)越來(lái)越好，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的問(wèn)題正在得到有效解決，相比之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)題更加突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作更加困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村最為嚴(yán)重的問(wèn)題之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題，由來(lái)已久。其主要表現(xiàn)是：債務(wù)包袱沉重，財(cái)源稅源短缺，政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)艱難。調(diào)查的**縣，鄉(xiāng)村負(fù)債達(dá)13.58億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)6.76億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所3.14億元，村級(jí)3.68億元。40個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，負(fù)債總額超過(guò)1億元的1個(gè)，4000萬(wàn)元以上的6個(gè)，2000—4000萬(wàn)元的10個(gè)，1000—2000萬(wàn)元的14個(gè)，1000萬(wàn)元以下的9個(gè)。農(nóng)村稅費(fèi)改革特別是全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源進(jìn)一步萎縮，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源稅收很少，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)稅收幾乎是空白，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，靠挪借資金和欠帳維持機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)已是鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題不是常德特有的問(wèn)題，也不是哪一屆黨委、政府留下的問(wèn)題，而是全國(guó)農(nóng)村特別是中西部地區(qū)普通存在的問(wèn)題，極具普遍性、同質(zhì)性。究其原因，主要是現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中的問(wèn)題和矛盾長(zhǎng)期積累形成的。一是有限的財(cái)權(quán)與無(wú)限的事權(quán)之間的矛盾。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政權(quán)在事權(quán)上是無(wú)限的，而與之相對(duì)應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)是有限的，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)普遍不景氣的情況下，縣級(jí)政府“?？h緊鄉(xiāng)”的趨向明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力非常薄弱。脆弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要承擔(dān)一個(gè)完善的政府職能，必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)步入隨意舉債、亂收亂支等惡性循環(huán)的怪圈。二是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)與龐大的上層建筑之間的矛盾。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，絕大部分都是以種植業(yè)為主的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還處在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，農(nóng)業(yè)的剩余有限，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)是“麻雀雖小，五臟俱全”。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與龐大的上層建筑長(zhǎng)期形成強(qiáng)大的反差，積累了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的各種矛盾和問(wèn)題。三是工作的彈性與考核的剛性之間的矛盾。從理論講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)基層政權(quán)，工作有一定的自主性和彈性范圍。但從實(shí)踐來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實(shí)際上是沒(méi)有彈性的，這主要是因?yàn)?，上?jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核是剛性的，以“政績(jī)”論英雄，以考核論升降的用人機(jī)制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的影響巨大，比如教育“兩基”達(dá)標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、上交稅費(fèi)收取等各項(xiàng)任務(wù)都是硬指標(biāo)。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人必須想方設(shè)法完成這些硬指標(biāo)，從客觀上引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的短期行為，大搞形象工程、政績(jī)工程，造成浪費(fèi)嚴(yán)重、勞民傷財(cái)，效益低下。四是干部的利益與農(nóng)民的利益之間的矛盾。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限，干部的利益得不到保障，長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于保障自己利益與維護(hù)農(nóng)民利益的兩難之中，兩難選擇的結(jié)果，往往是保障自己的利益優(yōu)先。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)民爭(zhēng)利的主要手段就是攤派舉債，既積累了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的矛盾，又引發(fā)了涉負(fù)案件、干群關(guān)系惡化等非正常現(xiàn)象。由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題的本質(zhì)是體制問(wèn)題。破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)難題，顯然在現(xiàn)有體制框架內(nèi)小改小調(diào)，空間越來(lái)越小，效果難以突破。必須痛下決心，徹底改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫胎換骨，再現(xiàn)活力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的直接目的，是要從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、財(cái)力衰竭、包袱沉重、運(yùn)轉(zhuǎn)艱難等突出問(wèn)題。我們不難發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些問(wèn)題歸結(jié)起來(lái)，就是職能、機(jī)構(gòu)、人員和效率問(wèn)題。因此，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)題，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革必須在職能、機(jī)構(gòu)、人員和效率上作文章、尋突破。我感到，關(guān)鍵之策就是減事減人減機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革必須始終貫穿減事減人減機(jī)構(gòu)這一主線，圍繞這一主線細(xì)化改革辦法，配套改革措施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)題也就會(huì)迎刃而解。當(dāng)前，圍繞這一主線改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，應(yīng)遵循四條原則：一是標(biāo)本兼治的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題，積沉已久，“冰凍三尺，非一日之寒”，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制應(yīng)該立足治本，標(biāo)本兼治。治標(biāo)就是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)前的問(wèn)題從政策上進(jìn)行化解，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的燃眉之急；治本就是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)今后的發(fā)展從體制上進(jìn)行規(guī)范，建立規(guī)范有效健康運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制。二是轉(zhuǎn)變職能的原則。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的很多問(wèn)題，都是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越位、缺位、錯(cuò)位造成的，因此，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革應(yīng)該從職能上著手，找準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)位置，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變。三是提高效率的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革要有利于降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)效率。四是因地制宜的原則。在具體的操作方式、財(cái)政體制的確定等各個(gè)具體環(huán)節(jié)上，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，不宜強(qiáng)求整齊劃一的單一模式，要注重實(shí)效，因地制宜。按照一條主線四條原則的基本思路，對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，提出五條對(duì)策建議：

1、弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。在加速向工業(yè)主導(dǎo)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也在被分解、吸附和調(diào)整，農(nóng)村的人力、人才、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素在加速向工業(yè)和城市流動(dòng)，可以預(yù)見(jiàn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的自身發(fā)展不會(huì)發(fā)生質(zhì)的變化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在整體經(jīng)濟(jì)中的比重只會(huì)下降不會(huì)上升，解決農(nóng)民的問(wèn)題只能靠以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，我們不要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是廣大的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦予難以承受的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)建設(shè)的重任與職責(zé)。因此，弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，應(yīng)該成為改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的一個(gè)基本指導(dǎo)思想。按照“市場(chǎng)能解決的，政府不干預(yù)，民間能負(fù)擔(dān)的，政府不包辦”的原則，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本職能主要是三條：一是維護(hù)基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；二是提供基本的公共服務(wù)，包括民政、治安、司法、共同生產(chǎn)事務(wù)、突發(fā)事件處置等政府職能服務(wù)；三是在體制改革中組織和支持各類(lèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)服務(wù)組織的發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)化服務(wù)。這樣，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為一個(gè)只承擔(dān)非專(zhuān)業(yè)職能的一般性政治、公益公共服務(wù)的微型機(jī)構(gòu)，這也與“小政府，大社會(huì)”的行政體制調(diào)整趨向相契合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變以后，減事減人減機(jī)構(gòu)才有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)然，也必須看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能弱化以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展也會(huì)面臨一些新的問(wèn)題。就當(dāng)前而言，主要面臨農(nóng)村水利建設(shè)等公益事業(yè)誰(shuí)來(lái)承擔(dān)的問(wèn)題。從職能和能力上看，農(nóng)村大中型公益建設(shè)像水利建設(shè)、交通建設(shè)等應(yīng)該由國(guó)家、省、市、縣分級(jí)承擔(dān)，在當(dāng)前市、縣財(cái)政也比較困難的情況下，應(yīng)主要通過(guò)國(guó)家、省轉(zhuǎn)移支付解決。就我市特別突出的水利建設(shè)問(wèn)題，我們也可以考慮由

第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制問(wèn)題的研究

最近，我深入到**縣，對(duì)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作進(jìn)行了一次專(zhuān)題調(diào)研?？偟母杏X(jué)，當(dāng)前中央農(nóng)村工作的政策深得民心，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，農(nóng)民增收，農(nóng)村的形勢(shì)越來(lái)越好，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的問(wèn)題正在得到有效解決，相比之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)題更加突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作更加困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村最為嚴(yán)重的問(wèn)題之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題，由來(lái)已久。其主要表現(xiàn)是：債務(wù)包袱沉重，財(cái)源稅源短缺，政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)艱難。調(diào)查的**縣，鄉(xiāng)村負(fù)債達(dá)13.58億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)6.76億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所3.14億元，村級(jí)3.68億元。40個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，負(fù)債總額超過(guò)1億元的1個(gè)，4000萬(wàn)元以上的6個(gè)，2000—4000萬(wàn)元的10個(gè)，1000—2000萬(wàn)元的14個(gè)，1000萬(wàn)元以下的9個(gè)。農(nóng)村稅費(fèi)改革特別是全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源進(jìn)一步萎縮，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源稅收很少，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)稅收幾乎是空白，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，靠挪借資金和欠帳維持機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)已是鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題不是常德特有的問(wèn)題，也不是哪一屆黨委、政府留下的問(wèn)題，而是全國(guó)農(nóng)村特別是中西部地區(qū)普通存在的問(wèn)題，極具普遍性、同質(zhì)性。究其原因，主要是現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中的問(wèn)題和矛盾長(zhǎng)期積累形成的。一是有限的財(cái)權(quán)與無(wú)限的事權(quán)之間的矛盾。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政權(quán)在事權(quán)上是無(wú)限的，而與之相對(duì)應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)是有限的，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)普遍不景氣的情況下，縣級(jí)政府“?？h緊鄉(xiāng)”的趨向明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力非常薄弱。脆弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要承擔(dān)一個(gè)完善的政府職能，必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)步入隨意舉債、亂收亂支等惡性循環(huán)的怪圈。二是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)與龐大的上層建筑之間的矛盾。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，絕大部分都是以種植業(yè)為主的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還處在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，農(nóng)業(yè)的剩余有限，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)是“麻雀雖小，五臟俱全”。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與龐大的上層建筑長(zhǎng)期形成強(qiáng)大的反差，積累了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的各種矛盾和問(wèn)題。三是工作的彈性與考核的剛性之間的矛盾。從理論講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)基層政權(quán)，工作有一定的自主性和彈性范圍。但從實(shí)踐來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實(shí)際上是沒(méi)有彈性的，這主要是因?yàn)?，上?jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核是剛性的，以“政績(jī)”論英雄，以考核論升降的用人機(jī)制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的影響巨大，比如教育“兩基”達(dá)標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、上交稅費(fèi)收取等各項(xiàng)任務(wù)都是硬指標(biāo)。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人必須想方設(shè)法完成這些硬指標(biāo)，從客觀上引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的短期行為，大搞形象工程、政績(jī)工程，造成浪費(fèi)嚴(yán)重、勞民傷財(cái)，效益低下。四是干部的利益與農(nóng)民的利益之間的矛盾。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限，干部的利益得不到保障，長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于保障自己利益與維護(hù)農(nóng)民利益的兩難之中，兩難選擇的結(jié)果，往往是保障自己的利益優(yōu)先。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)民爭(zhēng)利的主要手段就是攤派舉債，既積累了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的矛盾，又引發(fā)了涉負(fù)案件、干群關(guān)系惡化等非正常現(xiàn)象。由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題的本質(zhì)是體制問(wèn)題。破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)難題，顯然在現(xiàn)有體制框架內(nèi)小改小調(diào)，空間越來(lái)越小，效果難以突破。必須痛下決心，徹底改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫胎換骨，再現(xiàn)活力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的直接目的，是要從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、財(cái)力衰竭、包袱沉重、運(yùn)轉(zhuǎn)艱難等突出問(wèn)題。我們不難發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些問(wèn)題歸結(jié)起來(lái)，就是職能、機(jī)構(gòu)、人員和效率問(wèn)題。因此，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)題，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革必須在職能、機(jī)構(gòu)、人員和效率上作文章、尋突破。我感到，關(guān)鍵之策就是減事減人減機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革必須始終貫穿減事減人減機(jī)構(gòu)這一主線，圍繞這一主線細(xì)化改革辦法，配套改革措施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)題也就會(huì)迎刃而解。當(dāng)前，圍繞這一主線改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，應(yīng)遵循四條原則：一是標(biāo)本兼治的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題，積沉已久，“冰凍三尺，非一日之寒”，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制應(yīng)該立足治本，標(biāo)本兼治。治標(biāo)就是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)前的問(wèn)題從政策上進(jìn)行化解，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的燃眉之急；治本就是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)今后的發(fā)展從體制上進(jìn)行規(guī)范，建立規(guī)范有效健康運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制。二是轉(zhuǎn)變職能的原則。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的很多問(wèn)題，都是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越位、缺位、錯(cuò)位造成的，因此，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革應(yīng)該從職能上著手，找準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)位置，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變。三是提高效率的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革要有利于降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)效率。四是因地制宜的原則。在具體的操作方式、財(cái)政體制的確定等各個(gè)具體環(huán)節(jié)上，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，不宜強(qiáng)求整齊劃一的單一模式，要注重實(shí)效，因地制宜。按照一條主線四條原則的基本思路，對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體

第四篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體制及職能問(wèn)題研究（模版）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體制及職能問(wèn)題探討

人民代表大會(huì)制度是適合我國(guó)國(guó)情的根本政治制度，是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的有效形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是我國(guó)根本政治制度的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是社會(huì)主義民主制度的重要組成部分。承擔(dān)著確保憲法法律在基層實(shí)施、代表人民群眾管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)、保護(hù)公民和法人的合法權(quán)益、確保實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主民主權(quán)利的重任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)基層民主法制建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。但是在現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大由于在體制、職能等諸多方面還存在一些問(wèn)題，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力運(yùn)行，特別是閉會(huì)期間職能發(fā)揮受到制約，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用的發(fā)揮。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體制和職能發(fā)揮中存在的問(wèn)題

（一）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位及作用的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)。從法律上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是農(nóng)村基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大決策均需經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議通過(guò)后才合法，才能付諸實(shí)施。而實(shí)際操作過(guò)程中，由于諸多原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的性質(zhì)、地位和作用在社會(huì)上尚未得到充分認(rèn)識(shí)和重視。在一些地方，相當(dāng)一部分人認(rèn)為現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，而不是人大；有的認(rèn)為農(nóng)村基層工作都是靠抓落實(shí)的硬任務(wù)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作沒(méi)有硬指標(biāo)，不需要量化考核，都是務(wù)虛工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大可有可無(wú)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部中也有認(rèn)為干人大工作看不見(jiàn)摸不著，不容易干出成績(jī)，不如多干點(diǎn)中心工作和經(jīng)濟(jì)工作，更容易體現(xiàn)自己的政績(jī)等等。這些認(rèn)識(shí)在一定程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)

人大工作的正常開(kāi)展。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履行監(jiān)督權(quán)的實(shí)際情況與法律賦予的職權(quán)尚有距離。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大能積極行使監(jiān)督職能，但由于一系列的原因使監(jiān)督的效果大打折扣。首先，由于監(jiān)督缺乏制度保障，這就使監(jiān)督對(duì)象對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)威尊重不夠，尤其是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，只重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)，忽視人大的監(jiān)督，甚至把人大的監(jiān)督看成“唱對(duì)臺(tái)戲”、“找麻煩”，不愿接受人大監(jiān)督。其次，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的負(fù)責(zé)人是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的核心決策人物，握有事實(shí)上的人權(quán)和財(cái)權(quán)，這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在開(kāi)展監(jiān)督活動(dòng)時(shí)，往往“心有余悸”，不敢監(jiān)督，即使監(jiān)督也顯得無(wú)力。

（三）在經(jīng)費(fèi)上缺乏保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織代表開(kāi)展活動(dòng)及日常辦公所需的經(jīng)費(fèi)有的沒(méi)有列入鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，或者雖然已列入財(cái)政預(yù)算卻未能很好地執(zhí)行，人大開(kāi)展工作、組織活動(dòng)無(wú)固定經(jīng)費(fèi)來(lái)源，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大自身建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的規(guī)范化、制度化建設(shè)也受到了嚴(yán)重制約。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作力量比較薄弱。由于人大主席團(tuán)為非常設(shè)機(jī)構(gòu)，集中活動(dòng)時(shí)間和次數(shù)均有限，人大主席是黨委副書(shū)記兼任的，分管一定的行政管理工作，無(wú)暇顧及人大自身工作，人大干事除了人大工作外，還要兼做黨委、政府的其他工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)構(gòu)實(shí)際上不到2個(gè)人，履職力量顯得十分薄弱。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間權(quán)力機(jī)關(guān)缺失。人大是集體行使權(quán)力制，法定一年至少召開(kāi)一次人大會(huì)議和四次主席團(tuán)會(huì)議。但實(shí)際落實(shí)中有很大差距，有的即使召開(kāi)，也存在會(huì)期時(shí)間短、質(zhì)量不高等問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席在閉會(huì)期間雖

然做一些聯(lián)系代表，組織代表開(kāi)展活動(dòng)等方面的工作，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會(huì)期間既沒(méi)有行使職權(quán)的主體，也沒(méi)有行使職權(quán)的途徑，基本形同虛設(shè)。

二、建議與對(duì)策

（一）確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法律地位，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與同級(jí)黨委、政府之間的關(guān)系。

加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政能力建設(shè)的關(guān)鍵在于解決黨應(yīng)以何種方式進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決策、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行”應(yīng)該成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的共識(shí)，全面落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)本行政區(qū)域重大事項(xiàng)決定權(quán)、財(cái)政預(yù)決算審批權(quán)、選舉罷免權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等相關(guān)權(quán)力。

（二）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席和主席團(tuán)機(jī)構(gòu)設(shè)臵。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)設(shè)立專(zhuān)職主席、副主席和專(zhuān)職秘書(shū)或干事。主席以黨委副書(shū)記兼任為宜，這樣主席就能充分履行法定職能，致力于提升人大地位，也可以避免開(kāi)展人大工作視書(shū)記“開(kāi)明”程度而異的“人治”狀況，還可防止因書(shū)記兼任主席對(duì)人大制度運(yùn)行和人大職能行使造成削弱，副主席應(yīng)該是專(zhuān)職的，其主要任務(wù)就是協(xié)助主席抓人大的日常工作。人大干事主要精力則是協(xié)助主席、副主席處理人大明日常事務(wù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)組成人員要和黨委、政府的組成人員分別開(kāi)來(lái)，一般應(yīng)由人大主席、副主席、人大干事和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)德高望重的老干部代表組成，這樣設(shè)臵，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)作用的發(fā)揮。

（三）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)常設(shè)機(jī)構(gòu)性質(zhì)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的機(jī)制。從實(shí)踐情況看，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間沒(méi)有機(jī)構(gòu)行

使權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大似乎是可有可無(wú)的，要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大切實(shí)發(fā)揮作用，必須解決其常設(shè)機(jī)構(gòu)問(wèn)題?，F(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán),不是法律意義上的常設(shè)機(jī)構(gòu)，所以，從人大制度的完整性與統(tǒng)一性來(lái)看，應(yīng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)常設(shè)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間可以設(shè)常委會(huì)，以便有經(jīng)常代表人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)。

（四）加強(qiáng)人大自身建設(shè)。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大自身建設(shè)，是完善人大制度、保證人民當(dāng)家做主的中心環(huán)節(jié)。首先，要加強(qiáng)人大思想建設(shè)。要用科學(xué)理論特別是當(dāng)代中國(guó)馬克思主義理論武裝人大的頭腦，增強(qiáng)人大的責(zé)任感、使命感，發(fā)揮積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。自覺(jué)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，善于使黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，努力使黨推薦的候選人進(jìn)入政權(quán)機(jī)關(guān)。同時(shí)，人大代表還應(yīng)樹(shù)立主人翁意識(shí)，自覺(jué)行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要敢于和善于依法行使職權(quán)，嚴(yán)格依法辦事，按期召開(kāi)人民代表大會(huì)和主席團(tuán)會(huì)議，努力提高會(huì)議質(zhì)量；閉會(huì)期間圍繞大局工作，組織代表開(kāi)展評(píng)議、檢查、調(diào)查、走訪等各種有益的活動(dòng)。最后，加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)。人大代表應(yīng)模范遵守憲法和法律，與人民群眾保持密切聯(lián)系，聽(tīng)取和反映他們的意見(jiàn)和要求，努力為他們服務(wù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的體制建設(shè)與職能的發(fā)揮，直接關(guān)系到我國(guó)人民代表大會(huì)制度的完善。只有基層人大真正實(shí)現(xiàn)了憲政地位回歸，才能使人民更廣泛真實(shí)地感受人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性，才能更加有助于推動(dòng)我國(guó)的政治文明與民主法制建設(shè)。

閔集鄉(xiāng)人大主席團(tuán)

毛國(guó)祥

第五篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制問(wèn)題的研究

鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制問(wèn)題的研究最近，我深入到**縣，對(duì)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作進(jìn)行了一次專(zhuān)題調(diào)研。總的感覺(jué)，當(dāng)前中央農(nóng)村工作的政策深得民心，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，農(nóng)民增收，農(nóng)村的形勢(shì)越來(lái)越好，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的問(wèn)題正在得到有效解決，相比之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)題更加突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作更加困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村最為嚴(yán)重的問(wèn)題之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題，由來(lái)已久。其主要表現(xiàn)是：

債務(wù)包袱沉重，財(cái)源稅源短缺，政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)艱難。調(diào)查的**縣，鄉(xiāng)村負(fù)債達(dá)13.58億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)6.76億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所3.14億元，村級(jí)3.68億元。40個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，負(fù)債總額超過(guò)1億元的1個(gè)，4000萬(wàn)元以上的6個(gè)，2000—4000萬(wàn)元的10個(gè)，1000—2000萬(wàn)元的14個(gè)，1000萬(wàn)元以下的9個(gè)。農(nóng)村稅費(fèi)改革特別是全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源進(jìn)一步萎縮，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源稅收很少，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)稅收幾乎是空白，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，靠挪借資金和欠帳維持機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)已是鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題不是常德特有的問(wèn)題，也不是哪一屆黨委、政府留下的問(wèn)題，而是全國(guó)農(nóng)村特別是中西部地區(qū)普通存在的問(wèn)題，極具普遍性、同質(zhì)性。究其原因，主要是現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中的問(wèn)題和矛盾長(zhǎng)期積累形成的。一是有限的財(cái)權(quán)與無(wú)限的事權(quán)之間的矛盾。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政權(quán)在事權(quán)上是無(wú)限的，而與之相對(duì)應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)是有限的，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)普遍不景氣的情況下，縣級(jí)政府“?？h緊鄉(xiāng)”的趨向明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力非常薄弱。脆弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要承擔(dān)一個(gè)完善的政府職能，必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)步入隨意舉債、亂收亂支等惡性循環(huán)的怪圈。二是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)與龐大的上層建筑之間的矛盾。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，絕大部分都是以種植業(yè)為主的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還處在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，農(nóng)業(yè)的剩余有限，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)是“麻雀雖小，五臟俱全”。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與龐大的上層建筑長(zhǎng)期形成強(qiáng)大的反差，積累了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的各種矛盾和問(wèn)題。三是工作的彈性與考核的剛性之間的矛盾。從理論講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)基層政權(quán)，工作有一定的自主性和彈性范圍。但從實(shí)踐來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實(shí)際上是沒(méi)有彈性的，這主要是因?yàn)?，上?jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核是剛性的，以“政績(jī)”論英雄，以考核論升降的用人機(jī)制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的影響巨大，比如教育“兩基”達(dá)標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、上交稅費(fèi)收取等各項(xiàng)任務(wù)都是硬指標(biāo)。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人必須想方設(shè)法完成這些硬指標(biāo)，從客觀上引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的短期行為，大搞形象工程、政績(jī)工程，造成浪費(fèi)嚴(yán)重、勞民傷財(cái)，效益低下。四是干部的利益與農(nóng)民的利益之間的矛盾。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限，干部的利益得不到保障，長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于保障自己利益與維護(hù)農(nóng)民利益的兩難之中，兩難選擇的結(jié)果，往往是保障自己的利益優(yōu)先。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)民爭(zhēng)利的主要手段就是攤派舉債，既積累了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的矛盾，又引發(fā)了涉負(fù)案件、干群關(guān)系惡化等非正?，F(xiàn)象。由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題的本質(zhì)是體制問(wèn)題。破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)難題，顯然在現(xiàn)有體制框架內(nèi)小改小調(diào)，空間越來(lái)越小，效果難以突破。必須痛下決心，徹底改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫胎換骨，再現(xiàn)活力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的直接目的，是要從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、財(cái)力衰竭、包袱沉重、運(yùn)轉(zhuǎn)艱難等突出問(wèn)題。我們不難發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些問(wèn)題歸結(jié)起來(lái)，就是職能、機(jī)構(gòu)、人員和效率問(wèn)題。因此，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)題，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革必須在職能、機(jī)構(gòu)、人員和效率上作文章、尋突破。我感到，關(guān)鍵之策就是減事減人減機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革必須始終貫穿減事減人減機(jī)構(gòu)這一主線，圍繞這一主線細(xì)化改革辦法，配套改革措施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)題也就會(huì)迎刃而解。當(dāng)前，圍繞這一主線改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，應(yīng)遵循四條原則：一是標(biāo)本兼治的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題，積沉已久，“冰凍三尺，非一日之寒”，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制應(yīng)該立足治本，標(biāo)本兼治。治標(biāo)就是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)前的問(wèn)題從政策上進(jìn)行化解，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的燃眉之急；治本就是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)今后的發(fā)展從體制上進(jìn)行規(guī)范，建立規(guī)范有效健康運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制。二是轉(zhuǎn)變職能的原則。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的很多問(wèn)題，都是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越位、缺位、錯(cuò)位造成的，因此，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革應(yīng)該從職能上著手，找準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)位置，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變。三是提高效率的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革要有利于降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)效率。四是因地制宜的原則。在具體的操作方式、財(cái)政體制的確定等各個(gè)具體環(huán)節(jié)上，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，不宜強(qiáng)求整齊劃一的單一模式，要注重實(shí)效，因地制宜。按照一條主線四條原則的基本思路，對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，提出五條對(duì)策建議：

1、弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。在加速向工業(yè)主導(dǎo)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也在被分解、吸附和調(diào)整，農(nóng)村的人力、人才、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素在加速向工業(yè)和城市流動(dòng)，可以預(yù)見(jiàn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的自身發(fā)展不會(huì)發(fā)生質(zhì)的變化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在整體經(jīng)濟(jì)中的比重只會(huì)下降不會(huì)上升，解決農(nóng)民的問(wèn)題只能靠以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，我們不要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是廣大的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦予難以承受的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)建設(shè)的重任與職責(zé)