第一篇：宅基地“三權(quán)分置”面臨的問題和對(duì)策

宅基地“三權(quán)分置”是繼農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”后，我國農(nóng)村土地制度的又一次重大理論和制度創(chuàng)新，將對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。那么，農(nóng)村承包地和宅基地“三權(quán)分置”有什么區(qū)別與聯(lián)系？宅基地“三權(quán)分置”改革目前面臨怎樣的挑戰(zhàn)？應(yīng)該如何健全宅基地“三權(quán)分置”制度？詳情見下文。

一、農(nóng)村承包地和宅基地“三權(quán)分置”的異同

農(nóng)村承包地和農(nóng)村宅基地在所有權(quán)層面上，均屬于公有制中的集體所有。但在使用管理上承包地為農(nóng)用地，而宅基地則是建設(shè)用地，不同用途的土地管制辦法也不相同。因此，承包地與宅基地的“三權(quán)分置”相比，既有共性，也有個(gè)性。

1、要求不同

農(nóng)村承包地的“三權(quán)分置”是在集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)；農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”要求探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

2、問題針對(duì)性不同

農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”是在分田到戶解決農(nóng)民吃飯問題后，再解決農(nóng)民如何致富的問題；宅基地“三權(quán)分置”是要解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙增長”和農(nóng)村大量住宅用地閑置的問題，以及有效顯化宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值。

3、實(shí)施難易程度不同

農(nóng)村承包地改革早、實(shí)踐基礎(chǔ)好、制度形成較為規(guī)范。隨著國家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村人地關(guān)系發(fā)生了變化，原承包經(jīng)營農(nóng)戶對(duì)土地經(jīng)營的收益和就業(yè)依賴度逐步減弱，出現(xiàn)既不愿喪失承包經(jīng)營權(quán)、又不愿自己耕種的兩難困境，影響了農(nóng)地市場發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭，甚至自發(fā)出現(xiàn)了經(jīng)營主體多元化現(xiàn)象。實(shí)施承包地“三權(quán)分置”，可讓承包者安心流轉(zhuǎn)，讓經(jīng)營者安心經(jīng)營。這有利于建立適應(yīng)農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移、人地分離，為城鄉(xiāng)融合和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供可持續(xù)的制度基礎(chǔ)。

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”提出的時(shí)間較晚，且演進(jìn)過程較為復(fù)雜，制度政策變化多。改革開放以來，農(nóng)村的房地捆綁模式一直沒有突破，社會(huì)各方面的認(rèn)知始終不清晰，就連《物權(quán)法》中確定的宅基地用益物權(quán)，也只規(guī)定具有占有、使用權(quán)，與建設(shè)用地使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)相比也少了收益權(quán)，更沒有明確出租、轉(zhuǎn)用權(quán)，且規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押等，這些限制無疑制約了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

4、權(quán)利關(guān)系不同

在兩個(gè)“三權(quán)分置”中，對(duì)農(nóng)村承包地的要求是“堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有”，即集體對(duì)承包土地有發(fā)包權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)；但在對(duì)農(nóng)村宅基地的要求則是“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)”,目的是防止農(nóng)戶宅基地使用權(quán)成為事實(shí)上的私有權(quán)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確處分權(quán)和收益權(quán)。

二、宅基地“三權(quán)分置”面臨的挑戰(zhàn)

宅基地“三權(quán)分置”作為我國農(nóng)村土地制度的重大制度創(chuàng)新，雖然目前宅基地制度改革試點(diǎn)取得了一定的進(jìn)展，但在實(shí)踐中還面臨一些困惑，須進(jìn)一步對(duì)政策供給予以明確。

1、如何落實(shí)集體的土地所有權(quán)

農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制是一種比較特殊的土地所有制，從宅基地來看，享有無償取得宅基地是集體成員的重要資格權(quán)之一，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，集體是否分享收益，還是全部歸農(nóng)民享有，也是實(shí)踐中的新問題。

2、如何界定農(nóng)民資格權(quán)

在現(xiàn)實(shí)條件下，確定集體成員資格，可能涉及農(nóng)民的家庭關(guān)系、戶口關(guān)系、出生死亡關(guān)系、男女性別關(guān)系、婚姻嫁娶關(guān)系等。這些權(quán)利什么情況下取得、什么情況下滅失、什么情況下恢復(fù)、能否繼承可否轉(zhuǎn)讓等，所有這些關(guān)系的厘清和界定，都是落實(shí)“三權(quán)分置”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

3、如何建構(gòu)“一地三權(quán)”之間關(guān)系

宅基地“三權(quán)分置”后，農(nóng)村宅基地使用主體將不再限定在集體范圍內(nèi)，使用主體將多元化和復(fù)雜化，如何在法律和政策上劃定所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利邊界，如何落實(shí)所有權(quán)對(duì)資格權(quán)，尤其是使用權(quán)的監(jiān)管，農(nóng)民的宅基地抵押融資權(quán)與土地使用者的土地抵押融資權(quán)怎樣區(qū)分，抵押權(quán)怎樣實(shí)現(xiàn)，權(quán)利之間能否讓渡等，這些還都需要相關(guān)法律進(jìn)行調(diào)整和進(jìn)一步明確。

4、如何規(guī)定宅基地使用權(quán)年限

除土地所有權(quán)外，宅基地使用權(quán)的最高年限與資格權(quán)的關(guān)系是一個(gè)重要問題。國家對(duì)宅基地沒有規(guī)定使用年限，由于房屋所有權(quán)可以繼承，實(shí)際上存在著隨同房屋繼承而發(fā)生的宅基地繼承。

5、如何完善不動(dòng)產(chǎn)登記制度

隨著農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)，不動(dòng)產(chǎn)登記制度需要積極跟進(jìn)，如產(chǎn)權(quán)證的式樣和內(nèi)容需要相應(yīng)的增加和變化，特別是土地的權(quán)屬、權(quán)益、年限等要適應(yīng)土地產(chǎn)權(quán)的不同而進(jìn)行全面的登記。

三、健全宅基地“三權(quán)分置”制度對(duì)策

1加強(qiáng)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度供給

圍繞農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新，加快《物權(quán)法》《土地管理法》《擔(dān)保法》《合同法》等法律法規(guī)的修訂，對(duì)相關(guān)配套法規(guī)進(jìn)行“立、改、廢”，形成相對(duì)完整的制度體系。特別是資格權(quán)的設(shè)定，可考慮建立政府相關(guān)部門備案審查制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)和宅基地流轉(zhuǎn)秩序的維護(hù)。

2做好土地確權(quán)工作

堅(jiān)持確權(quán)之后再“分權(quán)”原則，確權(quán)要準(zhǔn)確把握法律法規(guī)政策規(guī)定，查清權(quán)利來源，不能讓違法違規(guī)者通過“三權(quán)分置”獲取超額利益，侵害合法權(quán)利人的權(quán)益。

3處理好利益平衡和權(quán)利保障問題

不論是承包地還是宅基地，在處理流轉(zhuǎn)農(nóng)戶利益時(shí)，不僅要考慮流轉(zhuǎn)時(shí)的利益分享，更要關(guān)注其利益的動(dòng)態(tài)調(diào)整和持續(xù)保障。

具體包括：宅基地資格權(quán)的合理界定、宅基地資格權(quán)的權(quán)能問題、宅基地使用權(quán)的年限確定、確定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍以及宅基地使用權(quán)的權(quán)能問題。

4進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)村村民自治基礎(chǔ)

從全國土地確權(quán)和農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)實(shí)踐來看，與包括“三權(quán)分置”在內(nèi)的農(nóng)村系列改革相適應(yīng)的基層治理體系還有待完善。當(dāng)務(wù)之急，是在國家立法劃定底線的基礎(chǔ)上，建立完善村民自治體系，做實(shí)做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織，真正發(fā)揮村民自治組織作用。

第二篇：2018廣東事業(yè)單位考試公共基礎(chǔ)知識(shí)：宅基地“三權(quán)分置”

2018廣東事業(yè)單位考試公共基礎(chǔ)知識(shí)：宅基地“三權(quán)

分置”

2018年一號(hào)文件正式提出了宅基地“三權(quán)分置”的說法，這是繼農(nóng)用地“三權(quán)分置”后農(nóng)村土地改革的又一重要改革。今天為大家?guī)淼木褪钦亍叭龣?quán)分置”這個(gè)考點(diǎn)的重要內(nèi)容。

一、宅基地“三權(quán)分置”的提出

2018年中央一號(hào)文件提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

需要注意的是，適度放活的是宅基地的使用權(quán)。宅基地所有權(quán)為集體所有這一法律地位從未改變。同時(shí)資格權(quán)也僅限于本村的農(nóng)戶。同時(shí)，這一概念需要同農(nóng)用地“三權(quán)分置”(所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán))區(qū)別記憶。

二、宅基地“三權(quán)分置”的意義

“三權(quán)分置”統(tǒng)籌解決了穩(wěn)定與放活的矛盾，有利于重塑城鄉(xiāng)土地權(quán)利關(guān)系。相比于過去的嚴(yán)格限制，適度放活宅基地使用權(quán)，有效破解了宅基地流轉(zhuǎn)一律限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的制度障礙，農(nóng)戶在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)宅基地，這也將促進(jìn)宅基地有償退出和有償流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

三、其他相關(guān)考點(diǎn)

1.農(nóng)村土地改革“三條底線”：必須堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損不動(dòng)搖。

2.宅基地的特點(diǎn)：嚴(yán)格的身份性、無償使用性、永久使用性、從屬性、范圍的嚴(yán)格限制性。

3.宅基地的申請(qǐng)堅(jiān)持一戶一宅的原則。村民在出賣，出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。

四、習(xí)題練習(xí)

1.(單選)2018年中央一號(hào)文件提出宅基地“三權(quán)分置”的觀點(diǎn)。其中，不屬于宅基地“三權(quán)分置”的是：

A.所有權(quán) B.承包權(quán) C.資格權(quán) D.使用權(quán)

1.【答案】B。解析：宅基地“三權(quán)分置”指所有權(quán)，資格權(quán)，使用權(quán)。故本題答案為B。

第三篇：三權(quán)分置體制內(nèi)涵與存在問題

三權(quán)分置體制內(nèi)涵與存在問題 一、三權(quán)分置的基本內(nèi)涵

所謂的三權(quán)分置，要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，放活經(jīng)營權(quán)，促其在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，賦予農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，破解農(nóng)地經(jīng)營主體融資的困局

二、存在問題 1.土地非農(nóng)化、非糧化風(fēng)險(xiǎn)。許多從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的工商戶進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場后，因違法成本低，從而將大量農(nóng)地非農(nóng)用。雖然有部流轉(zhuǎn)農(nóng)地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但由于糧食種植的收益較低，農(nóng)地經(jīng)營者更趨向于將土地用于發(fā)展非糧作物的高效農(nóng)業(yè)。

2.農(nóng)地?zé)o限流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于工商資本者而言，成為農(nóng)地經(jīng)營者的目的更多地在于將土地置于市場中進(jìn)行資本化，通過流轉(zhuǎn)獲得市場溢價(jià)，不斷地轉(zhuǎn)手流轉(zhuǎn)，使土地陷入無限的流轉(zhuǎn)之中，炮制新一輪的 “土地流轉(zhuǎn)熱潮”，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處于不穩(wěn)定的因素之中。

3.農(nóng)地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)地三權(quán)分置框架中，配置的農(nóng)地所有權(quán)是最弱的，一旦將土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化改造以后，其在法律關(guān)系上更具有強(qiáng)勢地位，很有可能反過來侵犯土地承包權(quán)和土地所有權(quán)，存在吞噬承包權(quán)和所有權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受到侵害。

4.流轉(zhuǎn)違約與農(nóng)地過度集中的風(fēng)險(xiǎn)。流轉(zhuǎn)后的土地過度集中，超過了農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等不同主體的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，在此情況下極易發(fā)生違約風(fēng)險(xiǎn)，危及產(chǎn)業(yè)和社會(huì)的安全，導(dǎo)致原本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力受損。

5.農(nóng)地“確權(quán)不確地”風(fēng)險(xiǎn)，容易導(dǎo)致個(gè)體農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營權(quán)中承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)不能自然分離，將不能由農(nóng)戶自由決定是否流轉(zhuǎn)，其收益取決于集體流轉(zhuǎn)的收益。

6.村民回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)生活保障存在風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民會(huì)將土地長期進(jìn)行流轉(zhuǎn)經(jīng)營，若其日后打算回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，則會(huì)因經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限未滿而無法收回承包地，從而導(dǎo)致其短期內(nèi)無法獲取收益而生活困難。

二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”制度實(shí)施的多重難題

1.理論困惑：分離后承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的屬性和權(quán)能如何確定

“三權(quán)分置”下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)分離后經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)的權(quán)屬是什么？當(dāng)前，存在很大爭議。

對(duì)于承包權(quán)，存在“成員權(quán)”和“物權(quán)”兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，承包權(quán)是成員權(quán)的一種，是成員獲得承包土地的資格，還不是一種實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)權(quán)；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“三權(quán)分置”和農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況下，承包權(quán)仍屬于物權(quán)，并且與農(nóng)地未流轉(zhuǎn)條件下的原土地承包經(jīng)營權(quán)一樣，是集體成員基于特定身份而享有的權(quán)利。

對(duì)于經(jīng)營權(quán)，也存在“債權(quán)說”和“物權(quán)說”兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)是債權(quán)；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)來自承包權(quán)，也是一種“物權(quán)”。依循多層權(quán)利客體的法理，經(jīng)營權(quán)乃是土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)定的、以土地承包經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的的權(quán)利用益物權(quán)，其與土地承包經(jīng)營權(quán)屬于不同層次客體上存在的用益物權(quán)，可以同時(shí)成立而并不沖突。

由以上學(xué)術(shù)爭議可以看出，對(duì)于“三權(quán)分置”下的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬定位的困難和矛盾。如果“三權(quán)分置”后的承包權(quán)是一種物權(quán)，按理就需要對(duì)承包權(quán)單獨(dú)確權(quán)頒證并且可以流轉(zhuǎn)和抵押，但與承包權(quán)只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格獲得發(fā)生沖突。如果“三權(quán)分置”后的土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)，那么經(jīng)營權(quán)難以對(duì)抗承包權(quán)，不僅可能造成經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定、短期行為，也難以抵押，因?yàn)楦鶕?jù)我國《物權(quán)法》的規(guī)定債權(quán)只能設(shè)立權(quán)利質(zhì)權(quán)；如果土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)，雖然可以用作抵押，但在同一塊土地上既有土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)，又有經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)，違背同一物上只能有一個(gè)物權(quán)的原則，可能造成權(quán)利的重疊，引發(fā)承包權(quán)人和經(jīng)營權(quán)人的利益沖突。

2.法律缺失：承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)能如何在法律上解釋和體現(xiàn)

我國現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)主要針對(duì)的是農(nóng)村土地“兩權(quán)分離”下承包經(jīng)營權(quán)的有關(guān)規(guī)定，并且還沒有規(guī)定家庭承包經(jīng)營權(quán)可以抵押?！掇r(nóng)村土地承包法》只規(guī)定了不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，并通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)，沒有對(duì)家庭承包經(jīng)營權(quán)是否可以抵押做出規(guī)定。但是，《擔(dān)保法》第37條第2款直接規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，不得納入抵押的財(cái)產(chǎn)范圍。此后的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條更是進(jìn)一步規(guī)定此類承包經(jīng)營權(quán)抵押無效?？梢?，家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的政策將遭遇現(xiàn)行法律法規(guī)的障礙。更重要的是，雖然“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)在政策層面上已經(jīng)給予確定，但還沒有上升到法律層面。我國已存在的《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《擔(dān)保法》《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)均沒有針對(duì)承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)、權(quán)利、流轉(zhuǎn)、抵押、保護(hù)等做出相應(yīng)的解釋和體現(xiàn)。難點(diǎn)在于，目前對(duì)“三權(quán)分置”下的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的屬性與權(quán)能在學(xué)術(shù)上存在爭議，在法律解釋上存在難題，在實(shí)踐上還不成熟，使得對(duì)“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)做出法律規(guī)定還十分困難，這又將進(jìn)一步影響“三權(quán)分置”制度改革的實(shí)踐，尤其是經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押相關(guān)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)面臨缺乏法律依據(jù)的困境。

3.政策兩難：承包農(nóng)戶與經(jīng)營者的利益關(guān)系難以處理

長期以來，我國農(nóng)村土地承擔(dān)著社會(huì)保障和生產(chǎn)要素的雙重功能，政府關(guān)于農(nóng)村土地改革的政策目標(biāo)取向，就是既要發(fā)揮土地最大的要素配置和財(cái)產(chǎn)功能，又要重視土地對(duì)農(nóng)民的就業(yè)和生活保障功能，試圖做到二者兼顧、左右平衡。例如，在農(nóng)地抵押問題上，黨的十八屆三中全會(huì)在《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確賦予了承包經(jīng)營權(quán)“抵押、擔(dān)保權(quán)能”，但由于擔(dān)憂農(nóng)民失去承包地，在之后的中央一號(hào)文件中提法就發(fā)生了轉(zhuǎn)變，改成了“承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押”。2015年中央出臺(tái)的《農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》中雖然允許土地經(jīng)營權(quán)抵押，但設(shè)置了“承認(rèn)方同意”“承包方已明確告知發(fā)包方”等限定條件，兼顧了農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，這就是說，目前的政策文件對(duì)于土地的改革，還難以擺脫農(nóng)村土地雙重功能的“窠臼”。問題在于，兼顧農(nóng)村土地雙重功能的政策取向在實(shí)際運(yùn)行中存在突出矛盾：如果重視土地的社會(huì)保障功能，需要在政策上對(duì)土地流轉(zhuǎn)和抵押上做出更加嚴(yán)格的限制；如果注重土地的要素配置和財(cái)產(chǎn)功能，需要在政策上鼓勵(lì)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押，這就給實(shí)踐操作造成了一定困難。

農(nóng)村土地雙重功能的關(guān)系處理，在“三權(quán)分置”下很大程度上轉(zhuǎn)化為承包權(quán)人和第三方經(jīng)營權(quán)人利益關(guān)系的處理，如果這個(gè)關(guān)系處理不好，將直接影響“三權(quán)分置”的實(shí)施效果。長期以來，我國農(nóng)業(yè)政策體系制定的基點(diǎn)是建立在“兩權(quán)分離”的制度框架內(nèi)的，例如對(duì)糧食直補(bǔ)政策、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策，主要針對(duì)的是承包農(nóng)戶，在實(shí)踐中又基本上是按照承包農(nóng)戶承包土地面積的多少進(jìn)行補(bǔ)貼的。然而，在“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的行為越來越多，農(nóng)業(yè)支持政策的瞄準(zhǔn)對(duì)象是承包農(nóng)戶還是第三方經(jīng)營主體呢？如果繼續(xù)瞄準(zhǔn)承包農(nóng)戶，將存在承包農(nóng)戶因勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移并沒有實(shí)際耕種土地而享有補(bǔ)貼政策的現(xiàn)象，從而發(fā)揮不了政策的激勵(lì)作用；如果把政策支持的對(duì)象調(diào)整為實(shí)際農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，又會(huì)出現(xiàn)廣大承包農(nóng)戶利益受損而引起農(nóng)民的不滿。因此，國家政策體系如何調(diào)整適應(yīng)于“三權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)狀態(tài)，做到實(shí)際經(jīng)營主體與承包農(nóng)戶的利益平衡，就成為一個(gè)亟須解決的突出問題。

4.路徑制約：土地流轉(zhuǎn)的具體方式對(duì)經(jīng)營權(quán)抵押的影響

土地流轉(zhuǎn)是產(chǎn)生承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的必要條件。農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)要想真正實(shí)現(xiàn)分置的經(jīng)濟(jì)效果，也必須通過實(shí)際的農(nóng)地流動(dòng)才能完成，否則，通過簡單頒發(fā)農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)兩個(gè)證件文本，雖然可以實(shí)現(xiàn)法律界定上的“三權(quán)分置”，但這具經(jīng)濟(jì)意義的呈現(xiàn)最終還是需要借助農(nóng)地的流動(dòng)，才能最終體現(xiàn)權(quán)屬證書的價(jià)值。⑨但是，不是所有的土地流轉(zhuǎn)方式都可以產(chǎn)生經(jīng)營權(quán)的分離。目前，我國農(nóng)地的流轉(zhuǎn)方式主要有互換、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股等五種。在土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行互換、轉(zhuǎn)讓的流轉(zhuǎn)方式下，由于改變了土地承包關(guān)系，是農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)一起流轉(zhuǎn)，這時(shí)流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)就是承包經(jīng)營權(quán)，并沒有形成承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的狀況，是一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)，但不存在“三權(quán)分置”的狀況。當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)時(shí)，流入方（第三經(jīng)營者）通過合同形式，請(qǐng)求流出方將其土地經(jīng)營權(quán)“讓出”，并以支付相當(dāng)?shù)耐恋刈饨馂閷?duì)價(jià)，流入方只是“借用”了流出方的土地占有、使用等權(quán)能，合同期滿就得將這些權(quán)能歸還于流出方，雖然承包權(quán)沒有一起流轉(zhuǎn)而發(fā)生了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離狀況，但是一種債權(quán)性流轉(zhuǎn)。土地入股建立土地股份合作社沒有改變土地承包關(guān)系，入股的承包戶擁有承包地的股權(quán)，經(jīng)營權(quán)集中在股份合作社，既實(shí)現(xiàn)了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，又是一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)。

由此可見，目前轉(zhuǎn)讓、互換的流轉(zhuǎn)方式雖然是一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)，但并沒有發(fā)生承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的狀況；只有轉(zhuǎn)包、出租、入股的流轉(zhuǎn)方式才發(fā)生了土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，但只有入股才是一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)，而轉(zhuǎn)包、出租是一種債權(quán)性流轉(zhuǎn)。由于債權(quán)流轉(zhuǎn)方式不發(fā)生物權(quán)變動(dòng)效力，并未為受讓人創(chuàng)設(shè)物權(quán)（高圣平，2014），而當(dāng)前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式最多的是轉(zhuǎn)包和出租（2014年轉(zhuǎn)包占46.6%，出租占33.1%）⑩，并且出租和轉(zhuǎn)包采取的支付方式主要是年租制，承包農(nóng)戶一般不會(huì)同意租賃方用土地經(jīng)營權(quán)去銀行抵押貸款（除非在租賃期限內(nèi)一次性付清租金），也一般不會(huì)同意當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)面臨處置時(shí)按照銀行與租賃方的貸款協(xié)議處置和轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，這就造成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的局限與經(jīng)營權(quán)需要抵押功能的嚴(yán)重沖突。

5.操作難題：土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)屬復(fù)雜、價(jià)值評(píng)估難、處置變現(xiàn)難

土地經(jīng)營權(quán)的價(jià)值評(píng)估多少?zèng)Q定了可抵押融資的額度。然而，由土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬關(guān)系所決定，不僅建立一套統(tǒng)一的價(jià)值評(píng)估體系十分困難，而且實(shí)踐操作也十分困難，主要在于：一是農(nóng)地由于受區(qū)位、地形地貌、土壤等自然條件甚至地上農(nóng)作物種植種類的不同，其價(jià)值的差異極大，客觀、準(zhǔn)確核定本身的價(jià)值不僅很難，而且支付的成本極高。二是土地經(jīng)營權(quán)集中的一塊規(guī)模化農(nóng)地，因流轉(zhuǎn)方式、期限、租金支付方式的不同和權(quán)屬關(guān)系的復(fù)雜，增加了土地經(jīng)營權(quán)準(zhǔn)確評(píng)估價(jià)值的難度。如：在經(jīng)營權(quán)集中的一塊土地上，往往集中了若干個(gè)分散承包農(nóng)戶的經(jīng)營權(quán)，有的可能是出租、轉(zhuǎn)包方式的流轉(zhuǎn)，有的是轉(zhuǎn)讓、互換方式的流轉(zhuǎn)；有的是物權(quán)性流轉(zhuǎn)，有的是債權(quán)性流轉(zhuǎn)；有的流轉(zhuǎn)期限長（如10―20年）、有的流轉(zhuǎn)期限短（如3―5年）；有的是一年支付一次租金，有的是根據(jù)流轉(zhuǎn)的期限一次性支付租金，這些因素均對(duì)經(jīng)營權(quán)的價(jià)值產(chǎn)生非常大的影響。加之土地經(jīng)營權(quán)評(píng)估的公益強(qiáng)、收益低、要求高，一般的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員大多不愿意介入此領(lǐng)域，造成評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員的缺乏，從而影響土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實(shí)施。

當(dāng)?shù)盅喝说狡诓荒軞w還貸款而發(fā)生抵押物處置情況時(shí)，應(yīng)該如何處置變現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)也是實(shí)踐操作中的難題。抵押人在用土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款時(shí)，金融機(jī)構(gòu)獲得的只是土地一定期限的經(jīng)營權(quán)，由于金融機(jī)構(gòu)不具備農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營的技能，一旦出現(xiàn)抵押違約情況時(shí)，只能通過經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)進(jìn)行變現(xiàn)清償貸款。抵押擔(dān)保資產(chǎn)的共同特征就是易于流通變現(xiàn)，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為抵押擔(dān)保物也應(yīng)當(dāng)符合這個(gè)特征。然而，目前的現(xiàn)實(shí)情況是，我國并沒有建立起完善的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)變現(xiàn)時(shí)需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力去尋找流轉(zhuǎn)對(duì)象，并且在短期內(nèi)還很難找到與之匹配的農(nóng)戶或者經(jīng)營主體，無疑使金融機(jī)構(gòu)處置抵押物的成本極高。另一方面，土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)或變現(xiàn)還涉及與承包農(nóng)戶的關(guān)系，如果承包農(nóng)戶有不同意見，處理起來難度更大。由于這些操作上的難點(diǎn)，目前金融機(jī)構(gòu)參與土地經(jīng)營權(quán)抵押的積極性并不高。

6.經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)：鼓勵(lì)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)抵押與可能出現(xiàn)的新問題

在“三權(quán)分置”中，與土地承包權(quán)的獲得有嚴(yán)格的資格審核、只有集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員才有資格獲得不一樣，土地經(jīng)營權(quán)人具有開放性和多元性，可以是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員，也可以是集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人，只要有耕種農(nóng)地的意愿，遵守土地的農(nóng)業(yè)用途性質(zhì)，就可以通過各種土地流轉(zhuǎn)方式獲得土地經(jīng)營權(quán)，因而在“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)人可以不是農(nóng)民身份的城市人、工商資本、外來業(yè)主等。但是，工商資本、外來業(yè)主進(jìn)入農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象越來越多，更容易導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化和非糧化乃至不開發(fā)閑置、“囤地”，利用土地經(jīng)營權(quán)證投機(jī)、騙貸、套利等行為。據(jù)央視近期報(bào)道，云南、四川等地已發(fā)生大面積收購林農(nóng)林權(quán)證套取銀行抵押貸款的案例。福建、浙江等地商人在鶴慶縣注冊(cè)公司（如鶴慶縣森工林業(yè)有限公司），打著發(fā)展林業(yè)的幌子，采取給予中間人每畝林地20元的好處費(fèi)，并在宣傳上欺騙農(nóng)民只需把林權(quán)證轉(zhuǎn)讓出來，“林子還是自己的，還可以繼續(xù)打柴”等方式，將林農(nóng)林權(quán)證大量收集在手中，使數(shù)千林農(nóng)的林權(quán)證以每畝每年3―5元的低價(jià)把30年承包期一次性出租給福建客商，造成既成事實(shí)，通過地方政府辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)，然后拿林權(quán)證到福建當(dāng)?shù)劂y行套取抵押貸款，貸款后到期不能歸還，從而出現(xiàn)了福建銀行公告拍賣這批林權(quán)證以收回貸款的現(xiàn)象。在這個(gè)過程中，所有手續(xù)都符合現(xiàn)有政策和法律規(guī)定，正如所在鄉(xiāng)的一位林業(yè)站站長說“上面有政策，我們卡住不準(zhǔn)流轉(zhuǎn)給他們，我們沒有依據(jù)”，但實(shí)際存在著將林權(quán)證倒來倒去，林農(nóng)的林地實(shí)際得不到開發(fā)、當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)利益受損的情況。雖然這是林權(quán)證流轉(zhuǎn)和抵押出現(xiàn)的問題，但農(nóng)地經(jīng)營權(quán)證也可能出現(xiàn)類似的問題。

三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”難題的 破解路徑與制度設(shè)計(jì) 1.科學(xué)合理界定承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)權(quán)能

“三權(quán)分置”的最大特色是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，因而處理這二者的權(quán)利關(guān)系是“三權(quán)分置”的核心和關(guān)鍵。經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)分離后，承包權(quán)主體與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系沒有發(fā)生變化，仍然享有作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得承包地的權(quán)利，承包地的經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中可以獲得租金等收益，并對(duì)經(jīng)營權(quán)主體在生產(chǎn)經(jīng)營過程中的行為進(jìn)行有效監(jiān)督，根據(jù)土地流轉(zhuǎn)期限的多少到期收回承包地并重新轉(zhuǎn)包給新的經(jīng)營者。當(dāng)土地被政府征收時(shí)，承包權(quán)人有權(quán)獲得承包土地的補(bǔ)償；當(dāng)承包人去世時(shí)，其子女等繼承人可以對(duì)承包土地進(jìn)行繼承；當(dāng)承包權(quán)主體選擇到城市生活時(shí)，既有權(quán)繼續(xù)保留承包地、帶著土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)城，也有權(quán)退出承包權(quán)，但這種退出必須是自愿和有償?shù)?。因此，“三?quán)分置”下土地承包權(quán)的權(quán)能包括承包地位維持權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離時(shí)的對(duì)價(jià)請(qǐng)求權(quán)、土地征收補(bǔ)償獲取權(quán)、監(jiān)督流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)、到期收回承包地、再次轉(zhuǎn)包權(quán)、繼承權(quán)、有償退出權(quán)等，是一種物權(quán)。

“三權(quán)分置”下的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)是債權(quán)還是物權(quán)，要根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式來確定。但是，當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)是一種債權(quán)性質(zhì)時(shí)，對(duì)抗土地所有者的效力較弱、占有的期限可能較短且具有不穩(wěn)定性。在許多國家，為了對(duì)抗土地所有者對(duì)土地租賃者權(quán)利的侵害，推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化是通行做法。我國農(nóng)村土地制度雖然與國外不一樣，但為了農(nóng)地經(jīng)營者對(duì)土地進(jìn)行長期投資和適度規(guī)模經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化。在物權(quán)化的條件下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人對(duì)農(nóng)戶承包土地不僅享有繼受間接占有、自主有償使用、全額農(nóng)作物處置收益、享受相關(guān)農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼、土地征收地上物補(bǔ)償?shù)葯?quán)利，而且對(duì)農(nóng)地具有在承包方同意下的再流轉(zhuǎn)與抵押擔(dān)保權(quán)。應(yīng)當(dāng)指出的是，經(jīng)營權(quán)只有在土地流轉(zhuǎn)并且承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的情況下，才能獨(dú)立發(fā)揮作用。

2.適時(shí)修改相關(guān)法律

為保障分離后承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)各自發(fā)揮功能，需要適時(shí)修改《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)，明確承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的屬性和法律地位，規(guī)定“三權(quán)”在占有、使用、收益和處置方面的權(quán)利邊界、權(quán)利內(nèi)容和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；增加承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)為新的權(quán)利種類，對(duì)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的取得、權(quán)利內(nèi)容、行使權(quán)利的條件、權(quán)利喪失和保護(hù)等進(jìn)行法律設(shè)計(jì)。制定專門的《土地經(jīng)營權(quán)法》，規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)、權(quán)能，土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)方式和登記，土地經(jīng)營者的范圍和條件、權(quán)利和義務(wù)，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，土地經(jīng)營權(quán)的價(jià)值評(píng)估、抵押與處置，土地經(jīng)營權(quán)的監(jiān)管和管理等。同時(shí)，對(duì)于工商資本獲得土地經(jīng)營權(quán)的資格、條件、流轉(zhuǎn)土地的面積和規(guī)模、土地經(jīng)營的用途、再次流轉(zhuǎn)的最低期限和最高期限等做出專門規(guī)定。在當(dāng)前修改相關(guān)法律還需要一定時(shí)間的情況下，要允許農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)地區(qū)在權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)的情況下，突破現(xiàn)有法律進(jìn)行相關(guān)試驗(yàn)，盡快取得實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為修訂相關(guān)法律提供依據(jù)。

3.調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和土地征收等政策

調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和土地征收等政策，平衡土地承包人和第三方經(jīng)營者的利益關(guān)系。國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行明確分類，對(duì)于農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼等與農(nóng)地經(jīng)營直接相關(guān)的補(bǔ)貼項(xiàng)目，應(yīng)逐步落實(shí)到實(shí)際經(jīng)營者身上，確保補(bǔ)貼政策最大程度地發(fā)揮激勵(lì)作用；調(diào)整現(xiàn)行耕地征收補(bǔ)償政策，將補(bǔ)償項(xiàng)目進(jìn)行明確分類，涉及被征收土地本身、造成承包權(quán)喪失的補(bǔ)償項(xiàng)目，應(yīng)落實(shí)到承包權(quán)主體；涉及征收土地地上附著物的補(bǔ)償，應(yīng)落實(shí)到農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體，確保征地補(bǔ)償?shù)暮侠砉?。農(nóng)民的態(tài)度和意愿對(duì)土地流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營權(quán)抵押融資起著決定性的作用，只有逐步淡化農(nóng)村土地的社會(huì)保障性功能，才能提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿。為促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)和抵押融資，應(yīng)站在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的角度，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌接軌，以健全的農(nóng)村社會(huì)保障體系來替代土地的基本生活保障功能。同時(shí)，要制定農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的機(jī)制和補(bǔ)償政策，鼓勵(lì)在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)和收入的農(nóng)民退出承包經(jīng)營權(quán)。從長遠(yuǎn)來看，逐步減少享有承包權(quán)的農(nóng)戶，這是破解“三權(quán)分置”實(shí)施過程中許多難題的最終解決辦法。

4.大力發(fā)展土地股份合作社

在我國農(nóng)地細(xì)碎化、使用權(quán)高度分散而土地產(chǎn)權(quán)市場極不完善的現(xiàn)實(shí)下，通過農(nóng)戶直接的出租、轉(zhuǎn)包等自發(fā)交易，都會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本太高，不僅導(dǎo)致農(nóng)地使用權(quán)難以集中連片，而且這種轉(zhuǎn)包、出租的債權(quán)式流轉(zhuǎn)方式，也對(duì)農(nóng)地抵押功能的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了不利影響。根據(jù)契約理論，引入一個(gè)交易的中間組織，以要素契約的間接定價(jià)費(fèi)用可以有效取代并降低商品契約的直接定價(jià)費(fèi)用。由此出發(fā)，通過承包農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)入股而建立的土地股份合作社，是一種典型的中間組織，可以有效降低農(nóng)地使用權(quán)集中與整理的交易成本，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化發(fā)展。同時(shí)，土地股份合作社既沒有改變承包農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織的承包關(guān)系，又能夠?qū)崿F(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的有效分離，還是一種物權(quán)性的流轉(zhuǎn)，可以有效解決土地流轉(zhuǎn)方式與抵押的相容問題，是“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式。雖然目前通過土地入股而實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的比重還比較低，但在我國一些地方建立的土地股份合作社已經(jīng)展示出這一經(jīng)濟(jì)組織治理的有效性。隨著各項(xiàng)制度的不斷完善，土地股份合作社具有較大的發(fā)展前景，應(yīng)在政策上大力支持其發(fā)展，并規(guī)范其內(nèi)部治理機(jī)制，有效維護(hù)股東權(quán)益。

5.破解土地經(jīng)營權(quán)抵押評(píng)估和處置難題

土地經(jīng)營權(quán)的可抵押性，是農(nóng)戶承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離之后經(jīng)營權(quán)的一項(xiàng)重要權(quán)能，但需要破解經(jīng)營權(quán)抵押的難題：一是建立土地經(jīng)營權(quán)抵押價(jià)值評(píng)估機(jī)制。由政府給予一定支持，建立專業(yè)的土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)。構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)的價(jià)值評(píng)估方法，可根據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)類型、租金繳納方式、流轉(zhuǎn)市場發(fā)育等情況，選用適當(dāng)?shù)脑u(píng)估方法進(jìn)行評(píng)估測算。為了使操作簡化，對(duì)于貸款金額大的由專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)確定抵押物的價(jià)值，對(duì)于貸款金額較小的貸款，可由抵押雙方相互協(xié)商確定抵押物的價(jià)值。二是建立土地經(jīng)營抵押權(quán)的處置機(jī)制。實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)或者說行使優(yōu)先受償權(quán)是抵押權(quán)人的主要權(quán)利，在債務(wù)人債務(wù)履行期限屆滿不履行債務(wù)或符合法律規(guī)定的提前實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形，應(yīng)該通過處置抵押權(quán)，保護(hù)債權(quán)人的利益?；谖覈恋禺a(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)育的不成熟性，比較現(xiàn)實(shí)的做法是抵押雙方經(jīng)協(xié)商達(dá)成一致意見后，優(yōu)先收取土地經(jīng)營權(quán)上的地上附著物的收益權(quán)，再通過對(duì)抵押的土地進(jìn)行再流轉(zhuǎn)以土地租金清償貸款；或者由當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金按基準(zhǔn)價(jià)格對(duì)抵押的土地進(jìn)行收購以清償貸款。如果抵押雙方?jīng)]有達(dá)成一致協(xié)商意見，可根據(jù)抵押合同約定，向仲裁機(jī)構(gòu)或人民法院提起訴訟。處置抵押的土地經(jīng)營權(quán)所得價(jià)款，抵押權(quán)人優(yōu)先受償，超過債權(quán)數(shù)額部分歸抵押人所有，不足部分由借款人繼續(xù)清償。土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)尊重市場經(jīng)濟(jì)原則，通過加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)交易市場的建設(shè)，擴(kuò)大經(jīng)營權(quán)受讓范圍，讓農(nóng)地經(jīng)營權(quán)真正作為交易財(cái)產(chǎn)進(jìn)入市場按照市場價(jià)格自由轉(zhuǎn)讓。

6.構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)抵押的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

放活土地經(jīng)營權(quán)、允許土地經(jīng)營權(quán)抵押是“三權(quán)分置”改革的重要目的，但越是放活土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和允許抵押，越要加強(qiáng)規(guī)范和監(jiān)管，防止出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。一要健全程序規(guī)范、便民高效的農(nóng)地使用監(jiān)管體系。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)頒證登記，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序，嚴(yán)格土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)價(jià)格、期限、規(guī)模、用途監(jiān)管和程序監(jiān)管，加強(qiáng)甄別和警惕，堵住風(fēng)險(xiǎn)隱患。二要建立工商資本租賃農(nóng)地上限控制、分級(jí)備案、審查審核、風(fēng)險(xiǎn)保障金、事中事后監(jiān)管等制度，對(duì)工商資本流轉(zhuǎn)土地后閑置浪費(fèi)影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、惡意囤積農(nóng)地和擅自改變農(nóng)地用途行為要堅(jiān)決制止，情節(jié)嚴(yán)重的要追究法律責(zé)任；對(duì)“炒地”和惡意囤積農(nóng)地的行為，在具體操作中要做出明確的界定。三要選擇好土地經(jīng)營權(quán)抵押的試點(diǎn)地區(qū)。要選擇已經(jīng)完成土地確權(quán)頒證、經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好、制度較為完善的地區(qū)作為土地經(jīng)營權(quán)抵押的試點(diǎn)地區(qū)，減少土地抵押的區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)。四要對(duì)借款人的融資資格進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，防止利用土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行投機(jī)套利。需要把關(guān)的情形主要包括：借款人信用狀況，是否擁有土地流轉(zhuǎn)合同和土地經(jīng)營權(quán)及權(quán)屬證明，相關(guān)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬關(guān)系是否清晰，是否具有一定的種養(yǎng)經(jīng)驗(yàn)和從事農(nóng)業(yè)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的一定時(shí)間，是否具有一定的自有資金等。五要構(gòu)筑土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)緩釋及補(bǔ)償機(jī)制。通過建立土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)基金、發(fā)展政府支持的擔(dān)保公司、利用農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)提供擔(dān)保、推進(jìn)抵押擔(dān)保模式多元化等途徑，分散貸款風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，努力擴(kuò)大農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)范圍，支持商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，充分發(fā)揮保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障作用。

第四篇：當(dāng)前中國海權(quán)面臨的主要問題及對(duì)策

當(dāng)前中國海權(quán)面臨的主要問題及對(duì)策

從維護(hù)和發(fā)展海權(quán)的本質(zhì)來看，維護(hù)海權(quán)是確保一個(gè)沿海或海洋國家和民族的安全權(quán)、海洋空間活動(dòng)自由權(quán)以及生存與發(fā)展權(quán)。如果一個(gè)國家在一定時(shí)間內(nèi)、在一定海洋區(qū)域的活動(dòng)享有自由權(quán)的話，在和平時(shí)期就能夠自由地在海上進(jìn)行商業(yè)航行、經(jīng)濟(jì)開發(fā)、科學(xué)考察等活動(dòng)，使本國的領(lǐng)海主權(quán)、海洋權(quán)益不受侵犯。

當(dāng)前中國的海上安全形勢比較嚴(yán)峻，中國海洋國土受侵犯的情況日益嚴(yán)重，海洋權(quán)益和資源不斷受到外國侵占。為扭轉(zhuǎn)這種不利局面，就必須采取各種措施大力解決中國海權(quán)所面臨的實(shí)際問題，為中國開發(fā)海洋、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)以及走向海洋強(qiáng)國創(chuàng)造必要的前提條件。當(dāng)前中國海權(quán)面臨的主要問題

偉大航海家鄭和曾經(jīng)說過：“欲國家富強(qiáng)，不可置海洋于不顧。財(cái)富取之于海，危險(xiǎn)亦來自海上?！碑?dāng)前中國海上形勢極為嚴(yán)峻，島礁被侵占，資源被掠奪，海道經(jīng)常受到干擾，海上糾紛與爭端不斷，周邊國家海上力量發(fā)展迅速，海洋大國又紛紛介入，向海方向成為對(duì)我安全的主要威脅。

第一，中國與周邊國家海上劃界任務(wù)艱巨復(fù)雜?！堵?lián)合國海洋法公約》對(duì)領(lǐng)海的寬度做了明確的規(guī)定，并確定了由沿海國家管轄專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的法律制度，沿海國家的海上疆界由12海里領(lǐng)海擴(kuò)大到了200-350海里寬度的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的外緣，使世界上絕大多數(shù)沿海國家面臨著與海岸相鄰或相向國家海上劃界問題。另外在利用海洋的過程中，由于國家之間利益的不同或由于對(duì)國際法的解釋和適用的不同也會(huì)經(jīng)常發(fā)生沖突，特別是開發(fā)大陸架自然資源巨大經(jīng)濟(jì)利益的誘惑更使海域劃界問題變得復(fù)雜。因此海域劃界是《聯(lián)合國海洋法公約》生效后沿海國執(zhí)行該公約時(shí)突出而又艱巨的任務(wù)之一，其特點(diǎn)是劃分海上邊界的潛在矛盾表面化。

中國瀕臨的渤海、黃海、東海、南海的自然面積總和約為470萬平方公里。按照《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定和歷史上我國對(duì)有關(guān)海域的權(quán)利以及我國的一貫主張，我國可管轄的海域約為300萬平方公里。其中除了渤海是我國內(nèi)海外，其它海域受到地理?xiàng)l件的限制都與相鄰、相向的周邊國家存在著海域劃界矛盾，同時(shí)與一些國家還存在著島嶼主權(quán)的爭端。

第二，中國海洋國土屢遭侵犯。目前應(yīng)歸我國管轄的300萬平方公里的海洋國土依托在我18000多公里的大陸海岸線和14000多公里的島嶼海岸線上，相當(dāng)于我陸地面積的1/3或相當(dāng)于我20個(gè)山東省或30個(gè)江蘇省的面積。國家海防的范圍由過去的38萬平方公里一下擴(kuò)大到300萬平方公里，防御面積增大了8倍；防衛(wèi)縱深從過去12海里延伸至200-350海里，一下子增大了近17倍，這是中國疆域史上前所未有的重大變化。這不僅是一個(gè)數(shù)量上的巨大變化，而且海防要比陸防復(fù)雜得多，“陸地國界是?硬?邊界，界碑分明，容易做到?封疆衛(wèi)土?；而海上國界是?軟?邊界，遠(yuǎn)而開放，維護(hù)海洋權(quán)益不易”。[4]137因此對(duì)任何一國而言，“要想對(duì)廣大海域作每天24小時(shí)的監(jiān)控，并維持良好秩序，確保國家安全，包括阻止他國的侵權(quán)行為，以及制止走私、恐怖、海盜、盜采、污染等違法行為在內(nèi)，那實(shí)在是一種相當(dāng)沉重的負(fù)荷?！盵5]8目前中國行政管轄和國防力量配置方面均難于適應(yīng)這種海洋形勢大幅度的急劇變化，中國海洋國土大部分尚處于失控狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)管轄而尚未依法管起來，導(dǎo)致外國勢力乘機(jī)多方面、頻繁地侵犯我海洋權(quán)益。

第三，中國海上通道的安全受到各種因素干擾。海上通道各類安全隱患和威脅既有外力所為，也有內(nèi)部因素所致；既有傳統(tǒng)性質(zhì)的安全威脅，也有非傳統(tǒng)性質(zhì)的安全威脅。外力引發(fā)的安全威脅包括海盜與海上武裝的襲擾、海上的軍事封鎖、咽喉要道的關(guān)閉、國內(nèi)**以及國家間對(duì)抗或戰(zhàn)爭向海洋的延伸等等。與內(nèi)部元素相關(guān)的威脅有三類：一是海洋本身因素所致，如臺(tái)風(fēng)、颶風(fēng)、海嘯、雨霧、冰山、風(fēng)浪等對(duì)海上通道安全的威脅；二是與海洋通道連成一體的還有港航配套設(shè)施的建設(shè)，如出?？?、港口、船隊(duì)等也是海上運(yùn)輸所必須依賴的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；三是與海運(yùn)當(dāng)事者本身“操守”密切相關(guān)，這包括輪船事故與污染，海運(yùn)管理混亂，海員素質(zhì)低下等。傳統(tǒng)安全威脅主要是指國家間或地區(qū)內(nèi)的武裝沖突、軍事對(duì)峙乃至戰(zhàn)爭對(duì)海上安全構(gòu)成的威脅以及國內(nèi)**外溢海洋所形成的安全威脅。非傳統(tǒng)安全威脅主要是日益猖獗的現(xiàn)代海盜活動(dòng)與恐怖分子的武裝襲擾活動(dòng)以及海上走私、偷渡、販賣毒品和人口、跨國有組織犯罪、大規(guī)模殺傷性武器和小武器擴(kuò)散、沿海經(jīng)濟(jì)設(shè)施受到破壞等。

隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化和中國“走出去”戰(zhàn)略的展開，我國對(duì)海外資源、能源及商品市場的依賴程度不斷提高，海上通道日益成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大動(dòng)脈。目前中國遠(yuǎn)洋航線主要有東行、西行、南行、北行4條航線，其中西行航線對(duì)我國極為重要。因?yàn)檫@條航線在很大程度上能保障戰(zhàn)略資源——尤其是能源的可獲得性以及中國產(chǎn)品流入國際市場的順暢性，是中國極為重要的海上“能源通道”和“貿(mào)易通道”。該航線從我國東部經(jīng)馬六甲海峽進(jìn)入印度洋、紅海，經(jīng)蘇伊士運(yùn)河入地中海，進(jìn)入大西洋，而這條海上大通道的特點(diǎn)是：地形復(fù)雜、沿線地區(qū)和國家關(guān)系不穩(wěn)定因素叢生、存在諸多爭端和“熱點(diǎn)”問題、安全不確定性大、事故多發(fā)。特別是近年來，由于該區(qū)域局勢復(fù)雜多變，加之非傳統(tǒng)安全問題日益突出，使得這條海上通道安全形勢日益嚴(yán)峻。

第四，中國海防面臨著周邊海上力量的威脅。冷戰(zhàn)結(jié)束后裁軍浪潮席卷世界，但在亞太地區(qū)軍力卻有增無減，出現(xiàn)了逆裁軍的傾向，特別是各國競相調(diào)整海上發(fā)展戰(zhàn)略，多管齊下重點(diǎn)大力發(fā)展海軍，反映了亞太形勢的復(fù)雜性和軍事熱點(diǎn)已由陸地轉(zhuǎn)向海洋，并對(duì)中國海防安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅和挑戰(zhàn)。中國周邊強(qiáng)大海上軍事力量的存在及其軍備競賽，一方面增加了相關(guān)國家的危機(jī)感，并增大了相關(guān)國家爆發(fā)海上沖突的可能性，對(duì)地區(qū)整體安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。另一方面對(duì)中國東部沿海一帶的弧形區(qū)域形成了戰(zhàn)略擠壓，從而直接威脅到中國的海防安全。

三、中國維護(hù)和發(fā)展海權(quán)應(yīng)遵循的基本原則

面對(duì)日益嚴(yán)峻的海上形勢，我們必須采取相應(yīng)措施應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。首先是要認(rèn)真研究中國與周邊海洋國家海上劃界問題，這是解決各種海洋糾紛與爭端的一個(gè)前提條件。在爭端未解決之前，可以按照“擱置爭議、共同開發(fā)”的原則做出臨時(shí)過渡性安排。當(dāng)然解決所有問題的關(guān)鍵還是要不斷增強(qiáng)我們自己維護(hù)和發(fā)展中國海權(quán)的實(shí)力和能力，只有這樣才能真正確保中國海洋國土、海上國際通道以及海防安全等問題。

第一，要從戰(zhàn)略的高度認(rèn)識(shí)海權(quán)。經(jīng)略海洋和維護(hù)國家海洋權(quán)益是一項(xiàng)重大的、長期的、艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)，對(duì)中國來說尤其如此，因此必須確立一個(gè)統(tǒng)攬海洋斗爭與發(fā)展全局的海權(quán)發(fā)展戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略應(yīng)包括維持和控制島嶼的占有權(quán)、“海洋國土”歸屬權(quán)、海洋水域的管轄權(quán)、海洋資源開發(fā)權(quán)、海洋空間的利用權(quán)，海峽通道的控制權(quán)。它涉及到海洋的開發(fā)、利用、管理、安全、保護(hù)、防衛(wèi)等問題，包含海洋經(jīng)濟(jì)、科技、政治、外交、軍事等方面的方針、政策。總之，海權(quán)發(fā)展戰(zhàn)略具有復(fù)雜性、廣泛性、系統(tǒng)性、整體性、綜合性和動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)，不僅投資大、風(fēng)險(xiǎn)大、科技含量高，而且還要對(duì)海陸一體、軍民結(jié)合、平戰(zhàn)兼容等問題進(jìn)行全方位構(gòu)想。因此在確立國家海權(quán)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)應(yīng)當(dāng)從國家海洋事業(yè)的發(fā)展方向、發(fā)展廣度和發(fā)展深度三個(gè)方面進(jìn)行考慮，切實(shí)做到面向海洋、面向世界、面向未來。

第二，要以科學(xué)的態(tài)度對(duì)待海權(quán)。“海權(quán)的得失勾勒出一個(gè)國家的歷史發(fā)展軌跡，形成了強(qiáng)與弱、興與衰的歷史?！痹诜此贾腥A海權(quán)史時(shí)我們會(huì)發(fā)現(xiàn)一連串發(fā)人深省的沉重問題：為什么中國古代海上的輝煌到鄭和之后沒有再繼續(xù)發(fā)揚(yáng)光大而與西方保持同步？為什么海洋在近代沒有成為中國走向世界的通途卻成為西方列強(qiáng)堅(jiān)船利炮打開中國門戶的捷徑而致使國家海權(quán)淪喪？為什么近代中國建立的龐大艦隊(duì)最后葬身海底而沒有把中國引向繁榮與富強(qiáng)的航程？為什么新中國能夠收回近代喪失的海權(quán)并在此基礎(chǔ)上增強(qiáng)國家海上實(shí)力和發(fā)展中國海權(quán)？[Microsoft1] 那么，到底是海洋誤國，還是海洋強(qiáng)國？海洋可以誤國也可以強(qiáng)國，其關(guān)鍵在于如何去認(rèn)識(shí)和利用它?！耙话銇碚f，一個(gè)國家或民族的海洋觀念最集中地體現(xiàn)于其海權(quán)思想，即對(duì)是否開發(fā)與利用海洋、為什么開發(fā)利用海洋和如何開發(fā)利用海洋的基本認(rèn)識(shí)和態(tài)度?！盵2]2-7臨海的國家如果能科學(xué)認(rèn)識(shí)并用好海洋，其發(fā)展就快。反之，認(rèn)識(shí)不到或認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，就會(huì)阻礙其發(fā)展。如中國歷史上那種認(rèn)為“吾國落后挨打，責(zé)之因靠海也”，規(guī)定“片板不許下?！?，以這種心態(tài)對(duì)待海洋只能被歷史的大潮所無情淘汰。

第三，要以務(wù)實(shí)的精神發(fā)展海權(quán)。海權(quán)的獲取在歷史上曾經(jīng)一度是一蹴而就的事情，一個(gè)國家通過一兩次大海戰(zhàn)的勝利就能獲得海權(quán)，然而現(xiàn)在這種情況已經(jīng)一去不復(fù)返了，而必須以綜合國力為基礎(chǔ)。舊中國國力衰竭，致使海權(quán)淪喪。新中國成立后，特別是改革開放以來，中國的綜合國力有了很大提高，極大地增強(qiáng)了海上實(shí)力和捍衛(wèi)海權(quán)的能力。但目前總的來看綜合國力還不是很強(qiáng)大，為中國海權(quán)的鞏固和發(fā)展所能提供的支撐作用還十分有限，而中國所面對(duì)的亞太地區(qū)“海洋擂臺(tái)”上又強(qiáng)手如林，太平洋仍不太平，因此中國政府和人民捍衛(wèi)國家海權(quán)的斗爭依然任重道遠(yuǎn)，對(duì)此我們應(yīng)該有清醒的認(rèn)識(shí)。

第四，要從實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目的籌劃海權(quán)?！耙粋€(gè)沿海國家的生存與可持續(xù)發(fā)展能力，往往與這個(gè)國家是否擁有海權(quán)和擁有什么樣的海權(quán)有著十分密切的聯(lián)系?！焙Ｑ笞鳛椤八{(lán)色寶庫”、“第六大洲”，是人類未來的生存空間、發(fā)展空間和安全空間，是增強(qiáng)海權(quán)的重要源泉。同樣經(jīng)略海洋、發(fā)展海權(quán)也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵所在，正如宋健同志所說：“海洋開發(fā)是中華民族今天和明天的希望所在，牽涉到中華民族未來的發(fā)展，牽涉到我們子孫后代的長遠(yuǎn)利益”，“是具有戰(zhàn)略意義的大問題，要作為一項(xiàng)重大國策來抓”。[6]138因此為了中華民族子孫后代的未來生存與可持續(xù)發(fā)展，中國必須擁有和發(fā)展海權(quán)。當(dāng)然中國需要的海權(quán)不是攫取殖民地、掠奪他國財(cái)富、強(qiáng)制他國服從自己的意志的海上霸權(quán)，而是為中國的生存與可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。擁有了海權(quán)，中國的生存與可持續(xù)發(fā)展就有了保障；中國的生存與可持續(xù)發(fā)展有了保障，就能夠產(chǎn)生穩(wěn)定；中國穩(wěn)定了，世界各國的未來生存與可持續(xù)發(fā)展就具有了良好的環(huán)境。因此，“中國要擁有海權(quán)，不僅是中國生存與發(fā)展的客觀需要，也是世界和平與發(fā)展的幸事！”[3]2-3

海洋世紀(jì)的太陽早已升起，撫今追昔，展望未來，我們堅(jiān)信：中華民族奮起直追，走向海洋、走向世界，走向未來，就一定能夠以海洋強(qiáng)國的形象屹立于世界民族之林，共鑄藍(lán)色的輝煌！

[本文為國家社科基金項(xiàng)目“中國遠(yuǎn)洋航線安全保障能力研究”（09BGJ007）部分成果] ———————————— 參考文獻(xiàn)：

[1] [美]馬漢著，安常榮譯.海權(quán)對(duì)歷史的影響[M].北京：解放軍出版社，2006.[2] 秦天.中華海權(quán)史論[M].北京：國防大學(xué)出版社，2000.[3] 章示平.中國海權(quán)[M].北京：人民日?qǐng)?bào)出版社，1998.[4] 陸儒德.愛我藍(lán)色國土[M].大連：大連海事大學(xué)出版社，2005.[5] 中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院.海上通道安全與國際合作[M].北京：時(shí)事出版社，2005.[6] 陸儒德.中國走向海洋[M].北京：海潮出版社，1998.

第五篇：三權(quán)分置熱點(diǎn)解讀

《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》主要內(nèi)容如下。

為進(jìn)一步健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，現(xiàn)就完善農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置（以下簡稱“三權(quán)分置”）辦法提出以下意見。

一、重要意義

現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，所有權(quán)歸集體，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)（以下簡稱“三權(quán)”）分置并行，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新?！叭龣?quán)分置”是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，展現(xiàn)了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的持久活力，有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更好地維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權(quán)益；有利于促進(jìn)土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

二、總體要求

圍繞正確處理農(nóng)民和土地關(guān)系這一改革主線，科學(xué)界定“三權(quán)”內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系，逐步建立規(guī)范高效的“三權(quán)”運(yùn)行機(jī)制，不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，優(yōu)化土地資源配置，培育新型經(jīng)營主體，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供堅(jiān)實(shí)保障。

（二）基本原則

——尊重農(nóng)民意愿。堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，發(fā)揮其主動(dòng)性和創(chuàng)造性，加強(qiáng)示范引導(dǎo)，不搞強(qiáng)迫命令、不搞一刀切。

——守住政策底線。堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。

考查點(diǎn)：

1、三權(quán)分置的理論依據(jù) 第四課生產(chǎn)與基本經(jīng)濟(jì)制度

（1）公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展是我國社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度。（2）集體經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，體現(xiàn)了共同富裕的原則。國家支持、鼓勵(lì)和幫助集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟(jì)，對(duì)發(fā)揮公有制的主體作用具有重大意義，對(duì)實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要作用。

（3）生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求。三權(quán)分置解有利于放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，鞏固和發(fā)展公有制主體地位，增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的活力和競爭力。第七課 個(gè)人收入分配

（4）堅(jiān)持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，把按勞分配和按生產(chǎn)要素分配結(jié)合起來。第九課 走進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)

（5）形成統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用；同時(shí)實(shí)施科學(xué)的宏觀調(diào)控，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。（6）社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的基本特征：公有制為主體、共同富裕為目標(biāo)、能夠?qū)嵭锌茖W(xué)的宏觀調(diào)控。充分發(fā)揮市場作用同時(shí)更好發(fā)揮政府作用。第十課科學(xué)發(fā)展觀和小康社會(huì)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)

（7）貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（8）推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。實(shí)行股份合作、農(nóng)民專業(yè)合作社等集體經(jīng)濟(jì)的多種實(shí)現(xiàn)形式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量與效益（促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效），鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位。

（9）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

2、三權(quán)分置的意義。

（1）“三權(quán)分置”是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，有利于增強(qiáng)農(nóng)村基本經(jīng)營制度的持久活力。

（2）有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更好地維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權(quán)益；（3）發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，有利于促進(jìn)土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（4）有利于鞏固公有制的主體地位，完善我國基本經(jīng)濟(jì)制度。有利于實(shí)行科學(xué)的宏觀調(diào)控，更好發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

（5）有利于實(shí)現(xiàn)共同富裕，提高農(nóng)民生活水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義生產(chǎn)的目的。（6）有利于增加農(nóng)民收入，擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。政治生活 政府的知識(shí)點(diǎn)：

（1）履行組織社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平。

（2）政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，法治軌道上，正確履行職能，提高為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的能力和水平。（3）政府堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨和對(duì)人民負(fù)責(zé)的原則，樹立求真務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)，堅(jiān)持從群眾中來到群眾中去的工作方法，尊重農(nóng)民的主體地位，發(fā)揮農(nóng)民的首創(chuàng)精神。（4）政府依法行政，法定職責(zé)必須為，要有責(zé)任和擔(dān)當(dāng)意識(shí)； 審慎行使權(quán)力，科學(xué)、民主、依法決策。黨的知識(shí)點(diǎn)：

（1）黨的地位和作用、執(zhí)政方式（科學(xué)執(zhí)政）、指導(dǎo)思想（科學(xué)發(fā)展觀、代表先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展方向）、執(zhí)政理念（實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益，黨和國家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。尊重人民群眾的主體地位、發(fā)揮首創(chuàng)精神。）