第一篇：政府代建制合同模式

“雙方合同”或者“三方合同”？

2006-4-19 12:41 來源：法律教育網(wǎng) 【大 中 小】【我要糾錯】

本文是2006年1月10日在國家發(fā)改委投資研究所舉辦“政府投資項目代建制等建設實施方式改革高層論壇”的專題報告。

推行“代建制”的三項政策目的：

（一）改革政府投資體制

現(xiàn)行投資體制的特點：

投資項目立項、批準“難”；立項、批準后監(jiān)督管理“松”。

項目一旦批準實施，項目工程建設和資金使用均由使用單位掌管，脫離政府投資主管部門的監(jiān)控，使用單位由于利益驅(qū)動，往往置投資計劃于不顧，任意變更建設內(nèi)容，提高建設標準，擴大建設規(guī)模，突破批準的總投資額。

推行代建制實現(xiàn)對現(xiàn)行投資體制的改革：

政府投資主管部門通過招標投標方式，選定具有工程管理資質(zhì)和經(jīng)驗的項目管理公司作為代建單位，并委托代建單位代行政府投資主管部門對建設項目的管理權，嚴格掌握、控制建設規(guī)模、建設內(nèi)容、建設標準和項目預算，并負責管理建設資金，保障投資計劃的切實貫徹執(zhí)行。

（二）推行公共工程建設的專業(yè)化管理

依現(xiàn)行投資體制，項目批準之后項目工程建設完全由使用單位掌管，使用單位往往缺乏組織管理建設工程的能力和經(jīng)驗，致使項目工程管理混亂無序，難免受制于建筑施工單位，難以保障項目工程建設工期和工程質(zhì)量。

推行代建制實現(xiàn)工程建設的專業(yè)化管理：

作為代建單位的項目管理公司，具有工程建設管理能力和經(jīng)驗，可以對項目工程建設進行專業(yè)化的管理，并全面負責施工現(xiàn)場的安全、環(huán)保、衛(wèi)生、市政等方面的監(jiān)控和協(xié)調(diào)，處理各種突發(fā)情況，最終保障建設工程按期竣工和工程質(zhì)量。

（三）嚴格執(zhí)行招標投標、防止腐敗

政府投資建設工程強制采用招標投標方式訂約，對于保證工程質(zhì)量、提高投資效益，發(fā)揮了積極作用。但在建設工程招標投標的實踐中，也存在領導干部插手招標和建設單位與招標代理機構串通的腐敗問題。

推行代建制可以有效防止腐?。赫顿Y主管部門采用招標投標方式選定代建單位，由代建單位作為使用單位的代理人委托招標代理機構進行招標，選定設計單位、建筑公司、設備供應商，等于設置了兩道防止腐敗的“隔離墻”：一是領導干部與招標活動之間的“隔離

墻”；二是使用單位與招標活動之間的“隔離墻”。可以從源頭上防止腐敗，充分發(fā)揮招標投標制度的積極作用。

二、“代建制”試點中的三種合同模式

從各地進行代建制試點的情形看，在采用招標方式選定代建單位之后，都需要與代建單位簽訂“代建合同”，明確規(guī)定代建單位的權利義務和責任，“代建合同”成為監(jiān)督、考核、評價代建活動和對代建單位進行獎懲的依據(jù)。可以說，代建制就是一種合同制。迄今代建制試點中的“代建合同”，有三種模式：

第一種模式：“委托代理合同”模式

是上海、廣州、海南的代建制試點采用的模式。在政府投資主管部門下面，設立具有法人資格的建設工程“項目法人”，或者指定一個部門作為“項目業(yè)主”，由“項目法人”（或“項目業(yè)主”）采用招標投標方式選定一個工程管理公司作為“代建單位”，再由“項目法人”（或“項目業(yè)主”）作為委托方，與“代建單位”（受托方）簽訂“代建合同”。此“委托代理合同”模式的實質(zhì)，是委托代建單位對項目工程建設施工進行專業(yè)化組織管理，并代理委托方采用招標方式簽訂建設工程承包、監(jiān)理、設備采購等合同。

特點：項目建成后的“使用單位”不是“合同當事人”；項目投資資金的管理權仍然掌握在投資人（“項目法人”、“項目業(yè)主”）的手中。

優(yōu)點：可以實現(xiàn)防止公共工程招標中的腐敗行為和對公共工程建設的專業(yè)化管理的政策目的。

（在項目工程的使用單位或者管理單位尚不存在的情形，適于采用此模式。）

缺點一：相當于政府投資主管部門自己作為建設單位“包攬”項目工程建設，然后將項目工程“分配”（“劃撥”）給使用單位，將“政府投資”變成了“公房分配”，不符合改革政府投資體制的政策目的。

缺點二：使用單位不是“合同當事人”，難以發(fā)揮使用單位的積極性，甚至使用單位不予協(xié)助、配合，增加工程建設中的困難。

第二種模式：“指定代理合同”模式

是重慶、寧波、廈門和貴州代建制試點采用的模式。政府投資主管部門采用招標投標方式選定一個項目管理公司作為代建單位，由作為“代理人”的該代建單位，與作為“被代理人”的使用單位簽訂“代建合同”。

此“指定代理合同”模式的實質(zhì)：是政府投資主管部門指定代建單位作為使用單位的代理人，對項目工程建設施工進行專業(yè)化組織管理，并代理使用單位采用招標方式簽訂建設工程承包、監(jiān)理、設備采購等合同。

特點：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當事人”；投資和資金的管理權掌握在使用單位手中。

優(yōu)點：可以實現(xiàn)防止公共工程招標中的腐敗行為和實現(xiàn)公共工程建設的專業(yè)化管理的政策目的。

缺點一：投資和資金的管理權仍然掌握在使用單位手中，實際上未對現(xiàn)行投資體制進行任何改革。

缺點二：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當事人”，政府投資主管部門在選定代建單位后，實際上不可能對項目投資資金的運用和工程建設施工進行有效監(jiān)督。第三種模式：“三方代建合同”模式。

是北京、武漢、浙江代建制試點采用的模式：政府投資管理部門與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。

北京市是由“發(fā)改委”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；武漢市是由政府指定的“責任單位”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；浙江省是由“政府投資綜合管理部門”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。

“三方代建合同”，除規(guī)定代建單位的權利、義務和責任外，還明確規(guī)定

“政府主管部門”的權限和義務：對代建單位（受托人）的監(jiān)督權、知情權；提供建設資金的義務。

“使用單位”的權利和義務：對代建單位（代理人）的監(jiān)督權、知情權，對所建設完成的工程和采購設備的所有權；協(xié)助義務、自籌資金供給義務。

優(yōu)點：可以發(fā)揮三方當事人的積極性，實現(xiàn)三方當事人的相互制約?？梢苑乐构补こ陶袠酥械母瘮⌒袨椋瑢崿F(xiàn)對公共工程建設施工和項目投資資金的專業(yè)化管理，保證工程質(zhì)量和投資計劃的執(zhí)行，實現(xiàn)政府投資體制改革的政策目的。

三、三種合同模式的差別

“三方代建合同”模式，與第一種“委托代理合同”模式和第二種“指定代理合同”模式的差別，集中體現(xiàn)在代建單位的“權限”上：

在第一種模式和第二種模式中，代建單位的“權限”：“一代、一管”

根據(jù)投資人（或使用單位）的委托和授權，享有對外簽訂合同的“代理權”，和對項目工程建設施工的“管理權”。

在第三種模式中，代建單位的“權限”：“兩代、兩管”

“兩代”，指代建單位根據(jù)三方代建合同的約定，享有對投資人的“代表權”（代行投資主體的職權），享有對使用單位的“代理權”（據(jù)以委托招標投標并簽訂設計、施工、安裝和采購等合同）；

“兩管”，指代建單位基于其“代表權”和“代理權”，擁有對項目投資資金的“管理權”，和對項目工程建設施工的“管理權”。

四、結語：完善“三方代建合同”模式

“三方代建合同”模式能夠較好地實現(xiàn)推行代建制的三項政策目的。

但“三方代建合同”模式也存在問題：

與現(xiàn)行民法通則和合同法關于委托代理制度的規(guī)定有所不符。

政府投資主管部門，屬于行政法（財政法）上的主體，怎么能夠與屬于平等當事人的“民事主體”（代建單位、使用單位）簽訂合同？在北京市的試點中，由北京市“發(fā)改委”與代建單位、使用單位簽訂合同，浙江省的試點中，由“政府投資綜合管理部門”與代建單位、使用單位簽訂合同，按照《中央預算投資項目招標選擇代建單位試點辦法》（征求意見稿）的規(guī)定，中央預算投資項目代建制就應當由“國家發(fā)展改革委員會”與代建單位、使用單位簽訂合同，這在理論上和實踐上都有不妥。

問題的關鍵在于，作為“行政機關”的“政府投資主管部門”或者“發(fā)展改革委員會”，不宜直接成為代建合同的當事人。因此，解決問題須從改變出面簽訂合同的“委托方”（即“政府投資主管部門”）的性質(zhì)入手。

如果能夠在“政府投資主管部門”之下，設立一個具有法人資格的“投資項目管理機構”，由該“投資項目管理機構”出面選擇代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”，即可使“三方代建合同”成為符合現(xiàn)行民法通則和合同法規(guī)定的一種“新型合同”類型。

第二篇：政府投資項目“代建制”模式研究

政府投資項目“代建制”模式研究

張 濤

本文研究了政府投資項目建設的“代建制”管理模式，提出政府法定機構“集中代建”是主導發(fā)展方向。首次引入政府法定機構的概念，并對不同代建模式的風險進行了比較研究，進一步明確政府投資項目“集中代建”的優(yōu)勢，以及今后需要解決的問題。

政府投資項目主要是指以政府財政基本建設資金為投資主體，或者以政府財政擔保由國有控投企業(yè)出面貸款而成為投資主體興建的固定資產(chǎn)投資項目，這些項目主要集中在基礎設施建設和公益性的公共建筑和相關設施上，關乎社會的公共利益，很大程度反映了政府行政效能和形象。

政府投資項目的“代建制”管理模式是上世紀九十年代，在廈門等城市試點后，才逐漸在全國十幾個省市推廣開來的，并且取得了明顯的成效，它將“投資、建設、管理、使用”彼此分離，互相制約，政府在投資、質(zhì)量、工期控制方面取得了很好的成效。2004年7月《國務院關于投資體制改革的決定》出臺后，全國47個省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市和副省級省會城市中，已有37個開始了代建制試點工作，并已取得了一定的成績，試點范圍正在逐步擴大。

然而不同的城市在推進政府項目代建制模式過程中，根據(jù)各自情況選擇了不同形式，代表了不同的發(fā)展方向，各有得失。我將它們概括為三種不同的發(fā)展方向。

一、政府法定機構直接管理（“集中代建”），二、完全市場運作（市場化“企業(yè)代建”），三、國有投資公司下的企業(yè)代建模式（“企業(yè)代建”）。針對這三種“代建制”模式優(yōu)劣，國內(nèi)文獻各持觀點，莫衷一是。經(jīng)過多年的實踐和近幾年深入地研究、探索，并用經(jīng)濟學模型證明，政府法定機構代建模式無疑是政府投資項目管理的主導模式，國有企業(yè)代建制模式是它的必要補充，并長期共存，相互競爭，共同發(fā)展。

一、什么是“代建制”模式

代建制是針對政府按一定比例出資的建設項目，由政府建設行政主管部門設立專門機構（代建單位或代建管理單位）直接管理或由該專門機構通過公開招標選擇有資格項目管理單位（代建單位），負責項目全壽命周期內(nèi)一定壽命段的建設管理，建成后，交付使用單位或管養(yǎng)部門的制度。

上述定義有這樣五層涵義：

1.該定義只對政府投資、或占一定比例的建設項目，項目投資中無政府資金的不在此范圍內(nèi)。該比例可以根據(jù)各地區(qū)、各部門實際情況來定。比如江蘇省規(guī)定：“總投資額1000萬元以上且使用省級財政性建設資金或政府融資性建設資金占總投資額30%以上”屬于代建范圍。

2.行政機關不是直接的代建單位或直接的代建管理單位，而是由其成立專門機構，該機構可以是政府法定機構（公務局、署、處）也可以是全資的城市投資公司，這樣從法律上和行政管理上理順了關系。

3.政府建設行政主管部門的主管地位確定，明確了代建制模式行政職責的歸口管理，一改有些地方由發(fā)改委和財政部門的多頭管理。本文認為發(fā)改委可以是“代建制”改革的倡導者和方案的制定者，實施過程的指導者和監(jiān)督者，財政部門可以是每一項具體業(yè)務的監(jiān)控者，資金使用的管理者，而不是代建行為的行政管理者，代建合約的直接簽約者。建設行政主管部門管理有其長期固有的技術優(yōu)勢和專業(yè)人才配備優(yōu)勢。

4.全壽命周期中一定壽命段是指代建工作可以從立項開始到交付使用，也可以只做前期段，也可以只做工程實施段，根據(jù)業(yè)主的需要，其實就是政府部門對項目的要求不同而選擇不同的壽命段進行代建管理。目前以上各種情況兼而有之。

5.使用單位或管養(yǎng)部門，就很清楚了，交付的使用單位一般是指公共建筑，如醫(yī)院、校舍等的使用人；管養(yǎng)單位就是基礎設施，如道路、橋梁、泵閘代政府管理的專業(yè)養(yǎng)護單位。

代建制能使“投資、建設、使用、管理”分離，優(yōu)化社會資源和物化勞動的配置；代建制有利于提高科學決策水平，集中智慧。專家論證，專業(yè)化管理，充分發(fā)揚民主，聽取各方意見；代建制可以更好規(guī)范各參建單位的行為，用合同、標準、行業(yè)規(guī)范制約，更好地控制質(zhì)量、工期，合理控制投資，發(fā)揮項目效益。

二、政府法定機構與代建制

政府法定機構是指各級政府機關下設的受政府機構委托行使一定行政職能的各類事業(yè)單位或參照公務員管理的事業(yè)單位。由于各地代建制試行過程中，成立的機構名稱不同，管轄內(nèi)容尚有差異，單位性質(zhì)也略有不同，我們將國內(nèi)的建筑公務局（署、處）、建管中心、公益性項目中心等機構的共性抽象出來，統(tǒng)稱為適應代建制管理成立的政府法定機構。此類代政府行使行政專業(yè)職能的機構，并非中國獨有，只是稱呼不同。性質(zhì)相同或類似的情況美國、日本、新加坡普遍存在。

我們把政府法定機構這個概念引入就是要表明，經(jīng)過多年的研究證實，政府投資項目依靠政府自己的力量管理，是行得通的，并不是什么都是市場化就好，這個領域市場失靈是最為常見的。而且，設立這樣的法定機構，從法理上更好地解決了代建制雙方的法律地位問題，無論是直接委托代建還是招標確定代建單位，簽訂代建合同都能很好地確立雙方對等的地位，明確民事法律責任。避免了有些地方由發(fā)改委、財政局直接委托并簽訂代建合同的情況。

政府投資項目特別是城市基礎設施建設項目，是城市生命線，應該有一個政府法定機構來負責，這種性質(zhì)的單位一是人員穩(wěn)定、職能固定。二是由于其性質(zhì)決定了是政府的一個專門建設管理的執(zhí)行機構，天然地沒有其自身利益，只有國家利益和社會責任。機構穩(wěn)定的特點使得它對政府投資項目的質(zhì)量終身制不能免責，非常有利于全壽命期內(nèi)的管理和質(zhì)量追蹤。

政府法定機構的發(fā)展模式，已經(jīng)從根本上將“投資、建設、管理、使用”進行了分離，回避了原來國有資產(chǎn)投資的自行建設弊端，也回避了指揮部制這種臨時機構的弊端。合理有效地利用資金，防止公共資源的濫用。從大量的實踐和理論研究證實，重大政府投資項目，關系民生的實事項目，影響本地正常運營的公益項目管理必須牢牢抓在政府自己手里，由政府法定機構進行直接代建，而一般性、非重要項目可以由法定機構通過市場招標形式委托有實力的代建公司實施，但是對政府投資的直接責任人仍然是法定機構，不能免責，這就避免了代建公司由于不穩(wěn)定的問題而造成責任推諉，追溯無著落。

三、代建制模式發(fā)展的主導方向

按照市場方式選擇代建企業(yè)簽訂代建合同后，代理雙方就是一種委托代理關系。這種形式下的代建企業(yè)性質(zhì)決定了追求利潤最大化。代建企業(yè)為政府投資項目節(jié)約資金，降低投入天生動力不足，與政府項目管理有目標差異，而政府法定機構與政府在項目管理目標上天然地沒有差異。那么，這種委托代理關系由于目標上的差異，以及信息不對等必然存在兩個核心問題——逆向選擇和道德風險。

逆向選擇又稱為不利選擇，是指在合同簽訂之前，進行交易的一方擁有對方不具備的某些信息，而這些信息可能會影響對方的利益。為此，占據(jù)信息劣勢方就有可能作出對自己不利的選擇。市場效率和經(jīng)濟效益會因此而降低，逆向選擇客觀上會導致不合理的市場分配行為。

道德風險（moral hazard）又稱敗德行為，是指委托人和代理人在簽訂合同后，代理人在使自身利益最大化的同時損害了委托人的利益，而且并不承擔由此造成的后果。道德風險產(chǎn)生的原因主要有代理人隱藏行為，代理人和委托人有目標差異。

這里，委托人就是代建制模式中代表政府行使委托代建的機構，代理人就是代理企業(yè)。

實際情況是代建企業(yè)大都追求利潤最大化，在這種目標的驅(qū)使下，要期望它為政府把關是不合邏輯的，也只有政府法定機構才能真正擔當起政府投資項目的代建這一社會責任。

政府法定機構管理項目是政府投資項目“代建制”模式發(fā)展的主導方向，它的優(yōu)勢在于以下幾個方面：

（一）由于它是一個政府行政機關下屬的一個常設單位，承擔投資項目管理，具有長期性、穩(wěn)定性和可追溯性。

（二）由于它是財政解決運營經(jīng)費的法定機構，因此，在工程管理中，天然地沒有自己的經(jīng)濟利益和利潤追求，這是與代建項目管理公司的最大區(qū)別。

（三）代建制模式下政府法定機構的存在使專業(yè)技術、管理人才相對穩(wěn)定，充分發(fā)揮機構的人才集聚效應。

（四）代建制模式下政府法定機構非常有利于發(fā)揮公共協(xié)調(diào)和決策優(yōu)勢。

（五）代建制模式下政府法定機構建立，有利于監(jiān)察執(zhí)法部門集中監(jiān)督，更好地防止權力尋租，抵制腐敗。

當然，政府法定機構模式為主導方向的集中代建模式，目前，仍有許多尚未解決的問題，包括：相關的法律、政策法規(guī)、規(guī)章還不配套，還沒有一部關于政府投資項目的代建管理辦法；項目管理的市場還沒有完全培育，項目管理公司良莠不齊；政府法定機構內(nèi)部如何創(chuàng)新機制，等等。

總之，我國“代建制”模式還是一個值得深入研究的課題，特別是在國家投資4萬億拉動內(nèi)需和大部制改革之際，更需廣大建設管理者積極探索，深入實踐，不斷研究，盡快拿出一整套完備的法律法規(guī)使“代建制”管理模式健康發(fā)展。

（作者系蘇州市建設局副局長、高級工程師）

第三篇：政府投資項目代建制

政府投資項目代建制

項目代建制最早起源于美國的建設經(jīng)理制(CM制)。CM制是業(yè)主委托一稱為建設經(jīng)理的人來負責整個工程項目的管理，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。

一、項目代建制概述 建設經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工作，如有權自主選擇設計師和承包商，業(yè)主則對建設經(jīng)理的一切行為負責。采用CM制進行項目管理，關鍵在于選擇建設經(jīng)理，一般來說，精通管理、商務、法律、設計、施工等知識和技能，并具有豐富經(jīng)驗和良好信譽，是一名優(yōu)秀建設經(jīng)理所必須具備的素質(zhì)?，F(xiàn)在所說的代建制則是指項目業(yè)主(使用單位)通過招標的方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位(代建單位)，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。與CM制相比，無論是在代理人的定義上還是在選擇程序上，現(xiàn)代代建制都更具科學性和先進性。

二、與工程總承包和工程項目委托管理的區(qū)別

目前，發(fā)達國家工程總承包的主要方式有：

（1）設計-建造總承包

承包商負責工程項目的設計和建造，對工程質(zhì)量、安全、工期、造價全面負責；

（2）設計-采購-施工總承包

總承包商按照合同約定，完成工程設計、設備材料采購、施工、試運行等服務工作，實現(xiàn)設計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程質(zhì)量、安全、工期、造價全面負責，承包商在試運行階段還需承擔技術服務；

（3）交鑰匙總承包

與EPC方式基本一樣，但對試運行需承擔全部責任。

工程項目委托管理指工程項目管理企業(yè)受業(yè)主委托，按合同約定，代表業(yè)主對工程項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理和服務。項目管理企業(yè)不直接參與工程的建設，但協(xié)助業(yè)主進行工程管理，如在項目決策階段，為業(yè)主進行項目策劃、編制項目建議書和可行性研究報告；在工程實施階段為業(yè)主提供招標代理、設計管理、采購管理、施工管理和試運行等服務。

代建制與以上兩者的突出區(qū)別在于：代建單位具有項目建設階段的法人地位，擁有法人權利(包括在業(yè)主監(jiān)督下對建設資金的支配權)，同時承擔相應的責任(包括投資保值責任)。而不論總承包商，還是項目管理企業(yè)都不具備項目法人地位，從而無法行使全部權利并承擔相應責任。因而，項目使用單位無法從項目建設中超脫出來。

三、代建制與工程建設監(jiān)理的區(qū)別

1、代建制的范圍

代建制的范圍一般比建設監(jiān)理的廣，一般既包括施工，也包括設計，甚至可行性研究。代建方在代建合同規(guī)定的項目管理范圍內(nèi)，作為代理人，全面對施工合同進行管理，其在管理中起主導作用，除工程項目的重大決策外，一般的管理工作和項目決策均由代建方進行。而工程項目業(yè)主僅派少量人員在工程現(xiàn)場，收集工程建設信息、對工程項目的實施進行跟蹤和監(jiān)督。

2、代建制與工程建設監(jiān)理的區(qū)別

工程建設監(jiān)理一般主要應用在施工階段。監(jiān)理工程師受業(yè)主委托，依據(jù)承發(fā)包合同對施工承包商進行監(jiān)督和管理。這種監(jiān)督和管理僅作為業(yè)主管理的一種補充或輔助，或者說，施工階段業(yè)主方的管理仍以業(yè)主為主導，監(jiān)理工程師在其中僅起輔助作用。

四、項目代建制的作用

1、項目決策更加科學深入

過去，有人將一些決策失誤的政府投資項目稱之為“三拍”項目，什么意思呢？就是說上項目拍拍腦袋，干項目拍拍胸脯，失敗了拍拍屁股?，F(xiàn)在，政府在上項目時與過去相比，已經(jīng)理性很多，不少項目在前期也開始進行可行性研究，但不可否認，仍有不少項目在決策時還是比較草率，不切實際、盲目攀比、跟風上項目的情況屢見不鮮。在這種情況下，有相當一批項目所做的可行性研究報告實際上是“可批性”報告。同時，不少政府部門的領導喜歡將效率簡單化為速度，硬性壓縮項目前期工作時間，可行性研究深度遠遠達不到質(zhì)量標準和實際要求，常常給項目建設帶來不便、埋下隱患。

實行代建制，使用單位將前期工作委托代建單位通過選擇專業(yè)咨詢機構完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達到國家規(guī)定的深度要求，更重要的是必須滿足項目后續(xù)工作的需要。前期決策階段所確定的建設內(nèi)容、規(guī)模、標準及投資，一經(jīng)確定，便不得隨意改動，使得前期工作的重要性和科學性得到切實體現(xiàn)。同時，在代建制下，政府需根據(jù)合同約定，按照項目進度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項目資金的籌措和使用計劃，排出項目重要性順序，循序漸進，量力而為。這將改變當前因政府實施項目過多而產(chǎn)生的負債建設、拖欠工程款等不良現(xiàn)狀。

2、項目管理水平和工作效率大幅提高

自建制下，使用單位對政府投資項目的管理一般是行政式的管理，項目負責人一般由單位負責人兼任，基建班子也都是從單位中臨時抽調(diào)的人員。有時候，盡管業(yè)主是最重要的角色，但管理團隊中連一個行家也沒有。在這種情況下，使用單位對于項目的管理必然是低水平的管理，并進而影響工作效率的優(yōu)化。同時，由于人力、物力的分流，必然對使用單位日常工作的開展產(chǎn)生不利影響。

代建制下，通過招標選擇的代建單位往往是專業(yè)從事項目投資建設管理的咨詢機構。它們擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的項目建設管理知識和經(jīng)驗，熟悉整個建設流

程。委托這樣的機構代行業(yè)主職能，對項目進行管理，能夠在項目建設中發(fā)揮重要的主導作用，通過制訂全程項目實施計劃，設計風險預案，協(xié)調(diào)參建單位關系，合理安排工作，能極大地提升項目管理水平和工作效率。而使用單位也可從盲目、煩瑣的項目管理業(yè)務中超脫出來，將精力更多的放到本職工作上去。

3、項目控制得到真正落實

在現(xiàn)行政府投資項目管理體制下，缺乏有效的控制機制：前期工作的不夠深入，決策的隨意變更等因素，容易造成投資一超再超；通過各種關系進入擠進項目的施工單位和材料設備供應商，使嚴格的質(zhì)量控制成為難以達到的目標；由于躍進式或趕超式發(fā)展的歷史情結，政府官員偏好于搶工期，以項目提前竣工作為進度控制的目標，而不顧是否科學合理。

代建制為政府投資項目引入嚴格的以合同管理為核心的法制建設機制，在滿足項目功能的前提下，項目的投資、質(zhì)量和進度要求在使用單位與代建單位的委托合同中一經(jīng)確定，便不得隨意改動。代建單位將全心全意做好項目控制工作，使用單位則側重于監(jiān)督合同的執(zhí)行和代建單位的工作情況，對項目的實施一般不能無故干涉。

4、競爭機制發(fā)揮充分作用

競爭是激發(fā)活力和創(chuàng)新的源泉。代建制采用多道環(huán)節(jié)的招標采購，競爭充分，無論是投標代建的單位還是投標前期咨詢、施工或設備材料供應的單位，必然會盡其所能，以合理的報價提供最優(yōu)的技術方案、服務和產(chǎn)品，這不僅有利于降低項目總成本，還能起到優(yōu)化項目的作用。

5、有利于遏制腐敗

代建制的實行將打破現(xiàn)行政府投資體制中“投資、建設、管理、使用”四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項目前期服務、建設施工及材料設備采購等環(huán)節(jié)的招標定標活動，代建單位在透明的環(huán)境下進行招標，公開、公平、公正地定標，這將有利于遏制政府投資項目建設過程中的腐敗事件發(fā)生。

6、政府對項目的監(jiān)管更加規(guī)范有力

政府投資建設項目容易“超投資、超規(guī)模、超標準”，除了建設單位管理經(jīng)驗不足這個淺層因素外，關鍵是缺乏有效的投資約束機制。項目建設單位、施工單位及其他與項目有關的利益群體都是“三超”的受益群體。盡管審批部門在項目立項時，會按照一些政策加以限定，但對少報多建、追加投資、超標裝修等建設過程中的問題，缺少有效的調(diào)控制約手段。

代建制將增強項目建設各方的責任意識。通過職責分工，項目建設各方之間產(chǎn)生互相監(jiān)督工作的關系。特別是使用單位，在提出項目功能和建設要求后，其主要工作就是對代建單位的監(jiān)督，有利于自覺規(guī)范投資管理行為。

代建制有利于政府加強對投資項目的監(jiān)管。政府主要以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。同時，項目審批部門根據(jù)國家政策審批項目的建設內(nèi)容、投資、規(guī)模和標準，并下達項目建設計劃和資金使用計劃；財政部門將政府資金集中起來，根據(jù)發(fā)展改革部門下達的資金使用計劃直接撥付給代建單位；發(fā)展改革、財政、審計、監(jiān)察等部門運用稽察、審計、監(jiān)察等手段，對項目進行強力有效的外部監(jiān)督。

五、代建項目組織實施程序

（1）使用單位提出項目需求，編制項目建議書，按規(guī)定程序報發(fā)展改革部門審批；

（2）發(fā)展改革部門批復項目建議書，并在項目建議書批復中確定該項目實行代建制，明確具體代建方式；

（3）發(fā)展改革部門委托具有相應資質(zhì)的社會招標代理機構，按照國家和地方有關規(guī)定，通過招標確定具備條件的前期工作代理單位，發(fā)展改革部門與前期工作代理單位、使用單位三方簽訂書面《前期工作委托合同》；

（4）前期工作代理單位遵照國家和地方有關規(guī)定，對項目勘察、設計進行公開招投標，并按照《前期工作委托合同》開展前期工作，前期工作深度必須達到國家有關規(guī)定，如果報審的初步設計概算投資超過可行性研究報告批準估算投資一定比例（如3%）或建筑面積超過批準面積一定比例（如5%），需修改初步設計或重新編制可行性研究報告，并按規(guī)定程序報原審批部門審批；

（5）發(fā)展改革部門會同規(guī)劃、建設等部門，對政府投資代建項目的初步設計及概算投資進行審核批復；

（6）發(fā)展改革部門委托具有相應資質(zhì)的招標代理機構，依據(jù)批準的項目初步設計及概算投資編制招標文件，并組織建設實施代建單位的招投標；

（7）發(fā)展改革部門與建設實施代建單位、使用單位三方簽訂書面《項目代建合同》，建設實施代建單位按照合同約定在建設實施階段代行使用單位職責，《項目代建合同》生效前，建設實施代建單位應提供工程概算投資10-30%的銀行履約保函。具體保函金額，根據(jù)項目行業(yè)特點，在項目招標文件中確定；

（8）建設實施代建單位按照國家和地方有關規(guī)定，對項目施工、監(jiān)理和重要設備材料采購進行公開招標，并嚴格按照批準的建設規(guī)模、建設內(nèi)容、建設標準和概算投資，進行施工組織管理，嚴格控制項目預算，確保工程質(zhì)量，按期交付使用，嚴禁在施工過程中利用施工洽商或者補簽其他協(xié)議隨意變更建設規(guī)模、建設標準、建設內(nèi)容和總投資額，因技術、水文、地質(zhì)等原因必須進行設計變更的，應由建設實施代建單位提出，經(jīng)監(jiān)理和使用單位同意，報發(fā)展改革部門審批后，再按有關程序規(guī)定向其它相關管理部門報審；

（9）政府投資代建制項目建成后，必須按國家有關規(guī)定和《項目代建合同》約定進行嚴格的竣工驗收，辦理政府投資財務決算審批手續(xù)，工程驗收合格后，方可交付使用。

六、項目代建制的合同類型

1.第一種模式：“委托代理合同”模式

是上海、廣州、海南的代建制試點采用的模式。在政府投資主管部門下面，設立具有法人資格的建設工程“項目法人”，或者指定一個部門作為“項目業(yè)主”，由“項目法人”（或“項目業(yè)主”）采用招標投標方式選定一個工程管理公司作為“代建單位”，再由“項目法人”（或“項目業(yè)主”）作為委托方，與“代建單位”（受托方）簽訂“代建合同”。

此“委托代理合同”模式的實質(zhì)，是委托代建單位對項目工程建設施工進行專業(yè)化組織管理，并代理委托方采用招標方式簽訂建設工程承包、監(jiān)理、設備采購等合同。

特點：項目建成后的“使用單位”不是“合同當事人”；項目投資資金的管理權仍然掌握在投資人（“項目法人”、“項目業(yè)主”）的手中。

優(yōu)點：可以實現(xiàn)防止公共工程招標中的腐敗行為和對公共工程建設的專業(yè)化管理的政策目的。

（在項目工程的使用單位或者管理單位尚不存在的情形，適于采用此模式。）缺點一：相當于政府投資主管部門自己作為建設單位“包攬”項目工程建設，然后將項目工程“分配”（“劃撥”）給使用單位，將“政府投資”變成了“公房分配”，不符合改革政府投資體制的政策目的。

缺點二：使用單位不是“合同當事人”，難以發(fā)揮使用單位的積極性，甚至使用單位不予協(xié)助、配合，增加工程建設中的困難。

2.第二種模式：“指定代理合同”模式

是重慶、寧波、廈門和貴州代建制試點采用的模式。政府投資主管部門采用招標投標方式選定一個項目管理公司作為代建單位，由作為“代理人”的該代建單位，與作為“被代理人”的使用單位簽訂“代建合同”。

此“指定代理合同”模式的實質(zhì)：是政府投資主管部門指定代建單位作為使用單位的代理人，對項目工程建設施工進行專業(yè)化組織管理，并代理使用單位采用招標方式簽訂建設工程承包、監(jiān)理、設備采購等合同。

特點：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當事人”；投資和資金的管理權掌握在使用單位手中。

優(yōu)點：可以實現(xiàn)防止公共工程招標中的腐敗行為和實現(xiàn)公共工程建設的專業(yè)化管理的政策目的。

缺點一：投資和資金的管理權仍然掌握在使用單位手中，實際上未對現(xiàn)行投資體制進行任何改革。項目管理者聯(lián)盟，項目管理問題。

缺點二：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當事人”，政府投資主管部門在選定代建單位后，實際上不可能對項目投資資金的運用和工程建設施工進行有效監(jiān)督。

3.第三種模式：“三方代建合同”模式。

是北京、武漢、浙江代建制試點采用的模式：政府投資管理部門與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。

北京市是由“發(fā)改委”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；武漢市是由政府指定的“責任單位”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；浙江省是由“政府投資綜合管理部門”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”?！叭酱ê贤?，除規(guī)定代建單位的權利、義務和責任外，還明確規(guī)定政府主管部門“的權限和義務：對代建單位（受托人）的監(jiān)督權、知情權；提供建設資金的義務。

“使用單位”的權利和義務：對代建單位（代理人）的監(jiān)督權、知情權，對所建設完成的工程和采購設備的所有權；協(xié)助義務、自籌資金供給義務。

優(yōu)點：可以發(fā)揮三方當事人的積極性，實現(xiàn)三方當事人的相互制約?？梢苑乐构补こ陶袠酥械母瘮⌒袨椋瑢崿F(xiàn)對公共工程建設施工和項目投資資金的專業(yè)化管理，保證工程質(zhì)量和投資計劃的執(zhí)行，實現(xiàn)政府投資體制改革的政策目的。

用好“代建制”這個靈丹妙藥

2010年08月17日 18:23【】 【】

為治理工程建設領域腐敗問題，2006年以來，廣東推行代建制，并在全國成立了首個專業(yè)的管理機構——廣東省代建項目管理局，有效隔離了代建管理機構和使用單位的公務人員與設計、施工等單位的直接利益關聯(lián)。（《人民日報 》 2010年08月17日）

什么是“代建制”？ 建設工程的代建制度是國際上通常采用的一種工程項目管理模式。在我國，“代建制”是指政府投資主管部門對政府投資的非經(jīng)營性項目，按照建設（使用）單位提出的使用與功能要求，采用招投標方式選定專業(yè)工程項目管理單位（代建人），委托其進行項目建設，建成竣工驗收后移交給建設（使用）單位的項目管理制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。有關行政部門對實行代建制的建設項目的審批程序不變。

為什么要推行“代建制”?當前在政府投資建設的公益性項目中，我國一直采取行政部門組建基建指揮部(辦公室)的方式來組織建設，這種方式被稱為“項目開了搭班子，工程完了散攤子”、“只有一次教訓，沒有二次經(jīng)驗”，致使投資失控、工期拖延、質(zhì)量不保等現(xiàn)象屢有發(fā)生。如項目使用單位經(jīng)常為了使用功能的增加而隨意更改設計，再向政府申請追加投資，結果使投資概算在追加中不斷被突破。

建設項目“代建制”不是新生事物。2004年7月16日，國務院正式批準了《關于投資體制改革的決定》，該《決定》的亮點之一就是將在全國范圍內(nèi)推行“代建制”。

“代建制”突破了舊有的政府工程管理方式，使現(xiàn)行的“投資、建設、管理、使用”四位一體的管理模式，轉變?yōu)椤案鳝h(huán)節(jié)彼此分離，互相制約”的模式。政府選擇具有相應資質(zhì)的項目管理公司，作為項目建設期的法人，負責項目建設的全程組織和管理，政府通過合同來約束代建單位，而非行政權力，這便意味著權力從該環(huán)節(jié)的退出，可以說從根本上杜絕了“首長工程”的后路。

“代建制”這個解決建筑領域長治久安的“靈丹妙藥”能夠充分發(fā)揮作用，關鍵在于實際操作過程，首先，政府在做法上要有改變，敢于放手，整個招投標政府不參與，而是由代建方實施招投標，避免權力尋租的空間。其次，政府同代建商簽署的各種條款一定要嚴謹細致，具有可操作性，要真正能夠?qū)Υ▎挝粚嵤┯行ПO(jiān)督。三是以制度規(guī)范“代建制”運行，盡快制定《政府投資項目代建制管理辦法》，編制《政府投資項目代建合同示范文本》，規(guī)范以“代建制”形式進行管理的投資項目各方利益主體的行為，以實現(xiàn) “政府監(jiān)管、業(yè)主投資、代建管理、各負其責”的目標。

“代建制”的靈魂是“隔離”，既要物理隔離，更重要的是真正的權力、利益隔離

第四篇：代建制與BT 模式比較

代建制與BT 模式比較

一、相同點

1、都屬于政府投資項目；

2、都要通過招投標法定程序；

3、都要對項目實施組織、管理與協(xié)調(diào)。

二、不同點

1、適用范圍不同

代建制適用于政府投資的財政性資金項目；BT 模式只適用于政府的基礎設施非經(jīng)營性項目和非財政性資金。

2、所使用的項目的融資渠道來源和資金的使用管理方式不一定相同；

3、法律關系不同

BT 模式雙方發(fā)生的爭議和經(jīng)濟糾紛是商事關系，一般通過當?shù)厝嗣穹ㄔ号袥Q，還可以通過二審判決；而代建制雙方發(fā)生的爭議和經(jīng)濟糾紛是民事關系，一般通過仲裁委員會仲裁并一裁終結。

4、運用形式不同（1）代建制

在政府投資主管部門下面，設立具有法人資格的建設工程“ 項目法人”，或者指定一個部門作為“ 項目業(yè)主”，由“ 項目法人”（或“ 項目業(yè)主”）采用招標投標方式選定一個工程管理公司作為“ 代建單位”，再由“ 項目法人”（或“ 項目業(yè)主”）作為委托方，與“ 代建單位”（受托方）簽訂“ 代建合同”。

政府投資主管部門采用招標投標方式選定一個項目管理公司作為代建單位，由作為“ 代理人” 的該代建單位，與作為“ 被代理人” 的使用單位簽訂“ 代建合同”。

政府投資管理部門與代建單位、使用單位簽訂" 三方代建合同。（2）BT 模式

政府直接與BT 融資單位簽訂Build-Transfer（建設－轉讓）合同； 政府授權主體與BT 融資單位簽訂Build-Transfer（建設－轉讓）合同； 政府直接與BT 融資單位成立的項目公司簽訂Build-Transfer（建設－轉讓）合同； 政府制空權的主體與BT 融資單位成立的項目公司簽訂Build-Transfer（建設－轉讓）合同。

5、風險承擔不同（1）代建制

在“代建制”項目中，“政府投資項目代建資格審查組”與項目使用單位、代建單位三方簽訂項目委托代建合同，通過合同關系明確代建項目的范圍、形式以及三方的權利、責任、義務等法律關系。通過合同約定，建設資金由財政部門直接安排給代建單位掌握使用，并由代建單位承擔項目組織實施的全部責任，項目使用單位進行全面監(jiān)督。

（2）BT 模式

但BT 模式下，由于其系從BOT 演變而來，而BOT 的性質(zhì)比較清晰：Build-Own-Transfer（建設－擁有－轉讓）和Build-Operate-Transfer（建設－經(jīng)營－轉讓），不管是Own “經(jīng)營”還是Operate “擁有”，但最終要進行Transfer “轉讓”，而所謂“轉讓”其實質(zhì)是一種所有權的讓渡。因此其建設過程中所出現(xiàn)的經(jīng)營自然應當由非政府方承擔。

6、準入門檻（1）代建制

《北京市政府投資建設項目代建制管理辦法（試行）》第八條 政府投資代建項目的前期工作代理單位和建設實施代建單位必須是具有相應資質(zhì)、并能夠獨立承擔履約責任的法人。

《江蘇省省級政府投資項目代建制暫行規(guī)定》第十條 項目代建單位應當具備以下條件：

①具有獨立的事業(yè)或企業(yè)法人資格；

②具有與從事項目建設管理相匹配的組織機構、管理能力、專業(yè)技術人員和管理人員；

③具有與代建項目規(guī)模相應的設計、監(jiān)理、工程咨詢、施工總承包、房地產(chǎn)開發(fā)一項或多項資質(zhì)。

《浙江省政府投資項目建制管理辦法》（修改二稿）規(guī)定了與江蘇省大致相同的條件。（2）BT 模式

對于BT 模式下的融資企業(yè)，沒有現(xiàn)行的規(guī)定。但在該模式下，企業(yè)應當具備相當?shù)慕ㄔO經(jīng)驗和融資能力也是必須的。

重慶市人民政府《關于加強和規(guī)范政府投資項目BT 融資建設管理的通知》：“項目業(yè)主要對融資人的融資能力、建設管理能力和履約信譽提出嚴格要求。融資人投入項目的自有資金不低于BT 合同總價的35%，其余建設資金要提供省級以上金融機構出具的中長期貸款承諾函。分別具有融資優(yōu)勢和管理優(yōu)勢的不同獨立法人，可以組成聯(lián)合體承擔項目融資建設，但須簽訂聯(lián)合體協(xié)議，明確雙方各自承擔的工作內(nèi)容和權利義務?！?/p>

7、盈利模式（1）代建制

主要是代建管理費。工程資金按照進度撥付。

按照《財政部關于切實加強政府投資項目代建制財政財務管理有關問題的指導意見》(財建[2004]300號)中規(guī)定：建設單位自行確定項目代建單位和政府設立(或授權)產(chǎn)生的代建單位，其代建管理費按不高于基建財務制度規(guī)定的項目建設單位管理費標準嚴格核定；政府招標產(chǎn)生的項目代建單位，其代建管理費標底由同級財政部門比照基建財務制度規(guī)定的建設單位管理

費標準編制。很多地方建設單位管理費還要在建設單位和代建單位之間分配，按現(xiàn)在建設單位管理費取費標準執(zhí)行(相當于總投資的0.8～1.8%)計算，代建單位取得的代建費用在總投資的1%左右與監(jiān)理取費相當。（2）BT 模式

主要是固定回報利潤和資金占用利息。回購資金自工程移交起逐筆支付。BT 建設方式的合同價款不僅包括工程建設費用，還計算了資金占用利息及回報。BT 建設方式存在著兩個層次的支付環(huán)節(jié)。從時間順序上說，第一個支付環(huán)節(jié)是BT 融資方向施工企業(yè)支付預付款及計量款；第二個環(huán)節(jié)是BT 建設方向BT 融資方支付合同本金及利息回報，并且在BT 合同里明確規(guī)定了分期支付的時間及金額。

8、稅負不同 二種模式下，各地操作方式不盡相同，但處置不當，將產(chǎn)生巨大分別。代建單位：一般情況下，項目的工程營業(yè)稅及附加等稅費全額納入征收范圍?？梢韵硎芙ㄖ髽I(yè)的計稅方式。

BT 模式：若把工程的移交定義為回購，而回購又是一種商業(yè)行為，針對商業(yè)行為的回購就要征收營業(yè)稅及附加稅?？梢酝ㄈ诘耐緩绞?，由雙方向市政府申請減免，若不能減免，則據(jù)實計入總合同價。

第五篇：代建制中的“代建合同”模式分析

代建制中的“代建合同”模式分析

一、為什么要推行“代建制”？

推行“代建制”的三項政策目的：

（一）改革政府投資體制

現(xiàn)行投資體制的特點：

投資項目立項、批準“難”；立項、批準后監(jiān)督管理“松”。

項目一旦批準實施，項目工程建設和資金使用均由使用單位掌管，脫離政府投資主管部門的監(jiān)控，使用單位由于利益驅(qū)動，往往置投資計劃于不顧，任意變更建設內(nèi)容，提高建設標準，擴大建設規(guī)模，突破批準的總投資額。

推行代建制實現(xiàn)對現(xiàn)行投資體制的改革：

政府投資主管部門通過招標投標方式，選定具有工程管理資質(zhì)和經(jīng)驗的項目管理公司作為代建單位，并委托代建單位代行政府投資主管部門對建設項目的管理權，嚴格掌握、控制建設規(guī)模、建設內(nèi)容、建設標準和項目預算，并負責管理建設資金，保障投資計劃的切實貫徹執(zhí)行。

（二）推行公共工程建設的專業(yè)化管理

依現(xiàn)行投資體制，項目批準之后項目工程建設完全由使用單位掌管，使用單位往往缺乏組織管理建設工程的能力和經(jīng)驗，致使項目工程管理混亂無序，難免受制于建筑施工單位，難以保障項目工程建設工期和工程質(zhì)量。

推行代建制實現(xiàn)工程建設的專業(yè)化管理：

作為代建單位的項目管理公司，具有工程建設管理能力和經(jīng)驗，可以對項目工程建設進行專業(yè)化的管理，并全面負責施工現(xiàn)場的安全、環(huán)保、衛(wèi)生、市政等方面的監(jiān)控和協(xié)調(diào)，處理各種突發(fā)情況，最終保障建設工程按期竣工和工程質(zhì)量。

（三）嚴格執(zhí)行招標投標、防止腐敗

政府投資建設工程強制采用招標投標方式訂約，對于保證工程質(zhì)量、提高投資效益，發(fā)揮了積極作用。但在建設工程招標投標的實踐中，也存在領導干部插手招標和建設單位與招標代理機構串通的腐敗問題。推行代建制可以有效防止腐敗：政府投資主管部門采用招標投標方式選定代建單位，由代建單位作為使用單位的代理人委托招標代理機構進行招標，選定設計單位、建筑公司、設備供應商，等于設置了兩道防止腐敗的“隔離墻”：一是領導干部與招標活動之間的“隔離墻”；二是使用單位與招標活動之間的“隔離墻”?？梢詮脑搭^上防止腐敗，充分發(fā)揮招標投標制度的積極作用。

二、“代建制”試點中的三種合同模式

從各地進行代建制試點的情形看，在采用招標方式選定代建單位之后，都需要與代建單位簽訂“代建合同”，明確規(guī)定代建單位的權利義務

和責任，“代建合同”成為監(jiān)督、考核、評價代建活動和對代建單位進行獎懲的依據(jù)?？梢哉f，代建制就是一種合同制。

迄今代建制試點中的“代建合同”，有三種模式：

第一種模式：“委托代理合同”模式

是上海、廣州、海南的代建制試點采用的模式。在政府投資主管部門下面，設立具有法人資格的建設工程“項目法人”，或者指定一個部門作為“項目業(yè)主”，由“項目法人”（或“項目業(yè)主”）采用招標投標方式選定一個工程管理公司作為“代建單位”，再由“項目法人”（或“項目業(yè)主”）作為委托方，與“代建單位”（受托方）簽訂“代建合同”。

此“委托代理合同”模式的實質(zhì)，是委托代建單位對項目工程建設施工進行專業(yè)化組織管理，并代理委托方采用招標方式簽訂建設工程承包、監(jiān)理、設備采購等合同。

特點：項目建成后的“使用單位”不是“合同當事人”；項目投資資金的管理權仍然掌握在投資人（“項目法人”、“項目業(yè)主”）的手中。優(yōu)點：可以實現(xiàn)防止公共工程招標中的腐敗行為和對公共工程建設的專業(yè)化管理的政策目的。

（在項目工程的使用單位或者管理單位尚不存在的情形，適于采用此模式。）

缺點一：相當于政府投資主管部門自己作為建設單位“包攬”項目工程建設，然后將項目工程“分配”（“劃撥”）給使用單位，將“政府投資”變成了“公房分配”，不符合改革政府投資體制的政策目的。

缺點二：使用單位不是“合同當事人”，難以發(fā)揮使用單位的積極性，甚至使用單位不予協(xié)助、配合，增加工程建設中的困難。

第二種模式：“指定代理合同”模式

是重慶、寧波、廈門和貴州代建制試點采用的模式。政府投資主管部門采用招標投標方式選定一個項目管理公司作為代建單位，由作為“代理人”的該代建單位，與作為“被代理人”的使用單位簽訂“代建合同”。此“指定代理合同”模式的實質(zhì)：是政府投資主管部門指定代建單位作為使用單位的代理人，對項目工程建設施工進行專業(yè)化組織管理，并代理使用單位采用招標方式簽訂建設工程承包、監(jiān)理、設備采購等合同。特點：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當事人”；投資和資金的管理權掌握在使用單位手中。

優(yōu)點：可以實現(xiàn)防止公共工程招標中的腐敗行為和實現(xiàn)公共工程建設的專業(yè)化管理的政策目的。

缺點一：投資和資金的管理權仍然掌握在使用單位手中，實際上未對現(xiàn)行投資體制進行任何改革。

缺點二：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當事人”，政府投資主管部門在選定代建單位后，實際上不可能對項目投資資金的運用和工程建設施工進行有效監(jiān)督。

第三種模式：“三方代建合同”模式。

是北京、武漢、浙江代建制試點采用的模式：政府投資管理部門與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。

北京市是由“發(fā)改委”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；武漢市是由政府指定的“責任單位”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；浙江省是由“政府投資綜合管理部門”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。

“三方代建合同”，除規(guī)定代建單位的權利、義務和責任外，還明確規(guī)定 “政府主管部門”的權限和義務：對代建單位（受托人）的監(jiān)督權、知情權；提供建設資金的義務。

“使用單位”的權利和義務：對代建單位（代理人）的監(jiān)督權、知情權，對所建設完成的工程和采購設備的所有權；協(xié)助義務、自籌資金供給義務。

優(yōu)點：可以發(fā)揮三方當事人的積極性，實現(xiàn)三方當事人的相互制約?？梢苑乐构补こ陶袠酥械母瘮⌒袨?，實現(xiàn)對公共工程建設施工和項目投資資金的專業(yè)化管理，保證工程質(zhì)量和投資計劃的執(zhí)行，實現(xiàn)政府投資體制改革的政策目的。

三、三種合同模式的差別

“三方代建合同”模式，與第一種“委托代理合同”模式和第二種“指定代理合同”模式的差別，集中體現(xiàn)在代建單位的“權限”上：

在第一種模式和第二種模式中，代建單位的“權限”：“一代、一管”根據(jù)投資人（或使用單位）的委托和授權，享有對外簽訂合同的“代理權”，和對項目工程建設施工的“管理權”。

在第三種模式中，代建單位的“權限”：“兩代、兩管”

“兩代”，指代建單位根據(jù)三方代建合同的約定，享有對投資人的“代表權”（代行投資主體的職權），享有對使用單位的“代理權”（據(jù)以委托招標投標并簽訂設計、施工、安裝和采購等合同）；

“兩管”，指代建單位基于其“代表權”和“代理權”，擁有對項目投資資金的“管理權”，和對項目工程建設施工的“管理權”。

四、結語：完善“三方代建合同”模式

“三方代建合同”模式能夠較好地實現(xiàn)推行代建制的三項政策目的。

但“三方代建合同”模式也存在問題：

與現(xiàn)行民法通則和合同法關于委托代理制度的規(guī)定有所不符。

政府投資主管部門，屬于行政法（財政法）上的主體，怎么能夠與屬于平等當事人的“民事主體”（代建單位、使用單位）簽訂合同？在北京市的試點中，由北京市“發(fā)改委”與代建單位、使用單位簽訂合同，浙江省的試點中，由“政府投資綜合管理部門”與代建單位、使用單位簽訂合同，按照《中央預算投資項目招標選擇代建單位試點辦法》（征求意見稿）的規(guī)定，中央預算投資項目代建制就應當由“國家發(fā)展改革委員會”與代建單位、使用單位簽訂合同，這在理論上和實踐上都有不妥。

問題的關鍵在于，作為“行政機關”的“政府投資主管部門”或者“發(fā)展改革委員會”，不宜直接成為代建合同的當事人。因此，解決問題須從改變出面簽訂合同的“委托方”（即“政府投資主管部門”）的性質(zhì)入手。

如果能夠在“政府投資主管部門”之下，設立一個具有法人資格的“投資項目管理機構”，由該“投資項目管理機構”出面選擇代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”，即可使“三方代建合同”成為符合現(xiàn)行民法通則和合同法規(guī)定的一種“新型合同”類型。