第一篇：當前土地執(zhí)法監(jiān)察存在的問題及對策

當前土地執(zhí)法監(jiān)察存在的問題及對策

楊蘇輝 單小蘇

土地執(zhí)法監(jiān)察是國土資源管理工作的法定職責和重要組成部分，是防止國家土地資產(chǎn)流失、維護土地管理和土地市場秩序、促進土地資源可持續(xù)利用的重要手段。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟的不斷快速發(fā)展，土地的供需矛盾日益突出。在貫徹落實?十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地?這一基本國策，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配臵、合理開發(fā)和可持續(xù)利用，促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的宏觀目標過程中，加強土地執(zhí)法監(jiān)察工作具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、當前土地執(zhí)法監(jiān)察形勢嚴峻

當前，我國已經(jīng)進入經(jīng)濟快速發(fā)展時期。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，即使深受全球經(jīng)濟危機的影響，我國2009年的GDP增幅仍達8.7%。經(jīng)濟的快速發(fā)展必然帶來用地需求的大幅增長，使得保護資源與保障發(fā)展之間的矛盾十分尖銳。

一方面，中央為了確保國家的糧食安全和可持續(xù)發(fā)展，將?十分珍惜和合理利用土地，切實保護耕地?作為我國必須長期堅持的一項基本國策，實行世界上最嚴格的耕地保護制度和土地供應(yīng)計劃指標制度。近年來，中央采取了一系列宏觀調(diào)控政策，緊縮地根，嚴把土地供應(yīng)閘門，并在全國范圍內(nèi)開展了?土地市場治理整頓?、?查處土地違法違規(guī)案件專項行動?、?土地執(zhí)法百日行動?和土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查等專項土地執(zhí)法行動，嚴守18億畝耕地紅線。

另一方面，地方政府為了快速發(fā)展經(jīng)濟，加速工業(yè)化和城市化進程，實現(xiàn)GDP高增長率的需要，在土地供應(yīng)計劃指標不足、土地征、供地程序復雜、手續(xù)繁瑣、時間較長以及征、供地費用高昂的情況下，不惜違反國家土地管理法律法規(guī)和政策，采取?以租代征?、未批先用、少批多用、邊報邊用、征而未供等各種形式違法用地，甚至占用基本農(nóng)田進行違法建設(shè)。

筆者認為，由于中央和地方政府在保護資源與保障發(fā)展兩個方面的認識 不一致，今后很長一段時期將是我國土地供需矛盾的凸顯期和土地違法行為的高發(fā)期，各級國土資源部門，特別是土地執(zhí)法監(jiān)察部門將不得不面臨異常嚴峻的執(zhí)法形勢和前所未有的執(zhí)法困難。

二、目前土地執(zhí)法監(jiān)察存在的問題

近年來，隨著國土資源部組織開展的多次全國性的土地執(zhí)法專項行動，土地違法行為在一定范圍內(nèi)和一定程度上得到了遏制，但是，單靠這些?風暴?式的土地執(zhí)法專項行動，不能從根本上消滅違法用地現(xiàn)象，在日常的土地執(zhí)法監(jiān)察中，?土地執(zhí)法難?這一問題仍然沒有得到有效解決，土地違法行為仍然屢禁不止，土地違法案件仍然層出不窮，而且還出現(xiàn)了一些新特點和新動向。

（一）地方黨政機構(gòu)和基層村組已成為違法用地的主導力量

1、地方政府成為違法用地的主體。這類違法用地大多是市、縣、鄉(xiāng)政府為了加速城市化進程和改善投資、生活環(huán)境而大規(guī)模新建的交通路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、公園綠化休閑場所以及農(nóng)民集中居住區(qū)等。因受土地供應(yīng)計劃指標限制和承受不了高昂的征、供地費用，市、縣、鄉(xiāng)政府在未辦理合法用地手續(xù)的情況下，大量占用土地甚至基本農(nóng)田進行非法建設(shè)。這類違法用地的特點是面積很大、耕地占比很高。

2、地方政府成為違法用地的幕后主使。這類違法用地主要是縣、鄉(xiāng)級政府劃定的工業(yè)園區(qū)。在當前地方政府以GDP為主要經(jīng)濟指標的考核體系下，各級地方黨政機構(gòu)，特別是縣、鄉(xiāng)級黨委、政府在所謂的?發(fā)展觀?和?政績觀?的引導下，為了推動當?shù)亟?jīng)濟的快速發(fā)展，紛紛劃定工業(yè)園區(qū)，大規(guī)模地利用土地資源進行招商引資，卻不依法辦理合法的用地手續(xù)，造成了大量的違法用地。甚至視土地執(zhí)法為地方經(jīng)濟發(fā)展的絆腳石，對土地執(zhí)法進行地方保護和行政干預。

3、因城市化建設(shè)而產(chǎn)生了新的違法用地。一些原來有合法用地手續(xù)的企業(yè)和單位，因為城市建設(shè)需要或城市規(guī)劃布局調(diào)整而進行搬遷，由于沒有土地供應(yīng)計劃指標，或者在地方政府的授意下、或者私自與農(nóng)民集體經(jīng)濟組 織達成租地協(xié)議，非法占地進行違法建設(shè)，進而產(chǎn)生了新的違法用地。

4、借新農(nóng)村建設(shè)之名，行違法用地之實成為違法用地的新動向。隨著各地新農(nóng)村建設(shè)的全面實施，一些單位和個人鉆中央政策的空子，打著設(shè)施農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)的旗號，違反土地利用總體規(guī)劃，大量占用農(nóng)用地，甚至基本農(nóng)田搞違法建設(shè)，造成了大量的違法用地，加速了農(nóng)用地的流失。

5、因政策原因?qū)е铝瞬糠葸`法用地的產(chǎn)生。近年來由于一些地方政府出于提高農(nóng)村土地節(jié)約集約利用程度，加快農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)的需要，停止審批農(nóng)民宅基地，由此也引發(fā)了部份農(nóng)民占用農(nóng)田新建住房現(xiàn)象的產(chǎn)生。

6、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織受短期利益的驅(qū)使，默許、支持甚至參與違法用地。村組和經(jīng)濟合作社等農(nóng)民集體經(jīng)濟組織為了發(fā)展集體經(jīng)濟，受現(xiàn)行二元化的土地所有制和土地供應(yīng)計劃指標的制約，同時為了規(guī)避辦理繁瑣的用地手續(xù)和繳納高昂的用地規(guī)費，往往與違法用地單位簽定非法的土地轉(zhuǎn)讓（租賃）協(xié)議，導致?以租代征?、非法占用、擅自出租集體土地等土地違法行為的發(fā)生。

筆者對南通市港閘區(qū)近年來立案查處的土地違法案件統(tǒng)計分析后發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)違法用地的背后都或多或少地存在著地方黨政機構(gòu)的影響或因素。作為地方政府的一個工作部門，國土部門在很多時候不得不處于查處地方政府或政府部門這樣的尷尬位臵。正是由于地方黨政機構(gòu)和基層村組已成為違法用地的主導力量這一與眾不同的特點，使得國土部門土地執(zhí)法監(jiān)察工作，從某種意義上來說，是與政府為敵，與基層村組為敵，因而，執(zhí)法難度遠大于工商、稅務(wù)、城管、衛(wèi)生監(jiān)督等部門。

（二）現(xiàn)行法律法規(guī)決定了土地執(zhí)法監(jiān)察難以履職到位

1、土地執(zhí)法制止權(quán)難以執(zhí)行到位。現(xiàn)行法律賦予國土部門的執(zhí)法權(quán)力和手段十分有限，沒有賦予任何切實可行的強制執(zhí)行權(quán)。即使個別條款所規(guī)定的制止權(quán)和執(zhí)行權(quán)，也都缺乏實際的可操作性。如《土地管理法》第八十三條規(guī)定：?責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它設(shè)施的，建設(shè)單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出處罰 決定的機關(guān)有權(quán)制止。?但是行使制止權(quán)的手段和措施，法律卻沒有明文規(guī)定。

2、土地執(zhí)法查處權(quán)難以落實到位。根據(jù)現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)和《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，土地違法案件必須經(jīng)過立案、調(diào)查、內(nèi)部討論會審、定性、告知、送達處罰決定等法定程序，案件辦理時間一般需兩、三個月。如果當事人不配合，或者故意阻撓調(diào)查工作，時間還會相應(yīng)延長。過長的案件辦理時間必然給案件的查處執(zhí)行帶來難度。在案件辦理過程中，土地違法行為人往往加快施工進度，造成既成事實。等到送達行政處罰決定書時，非法占地建筑物早已建成并投入使用。如果國土部門需要強制執(zhí)行，必須依法向人民法院提出申請。但由于方方面面的原因，人民法院對強制執(zhí)行的土地違法案件往往久拖不決，甚至拒絕受理，使得違法用地狀態(tài)無法消除。久而久之，違法用地越積越多，呈蔓延態(tài)勢。

3、現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)缺乏可操作性。比如，《土地管理法》對非法占用土地的處罰是限期拆除或沒收非法占地新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。但是對于拆除或沒收的方法、途徑與具體實施人，法律卻沒有明確的規(guī)定。國土部門依法處罰，如果違法當事人拒不執(zhí)行，國土部門既沒有強制執(zhí)行的法律依據(jù)，又沒有強制執(zhí)行的手段，結(jié)果往往是以罰代法，收取罰款結(jié)案了事。這也在一定程度上使土地違法行為人產(chǎn)生了只要繳納罰款就算代替辦理合法用地手續(xù)的錯誤觀念。

4、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)的矛盾凸顯。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的施行，標志著我國進入了城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃管理時代。但我國特有的二元化的土地所有權(quán)制度卻使我們在社會主義市場經(jīng)濟條件下仍在使用征地制度進行商品化的土地使用權(quán)管理。目前，我國民間關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房上市和集體土地流轉(zhuǎn)的呼聲日漸高漲，但是全國人大和國土資源部研究多年的放寬對集體土地限制的新《土地管理法》卻遲遲未能出臺。現(xiàn)行的《土地管理法》是在保持著諸多盲區(qū)的情況下運轉(zhuǎn)的，為了維持現(xiàn)有的管理局面，不得不以政代法、以令代法。因此，小產(chǎn)權(quán)房和集體土地流轉(zhuǎn)成為土地執(zhí)法監(jiān)察不愿 也不敢觸及的禁區(qū)。

（三）現(xiàn)行管理體制決定了土地執(zhí)法監(jiān)察難以履職到位

1、國土資源管理體制未能真正理順。盡管中央于2004年以國務(wù)院?國發(fā)“2004”12號?《關(guān)于做好省級以下國土資源管理體制改革有關(guān)問題的通知》的形式，推進省以下國土部門垂直管理體制改革。但是通過近六年來的工作實踐，我們發(fā)現(xiàn)，由于受地方財政供養(yǎng)的制約，省以下國土部門并未能真正做到垂直管理，市、縣、鄉(xiāng)三級國土部門的工作仍然受到地方政府的影響和制約，這在很大程度上影響了土地執(zhí)法監(jiān)察工作的開展。

2、土地執(zhí)法監(jiān)察缺乏必要的獨立性。長期以來，我國行政管理體制存在的一個弊端就是?重行政審批，輕執(zhí)法監(jiān)管?。以行政審批、行政許可和行政確權(quán)為主的行政管理權(quán)與以行政處罰、行政處分為主的執(zhí)法監(jiān)察權(quán)雖屬于一個行政管理部門，但是執(zhí)法監(jiān)察權(quán)一直相對處于弱勢地位，得不到應(yīng)有的重視。各級土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍受同級國土部門委托行使土地執(zhí)法監(jiān)察權(quán)，缺乏必要的獨立性，無法獨立開展監(jiān)察工作。

（四）土地執(zhí)法監(jiān)察缺乏必要的保障。

1、土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍力量薄弱。受編制數(shù)額限制，各級土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍人數(shù)與所承擔的任務(wù)極不相稱。以南通市港閘區(qū)為例，該區(qū)國土資源監(jiān)察大隊僅有3人，既要查辦數(shù)量巨大的土地違法案件，又要忙于應(yīng)付日常的執(zhí)法巡查工作，的確力不從心。

2、土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍缺乏必要的裝備。受經(jīng)費所限，各級土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍長期在執(zhí)法車輛、攝影攝像器材、手持GPS定位儀等執(zhí)法裝備上嚴重不足，很大程度上制約了執(zhí)法的時效性和準確性。

3、土地聯(lián)合執(zhí)法機制形同虛設(shè)。盡管為了適應(yīng)土地執(zhí)法形勢的需要，一些地方政府出臺了土地聯(lián)合執(zhí)法的文件，要求紀檢監(jiān)察、公安、法院、檢察院、發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、城管、工商、稅務(wù)等職能部門，電力、供水、供氣等公用企業(yè)和相關(guān)金融機構(gòu)共同配合，形成執(zhí)法合力。但在實際運作中，其他部門和單位往往以這樣那樣的理由進行推諉，不予配合，致使國土部門 在查處違法用地中孤軍奮戰(zhàn)。

4、違法用地責任追究機制未能落實到位。長期以來，土地管理和耕地保護?一票否決制?僅僅停留在地方黨政機構(gòu)的文件上，對于疏于土地管理和違法用地產(chǎn)生嚴重影響的有關(guān)責任人員，地方黨政領(lǐng)導干部往往心慈手軟，網(wǎng)開一面，該移送的不移送，該處分的不處分。即便是萬般無奈之下作出的處分決定，也是裝裝樣子，并不進入相關(guān)責任人員的個人檔案，不影響其工資、獎金和職務(wù)升遷。對于一些違法用地責任人員，甚至因為政績突出而給予提拔重用。

三、加強土地執(zhí)法監(jiān)察的對策

（一）加強國土法制宣傳教育，有針對性地消除土地違法狀態(tài)。一是加強對地方黨政機構(gòu)和基層村組進行國土資源法律法規(guī)，以及中央近年來陸續(xù)出臺的土地宏觀調(diào)控新政策的宣傳力度，使其深刻理解中央確立耕地保護基本國策和加強宏觀調(diào)控，促進可持續(xù)發(fā)展，落實科學發(fā)展觀的重大意義，增強政府領(lǐng)導和基層村組干部依法用地和守土有責的意識，引導他們樹立依法依規(guī)用地、科學合理用地和節(jié)約集約用地的觀念。使各級干部不想、不愿、不敢違法用地，?但存方寸地，留與子孫耕?。

二是以今年國土資源部、監(jiān)察部、人力資源和社會保障部開展的全國第十次土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查為契機，以消除違法用地狀態(tài)為標準，由政府牽頭，相關(guān)部門協(xié)同配合，切實加大對目前土地違法案件的查處整改力度。對于能補辦的，在查處到位后完善用地手續(xù)，使之合法化；對不能補辦的，一律組織拆除復耕，恢復土地原狀；對違法用地造成嚴重后果的黨政主要領(lǐng)導和相關(guān)責任人員，依據(jù)《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國土資源部15號令）嚴格實施問責。建立良好的用地秩序，把違法用地現(xiàn)象降到最低程度。

（二）將土地監(jiān)管上升為政府行為，列入各級地方政府績效考核體系 土地執(zhí)法監(jiān)察是一項系統(tǒng)工程，涉及到社會管理的許多方面，僅憑國土部門一家難以從根本上監(jiān)管到位，必須在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導和大力支持下 才能有效開展土地執(zhí)法監(jiān)察工作。

1、要增強地方政府耕地保護的第一責任人意識。自2008年6月1日起施行的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國土資源部15號令）明確規(guī)定對違反土地管理規(guī)定的地方政府實施問責。其第三條規(guī)定，對土地管理秩序混亂的，發(fā)生土地違法案件造成嚴重后果的，對違反土地管理規(guī)定行為不制止、不組織查處的，對違反土地管理規(guī)定行為隱瞞不報、壓案不查的縣級以上地方政府主要領(lǐng)導人員和其他負有責任的領(lǐng)導人員，給予警告或者記過處分；情節(jié)較重的，給予記大過或者降級處分；情節(jié)嚴重的，給予撤職處分。據(jù)此，筆者認為應(yīng)增強地方政府耕地保護的第一責任人意識，督促引導地方政府依法依規(guī)利用土地，從源頭上有效防止和消除政府違法用地的現(xiàn)象。

2、建立土地管理和耕地保護目標考核制度。切實加強地方政府土地管理和耕地保護目標考核，把土地管理和耕地保護作為考核、提拔干部的重要依據(jù)，與干部的任免、考核、提拔和處分掛鉤。實行土地管理、耕地保護?一把手責任制?和?一票否決制?，切實加大對違法責任人員的追究，該處分的處分，該移送的移送，讓地方政府的主要領(lǐng)導真正擔負起應(yīng)有的責任，從根本上消除地方政府的用地沖動，有效化解地方經(jīng)濟增長與保護資源、嚴格執(zhí)法的矛盾，將土地管理和耕地保護真正落到實處。

（三）完善土地管理法律法規(guī)，提高可操作性。

在目前新的《土地管理法》沒有修改完善出臺之前，建議以國務(wù)院令、省政府令或國土資源部通知、辦法等法規(guī)、政策的形式，對土地執(zhí)法監(jiān)察的制止權(quán)、強制權(quán)、查處權(quán)和其它相關(guān)問題予以明確，作為對現(xiàn)行《土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)的補充，便于各級國土部門在實際工作中利于操作。

1、賦予土地執(zhí)法監(jiān)察必要的制止權(quán)和強制權(quán)。包括對土地違法行為人人身和財產(chǎn)的強制處分權(quán)和強制執(zhí)行權(quán)。如：土地執(zhí)法監(jiān)察部門對拒不停止土地違法行為或拒不接受處罰的違法當事人，可以當場拆除非法占地建（構(gòu)）筑物，沒收在非法占地現(xiàn)場的施工設(shè)備和材料，以及查封、扣押和凍結(jié)違法 當事人的銀行帳號等方面的權(quán)力。

2、縮短土地違法案件的查處時限，簡化執(zhí)法程序。針對非法占地建（構(gòu)）筑物形成快，而土地違法案件立案查處周期長、程序復雜的現(xiàn)實狀況，為盡早將違法用地消除在初發(fā)階段，以減少土地違法行為人的經(jīng)濟損失，降低土地執(zhí)法難度，建議對土地違法行為自發(fā)現(xiàn)、制止、調(diào)查、內(nèi)部討論、定性、送達處罰決定書等程序調(diào)整為一周的時間為宜，刪去一些不必要的程序。

3、提高法律規(guī)定的實際操作性。根據(jù)實際情況，對于拆除或沒收非法占地建（構(gòu)）筑物的方法、途徑與具體實施人，應(yīng)作出明確的規(guī)定。

4、積極探索小產(chǎn)權(quán)房上市和集體土地流轉(zhuǎn)的方式。根據(jù)黨的十七屆三種全會關(guān)于集體土地流轉(zhuǎn)的決議精神，制定切實可行的小產(chǎn)權(quán)房上市和集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策和實施細則，在符合土地用途管制制度和土地利用總體規(guī)劃的框架內(nèi)，以法規(guī)或規(guī)章的形式規(guī)定集體土地進入市場的條件、流轉(zhuǎn)的方式、相關(guān)權(quán)利和義務(wù)等，以彌補土地管理法律法規(guī)的空白，使小產(chǎn)權(quán)房上市和集體土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序地進行，維護耕地保護基本國策和土地執(zhí)法監(jiān)察工作的嚴肅性。

（四）完善國土資源管理體制改革

1、真正理順國土資源管理體制。切實扭轉(zhuǎn)目前省以下國土部門?垂而不直?的局面，將省以下國土部門納入省級財政供養(yǎng)和人事管理體系，與市、縣政府脫鉤，實現(xiàn)真正意義上的垂直管理體制。

2、建立向國土資源部直接負責的土地執(zhí)法監(jiān)察體系。設(shè)立類似國家土地督察機構(gòu)的，省、市、縣三級土地執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)，不受同級國土部門領(lǐng)導，直接向上一級土地執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)負責。實行?兩權(quán)分離?，即行政管理權(quán)與執(zhí)法監(jiān)察權(quán)相分離。土地執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)對外依法查處土地違法案件，對內(nèi)依法監(jiān)督國土部門依法審批、許可、確權(quán)等行政行為。

（五）加強土地執(zhí)法監(jiān)察的保障

1、加強土地執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)建設(shè)。根據(jù)土地執(zhí)法監(jiān)察工作的特點和任務(wù)，改變目前監(jiān)察力量薄弱的現(xiàn)狀，增加土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍編制數(shù)額，配足配強 人員，形成一支強大的土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍。如果暫時不能解決編制問題，也可考慮設(shè)立土地執(zhí)法監(jiān)察協(xié)管員，作為土地執(zhí)法監(jiān)察力量的必要補充。

2、提高土地執(zhí)法監(jiān)察裝備水平。落實足夠的工作經(jīng)費，配備必要的車輛、攝影攝像器材、手持GPS定位儀等執(zhí)法裝備，滿足土地違法案件辦理和日常執(zhí)法巡查任務(wù)的需要。有條件的地區(qū)可以利用3S技術(shù)即遙感技術(shù)（RS）、地球定位技術(shù)（GPS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）三種技術(shù)的集成，建立?天上看、地上查、網(wǎng)上管?立體跟蹤監(jiān)測體系，提高對違法用地的快速反應(yīng)能力，最大限度地做到及早發(fā)現(xiàn)土地違法行為，將其消滅在萌芽狀態(tài)。

（五）建立健全土地執(zhí)法監(jiān)管長效機制。

要扭轉(zhuǎn)當前嚴峻的土地執(zhí)法監(jiān)察形勢，從根本上減少土地違法行為的發(fā)生，必須建立健全土地執(zhí)法監(jiān)管長效機制。一是要加強對土地執(zhí)法監(jiān)管的組織領(lǐng)導，建立以政府為責任主體，國土部門為主要力量，其他部門協(xié)同的共同責任體系，全面建立違法用地防控機制。二是要完善市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)、村四級土地監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，按照?預防在先、分區(qū)監(jiān)管、包干負責、責任到人?的原則開展土地動態(tài)巡查，實現(xiàn)土地執(zhí)法監(jiān)管的全區(qū)域無縫對接和全覆蓋。三是要以深入開展創(chuàng)建?土地執(zhí)法模范縣（市、區(qū)）?和?土地執(zhí)法‘三無’鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）?活動為載體，切實增強全社會依法依規(guī)利用土地的法律意識，形成土地管理和耕地保護?全社會齊抓共管?的良好氛圍。

主要參考文章：

1、《土地執(zhí)法難的原因分析及對策初探》 郭峰濂 《國土資源導刊》2002年第4期；

2、《淺論國土資源執(zhí)法監(jiān)察體制的改革與完善》 曾昌元 《中國土地》2006年第1期；

3、《縣級耕地保護工作面臨的問題及對策研究》 孔令功 《國土資源情報》2008年第11期；

4、《對加強土地執(zhí)法監(jiān)察的若干思考》 畢志超 《資源網(wǎng)》2008年7月2日；

5、《試論當前基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察的難點及對策》 佚名 《大秘書網(wǎng)》2009年4月25日；

6、《基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊伍建設(shè)存在的問題與對策》 佚名 《安慶市國土資源局門戶網(wǎng)站》2009年9月27日；

7、《國土資源執(zhí)法難淺析》 洪偉仁 《麗水市國土資源局門戶網(wǎng)站》2010年1月6日；

8、《土地執(zhí)法難若干因素調(diào)研報告》 佚名 《范文大全網(wǎng)》2010年4月3日。

第二篇：淺談土地執(zhí)法監(jiān)察存在的問題與對策

淺談土地執(zhí)法監(jiān)察存在的問題與對策

摘要：作為與人類生存與發(fā)展相關(guān)的重大問題，土地問題己經(jīng)成為我國乃至世界關(guān)注的核心問題。人多地少的國情加上土地市場矛盾叢生，使我國政府極其重視土地問題，強調(diào)把土地利用同經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護和人口增長相結(jié)合，實現(xiàn)經(jīng)濟社會與資源環(huán)境承載力的協(xié)調(diào)發(fā)展，并強調(diào)從人多地少的國情出發(fā)，將土地的可持續(xù)利用列入我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一。加強土地資源宏觀調(diào)控是實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用的必經(jīng)之路。這是因為在市場經(jīng)濟條件下，僅僅依靠市場調(diào)節(jié)很難實現(xiàn)土地資源合理配置，土地經(jīng)濟利益主體過于矛盾與集中的特點，奠定了政府必須對土地利用以及管理行為進行新的反思的基礎(chǔ)。由于我國政府之間的關(guān)系一直受到條塊關(guān)系間矛盾的牽絆，使我國出現(xiàn)出部門分管、城鄉(xiāng)分立的渙散管理的現(xiàn)象，無法實現(xiàn)對土地資源的有效監(jiān)督管理，從而加劇了土地與糧食及土地與人口間的矛盾，土地資源問題迅速成為制約我國國民經(jīng)濟發(fā)展的一大隱患。

關(guān)鍵詞：土地監(jiān)察 土地監(jiān)察執(zhí)法 分析

1、引言

改革開放以來，隨著經(jīng)濟的高速增長、城市化的進程口益加快，我國走上了工業(yè)化和市場化的道路，同時也突顯了經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護間的矛盾。在市場經(jīng)濟高速發(fā)展進程中，土地是重要的經(jīng)濟資源，其強大的經(jīng)濟價值也受到越來越多市場經(jīng)濟主體的重視。近些年來，利用土地資源來實現(xiàn)更大的利潤在中國己經(jīng)是一種常見的現(xiàn)象。許多地方政府通過低地價招商來實現(xiàn)更高的財政收入，有些地方更以零地價來進行招商引資，創(chuàng)辦各種規(guī)模的工業(yè)園區(qū)及開發(fā)區(qū)，造成了大量土地閑置，引發(fā)了諸多社會矛盾，也影響了宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定運行。究其原因是地方政府沒有落實好中央宏觀土地政策，甚至有些地方政府就是土地違法行為的主導者;一些地方的農(nóng)民非法搶占土地以獲得高額利潤;還有城市周邊的小產(chǎn)權(quán)房等現(xiàn)象都造成了土地資源的不合理利用。

黨和政府在80年代針對市場經(jīng)濟發(fā)展過程中存在的經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護之間的矛盾做出了以下決策:成立了國家土地管理局，頒布《土地管理法》從此開始新型的土地管理事業(yè)。而在這些年的發(fā)展中，大量土地違法現(xiàn)象屢禁不絕。這說明我國的土地管理制度仍然具有多多少少的缺陷，國土資源執(zhí)法監(jiān)察目的沒有充分實現(xiàn)，并且其嚴重性與危害性己經(jīng)凸顯出來。如對當前存在的問題沒有得到充分的認識與重視，且沒有采取有效的應(yīng)對措施，將會導致一系列惡劣后果，例如無法遏制土地違法現(xiàn)象，土地資源閑置浪費得不到有效的保護，加劇社會各用地利益主體之間的矛盾，直接阻礙到社會主義和諧社會的建設(shè)。作為我國國土資源資源管理的重要組成部分，國土資源執(zhí)法監(jiān)察是保證國土資源管理各項法律法規(guī)實施的一項重要工具，依法做好國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作，是維護土地市場秩序，促進集約節(jié)約、可持續(xù)的利用土地最基本的途徑，基層國土資源管理執(zhí)法是做好國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的基石，對堅守18億畝耕地，規(guī)范土地管理秩序保護耕地資源都具有十分重要的意義。

2、國土資源執(zhí)法監(jiān)察的理論基礎(chǔ) 2.1土地執(zhí)法監(jiān)察的定義

土地執(zhí)法監(jiān)察就是對行政相關(guān)人土的守法情況進行監(jiān)督和檢查，便于對違法行為進行有效的處理，便于維護土地法律、法規(guī)的實施。所以，土地執(zhí)法的概念就是土地管理中的行政執(zhí)法。我國的行政監(jiān)察，從監(jiān)察的對象可以分為兩次意思，一是對國家機關(guān)工作人員的政紀監(jiān)察；二是對全國人民和法人執(zhí)行土地政策、法規(guī)、法律的監(jiān)察。土地監(jiān)察則是對法人和全體公民遵守《土地管理法》和有關(guān)法規(guī)的行政監(jiān)督檢察。

2.2土地執(zhí)法監(jiān)察的特點

土地執(zhí)法監(jiān)察是國家組織管理土地的重要保障手段。沒有土地執(zhí)法監(jiān)察的作用，對土地違法行為不予處理，土地管理法律法規(guī)所規(guī)定的權(quán)利的實施和義務(wù)的履行就沒有實際上的保障；土地執(zhí)法監(jiān)察主體的雙重性，土地管理部門既是行政監(jiān)督的主體，又是被監(jiān)督的客體（對象）。土地執(zhí)法監(jiān)察對象的廣泛性，包括一切涉及土地行政法律關(guān)系的行政機關(guān)、團體、單位和個人，在一定條件下，還包括有建設(shè)用地審批權(quán)的地方各級人民政府及代表本級政府行使土地管理權(quán)的土地管理部門自身。根據(jù)行政學的理論，政府的一項重要職能，是為社會提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，在行使此職能時不可避免地要使用土地。一級政府既作為土地管理者，又作為土地使用者使用土地，這種雙重性使地方政府具有違反土地管理法律、法規(guī)的可能性，而實際上這類違法行為時有發(fā)生。作為一種行政執(zhí)法活動，其執(zhí)法監(jiān)督檢查對象的相對人不會是政府或政府部門，如工商、稅務(wù)、技術(shù)監(jiān)督、藥品監(jiān)督等部門，這些部門在執(zhí)法中，一般不會直接將政府或政府相關(guān)部門作為相對人，如出現(xiàn)涉及到一級政府或者其部門的問題，也只是地方保護主義或者行政干預的問題。土地管理則不同，審批用地手續(xù)、發(fā)證、收回土地使用權(quán)等具體行政行為，盡管需要國土部門具體操作、實施，但最終是以政府名義做出的。引用行政學理論，為社會提供基礎(chǔ)設(shè)施與公共管理與服務(wù)是政府的基本職能，要行使此職能則通常需要涉及到土地。這就使地方政府自身具有國土資源管理者與使用者的雙重屬性使之具備違反國土資源管理法律、法規(guī)的可能性，在實際操作中經(jīng)常出現(xiàn)此類違法案件。行政執(zhí)法活動的監(jiān)督檢查對象一般不會是政府部門自身，如工商、技術(shù)監(jiān)督等部門在進行監(jiān)督執(zhí)法時，甚少直接將政府或政府相關(guān)部門作為執(zhí)法監(jiān)督檢查的相對人。而國土資源管理部門作出土地審批、發(fā)證、收回土地使用權(quán)手續(xù)具體行政行為，是以政府為名義的。而行政處罰，則是由國土部門直接做出。所以，同樣身為政府工作機關(guān)的國土資源部門，就要面對政府部門查處政府部門的尷尬，類似情況在其它行政執(zhí)法部門是很難遇到的，這也是大多數(shù)執(zhí)法部門不具備的特點之一。

2.3土地執(zhí)法監(jiān)察的性質(zhì)

土地資源執(zhí)法監(jiān)察按性質(zhì)分包含以下幾個內(nèi)容:監(jiān)督執(zhí)法、查處違法行為及其他監(jiān)察活動。其中，監(jiān)督執(zhí)法是指從政府系統(tǒng)內(nèi)部各個部門自上而下地對土地資源政策、法律、法規(guī)實施情況進行檢查和督察，對執(zhí)法違法行為及時發(fā)現(xiàn)、制止且責令糾正。這是國土資源監(jiān)察的主要內(nèi)容之一;其次，查處違法行為指的是通過立案程序調(diào)查處理土地資源違法案件，對土地資源違法行為實施者依法進行經(jīng)濟制裁或行政處罰，這是土地資源監(jiān)察的重要職責之一;最后，其他監(jiān)察活動是指除以上兩類以外的其他執(zhí)法監(jiān)察行為，如土地利用總體規(guī)劃、土地使用權(quán)交易行為、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與土地征收程序及土地資產(chǎn)處置，檢查并對正在進行的土地違法行為采取制止措施等。

3、土地執(zhí)法監(jiān)察存在問題

3.1農(nóng)村集體土地非法轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象嚴重

在農(nóng)村中，將集體土地非法轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)是非常常見的違法占用土地行為之一租代征。由于存在用地指標有限的缺陷，項目無法馬上落地，于是時常發(fā)生以私自買賣集體土地用于非農(nóng)建設(shè)的現(xiàn)象成租地協(xié)議，把集體土地出租、轉(zhuǎn)讓及收取租金，例如村委會私底下與用地者達，受讓方則將其用于項目建設(shè)，形成“以租代征”等違法用地，從而使大多數(shù)農(nóng)民利益受到侵犯，并違反土地利用總體規(guī)劃和土地利用計劃。由于受到既得利益驅(qū)使，部分村民委員會更將礦產(chǎn)等資源隨意發(fā)包、非法轉(zhuǎn)讓集體土地，產(chǎn)生以地生財、以地謀私等現(xiàn)象。

3.2農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中違法用地的問題日趨明顯

在地方農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展及促進農(nóng)民創(chuàng)收進程中，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用口益加重。近年來，農(nóng)村中農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐逐步提高，占用耕地面積也較以往增多并出現(xiàn)規(guī)?；?、現(xiàn)代化及產(chǎn)業(yè)化的趨勢。然而，與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的政策法規(guī)及管理規(guī)范相對延遲，事后監(jiān)管，且難以確定合法用地與違法用地的界限，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中違法占地現(xiàn)象口趨明顯。許多地方把未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及征收手續(xù)的建設(shè)行為，定義為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整用地，主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輔助設(shè)施、畜禽以及水產(chǎn)品養(yǎng)殖、規(guī)模化作物栽培、農(nóng)副產(chǎn)品加工、存貯及銷售等用地。上述項目的建成一般需要大量占(征)用耕地，另外，由于在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)部調(diào)整中，看護房、養(yǎng)殖作坊等建筑物的建設(shè)規(guī)模、建筑標準沒有經(jīng)過相關(guān)部門的正規(guī)審批與核準，便有短視的農(nóng)民在自己的責任田和承包地里建起了高規(guī)格的看護房和養(yǎng)殖場。更有甚者將其改造成飯店、高檔住宅、加工房等非臨時性建筑物。

3.3協(xié)管員制度有待改進

主要是由于無法調(diào)動其工作積極性。筆者曾在基層與國土資源協(xié)管員溝通由于當前農(nóng)村個人住宅凍結(jié)審批，以前國土資源協(xié)管員是“做好事”，現(xiàn)在大部份協(xié)管員目前承擔任務(wù)是舉報本村村民違法占地行為，做“得罪人”的事，大部份協(xié)管員為了應(yīng)付這份工作，對少量違法用地勉為其難，向上級報告，而絕大部分是聽之任之，待上級檢查發(fā)現(xiàn)，上級也沒有更好的應(yīng)對措施對其施加壓力。一名曾在潘渡鄉(xiāng)某村任職的協(xié)管員由于本村在衛(wèi)片執(zhí)法檢查中被監(jiān)測出違法圖斑較多受問責而被辭退由村委會另行分工的協(xié)管員竟然輕松的對外宣稱，從此工作減輕了壓力。因為，上面辭退了其協(xié)管員職務(wù)，但無法罷免其有村委會選舉出的村委會干部職務(wù)。

3.4違法行為制止難

執(zhí)法者發(fā)現(xiàn)國土資源違法行為并前去制止，違法者或者拒不停止，或者與執(zhí)法者進行斡旋，采取“打游擊”的方式。如連江縣潘渡鄉(xiāng)貴安村由于貴新隧道開通，由于“金源綜合體”、“時代華奧項目”的落地投產(chǎn)，在當?shù)負尳L甚行，2011年5月份，縣委縣政府抽調(diào)由國土、建設(shè)、公安等250余人組成清違工作隊負責交通督查、巡邏執(zhí)法、宣傳等工作，工作組駐一個月，基本上遏制違章亂濫建之風。一個月后搶建者受利益驅(qū)使，上有政策，下有對策，一個違建專門請人把關(guān)，守住村口、或街道口，工作人員到來即停止施工、不到繼續(xù)施工，個別違建者甚至對負責把守建筑材料進入違建戶家里的協(xié)警人員行賄，一些違建者利用夜間搶建等行為，甚至經(jīng)常會出現(xiàn)發(fā)放《責令停止國土資源違法行為通知書》當事人拒不簽收，村干部怕得罪人，也避而遠之，無人簽收。收集旁證人員極不配合，閉門謝客。

4、土地執(zhí)法監(jiān)察的對策 4.1疏導存量違法用地

產(chǎn)生違法用地的原因復雜多樣，如開發(fā)區(qū)由于擴大規(guī)模需要大量開發(fā)土地，導致未批先建，地方產(chǎn)業(yè)擴大規(guī)模導致當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展等各種因素影響。開發(fā)區(qū)由于不斷擴大規(guī)模，大量外來人員聚集，致使開發(fā)區(qū)周邊興建的以租賃為目的的個人住宅不斷興建，并以營利為目的出租獲利，以解決周邊群眾生產(chǎn)生活出路問題，由于可以獲得一定的經(jīng)濟收入，使得周邊群眾紛紛效仿，因此，如沒有及時采取應(yīng)對措施控制違法用地，數(shù)量會越來越大，處理起來也會越來越復雜。

4.2采取嚴厲措施，堅決打擊違法用地

根據(jù)歷年來查處的非法轉(zhuǎn)讓土地及非法使用土地的案件中數(shù)據(jù)顯示，土地違法者一般是為了獲取一定的經(jīng)濟效益而挺而走險，不需繳納土地報批費用，不必經(jīng)歷土地報批流程而獲得土地上興建住宅及廠房等。因此，采取嚴厲措施，對違法者給予嚴厲打擊，讓違法者付出比依法依規(guī)報批土地更高的成本可制止土地違法行為的發(fā)生。制度建設(shè)重在落實，沒有落實的制度形同虛設(shè)。對違法違規(guī)用地首先要制止在萌芽狀態(tài)，做到發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，對違法用地查處率及時公開，保持工作透明度，保證執(zhí)法公開、公平、公正。對個別頂風作案者，屢次制止仍繼續(xù)搶建，要不惜高仰成本，對違法用地予以依法依規(guī)拆除，讓違法用地者付出高仰的代價，切實保證違法用地都無機可圖，以此有效震懾違法違規(guī)者。

4.3建立執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動配合機制 執(zhí)法監(jiān)察的聯(lián)動配合，包括內(nèi)部和外部兩個方面。所謂內(nèi)部聯(lián)動配合，是指執(zhí)法監(jiān)察工作與國土資源管理機關(guān)內(nèi)部、各個業(yè)務(wù)部門之間的密切聯(lián)系與協(xié)調(diào)配合。執(zhí)法監(jiān)察要依照職責權(quán)限，參與國土資源管理各個環(huán)節(jié)的全程監(jiān)督.搞好內(nèi)部監(jiān)控，促進依法行政。所謂外部聯(lián)動配合，主要是指國土資源執(zhí)法監(jiān)察與法院、檢察院、監(jiān)察、公安等機關(guān)的密切聯(lián)系與協(xié)同配合。其中，建立國土資源違法情況信息相互通報制度、聯(lián)合辦案制度、國土資源案件移送工作程序和制度等，應(yīng)當作為各級國土資源執(zhí)法監(jiān)察部門的工作重點。違法行為的制止往往涉及到小范圍的群體事件，單純靠監(jiān)察大隊的力量往往會顯得勢單力薄，加強與公安、建設(shè)等部門的聯(lián)合，建立快速反應(yīng)聯(lián)動機制顯得很有必要。權(quán)利是一把雙刃劍，根據(jù)近年來曝光案件來看，國土資源違法違規(guī)而落馬的官員不在少數(shù)，究其原因就是權(quán)利缺乏有效的監(jiān)督管理。因此，要進一步建立健全完善社會監(jiān)督體系，健全各級廉政監(jiān)督員制度，邀請上一級人大代表、政協(xié)委員參與監(jiān)督國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作，有條件的地區(qū)可以聘請退居二線的人大政協(xié)領(lǐng)導參與基層國土資源執(zhí)法巡查，從而推動國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作，既能通過他們曝光各類國土資源違法案件，又能保證工作人員勤政廉潔，確保執(zhí)法監(jiān)察工作落實查處。

4.4實行國土資源執(zhí)法監(jiān)察省級統(tǒng)一垂直管理

“垂直管理”是指上級國土資源執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)和隊伍對下級國土資源執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)和隊伍的人、財、物實行統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)派，人事上實行完全上下垂直管理。本級地方政府不參與人事調(diào)配。建立了國土資源執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)的垂直領(lǐng)導。這是社會主義市場經(jīng)濟條件下實施國土資源管理監(jiān)察的必然要求。目前，貴州省采用了這種模式，吉林省四平等市對縣實行國土資源監(jiān)察機構(gòu)隊伍垂直領(lǐng)導，效果明顯。實行國土資源執(zhí)法監(jiān)察省級以下垂直管理，是解決地方黨委政府干擾公正執(zhí)法的主要辦法，可以最大限度地體現(xiàn)執(zhí)法公正性，保證辦案工作相對獨立性。同時，為切實解決執(zhí)法監(jiān)察工作中立案難、取證難、依法處理人和事難的問題，最有效的辦法是成立“國土資源公安”，賦予國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作人員對涉案人員實施強制拘留的權(quán)限，以解決執(zhí)法難問題。同時，在垂直管理后，要積極與當?shù)攸h委、政府、國土資源管理部門溝通協(xié)調(diào)，取得理解支持，化解矛盾，并力爭減少因垂直管理帶來的負面影響。要努力爭取各級黨委的支持、做到監(jiān)察隊伍工作人員可以往外提拔交流，外單位工作人員未經(jīng)嚴格考試不得進入監(jiān)察隊伍，以此提高執(zhí)法監(jiān)察人員工作待遇。

4.5實現(xiàn)土地資源管理部門的完全垂直管理

為了加強國土資源的中央集權(quán)化管理，一些國家建立和健全了隸屬國家國土資源管理部門垂直領(lǐng)導的各級國土資源管理機構(gòu)，對地方和個人的土地利用行為進行直接有效的管理、指導和監(jiān)督。年底后我國落實了省以下國土資源垂直管理，使國土資源管理部門少受地方干擾，全面規(guī)范了國土職能。保證地方政府對土地僅擁有中央政府授予的管理權(quán)，這樣理順了土地資產(chǎn)的管理體制。但這一舉措，在我省仍未執(zhí)行，如福建省，目前仍實行雙重管理制度，業(yè)務(wù)上仍由上級國土資源管理部門，在人事上，既接受當?shù)攸h委政府領(lǐng)導，又接受上級國土資源管理部門領(lǐng)導，其實質(zhì)是仍屬地方管理。即由地方研究上報上級國土資源管理考核合格后任命。因此，實行省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國土資源所的完全垂直管理勢在必行，在人事、財務(wù)上均由上一級國土資源管理部門調(diào)配和管理，下一級國土資源管理部門為下一級國土資源管理部門的派出機構(gòu)，應(yīng)爭取省編委的支持，在編制上與同級單位一高配一級，以體現(xiàn)國土資源管理工作的重要性。在條件具備情況下，適時推進市與縣、縣與縣之間領(lǐng)導干部的交流輪崗工作，加大干部的培養(yǎng)力度和鍛煉機會。以此保證國土資源管理部門少受地方政府干擾，保證執(zhí)法公正性。

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第三篇：執(zhí)法監(jiān)察存在的問題及對策

執(zhí)法監(jiān)察存在的問題及下一步工作措施

一、當前土地、礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)察工作現(xiàn)狀及存在的問題

（一）地方政府土地觀念偏差。一些基層地方政府在政績觀、發(fā)展觀和利益觀上出現(xiàn)偏差，一味地追求經(jīng)濟發(fā)展指標，把發(fā)展工業(yè)作為帶動地方經(jīng)濟發(fā)展成為首選。造成土地衛(wèi)片執(zhí)法違法用地比例偏高，整改難度大。

（二）基層自然資源執(zhí)法手段偏軟。目前，自然資源執(zhí)法監(jiān)察人員相對不足、工作能力和執(zhí)法水平不高，也是自然資源違法屢禁不止的重要原因。動態(tài)巡查不到位，一些自然資源違法行為難以發(fā)現(xiàn)。另外，自然資源部門在對違法占地作出拆除的行政處罰決定后，按照現(xiàn)行法律規(guī)定無權(quán)強行拆除，必須申請人民法院強制執(zhí)行，但就目前的情況來看，對于此類申請，法院一般不予受理，即使受理了也沒有去執(zhí)行。

二、自然資源執(zhí)法監(jiān)察下一步工作措施

（一）加強自然資源部門與蘇木、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)建立自然資源資源執(zhí)法與城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法協(xié)作機制，強化現(xiàn)場制止效果。建立健全自然資源管理責任機制，在具體工作中可建立案情通報、協(xié)同處理等機制。自然資源部門與蘇木、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府共同進行處理，雙管齊下，確?，F(xiàn)場制止違法的效果。

（二）加強自然資源與公安部門結(jié)合，建立自然資源與公安聯(lián)合執(zhí)法機制，提高自然資源執(zhí)法效率。建議設(shè)立公安、自然資源聯(lián)合執(zhí)法機制，由政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宏觀調(diào)控，克服地方保護主義和執(zhí)法取證難、執(zhí)行難和現(xiàn)場制止難的問題。農(nóng)村土地違法行為具有突發(fā)性、隨機性、季節(jié)性等特征，聯(lián)合辦案可增強辦案的時效性，克服自然資源執(zhí)法人員調(diào)查取證、案件移送難等問題。

（三）加大自然資源法律法規(guī)的宣傳教育力度。繼續(xù)加大力度多渠道、全方位開展掃黑除惡專項斗爭宣傳，努力提升人民群眾知曉度和參與度。通過電視臺、網(wǎng)站等媒介平臺，結(jié)合開展“地球日”、“土地日”等有利時機，宣講掃黑除惡知識，保持高壓態(tài)勢，提高宣傳發(fā)動的針對性和有效性。通過公開通報典型案例等方式，及時宣傳專項斗爭取得戰(zhàn)果，增加群眾積極舉報身邊涉黑涉惡線索的信心，持續(xù)推進自然資源領(lǐng)域掃黑除惡專項斗爭。

（四）加強日常預防，建立巡查制度和監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。要認真貫徹違法用地以預防為主、預防和查處相結(jié)合的方針。制訂相應(yīng)的自然資源動態(tài)巡查實施方案，建立旗、蘇木(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、村三級動態(tài)巡查機制，形成三級自然資源監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，將違法案件行為消滅在萌芽狀態(tài)。加大動態(tài)巡查力度，早發(fā)現(xiàn)早處理，避免給當事人造成不必要的經(jīng)濟損失。并且建立土地信訪工作快速反應(yīng)機制。對重訪、集體訪和越級上訪案件實行“定人員、定時間、定要求”的包案處理責任制，上下聯(lián)動，重點處理，及時化解矛盾。光靠土地部門自身的工作是遠遠不夠的，特別在農(nóng)村，土地違法案件點多面廣，發(fā)現(xiàn)和查處起來都很困難，要充分調(diào)動農(nóng)村基層組織和廣大群眾的積極性，設(shè)立農(nóng)村土地執(zhí)法信息員，使農(nóng)村基層組織的負責人成為土地執(zhí)法的責任人，構(gòu)建起法制宣傳、舉報監(jiān)督、調(diào)查處理的協(xié)調(diào)聯(lián)動執(zhí)法體系，更有效地將土地違法行為消除在萌芽狀態(tài)。

第四篇：試論當前土地執(zhí)法工作存在的問題及對策10.19

試論當前土地執(zhí)法工作存在的問題及對策

土地執(zhí)法監(jiān)察是國土資源管理工作的重要環(huán)節(jié)，是貫徹國土資源法律、法規(guī)的重要手段，在維護國土資源管理秩序、實現(xiàn)國土資源管理法制化中起著不可替代的作用，然而，當前仍有諸多的因素在困擾著土地執(zhí)法監(jiān)察工作，尤其是基層土地執(zhí)法監(jiān)察工作。下面，筆者結(jié)合工作實際，就土地執(zhí)法監(jiān)察工作中一些熱點、難點、焦點問題談幾點粗淺的看法。

一、當前基層土地執(zhí)法面臨的嚴峻形勢

近年來，隨著社會和經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，用地需求也急劇增長，保護資源與保障發(fā)展的矛盾十分尖銳，土地資源的國家所有與地方政府分級管理體制所帶來的整體利益和局部利益、長遠利益與當前利益的博弈也不時激化，國土資源部門尤其是基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察部門，身處矛盾焦點的風口浪尖，所面臨的形勢和任務(wù)也是異常嚴峻和繁重。隨著土地供應(yīng)計劃指標的趨緊，當前和今后很長一段時間，將是土地供需矛盾的凸顯期，違法用地反彈的壓力很大。縣級基層國土資源部門身處土地保護的前沿和土地執(zhí)法監(jiān)察的一線，如何找準保護資源與保障發(fā)展的最佳結(jié)點，創(chuàng)新土地執(zhí)法監(jiān)察工作機制，查處土地違法行為，解決當前土地執(zhí)法監(jiān)察工作中存在的熱點、難點和焦點問題，是擺在我們面前亟需破解的一個重要課題。

二、基層土地執(zhí)法監(jiān)察現(xiàn)狀及存在的問題

近年來，經(jīng)過“土地市場治理整頓”、“查處土地違法違規(guī)案件專項行動”以及“土地執(zhí)法百日行動”等幾次較大規(guī)模的土地執(zhí)法“風暴”，土地市場秩序有所好轉(zhuǎn)、土地違法違規(guī)現(xiàn)象在一定范圍、一定程度上得到遏制，但過后都有反彈，時至今日，土地執(zhí)法難的問題仍然沒有從根本上得到改觀，基層國土資源違法案件仍屢抓不絕、屢禁不止，而且還出現(xiàn)了一些新的動向、新的特點，主要表現(xiàn)在：

（一）“地方保護”仍是土地執(zhí)法監(jiān)察不力的最大癥結(jié)

不客氣地說，影響基層土地執(zhí)法監(jiān)察的根本因素就是地方政府所謂的“發(fā)展觀”和“政績觀”。當前各級政府，尤其是基層地方政府都在大張旗鼓的搞招商引資，想方設(shè)法推動當?shù)亟?jīng)濟的快速發(fā)展，并要求各職能部門轉(zhuǎn)變觀念，強化服務(wù)，廣開綠燈，這種心情無可厚非，但相當多的地方政府卻只要“土地服務(wù)”，不要土地保護，更不要土地執(zhí)法。有的“以租代征”，有的“縱容默許”，有的“瞞天過?！钡鹊炔灰欢?，稍微探究一下近年來立案查處的土地違法違規(guī)用地案件，不難發(fā)現(xiàn)，除農(nóng)民建房外，近乎100%的大宗項目違法用地背后，都或多或少地隱藏著地方政府的身影。

（二）體制不暢仍是土地執(zhí)法監(jiān)察不力的重要因素

我國的土地管理體制幾經(jīng)變化，逐步從城鄉(xiāng)兩元化管理到城鄉(xiāng)一體化管理，從以地方政府為主的“塊塊”管理到目前所謂的“省以下垂直管理”，應(yīng)該說，中央是在努力適應(yīng)不斷變化的新形勢。但從幾年來的實踐來看，這次的管理體制改革并沒有達到預期的目的。土地管理部門仍近乎完全聽命于地方政府，什么樣的違法用地能查、查到什么程度，什么樣的違法用地不能查，很大程度上土地管理部門說了不算。那么，在這種體制下，土地管理部門要想嚴格依法管理土地，嚴肅查處土地違法行為，其結(jié)果可想而知。

（三）機制不順造成“執(zhí)法難、難執(zhí)法、法難執(zhí)”

現(xiàn)在，土地執(zhí)法監(jiān)察制度、規(guī)定不可謂不全，不可謂不細。對違法者的查處有經(jīng)濟的、行政的、民事的、刑事的；對違法案件的查處有沒收的、拆除的、移送的，還有同公安、紀檢、檢察、法院等聯(lián)合辦案的，照理說，土地違法案件的查處應(yīng)該是成效斐然、形勢一片大好。但，情形到底怎樣，我們心里最清楚，毋庸諱言，許多規(guī)定、措施大都停留在會議上、文件上、口頭上，聯(lián)合執(zhí)法的意愿，只是我們土地管理、執(zhí)法部門的“一廂情愿”。目前，基層土地管理基本上仍是“一家管、大家用”的局面，土地“執(zhí)法難、難執(zhí)法、法難執(zhí)”的困擾依然如故。

（四）集體土地非法入市暗流涌動

按現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)，集體土地一般不得隨意進入土地市場流轉(zhuǎn)，必須經(jīng)依法征收為國有土地后才可流轉(zhuǎn)。一些地方政府和用地單位，為規(guī)避上述規(guī)定，往往與村組集體經(jīng)濟組織私簽協(xié)議，以租代征，造成集體土地非法入市，暗流涌動。如筆者參與查處的諸多所謂 “新農(nóng)村”建設(shè)項目均屬此列。更令我們土地執(zhí)法部門不安的是，十七屆三中全會有關(guān)集體土地流轉(zhuǎn)決議頒布以來，有關(guān)政策、法規(guī)及細則相對滯后，部分違法者或某些地方政府，將更會“扯虎皮做大旗”，我們擔心在廣大農(nóng)村將會掀起由一輪土地違法的新浪潮，土地執(zhí)法的局面也必將更加嚴峻。

二、對策思路

針對上述問題，為切實貫徹土地執(zhí)法監(jiān)察“以預防為主，預防和查處相結(jié)合”的要求，確保違法違規(guī)用地能夠發(fā)現(xiàn)及時、制止有效、查處到位，近年來，筆者所在單位--豐縣國土資源局局進行了一些有益的探索，也取得了一定的成績和經(jīng)驗。

（一）發(fā)揮主觀能動性，積極爭取地方政府的支持

面對土地執(zhí)法監(jiān)察困難重重的局面，各屆人士雖然一直對地方政府頗有詬病，但就目前行政執(zhí)法的體制、機制而言，就我們國土資源部門這種“垂而不直”的無奈現(xiàn)狀而言，如果我們土地執(zhí)法監(jiān)察工作離開了地方政府的支持，可以說，我們甚至會寸步難行。所以，無論是主動匯報工作，還是接待地方黨委、政府、人大等檢查調(diào)研工作，無論是在參加縣委、縣政府有關(guān)會議，還是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)檢查指導工作的現(xiàn)場，我局上至領(lǐng)導干部、下至普通職工，都抓住一切可能的機會，向各級領(lǐng)導干部宣講土地法律、宣講土地新政、宣講領(lǐng)導責任追究，多方位多層次做好對地方各級領(lǐng)導干部的宣傳工作，具體措施有：

1、結(jié)合工作匯報，為領(lǐng)

導解答土地法律問題；

2、主動走進縣委、縣政府“周末大課堂”，為領(lǐng)導干部開設(shè)土地管理知識專題講座；

3、開展以案說法，邀請相關(guān)領(lǐng)導觀摩執(zhí)法現(xiàn)場；

4、實施專題匯報和要情實報，向縣委、人大、政府、政協(xié)領(lǐng)導匯報法律法規(guī)的實施情況。力爭通過上述措施促使各級領(lǐng)導干部時時繃緊土地保護和依法用地這跟“弦”。

（二）加強對政府行為的監(jiān)督制約，實行重大違法用地報告制度

豐縣國土資源局實行重大違法用地向政府報告制度，既是尊重地方政府，又是依靠地方政府支持查處土地違法的重要舉措，也更是對地方政府用地行為的監(jiān)督制約。土地執(zhí)法維護的是全局和長遠利益，要得到地方政府的支持，首先要在地方上有互動平臺，要在領(lǐng)導心目中有位置。這就需要我們在國土資管理的政策上、法律上和業(yè)務(wù)上做好文章，及時向政府報告本區(qū)域土地利用和違法用地情況，積極主動地當好領(lǐng)導參謀，爭取地方政府支持，讓我們保障發(fā)展的能力轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導依法用地和支持執(zhí)法的理念。同時，也要在地方政府心目中樹立一種敢于執(zhí)法和嚴格執(zhí)法的強硬氣勢，依法履行《土地管理法》賦予國土部門的職責和權(quán)力，做到敢于執(zhí)法、善于執(zhí)法，對未批先用、越權(quán)批地等違法行為，該主動向上級國土資源部門報告的，堅決上報，積極爭取上級領(lǐng)導部門的支持。

（三）明確職責、落實責任，增強執(zhí)法積極性

作為土地土地管理和執(zhí)法的主要部門，在當前的的形勢下，我們必須克服土地執(zhí)法畏難情緒，消除不作為現(xiàn)象。為此，自2005年起，豐縣國土資源局就逐步建立健全和完善了“縣、鎮(zhèn)、村三級土地執(zhí)法動態(tài)巡查聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)”，大力推行“包片監(jiān)管、分級控制”措施，一是實行包片監(jiān)管，落實包區(qū)域監(jiān)控負責制，把全縣劃分為四個執(zhí)法區(qū)域。監(jiān)察大隊負責全縣范圍國土資源執(zhí)法監(jiān)督和組織集中巡查、重點抽查；監(jiān)察中隊分工到鎮(zhèn)，負責所轄區(qū)域內(nèi)土地執(zhí)法動態(tài)巡查的組織實施；基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察人員分工到村；村級土地執(zhí)法協(xié)查員負責及時傳遞反饋土地信息。二是實行等級監(jiān)控巡查制。把監(jiān)控區(qū)域分為特級監(jiān)控、一級監(jiān)控、一般監(jiān)控。對基本農(nóng)田保護區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、主干道兩側(cè)實行特級監(jiān)控，每月巡查不少于8次；對工業(yè)集中區(qū)、建房規(guī)劃區(qū)實行一級監(jiān)控，每月巡查不少于6次；對其他有可能產(chǎn)生違法用地的其他區(qū)域?qū)嵭幸话惚O(jiān)控，每月巡查不少于4次以上。巡查情況均須按時記入巡查臺賬，巡查結(jié)果每月25日前報局法規(guī)監(jiān)察股備案。

在包區(qū)劃片、明確責任的同時，今年，豐縣國土資源局又根據(jù)國土資源部等三部委15號令精神，出臺了《豐縣國土資源局土地執(zhí)法動態(tài)巡查責任追究辦法》，對土地執(zhí)法人員不作為、亂作為等10余種過錯行為，明確了責任追究辦法。上述措施的實行，確保了我縣違法違規(guī)用地行為能夠第一時間發(fā)現(xiàn)，做到地動我知，進而為下一步的查處奠定了基礎(chǔ)。

三、幾點建議

針對當前基層國土資源執(zhí)法工作中存在的問題，筆者建議如下：

（一）完善法律法規(guī)，提高可操作性。

建議上級國土部門利用修正《土地管理法》的時機，推動土地執(zhí)法監(jiān)察法律規(guī)定的完善和程序的簡化。一宗簡單的違法用地從發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證到告知、聽證、處罰，最少也要二、三個月時間，違法事實早已形成，再按部就班的走最后一道程序--申請，此時這宗違法用地的查處歷時最少已達一年之久。而法院則能推不攬，以種種借口不予執(zhí)行。由此，查處工作即近入了死胡同。還有，土地管理部分法律法規(guī)的規(guī)定寬嚴不一。先說“寬”，寬到無從執(zhí)行，沒收即為明顯一例，由誰沒收?怎么沒收?土地法沒有規(guī)定；再如“制止權(quán)”，土地管理法雖明確賦予土地執(zhí)法部門制止權(quán)，但何謂制止權(quán)？怎么才算是“制止”呢？土地管理法沒有列舉；再說“嚴”，嚴到無法執(zhí)行，如對農(nóng)民建房的處罰，嚴的簡單明了，不管什么用地性質(zhì)，就一“拆”字。一棟房子就是一戶農(nóng)民近半輩子的收入，簡單的一個“拆”字所蘊含分量可想而知，由此給土地執(zhí)法機構(gòu)和人員帶來的被動亦可想而知。

為此，筆者建議有市、縣國土資源部門要及時反饋信息，促進有權(quán)部門加強土地管理立法工作，改善、完善土地管理法律法規(guī)規(guī)定。當然，筆者知道全國人大常委會立法任務(wù)繁重，許多法律法規(guī)無法緊跟時代步伐，但是，地方人大和有立法權(quán)地方政府接近基層，正可以有所作，在堅持不與憲法、法律、法規(guī)相抵觸的前提下，加快地方法律、法規(guī)和規(guī)章的立法工作，既可以照顧地方實際，擺脫法律法規(guī)的滯后性，又可提高相關(guān)法律法規(guī)的實用性和可操作性，一舉兩得，何樂而不為呢！假如地方立法賦予土地執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)必要的強制執(zhí)行權(quán)，包括當場拆除拒不停工的違法建筑物，查封、扣押、沒收施工設(shè)施和材料等，則，土地執(zhí)法監(jiān)察工作“執(zhí)法難、難執(zhí)法和法難執(zhí)”現(xiàn)象消除指日可待。

（二）出臺細則，規(guī)范集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

建議省市國土資源及有關(guān)部門，對中央十七屆三種全會有關(guān)集體土地流轉(zhuǎn)決議制定相關(guān)政策法規(guī)，及時出臺細則，在明確土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃的框架內(nèi)，以法律或規(guī)章的形式規(guī)定集體土地入市的條件、流轉(zhuǎn)的方式、相關(guān)權(quán)力和義務(wù)等，彌補法律的空白，使之規(guī)范有序進行。

（三）上級國土資源部門要做基層土地執(zhí)法的堅強后盾。

人、財、物是土地執(zhí)法中必不可少要素，任何一項的欠缺，都會成為影響執(zhí)法成效的重要因素。為此，上級國土資源部門應(yīng)著力解決基層土地執(zhí)法部門的實際困難，充分保證執(zhí)法機構(gòu)、人員的編制、經(jīng)費、和必要的辦案設(shè)備，以充分調(diào)動其積極性，使之安心執(zhí)法工作。另外，還必須加強對執(zhí)法人員的教育和培訓工作，這一點，個人覺得更重要些。建議上級國土資源部門定期實行多層次、多渠道、多種形式的培訓，結(jié)合競爭上崗，打造一支紀律嚴明、業(yè)務(wù)過硬、執(zhí)法有力的基層土地執(zhí)法隊伍。

（四）嚴格落實責任追究制度

基層地方政府為什么不怕土地管理責任追究而熱衷于招商引資上項目，主要原因就是GDP是硬指標，而土地管理責任是軟指標。為此，建議省市國土資源部門按照國土資源部、監(jiān)察部以及人力資源和社會保障部等三部委《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（15號令）規(guī)定，進一步加大對縣、鎮(zhèn)政府的監(jiān)督力度，切實將耕地保護作為各級干部目標考核的重要內(nèi)容，簽訂目標責任書，凡是發(fā)現(xiàn)違法案件的要追究黨委政府主要負責人的責任，并扣減該縣、鎮(zhèn)的用地指標、土地整理項目資金，取消其“土地執(zhí)法模范縣”、“土地管理模范鎮(zhèn)”的評比資格等。從而促使各級地方黨委、政府加大對國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的支持。

第五篇：稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察存在的問題及對策

芻議稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察存在的問題及對策

隨著我國行政法制的健全、監(jiān)察機制的完善，作為稅務(wù)行政監(jiān)察重要組成部分的稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察已成為各級稅務(wù)監(jiān)察機關(guān)的一項基本職能和主要手段。特別是近年來，西安市地稅局立足實際，不斷強化稅收執(zhí)法監(jiān)察工作，著重加強對稅務(wù)執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)的監(jiān)督檢查，將稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察貫穿于行政執(zhí)法和行政管理的各個環(huán)節(jié)，取得了較為可喜的成績，也積累了豐富的實踐經(jīng)驗。但在實際工作中，仍存在一些不容忽視的問題，需要進一步探討和完善。

一、存在的問題

（一）對執(zhí)法監(jiān)察的重要性認識不足。稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察是行政監(jiān)察的重要組成部分，是行政監(jiān)察在稅務(wù)工作中的一種具體監(jiān)督活動，是稅務(wù)紀檢監(jiān)察機構(gòu)按照紀檢監(jiān)察職能，依法對稅務(wù)機關(guān)及其工作人員在履行職責方面貫徹執(zhí)行學的路線、方針、政策、決議和國家法律、法規(guī)、決定、命令的稅務(wù)執(zhí)法行為的監(jiān)督檢查，以及對執(zhí)法中的違法違紀、失職瀆職行為進行查處、糾正執(zhí)法偏差。開展稅收執(zhí)法監(jiān)察，對于保障國家稅收法律

法規(guī)、規(guī)章制度的正確貫徹執(zhí)行，促進稅收法律、法規(guī)和規(guī)章制度的不斷完善，防止和糾正稅務(wù)人員執(zhí)法行為的隨意性，推動稅收工作的健康發(fā)展，有著十分重要的作用。但是，由于對稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察的重要性認識不足，因而在實際稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察過程中存在領(lǐng)導不夠重視，被檢查單位對上級執(zhí)法監(jiān)察敷衍應(yīng)付、對本級的執(zhí)法監(jiān)察流于形式的情況，執(zhí)法監(jiān)察工作“雷聲大、雨點小”，前查后犯、邊查邊犯的問題還比較突出，執(zhí)法監(jiān)察工作實際效果不明顯，體現(xiàn)不出力度。甚至有誤區(qū)，認為稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察可有可無，可輕可重，因而在工作中只片面強調(diào)中心工作，忽視了稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察。就拿我局今年執(zhí)法監(jiān)察立項項目“文書送達環(huán)節(jié)”及“執(zhí)行環(huán)節(jié)”工作來說，雖然局黨組十分重視執(zhí)法監(jiān)察工作，并多次開會就此項工作進行安排布署，但由于執(zhí)法一線的檢查科對執(zhí)法監(jiān)察工作的重要性認識不足，自查階段工作存在應(yīng)付、流于形式的情況，自查階段結(jié)束后，各科上報的自查結(jié)果均為“基本無問題”，但局執(zhí)法監(jiān)察人員調(diào)卷檢查時卻發(fā)現(xiàn)稽查案卷普遍存在送達人“未簽名”“代簽名”、“未填送達地址”“漏填相關(guān)項目”等文書填寫不規(guī)范問題，問題率達59%。

（二）稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察工作的主動性、經(jīng)常性不夠。稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察活動作為一項基本職能和經(jīng)常性的工作，呈現(xiàn)出經(jīng)常性和主動性的特點。這就要求對每一個稅務(wù)執(zhí)法行為都應(yīng)在事前、事中、事后都得到主動有效的監(jiān)督，而不能把稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察工作當作一項臨時性的工

作。但由于稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察工作每年僅限于幾個立項上，而每個立項的執(zhí)法監(jiān)察工作也是在特定的階段進行，經(jīng)常、主動地開展執(zhí)法監(jiān)察工作不夠。再就是坐等舉報上門，坐等上級部門指定、本級領(lǐng)導指示對某一監(jiān)察對象開展執(zhí)法監(jiān)察，不能主動地對稅務(wù)監(jiān)察對象開展執(zhí)法監(jiān)察。另外目前稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察工作主要是市局立項和分局立項，一年的立項大多在2至3個項目（今年我局的執(zhí)法監(jiān)察立項為“文書送達”及執(zhí)行環(huán)節(jié)），而在實際工作中，稽查人員的執(zhí)法是一個連續(xù)不斷的過程，包括選案、稽查、審理、執(zhí)行四環(huán)節(jié)，這個過程是循環(huán)往復、周而復始的。因此，要了解掌握稅務(wù)監(jiān)察對象執(zhí)行的情況，需要經(jīng)常地、連續(xù)不斷地對其進行監(jiān)督檢查，僅靠2至3個立項是遠遠不夠的。

（三）稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察隊伍不精，具備勝任職責的人員缺乏。監(jiān)察是滲透到稅收業(yè)務(wù)工作中的一項專門的監(jiān)督檢查活動，需要對稅務(wù)執(zhí)法行為的全過程和各個環(huán)節(jié)實施監(jiān)控，這就要求執(zhí)法監(jiān)察人員不但要精通稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察業(yè)務(wù)，更要精通稅收征管、稽查操作規(guī)程和現(xiàn)代信息技術(shù)，只有這樣才能確保稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察工作的有效開展。由于長期形成的觀念，稅務(wù)系統(tǒng)復合形人才多數(shù)分布在稽查、征管、信息等業(yè)務(wù)部門，作為稅務(wù)執(zhí)法主體的稅務(wù)紀檢監(jiān)察人員，具備既精通稅收業(yè)務(wù)，又精通法律法規(guī)和計算機知識的復合型紀檢監(jiān)察干部少之又少，特別是基層很多紀檢監(jiān)察干部多屬于“老政工型”，年齡偏大，稅收專業(yè)知識不精，計算機應(yīng)用能力較差，難以勝任目前復雜的執(zhí)法監(jiān)察工作，從而導致執(zhí)法監(jiān)察的整體水平不高。我局監(jiān)察室人員現(xiàn)狀為：主任1人，科員2人。主任為原政工科長交流擔任（從事政工工作近十年），科員一名為軍轉(zhuǎn)干部，一名為學生身份，均無稽查一線實際經(jīng)驗，稽查專業(yè)知識急待提高，勝任稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察條件的復合形專業(yè)人才急缺。

（四）考核機制欠缺，沒有落實嚴格的責任追究。由于稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察的文書不規(guī)范，立項項目不統(tǒng)一，考核標準的不一致，導致了不同單位、不同時間開展的執(zhí)法監(jiān)察，因檢查人員或個別領(lǐng)導的認識不同，造成處理結(jié)果和責任追究輕重不一，影響了執(zhí)法監(jiān)察工作的嚴肅性，也造成了執(zhí)法監(jiān)察具體操作的不規(guī)范，執(zhí)法監(jiān)察工作效果得不到保證。近年來，西安市地稅局未出臺執(zhí)法監(jiān)察相關(guān)責任制的要求，在責任追究方面雖有所強調(diào)，但在實際執(zhí)法監(jiān)督過程中，責任追究的力度還不夠大。究其成因，一是監(jiān)察對象怕問題過大影響單位名譽，“捂著”、“蓋著”，配合檢查不積極。二是上下級之間怕力大傷情，執(zhí)法監(jiān)察人員甚至領(lǐng)導在具體執(zhí)法監(jiān)察過程中不愿動真、不敢動真；三是同級監(jiān)察力度不大，工作開展上有一定難度。認為彼此都是同級，同級監(jiān)察過程只是走過場，就是查出個別問題也不怕，本局領(lǐng)導也會“藏著”、“掖著”，大事化小、小事化了。四是怕執(zhí)法監(jiān)察責任追

究后果嚴重，執(zhí)法監(jiān)察人員只就檢查的小問題進行匯報，存在著心慈手軟的現(xiàn)象，對查出的問題只限于限期改正、批評教育，使責任追究成為空洞的口號。

二、對策及思考

稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察工作是一項長期的系統(tǒng)工程，是提高稅務(wù)人員執(zhí)法水平，約束稅務(wù)人員自律能力的重要途徑。因此，創(chuàng)新稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察手段，提升稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察效能，既是稅收工作發(fā)展的需要，更是各級稅務(wù)機關(guān)的職責所在。針對以上問題，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當從強化領(lǐng)導、健全機制、創(chuàng)新方法等方面入手，促進稅收執(zhí)法監(jiān)察工作的制度化、程序化、規(guī)范化，使稅收執(zhí)法監(jiān)察工作真正起到既打擊違紀違法行為、又保護稅務(wù)干部，既規(guī)范稅務(wù)執(zhí)法、又維護稅法尊嚴的目的。

(一)統(tǒng)一思想，提高認識，為執(zhí)法監(jiān)察營造良好氛圍。稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察是由國家法律、法規(guī)和規(guī)章賦予稅務(wù)紀檢監(jiān)察機構(gòu)的一項基本職能，開展稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察是稅務(wù)紀檢監(jiān)察機構(gòu)全面履行紀檢監(jiān)察職能的具體體現(xiàn)，是其他部門不可取代的，稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察在整個稅務(wù)紀檢監(jiān)察工作中占有重要的地位，并起著重要的作用。全體地稅干部，特別是各級領(lǐng)導干部要從講政治的高度深刻認識加強稅收執(zhí)法監(jiān)督的重要性，牢固樹立依法治稅的觀念，深刻理解和正確面對稅收執(zhí)法監(jiān)督，變不想監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不愿接受監(jiān)督為重視監(jiān)督、敢于監(jiān)督和自覺接受監(jiān)督。在統(tǒng)一思想、提高認識的同時，我們要加大稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察工作的宣傳力度，強有力的宣傳是做好執(zhí)法監(jiān)察工作的有力保證，宣傳到位可以使執(zhí)法監(jiān)察工作取得事半功倍的效果。我們要采取多種教育形式，要充分利用宣傳欄、黑板報、新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)等，大力宣傳《行政監(jiān)察法》，宣傳稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察工作的成果，積極營造有助于執(zhí)法監(jiān)察發(fā)揮作用的社會環(huán)境，形成尊重、信任、理解、支持執(zhí)法監(jiān)察人員履職的良好氛圍。

（二）轉(zhuǎn)變思想觀念，增強工作主動性。稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察是稅務(wù)紀檢監(jiān)察機構(gòu)主動對監(jiān)察對象的執(zhí)法行為實施監(jiān)督的重要途徑，其主動性表現(xiàn)為：一是可以及時主動地實施監(jiān)督檢查，不受有無群眾舉報的限制；二是在監(jiān)督檢查后，根據(jù)對監(jiān)督檢查結(jié)果的分析，主動向被監(jiān)督檢查單位或人員提出工作中存在的問題和漏洞，建議改進或完善。稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察是紀檢監(jiān)察部門的基本職能，是實現(xiàn)監(jiān)督檢查的重要手段和工作方式，是發(fā)現(xiàn)問題、揭露和查處各種違法違紀問題的重要途徑和手段。我們要進一步確立稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察工作的地位，不斷增強執(zhí)法監(jiān)察工作的主動性。一要主動領(lǐng)導。要確保稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察工作不流于形式，發(fā)揮應(yīng)有作用，必須加強對稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察工作的領(lǐng)導。要及時成立以黨組書記為組長、黨組其他成員為副組長的稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察領(lǐng)導小組，具體指導本單位的執(zhí)法監(jiān)察工作，組織協(xié)調(diào)執(zhí)法監(jiān)察中遇到的問題，形成“一把手”負責抓、分管領(lǐng)導親自抓、監(jiān)察干部具體抓的工作格局。要把稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察工作擺上全局工作的重要議事日程，做到執(zhí)法監(jiān)察工作同稅收中心工作同安排、同落實，努力掌握工作的主動權(quán)。要定期召開執(zhí)法監(jiān)察工作專題會議，對工作中遇到的疑點、難點及帶有普遍性的問題，進行集中講評、討論，對開展有特色、有成效的項目，進行總結(jié)、完善，做到舉一反

三、觸類旁通。二要主動履職。執(zhí)法監(jiān)察工作要做到多請示、多匯報，積極主動爭取各級領(lǐng)導、相關(guān)部門的支持和配合。要加強稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察人員自覺履職、主動履職教育，不斷增強執(zhí)法人員依法履職意識，增強工作的的主動性和積極性。要把事業(yè)心強、原則性強、業(yè)務(wù)水平高的人員選配到執(zhí)法監(jiān)察崗位上來，為主動履職提供人員保障。三要主動配合。結(jié)合執(zhí)法監(jiān)察立項，主動尋求相關(guān)職能科室的配合，突出重點，抓住關(guān)鍵，在注重解決稅務(wù)人員以權(quán)謀私問題的同時，將著力點轉(zhuǎn)向?qū)Χ悇?wù)人員的工作效能、工作質(zhì)量、履行職責和執(zhí)行職能的效果進行監(jiān)督檢查，實現(xiàn)事前預防、過程監(jiān)控與事后監(jiān)督相結(jié)合，使稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察工作貫穿于稅收工作的全過程。

（三）加強稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)硬件、軟件建設(shè)。要加強稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)硬件、軟件建設(shè)，要將執(zhí)法監(jiān)察工作經(jīng)費納入財政預算,并予以充分保障。一是努力改善稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)、隊伍的工作條件，在稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)的硬件設(shè)施、建設(shè)資金投入方面要給予傾斜，為稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察隊伍配備必要的交通工具、通訊工具、影像設(shè)備、計算機等。二是增設(shè)稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察崗，不斷完善稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察組織機構(gòu)。挑選思想素質(zhì)好，業(yè)務(wù)能力強，堅持原則的干部充實紀檢監(jiān)察崗位，保證制度和組織上的堅強有力。三是開展經(jīng)常性思想政治教育，切實加強和改進執(zhí)法監(jiān)察干部的思想作風，增強稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察干部的政治堅定性，使他們熱愛本職工作，恪盡職守，堅持原則，秉公執(zhí)法，為執(zhí)法監(jiān)察工作的順利開展提供思想保證。四是建立稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察人員業(yè)務(wù)培訓的長效機制。通過定期舉辦稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察培訓班和專題業(yè)務(wù)講座，通過走出去學習兄弟省、市稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察經(jīng)驗等，為執(zhí)法監(jiān)察人員掌握新業(yè)務(wù)、新知識、新技能提供機會，不斷提高紀檢監(jiān)察干部的執(zhí)法水平、創(chuàng)新能力，為稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察工作再上新臺階打牢基礎(chǔ)。五是賦予執(zhí)法監(jiān)察崗一定的權(quán)力，一旦發(fā)現(xiàn)問題有權(quán)對相關(guān)科室及相關(guān)人員進行干預，并及時督促整改，對整改不力的單位和個人有權(quán)直接向本局主管領(lǐng)導或市局監(jiān)察室反映。

（四）嚴格考核，進一步發(fā)揮稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察工作的作用。要制定切實可行的稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察立項、考核、獎懲辦法，使稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察工作目標明確，有章可循。要把稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察檢查結(jié)果作為目標考核的重要指標，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題量情扣分，對拒不改正問題或?qū)?/p>

查屢犯的，應(yīng)加大扣分標準，這樣才能做到發(fā)現(xiàn)問題、糾正錯誤，責任到人。

1、建章立制，完善制度。要緊密結(jié)合稅收工作實際，成立相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)察工作領(lǐng)導小組，明確工作制度，制訂統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)察實施辦法和意見。

2、科學謀劃，重點突出。本著“發(fā)現(xiàn)問題，解決問題、責任追究”的原則，以信息化軟件為依托，建立稅收執(zhí)法監(jiān)察子系統(tǒng)，包括監(jiān)察立項、組織實施、審核處理、立卷歸檔、統(tǒng)計查詢等模塊。重點圍繞征管薄弱環(huán)節(jié)、稅收違法行為的行政處罰、稽查執(zhí)法程序、執(zhí)法文書規(guī)范等方面，科學設(shè)置執(zhí)法監(jiān)察項目，對癥下藥，科學治理。實踐證明，抓好事前、事中、事后的監(jiān)督制約，實施執(zhí)法行為全程跟蹤，解決稅務(wù)干部責任性不強、制度落實不嚴、內(nèi)部監(jiān)控不力、促進效能建設(shè)等方面問題具有現(xiàn)實意義。

（五）嚴格落實執(zhí)法過錯責任追究制度。對經(jīng)過復查發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法過錯，要認真區(qū)分責任，嚴格按照稅收執(zhí)法責任制和執(zhí)法過錯責任追究辦法，對過錯直接責任人和負有連帶責任的人員進行追究，促使稽查人員依法稽查，規(guī)范執(zhí)法，進一步發(fā)揮稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察小組的監(jiān)督制約作用。

（六）健全社會監(jiān)督機制。完善稽查政務(wù)公開制度，認真落實稽查執(zhí)法公告制度，公開稽查執(zhí)法程序、稽查執(zhí)法紀律和稽查案件查處結(jié)果。增加稅務(wù)稽查執(zhí)法透明度，自覺接受納稅人的監(jiān)督。通過制作廉政公約和稽查廉政監(jiān)督卡等多種方式來加強被查對象的監(jiān)督，構(gòu)建起全方位的稅務(wù)稽查執(zhí)法外部監(jiān)督體系。一是在納稅企業(yè)中聘請廉政監(jiān)督員，接受社會公眾監(jiān)督；二是實行廉政公示制度，在檢查企業(yè)張貼公示，公開舉報電話，接受企業(yè)監(jiān)督。三是增加稅務(wù)稽查的辦案透明度，實行案件公告，接受媒體輿論監(jiān)督；四是在稽查各個環(huán)節(jié)都主動接受紀檢、監(jiān)察和檢察部門的監(jiān)督。查執(zhí)法置于全社會的有效監(jiān)督之下，從外部形成強有力的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。通過內(nèi)部與外部的規(guī)范監(jiān)督，促進稅務(wù)稽查執(zhí)法行為規(guī)范，營造公正、公開、公平的執(zhí)法環(huán)境。