第一篇：我國農(nóng)村金融扶貧法律制度的變遷、檢視與創(chuàng)新

我國農(nóng)村金融扶貧法律制度的變遷、檢視與創(chuàng)新

摘要：加快農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新，是我國農(nóng)村扶貧攻堅決戰(zhàn)階段推進精準扶貧精準脫貧戰(zhàn)略實施的要求。從法制變遷視角分析我國農(nóng)村金融扶貧法律制度所取得成效與存在缺失，是推進其完善與創(chuàng)新的重要進路。我國農(nóng)村金融扶貧法律制度大致經(jīng)歷了產(chǎn)生與形成、全面發(fā)展與勃興、現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型與優(yōu)化三個階段。其取得了許多現(xiàn)代性成效，也存在與農(nóng)村金融扶貧現(xiàn)代性發(fā)展不適應(yīng)的缺陷。為優(yōu)化農(nóng)村金融助推精準扶貧脫貧戰(zhàn)略功能與推進農(nóng)村金融法治發(fā)展，應(yīng)從創(chuàng)新規(guī)制理念、優(yōu)化立法保障體系和構(gòu)建農(nóng)村弱勢群體金融權(quán)利傾斜配置制度、扶貧激勵與約束制度、風(fēng)險控制制度及扶貧實施保障制度等方面，繼續(xù)推進農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村精準扶貧；農(nóng)村金融扶貧法律制度；制度創(chuàng)新；農(nóng)民金融權(quán)利

中圖分類號：D922.280.4文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）06-0020-05

農(nóng)村金融扶貧旨在面向農(nóng)村弱勢群體提供信貸、保險等金融服務(wù)，保障其生產(chǎn)型金融需求，以提高農(nóng)村貧困群體及農(nóng)村自我脫貧能力。作為扶貧開發(fā)重要方式，農(nóng)村金融扶貧提高了扶貧的精準性、有效性和持續(xù)性，因而被普遍作為現(xiàn)代扶貧開發(fā)的重要方式和支持機制。1974年，穆罕默德?q尤努斯創(chuàng)辦的孟加拉鄉(xiāng)村銀行就專為農(nóng)村貧困者提供小額信貸支持。目前，我國農(nóng)村金融扶貧主要形式有政府貼息貸款、小額信貸扶貧、非政府組織信貸扶貧、農(nóng)業(yè)保險扶貧等。我國農(nóng)村扶貧要實現(xiàn)到2020年7000萬貧困人口如期脫貧的戰(zhàn)略目標，就必須加強扶貧力度與創(chuàng)新扶貧機制。農(nóng)村扶貧開發(fā)離不開有效的金融支持保障。農(nóng)村金融扶貧雖在我國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略中地位日趨重要，但是，從現(xiàn)狀看，其仍存在瞄準對象偏差、供需脫節(jié)、非持續(xù)性、資金不足、效率低下等突出問題。究其原因，一個重要方面在于作為其重要保障的金融扶貧法律制度不完善。推進農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新是破解問題的基本進路。

從法制變遷視角分析我國農(nóng)村金融扶貧法律制度所取得現(xiàn)代性成效及存在缺失，是推進其完善與創(chuàng)新的重要進路。目前，國內(nèi)學(xué)者多從經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)等層面研究農(nóng)村金融扶貧，鮮有從法律層面研究，更沒有從法制變遷視角研究農(nóng)村金融扶貧法律制度的?；诖耍P者立足于社會主義法治國家建設(shè)與精準扶貧脫貧戰(zhàn)略全面推進時代背景，在全面分析我國農(nóng)村金融扶貧法律制度發(fā)展變遷軌跡、得失的基礎(chǔ)上，提出推進其完善與創(chuàng)新的基本路徑，以期為推進我國農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新、優(yōu)化金融扶貧功效發(fā)揮、推進農(nóng)村精準扶貧脫貧戰(zhàn)略實施提供有益的對策建議。

一、我國農(nóng)村金融扶貧法律制度的變遷軌跡

我國農(nóng)村金融扶貧法律制度發(fā)展變遷深受農(nóng)村扶貧開發(fā)政策與農(nóng)村金融發(fā)展政策的雙重影響。我國農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略經(jīng)歷了以區(qū)域瞄準為主、以貧困村瞄準為主、以貧困戶瞄準為主三個發(fā)展階段。作為農(nóng)村扶貧開發(fā)重要方式的金融扶貧法律制度，也大體經(jīng)歷了產(chǎn)生與形成、全面發(fā)展與勃興、現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型與優(yōu)化三個時期。

（一）產(chǎn)生與形成時期（20世紀70年代末-2000年）

20世紀70年代末，我國全面推進了以土地經(jīng)營制度改革為核心的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，從而極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，釋放了束縛已久的農(nóng)村生產(chǎn)力，有效促進了大部分農(nóng)村脫貧致富。但是，“一些深山區(qū)、石山區(qū)、荒漠區(qū)、黃土高原區(qū)自然條件惡劣地區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展依然困難重重，貧困問題突出?！盵1]這些地區(qū)大多數(shù)位于經(jīng)濟發(fā)展相對落后的中部和西部山區(qū)，主要包括東部的沂蒙山區(qū)、中部的武陵山區(qū)、西部定西干旱山區(qū)、西海固地區(qū)等18個集中連片的貧困地區(qū)，而全國農(nóng)村的絕大多數(shù)貧困人口也大部分分布于上述貧困地區(qū)。[2]農(nóng)村經(jīng)營體制改革對這些落后地區(qū)脫貧作用有限，脫貧致富道路依然艱難。加之，隨著絕對貧困人口的大幅度減少，解決剩余貧困人口的溫飽問題成為農(nóng)村扶貧攻堅的關(guān)鍵所在。因此，瞄準農(nóng)村貧困區(qū)域，解決貧困人口溫飽問題成為該時期國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的重點。隨著區(qū)域扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的推進，金融對扶貧開發(fā)支持作用不斷突顯，金融扶貧法律制度開始出現(xiàn)與逐步形成。1979年9月，中共十一屆四中全會通過的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》首次提出了“國家要有計劃地發(fā)放專項長期低息或微息貸款。為了適應(yīng)發(fā)展農(nóng)村信貸事業(yè)的需要，中國農(nóng)業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)積極做好農(nóng)村的信貸工作”的加強農(nóng)村金融扶貧工作的重要決定。1993年8月，國務(wù)院《關(guān)于同意設(shè)立少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)專項貼息貸款的批復(fù)》規(guī)定設(shè)立少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)專項貼息貸款制度。同年，《中國農(nóng)業(yè)銀行少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貼息貸款管理暫行辦法》規(guī)定貼息貸款的對象“主要是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村辦企業(yè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村各種形式的聯(lián)營企業(yè)和企業(yè)集團，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村與外商合作合資企業(yè)等”。1993年7月制定的《農(nóng)業(yè)法》首次系統(tǒng)規(guī)定了農(nóng)村信貸扶貧、農(nóng)業(yè)保險扶貧的措施與制度。1994年3月，國務(wù)院頒布的《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000）》進一步強調(diào)了金融扶貧的重要作用，并規(guī)定了“適當(dāng)延長開發(fā)周期長的項目的扶貧信貸資金使用期限，調(diào)整國家扶貧資金投放的地區(qū)結(jié)構(gòu)；國有商業(yè)銀行，每年要安排一定的信貸資金，在貧困地區(qū)有選擇地扶持一些效益好、能還貸的項目”等具有針對性的金融扶貧政策與制度。1994年4月，國務(wù)院制定了《關(guān)于組建中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的通知》，決定建立中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，實現(xiàn)農(nóng)村政策性金融與商業(yè)性金融分離，從而為強化政策性金融在農(nóng)村扶貧開發(fā)中的主導(dǎo)作用奠定了基礎(chǔ)。1995年6月的《保險法》第186條首次明確規(guī)定“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)”，為建立中國特色農(nóng)業(yè)保險制度，發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險扶貧開發(fā)功能提供了法律依據(jù)。

（二）全面發(fā)展與勃興時期（2001年-2012年）

區(qū)域扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的推進，使得我國農(nóng)村貧困人口大幅度下降。剩余貧困人口主要集中于村莊而非貧困縣，而區(qū)域瞄準模式使得部分農(nóng)村貧困人口難以得到有效扶持，影響到扶貧對象的準確性和扶貧脫貧成效。中共十五屆五中全會指出，從新世紀開始，我國進入了全面建設(shè)小康社會發(fā)展時期。為此，我國調(diào)整了扶貧開發(fā)政策，在繼續(xù)將西部集中連片地區(qū)作為扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場基礎(chǔ)上，貧困村成為新時期扶貧瞄準的重點對象。而加強扶貧瞄準對象的金融支持與加強相關(guān)法律保障制度建設(shè)成為該時期農(nóng)村金融扶貧的基本內(nèi)容。2001年6月，國務(wù)院《中國農(nóng)村扶貧和開發(fā)綱要（2001―2010年）》提出“繼續(xù)安排并增加扶貧貸款，積極穩(wěn)妥地推廣扶貧到戶的小額信貸，支持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)”的金融扶貧制度創(chuàng)新目標。2004年中央一號文件確立了“按照有利于增加農(nóng)戶和企業(yè)貸款，有利于改善農(nóng)村金融服務(wù)的要求，加快改革和創(chuàng)新農(nóng)村金融體制。建立金融機構(gòu)對農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的機制，明確縣域內(nèi)各金融機構(gòu)為‘三農(nóng)’服務(wù)的義務(wù)”的政府、金融機構(gòu)扶貧義務(wù)機制。為拓展農(nóng)村金融資源，強化農(nóng)村扶貧開發(fā)金融支持，國家逐步放開農(nóng)村金融市場，出臺了系列促進和規(guī)范新型農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展的法律制度，鼓勵為“三農(nóng)”服務(wù)的各種所有制新型農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展。2006年12月，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策 更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》明確提出了按照適度調(diào)整和放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策，更好地改進和加強農(nóng)村金融服務(wù)的農(nóng)村金融機構(gòu)改革目標。2007年1月，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會制定的《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，全面規(guī)范了村鎮(zhèn)銀行的準入、運行、治理結(jié)構(gòu)及監(jiān)管制度，為促進其支持農(nóng)村特別是貧困地區(qū)農(nóng)村發(fā)展提供了法制保障。同年，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會《貸款公司管理暫行規(guī)定》更是明確規(guī)定：“貸款公司開展業(yè)務(wù)，必須堅持為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的經(jīng)營宗旨，貸款的投向主要用于支持農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。”2008年5月，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國人民銀行出臺的《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》就小額貸款公司性質(zhì)、設(shè)立、運行與監(jiān)管等進行了規(guī)定。2010年4月，《中國銀監(jiān)會關(guān)于加快發(fā)展新型農(nóng)村金融機構(gòu)有關(guān)事宜的通知》進一步就完成新型農(nóng)村金融機構(gòu)三年總體規(guī)劃目標，加快新型農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展的政策與制度進行了規(guī)定。在總結(jié)農(nóng)村金融扶貧發(fā)展成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，2011年11月，中共中央國務(wù)院頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》全面提出了“繼續(xù)完善國家扶貧貼息貸款政策；積極推動貧困地區(qū)金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，鼓勵開展小額信用貸款；努力滿足扶貧對象發(fā)展生產(chǎn)的資金需求；積極發(fā)展農(nóng)村保險事業(yè)，鼓勵保險機構(gòu)在貧困地區(qū)建立基層服務(wù)網(wǎng)點”的農(nóng)村金融扶貧核心目標與制度創(chuàng)新思路，為我國農(nóng)村金融法律制度完善與創(chuàng)新指明了方向。

（三）現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型與優(yōu)化時期（2013年-現(xiàn)今）

“不論貧困縣還是貧困村的瞄準都屬于區(qū)域性的瞄準，貧困縣和貧困村中4/5的人口往往都不是窮人，即便瞄準到村，仍然不能保證扶貧資源準確到戶?！盵3]隨著農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的縱深推進，區(qū)域性瞄準使得瞄準漏出、瞄準錯誤等問題越加凸顯?！霸陂_發(fā)扶貧和農(nóng)村低保兩項政策同時實施，農(nóng)村貧困人口仍然不能大幅度減少”[4]的困境下，提高扶貧瞄準的精準性，實施扶貧到戶模式成為必然選擇。2013年11月，習(xí)近平到湖南湘西考察時首次提出了精準扶貧思想。2014年3月，習(xí)近平參加全國兩會代表團審議時強調(diào)，要實施精準扶貧，瞄準扶貧對象，進行重點施策。2015年6月，習(xí)近平就加大力度推進扶貧開發(fā)工作提出了“六個精準”思想，這是對“精準扶貧”思想的全面闡述，即“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”。[5]推進精準扶貧精準脫貧是提高農(nóng)村扶貧開發(fā)績效、應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展新常態(tài)、創(chuàng)新扶貧機制的重要路徑。精準扶貧脫貧思想為強化我國農(nóng)村金額扶貧功能與法律制度創(chuàng)新指明了方向。伴隨扶貧瞄準到戶與精準扶貧戰(zhàn)略的提出與推進，農(nóng)村金融扶貧法律制度也開始向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，其更加強調(diào)保障農(nóng)村弱勢者金融權(quán)利，發(fā)揮金融扶貧普惠功效，提高扶貧的精準性和實效性。2013年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》明確提出了“改善對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)村殘疾人扶貧基地等經(jīng)營組織的金融服務(wù)”的金融扶貧目標。2014年3月，人民銀行、財政部、扶貧辦等七部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于全面做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》進一步強調(diào)金融扶貧目標為：“到2020年使貧困地區(qū)金融服務(wù)水平接近全國平均水平，初步建成全方位覆蓋貧困地區(qū)各階層和弱勢群體的普惠金融體系，金融對促進貧困地區(qū)人民群眾脫貧致富、促進區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的作用得到充分發(fā)揮”，“形成政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融協(xié)調(diào)配合、共同參與的金融扶貧開發(fā)新格局?！?015年11月，中共中央國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》也強調(diào)了“鼓勵和引導(dǎo)商業(yè)性、政策性、開發(fā)性、合作性等各類金融機構(gòu)加大對扶貧開發(fā)的金融支持。設(shè)立扶貧再貸款，實行比支農(nóng)再貸款更優(yōu)惠的利率，重點支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)”的金融扶貧制度創(chuàng)新方向。2015年12月，國務(wù)院《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016―2020年）》強調(diào)金融扶貧的對象為小微企業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體，并提出推廣創(chuàng)新針對小微企業(yè)、高校畢業(yè)生、農(nóng)戶、特殊群體以及精準扶貧對象的小額貸款。

二、我國農(nóng)村金融扶貧法律制度的現(xiàn)代性檢視

從以上發(fā)展變遷軌跡來看，我國農(nóng)村金融扶貧法律制度伴隨農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略與農(nóng)村金融法律制度的發(fā)展變遷而不斷邁向現(xiàn)代化。農(nóng)村金融扶貧法律制度在國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略中的地位越來越重要，規(guī)范體系逐步完善，不斷彰顯普惠價值取向和農(nóng)民金融權(quán)利保護理念，為優(yōu)化農(nóng)村扶貧開發(fā)的金融支持提供了基本制度保障。同時，其也存在一些突出的問題。

（一）取得的成效

1.明確了扶貧目標和扶貧對象。從以上法制變遷軌跡來看，我國農(nóng)村金融扶貧法律制度不僅扶貧目標越來越清晰，而且扶貧對象范圍逐步明確化。首先，從農(nóng)村金融扶貧法律制度變遷軌跡來看，扶貧目標逐步明確為促進扶貧對象自我發(fā)展能力建設(shè)，為農(nóng)村扶貧對象提供發(fā)展所需要的資金支持，不斷提高扶貧資金運行的可持續(xù)性，實現(xiàn)救濟式扶貧向造血式、開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)型。其次，我國金融扶貧瞄準對象經(jīng)歷了從貧困區(qū)域、貧困農(nóng)村到貧困區(qū)域、貧困村、貧困戶三者結(jié)合的發(fā)展過程。在變遷過程中，金融扶貧瞄準對象逐步明確為農(nóng)村弱勢群體。如2014年3月，人民銀行、扶貧辦等聯(lián)合制定的《關(guān)于全面做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定金融扶貧主要對象為農(nóng)村貧困農(nóng)戶、大學(xué)生村官、婦女、進城務(wù)工人員、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、殘疾人等農(nóng)村弱勢群體及勞動密集型企業(yè)、小型微型企業(yè)。農(nóng)村弱勢群體作為扶貧對象的明確，為我國農(nóng)村金融法律制度精準瞄準與精準施措奠定了基礎(chǔ)。

2.明確了政府的主導(dǎo)地位。作為市場化運行的扶貧機制，合理協(xié)調(diào)政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)之間關(guān)系，是農(nóng)村金融扶貧法律制度構(gòu)建需要解決的基礎(chǔ)性問題。從以上制度變遷來看，我國農(nóng)村金融扶貧經(jīng)歷了由單一的政府包辦到政府主導(dǎo)、鼓勵公眾廣泛參與模式的轉(zhuǎn)型。如在區(qū)域瞄準為主扶貧開發(fā)時期，我國采取政府扶貧貼息貸款制度；而到了扶貧開發(fā)、精準扶貧時期，一方面堅持完善政府扶貧貼息貸款制度，另一方面提出了建立多種類型金融共同扶貧的目標，鼓勵商業(yè)性金融機構(gòu)、合作金融機構(gòu)、社會組織等支持農(nóng)村建設(shè)。金融扶貧具有明顯的正外部性，屬于準公共產(chǎn)品。因此，政府應(yīng)主導(dǎo)金融扶貧供給，但政府主導(dǎo)須建立在金融扶貧市場運行基礎(chǔ)上。政府主導(dǎo)地位的明確為我國農(nóng)村金融扶貧立法、具體制度構(gòu)建與創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。

3.規(guī)定了扶貧對象的部分金融權(quán)利。加強農(nóng)村扶貧對象的金融權(quán)利，是增強其獲得金融服務(wù)機會與能力的基礎(chǔ)，也是保障其與政府、金融機構(gòu)進行平等協(xié)調(diào)的要求。從以上我國農(nóng)村金融扶貧法律制度發(fā)展變遷來看，雖還沒有法律法規(guī)直接規(guī)定農(nóng)村扶貧對象的金融權(quán)利，但從相關(guān)法律規(guī)范來看，扶貧對象的金融權(quán)利實踐被承認，且內(nèi)容不斷擴大，權(quán)利保障機制逐步得到建立。目前，我國農(nóng)村扶貧對象的金融權(quán)利逐步從獲得金融服務(wù)權(quán)、優(yōu)惠信貸權(quán)，發(fā)展到獲得便利金融服務(wù)權(quán)等權(quán)利。

4.強化了金融扶貧義務(wù)機制。明確與強化政府等主體的金融扶貧義務(wù)，是實現(xiàn)金融扶貧對象權(quán)利，強化金融扶貧約束，促進金融扶貧法律制度實施的關(guān)鍵所在。從我國金融扶貧法律制度發(fā)展變遷來看，政府等主體的義務(wù)逐步具體化。目前，我國農(nóng)村金融扶貧法律制度不僅明確規(guī)定了扶貧貼息貸款資金保障義務(wù)、規(guī)范扶貧貸款投向義務(wù)等，也規(guī)定了銀行業(yè)金融機構(gòu)的探索開發(fā)適合貧困地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展特點的貸款專項產(chǎn)品和服務(wù)模式等義務(wù)。

5.初步搭建起扶貧方式協(xié)調(diào)機制。促進農(nóng)村金融扶貧與其他扶貧方式的協(xié)調(diào)，是形成扶貧合力、優(yōu)化農(nóng)村金融扶貧法律制度實施保障的要求。我國農(nóng)村金融扶貧法律制度探索建立了扶貧協(xié)調(diào)機制。如2008年國家扶貧辦《關(guān)于全面改革扶貧貼息貸款管理體制的通知》構(gòu)建了扶貧部門、財政部門、銀行業(yè)金融機構(gòu)、中國人民銀行等的協(xié)調(diào)配合機制。

（二）存在的問題

1.指導(dǎo)理念行政化。從以上法制變遷來看，我國農(nóng)村金融扶貧法律制度強調(diào)政府等主體對農(nóng)村貧困者幫扶的主導(dǎo)作用，甚至將金融扶貧看做是幫助農(nóng)村貧困者的恩惠和優(yōu)待行為，而不是將其看做農(nóng)村貧困者應(yīng)該享有的基本金融權(quán)利，不是將其看做政府應(yīng)該承擔(dān)的基本義務(wù)。農(nóng)民基本金融權(quán)利理念的缺失和指導(dǎo)理念的行政化使得我國大部分農(nóng)村金融扶貧法律制度簡單采取政策性扶貧立法模式，對農(nóng)村基本金融權(quán)利和政府基本義務(wù)規(guī)定得極為模糊。目前，不管是農(nóng)村金融扶貧法律還是行政法規(guī)、部門規(guī)章，都缺乏從保障基本權(quán)利與落實政府等主體的保障義務(wù)視角來設(shè)計具體制度，所規(guī)定的政府等主體扶貧義務(wù)缺乏基本實施機制保障而難以落實。農(nóng)村金融扶貧法律制度指導(dǎo)理念行政化必然強調(diào)政府對農(nóng)村金融扶貧的管理與控制，輕視扶貧對象權(quán)利保護，影響到政府金融扶貧模式轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新。

2.規(guī)范約束力不夠。目前，我國農(nóng)村金融扶貧法律制度的主要淵源為黨中央、國務(wù)院的政策性規(guī)范，國務(wù)院行政法規(guī)，中國人民銀行、銀監(jiān)會等部門規(guī)章，而表現(xiàn)為法律的僅為《農(nóng)業(yè)法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》等。從總體來看，農(nóng)村金融扶貧規(guī)范政策性濃厚、效力層次較低，致使規(guī)范的法律約束不夠，實施性差。特別是作為規(guī)范、約束政府金融扶貧行為的重要規(guī)范，法律約束力不夠更是使其難以完成規(guī)制權(quán)力、保護基本金融權(quán)利的重任。

3.規(guī)范體系凌亂分散。農(nóng)村金融扶貧法律制度規(guī)范構(gòu)成十分復(fù)雜。從主體來看，涉及到政府、金融機構(gòu)、農(nóng)村貧困者，其中金融機構(gòu)又包括政策性金融機構(gòu)、商業(yè)性金融機構(gòu)、合作性金融機構(gòu)等類型。從類型來看，農(nóng)村金融扶貧主要包括扶貧貼息信貸、扶貧小額貸款、農(nóng)村政策性保險等。從扶貧行為來看，包括扶貧對象瞄準、資金發(fā)放與回收、運行監(jiān)管、績效評價等環(huán)節(jié)。目前，雖然調(diào)整我國農(nóng)村金融扶貧的法律規(guī)范較多，但由于缺乏基本法律的統(tǒng)領(lǐng)，致使這些規(guī)范分散零落、相互間缺乏協(xié)調(diào)。我國農(nóng)村金融扶貧法律制度主體權(quán)利義務(wù)，不同類型金融機構(gòu)相互關(guān)系、金融扶貧機制運行、爭議解決及法律責(zé)任機制等缺乏體系性規(guī)范。

4.主要制度缺失。目前，我國農(nóng)村金融扶貧法律制度幾個重要制度欠缺，影響到農(nóng)村金融扶貧的有效運行與實施效果。首先，農(nóng)村弱勢群體權(quán)利傾斜保護制度缺失，不僅農(nóng)村弱勢群體的基本金融權(quán)利缺乏全面規(guī)定，而且義務(wù)主體也不明確，權(quán)利救濟機制缺失。其次，我國農(nóng)村金融扶貧激勵約束制度缺失，對具體激勵方式及外部激勵與內(nèi)部激勵方式之間的協(xié)調(diào)等缺乏制度構(gòu)建。約束制度也極不完善。不僅缺乏對政府金融扶貧責(zé)任機制的規(guī)定，更是缺乏對商業(yè)金融機構(gòu)、合作金融機構(gòu)及社會組織等主體的金融扶貧義務(wù)與責(zé)任的規(guī)定。再次，我國農(nóng)村扶貧金融風(fēng)險控制機制缺乏，實踐中被扶貧對象違約現(xiàn)象多發(fā)，扶貧信貸等風(fēng)險高。最后，我國農(nóng)村金融實施制度缺失。我國農(nóng)村金融扶貧法律制度缺乏實施程序、法律責(zé)任、監(jiān)督及糾紛解決機制等規(guī)定，保障實施配套制度也不完善。

三、我國農(nóng)村金融扶貧法律制度的創(chuàng)新路徑

“自上而下”“城市中心”的線性化思維模式、農(nóng)村金融嚴格管制政策、利益配置失衡等是我國農(nóng)村金融扶貧法律制度問題產(chǎn)生的主要原因。推進制度創(chuàng)新是破解問題、順應(yīng)農(nóng)村金融扶貧精準脫貧戰(zhàn)略要求的必然選擇。我國農(nóng)村金融扶貧法律制度應(yīng)從以下基本路徑推進創(chuàng)新。

（一）革新指導(dǎo)理念

革新我國農(nóng)村金融扶貧法律制度指導(dǎo)理念，是夯實其創(chuàng)新理論的要求。首先，我國農(nóng)村金融扶貧法律制度應(yīng)以共享發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展等新型發(fā)展理念為指導(dǎo)。農(nóng)村金融扶貧法律制度構(gòu)建的根本目標就是破解城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、不協(xié)調(diào)問題，提高農(nóng)村貧困者自我發(fā)展能力。毫無疑問，其內(nèi)在蘊含了包容發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展等新的發(fā)展理念。只有以新型發(fā)展理念為指導(dǎo)，才能深刻認識農(nóng)村金融貧困問題形成根源，從而從時代高度提出有效的破解對策。其次，確立保護農(nóng)民基本金融權(quán)利理念。確立農(nóng)村貧困者有權(quán)獲得金融扶持的基本權(quán)利理念，并從基本權(quán)利高度系統(tǒng)規(guī)定農(nóng)村貧困者金融權(quán)利，才能強化政府和金融機構(gòu)等主體的保障義務(wù)，推進責(zé)任機制構(gòu)建，科學(xué)構(gòu)建農(nóng)村貧困者金融權(quán)利體系。再次，確立金融公平優(yōu)先、兼顧效益與安全理念。我國農(nóng)村金融資源匱乏與農(nóng)村金融扶貧非持續(xù)性、城鄉(xiāng)金融資源配置不公平、農(nóng)村金融發(fā)展不公平密切相關(guān)。因此，我國農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新必須以金融公平作為核心理念指導(dǎo)制度體系構(gòu)建，以保障制度構(gòu)建的公平性、正義性。當(dāng)然，在堅持公平優(yōu)先理念基礎(chǔ)上，也應(yīng)兼顧金融效率與金融安全，以實現(xiàn)農(nóng)村金融扶貧安全與可持續(xù)發(fā)展。最后，確立精準扶貧理念。精準扶貧精準脫貧是我國新時期農(nóng)村扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略目標。農(nóng)村金融扶貧法律制度目的在于提高扶貧對象的自我發(fā)展能力，是農(nóng)村精準扶貧的重要措施。提高農(nóng)村金融扶貧法律制度設(shè)計的科學(xué)性，構(gòu)架農(nóng)村金融扶貧精準識別、精準扶持、精準管理制度體系，才能提高農(nóng)村金融扶貧的有效性、針對性。

（二）建立立法保障體系

從農(nóng)村金融扶貧法律制度變遷與現(xiàn)狀來看，我國農(nóng)村金額扶貧制度法律淵源大多表現(xiàn)為政策性規(guī)范、行政法規(guī)與部門規(guī)章。不僅立法層次較低，而且體系分散凌亂，甚至相互沖突、矛盾。因此，健全立法體系是我國農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新的基本要求。

1.農(nóng)村金融扶貧基本法。建立農(nóng)村金融扶貧基本法有利于統(tǒng)帥高度分散的農(nóng)村金融扶貧規(guī)范。目前，我國《農(nóng)業(yè)法》雖然對農(nóng)村金融扶貧進行了規(guī)定，但主要從農(nóng)業(yè)發(fā)展金融支持層面進行規(guī)定，極為粗放，無法作為農(nóng)村金融扶貧基本法。筆者認為，我國可采取制定《農(nóng)村扶貧開發(fā)法》或《農(nóng)村金融法》，并在其中設(shè)立農(nóng)村金融扶貧專章的形式，確立農(nóng)村金融扶貧基本規(guī)范。農(nóng)村金融扶貧基本法應(yīng)以新型發(fā)展理念為引領(lǐng)，確立保護農(nóng)民基本金融權(quán)利及實現(xiàn)金融公平、精準扶持的基本理念，以實現(xiàn)政策金融、合作金融、商業(yè)金融、民間金融等扶貧協(xié)作與適度競爭為目標，從政府、金融機構(gòu)、農(nóng)村弱勢群體三個層面，金融供給、實施、資金回收與監(jiān)管四個環(huán)節(jié)，構(gòu)建農(nóng)村金融扶貧基本規(guī)范，重點建立金融機構(gòu)扶貧激勵與約束、農(nóng)村金融基本服務(wù)產(chǎn)品供給、農(nóng)村弱勢群體金融權(quán)利配置、農(nóng)村金融差異化監(jiān)管、農(nóng)村信用建設(shè)等制度規(guī)范，確立政府、金融機構(gòu)、社會組織、農(nóng)民等在農(nóng)村金融扶貧方面的基本權(quán)利和義務(wù)。農(nóng)村金融扶貧基本法的確立，對強化農(nóng)村金融扶貧規(guī)范的統(tǒng)一性、整體性，緩解規(guī)范之間的沖突，提高農(nóng)村金融扶貧制度的權(quán)威性與實施性，都將起到重要作用。

2.農(nóng)村金融扶貧專項立法。在農(nóng)村金融扶貧基本立法基礎(chǔ)上，根據(jù)金融扶貧組織類型和扶貧方式，在金融專項立法中規(guī)定農(nóng)村金融扶貧具體制度和措施。如在《政策性銀行法》《商業(yè)銀行法》《農(nóng)村合作金融法》《村鎮(zhèn)銀行法》《農(nóng)村小額貸款公司法》等金融專項立法中，就特定金融機構(gòu)的農(nóng)村金融扶貧具體義務(wù)與措施等進行規(guī)定。

3.其他立法。為推進我國農(nóng)村金融扶貧基本法及專項立法實施，加強農(nóng)村金融扶貧立法的規(guī)劃與協(xié)調(diào)，特別是部門與地方政府立法的協(xié)調(diào)，強化法律可操作性，可由國務(wù)院、中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等制定行政法規(guī)、規(guī)章，地方制定地方性法規(guī)、規(guī)章，以細化農(nóng)村金融扶貧立法規(guī)范，推進立法有效實施。

（三）構(gòu)建基本制度體系

1.農(nóng)村弱勢群體金融權(quán)利傾斜保護制度。我國農(nóng)村金融扶貧對象已明確為農(nóng)村弱勢群體。但是，相關(guān)法律并沒有在金融服務(wù)種類、資源分配上給予其傾斜性保障。在實踐中，作為農(nóng)村金融扶貧對象的弱勢群體更是無法與政府、金融機構(gòu)等處于平等地位。造成農(nóng)村扶貧對象金融貧困的重要原因在于權(quán)利的貧困與保障機制的不健全。因此，增強農(nóng)村弱勢群體的金融權(quán)利，確保其在金融服務(wù)供需中的平等地位，是我國農(nóng)村金融法律制度創(chuàng)新的基本方向。我國農(nóng)村金融弱勢群體金融權(quán)利配置應(yīng)從以下方面推進創(chuàng)新：第一，以包容創(chuàng)新、實質(zhì)公平理論為指導(dǎo)，單方突出農(nóng)村弱勢群體的金融權(quán)利保護與政府、金融機構(gòu)的義務(wù)規(guī)制，對農(nóng)村弱勢群體金融權(quán)利實行傾斜配置、傾斜保護。第二，明確規(guī)定農(nóng)村金融弱勢群依法享有金融權(quán)利，并依據(jù)我國農(nóng)村精準扶貧、普惠金融建設(shè)戰(zhàn)略發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展狀況和趨勢，不斷擴充金融權(quán)利種類與內(nèi)容，逐步規(guī)定獲得金融基本服務(wù)權(quán)，優(yōu)惠信貸權(quán)，參與金融發(fā)展權(quán)，金融知識宣傳教育權(quán)、金融服務(wù)評價與監(jiān)督權(quán)等金融權(quán)利，夯實金融權(quán)利實施保障機制。第三，賦予農(nóng)村弱勢群體緊迫需求借貸的單方強制締約權(quán)。一般來說，農(nóng)村弱勢群體緊迫借貸需求對保障其生存權(quán)、發(fā)展權(quán)與精準扶貧脫貧十分重要。在農(nóng)民金融貧困日益嚴峻背景下，針對農(nóng)民為了生產(chǎn)、生活的緊迫需要而提出的借貸請求，規(guī)定農(nóng)村金融組織強制締約義務(wù)，以實現(xiàn)交易雙方的利益平衡，督促農(nóng)村金融組織履行社會責(zé)任，更具有現(xiàn)實意義。[6]當(dāng)然，對由于單方強制締約而給金融機構(gòu)所帶來的風(fēng)險，金融機構(gòu)可通過農(nóng)業(yè)保險、貸款保險以及要求政府給予風(fēng)險補償?shù)确绞竭M行有效規(guī)避。

2.農(nóng)村金融扶貧激勵與約束制度。不管是農(nóng)村金融機構(gòu)網(wǎng)點的有限性還是農(nóng)民貸款難的問題均與金融業(yè)的 “嫌貧愛富”有直接聯(lián)系。[7]農(nóng)村金融扶貧法律制度激勵與約束制度缺乏，是導(dǎo)致其難以推進與運行低效的關(guān)鍵原因所在。構(gòu)建有效的激勵與約束制度，是我國農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新必須解決的重要問題。對于以追求經(jīng)濟效益為核心目標的金融機構(gòu)來說，從事農(nóng)村金融扶貧缺乏內(nèi)在激勵。因此，應(yīng)通過一些外在的激勵機制設(shè)計，使得從事農(nóng)村金融扶貧成為一種自覺行為。我國應(yīng)在農(nóng)村金融機構(gòu)設(shè)立條件、稅收、再貸款、金融調(diào)控等方面建立優(yōu)惠制度與激勵措施，以促進農(nóng)村金融機構(gòu)從金融扶貧中獲取合理利益。其次，建立地方政府農(nóng)村金融扶貧激勵制度。地方政府是農(nóng)村金融扶貧法律制度的重要實施主體。在GDP競爭極為激烈的當(dāng)今，預(yù)期收益較低的農(nóng)村金融扶貧對地方政府缺乏必要的激勵，特別是國家的扶貧資金往往需要地方政府提供配套，更使其缺乏內(nèi)在動力。因此，有必要設(shè)立激勵機制促進地方政府將有限的金融資源投入于風(fēng)險高、效率低的農(nóng)村扶貧工作中。我國農(nóng)村金融扶貧法律制度可在金融資源分配、金融調(diào)控政策、財政支持等方面建立激勵制度，根據(jù)地方實際建立合理的金融投入配套機制。同時強化政府金融扶貧績效評價，構(gòu)建公眾參與績效評價立法機制，以保障績效評價的針對性和民主性。[8]農(nóng)村金融扶貧是具有正外部性的準公共產(chǎn)品，促進我國農(nóng)村金融法律制度創(chuàng)新更為重要的是建立有效的約束機制。首先應(yīng)建立金融機構(gòu)農(nóng)村扶貧約束機制。保障農(nóng)村弱勢者的金融權(quán)利，助推農(nóng)村精準扶貧脫貧是金融機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的基本社會責(zé)任。應(yīng)通過相關(guān)法律明確規(guī)定金融機構(gòu)保障農(nóng)村弱勢者基本金融需要，將農(nóng)村吸收存款按規(guī)定用于扶貧貸款，開發(fā)金融扶貧產(chǎn)品、在農(nóng)村設(shè)立分支機構(gòu)和服務(wù)平臺等法定義務(wù)，并規(guī)定相應(yīng)的考評監(jiān)督機制與法律責(zé)任機制，以強化其內(nèi)在約束。其次，明確規(guī)定政府保障農(nóng)村弱勢者金融權(quán)利、優(yōu)化農(nóng)村金融服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、組織金融消費知識教育及獎勵扶貧金融機構(gòu)等義務(wù)，以及相應(yīng)的法律責(zé)任和追究機制。

3.農(nóng)村金融扶貧風(fēng)險控制制度。如果沒有科學(xué)合理的信貸風(fēng)險控制機制，農(nóng)村扶貧貸款帶來的損失會使得金融機構(gòu)更不愿將款貸給農(nóng)民和中小企業(yè)，從而加劇農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)貸款難問題，給金融扶貧工作的順利開展造成阻礙。[9]因此，構(gòu)建農(nóng)村金融扶貧風(fēng)險控制制度是我國農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新發(fā)展的重要內(nèi)容。首先，創(chuàng)新我國農(nóng)村金融扶貧擔(dān)保制度，構(gòu)建公司、農(nóng)村基層自治組織擔(dān)保農(nóng)村扶貧信貸制度，建立農(nóng)村小額信貸保險制度，推進農(nóng)業(yè)保險扶貧與信貸扶貧聯(lián)動。再次，創(chuàng)新農(nóng)村扶貧金融監(jiān)管制度。整合農(nóng)村金融監(jiān)管機構(gòu)，構(gòu)建專業(yè)化、地方化的農(nóng)村金融機構(gòu)。建立有利于激勵農(nóng)村金融扶貧的差異化監(jiān)管制度。其次，構(gòu)建農(nóng)村民間金融風(fēng)險控制制度，規(guī)范農(nóng)村民間金融發(fā)展，引導(dǎo)其支持農(nóng)村金融扶貧開發(fā)，優(yōu)化金融資源利用。最后，構(gòu)建農(nóng)村金融扶貧風(fēng)險預(yù)警制度，強化風(fēng)險預(yù)先化解。

4.農(nóng)村金融扶貧實施保障制度。推進農(nóng)村金融扶貧法律制度實施是發(fā)揮其功效的關(guān)鍵所在。從法制變遷軌跡來看，我國農(nóng)村金融扶貧法律制度政策性、宣示性特征較為明顯，可實施性不強。因此，構(gòu)建我國農(nóng)村金融扶貧法律制度實施保障制度是其創(chuàng)新的又一重要內(nèi)容。我國農(nóng)村金融扶貧法律制度實施保障制度創(chuàng)新，首先應(yīng)構(gòu)建實施機制，明確實施主體、程序、責(zé)任及糾紛解決途徑。其次，強化中央宏觀領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督執(zhí)法，構(gòu)建地方金融扶貧聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)作執(zhí)法機制，構(gòu)建公眾參與執(zhí)法機制。再次，創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)業(yè)制度。構(gòu)建農(nóng)村林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、住房財產(chǎn)權(quán)、宅基地權(quán)等抵押制度，以盤活農(nóng)民主要產(chǎn)權(quán)，為農(nóng)民金融活動提高有效支持，推進金融扶貧法律制度順利實施。最后，構(gòu)建有利于農(nóng)村金融扶貧的財政、稅收、產(chǎn)業(yè)政策等配套法律制度，建立農(nóng)村金融扶貧、財政扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等扶貧制度協(xié)調(diào)機制，強化農(nóng)村扶貧開發(fā)機構(gòu)協(xié)調(diào)主導(dǎo)作用，為農(nóng)村金融扶貧法律制度實施奠定基礎(chǔ)。

參考文獻：

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第二篇：西政考研參考論文：我國農(nóng)村金融法律制度的演進邏輯與路徑創(chuàng)新

我國農(nóng)村金融法律制度的演進邏輯與路徑創(chuàng)新

摘要：建國60年以來農(nóng)村金融法律制度的演進歷程與邏輯規(guī)律表明，我國農(nóng)村金融發(fā)展滯后的根本原因在于制度抑制的長期積累。新農(nóng)村建設(shè)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下農(nóng)村金融改革應(yīng)當(dāng)遵循“需求分析——功能定位——制度設(shè)計——法律規(guī)范”的思路，向法律制度建設(shè)層面深化。而推進農(nóng)村金融法律制度改革與創(chuàng)新，一要做到視角微觀化，加快農(nóng)村金融內(nèi)部控制與治理結(jié)構(gòu)的法律法規(guī)建設(shè)；二要做到正規(guī)與非正規(guī)金融法律制度并重，引導(dǎo)民間金融的規(guī)范化成長；三要做到自上而下與自下而上的有效結(jié)合，建立與市場需求有效對接的創(chuàng)新激勵機制。惟其如此，我國農(nóng)村金融發(fā)展的制度瓶頸才能得到最終根除。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；法律制度；演進邏輯；路徑創(chuàng)新

“金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心”，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展離不開農(nóng)村金融的有效支持。我國農(nóng)村改革從變革土地制度開始，成就舉世矚目，但隨著改革深化，尤其是加入WTO后金融改革的推進，農(nóng)村金融制度難以滿足農(nóng)村金融發(fā)展要求的矛盾日益加劇。進一步改革和完善農(nóng)村金融法律制度，對解決“三農(nóng)”問題，推進新農(nóng)村建設(shè)，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展意義重大。然而，農(nóng)村金融法律制度的缺陷嚴重制約了農(nóng)村金融體制改革的順利推進，致使農(nóng)村金融的功能難以有效發(fā)揮。盡管當(dāng)前我國農(nóng)村金融改革的宏觀方向性結(jié)論已經(jīng)基本確定[1]，一些基本政策相應(yīng)穩(wěn)定下來，試點工作也不斷鋪開[2]。但農(nóng)村金融相關(guān)立法工作滯后、法律制度建設(shè)層面仍然存在十分嚴重的“缺位”、“越位”和“錯位”問題，既不能滿足農(nóng)村金融自身可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需要，更無法適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要[3]。雖然，近年來農(nóng)村金融在市場準入、內(nèi)控制度和政府管制等方面的法律問題開始受到關(guān)注，但系統(tǒng)的理論整合遠未形成[4]，深化農(nóng)村金融體制改革的法律基礎(chǔ)和法律規(guī)范仍未夯實[5]，嚴重制約了農(nóng)村金融服務(wù)體系的功能發(fā)揮。因此，本文將以回顧建國以來我國農(nóng)村金融法律制度變遷歷程為起點，深入分析農(nóng)村金融法律制度的演化邏輯與規(guī)律，并在此基礎(chǔ)上以適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村金融自身可持續(xù)發(fā)展為目標重點探討農(nóng)村金融法律制度改革與創(chuàng)新的現(xiàn)實選擇。

一、農(nóng)村金融法律制度變遷的歷史性考察

“制度是重要的”，“發(fā)展”本身就是制度變遷的過程。在各種“對經(jīng)濟后果和社會后果至關(guān)重要”的制度安排中，法律制度，尤其是與經(jīng)濟相關(guān)的法律制度對經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的影響尤為顯著[6]。探求我國農(nóng)村金融的改革與創(chuàng)新，必須對我國農(nóng)村金融法律制度變遷歷程進行深入考察。

（一）計劃時期我國農(nóng)村金融法律制度變遷歷程

社會主義政權(quán)成立后，面對百廢待興的局面，決策者必須選擇何種經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和與之相應(yīng)的經(jīng)濟體制，以迅速實現(xiàn)強國富民的理想。選擇的最終結(jié)果是模仿蘇聯(lián)模式，以趕超為目標，以犧牲經(jīng)濟效率為代價，實行政治上的集權(quán)制度、經(jīng)濟上的計劃控制、產(chǎn)權(quán)上的國家壟斷、戰(zhàn)略上的重工業(yè)化[7]。這種選擇不是隨機的，也不是無知、盲從和狂妄，而是內(nèi)外環(huán)境約束下的必然結(jié)果。與此相應(yīng)，這一時期農(nóng)村金融制度體系逐步建立。

建國初期，農(nóng)村金融制度在一定程度上是解放區(qū)金融制度的延續(xù)。1949—1952年是農(nóng)村金融組織體系初步創(chuàng)立階段。為適應(yīng)和促進國民經(jīng)濟重建，1950年中國人民銀行召開了第一、二屆全國金融工作會議，著手重建金融組織體系，并根據(jù)土地改革后農(nóng)村經(jīng)濟的中心任務(wù)是幫助農(nóng)民和手工業(yè)者組織起來發(fā)展生產(chǎn)的要求，討論通過《籌設(shè)農(nóng)業(yè)合作銀行的提案》，明確提出農(nóng)村信用社是組織農(nóng)民自助的基層信用組織。1951年5月，中國人民銀行召開第一屆全國農(nóng)村金融工作會議，提出在全國范圍內(nèi)普遍試辦各種信用合作組織的具體要求，并于同年下發(fā)《農(nóng)村信用合作社章程準則（草案）》和《農(nóng)村信用互助小組公約（草案）》，明確農(nóng)村信用合作社為農(nóng)民自己的資金互助組織。1951年8月，中國人民銀行總行、中華全國合作社聯(lián)合總社《關(guān)于農(nóng)村信用合作社工作注意要點的聯(lián)合指示》規(guī)定信用合作社由人民銀行負責(zé)組織和領(lǐng)導(dǎo)。1952—1958年是農(nóng)村金融組織體系初步發(fā)展階段。根據(jù)國家農(nóng)村金融組織體系框架，人民銀行規(guī)定其農(nóng)村營業(yè)所是國家銀行的農(nóng)村基層機構(gòu)，也是農(nóng)村金融工作的具體執(zhí)行者。1955年成立中國農(nóng)業(yè)銀行，其任務(wù)主要是指導(dǎo)農(nóng)村信用合作社廣泛動員農(nóng)村余資，并合理使用國家農(nóng)貸，以扶助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和促進小農(nóng)經(jīng)濟的社會主義改造，但不久又并入人民銀行。

從1958年開始，農(nóng)村金融發(fā)展進入人民公社時期。在“大躍進”、“文革”等一系列政治運動的沖擊下，與人民公社體制和單一的農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，農(nóng)村金融發(fā)展的基本特征是體制反復(fù)不斷，發(fā)展停滯，性質(zhì)異化，組織和功能結(jié)構(gòu)單一。1958年，根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于適應(yīng)人民公社化的形勢改進農(nóng)村財政貿(mào)易管理體制的決定》，把國家在農(nóng)村基層的財政、銀行等機構(gòu)（營業(yè)所）及其業(yè)務(wù)管理權(quán)限與農(nóng)村信用合作社合并組建人民公社信用部。1962年，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于建立中國農(nóng)業(yè)銀行統(tǒng)一國家支援農(nóng)業(yè)資金的決定》中明確提出：“要從上而下地建立中國農(nóng)業(yè)銀行的各級機構(gòu)，把過去由財政部門直接撥付的各項支援農(nóng)業(yè)資金和由人民銀行辦理的各項農(nóng)業(yè)貸款，統(tǒng)一管理起來，并統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村信用合作工作”。但由于中國農(nóng)業(yè)銀行和人民銀行體制在農(nóng)村基層的矛盾，1965年中國農(nóng)業(yè)銀行再度被撤消，又恢復(fù)了人民銀行對包括農(nóng)村金融業(yè)務(wù)在內(nèi)的所有金融業(yè)務(wù)“一統(tǒng)天下”的格局?！拔母铩钡恼?*，同樣反映在農(nóng)村金融制度上。農(nóng)村金融在“斗批改” 中，貫徹“以糧食為綱、全面發(fā)展”，支持“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”和“農(nóng)業(yè)機械化”運動，強調(diào)“政治”統(tǒng)帥一切。農(nóng)村信用社發(fā)展上主要是推行“閻莊經(jīng)驗”。信用社管理開始出現(xiàn)混亂，加上長期執(zhí)行與國家銀行一致的低利率政策，經(jīng)營虧損不斷增加。

“文革”結(jié)束后，人民銀行很快草擬了《信用合作社工作條例》，強調(diào)信用社是社會主義集體所有制金融組織，是國家銀行在農(nóng)村的基層機構(gòu)。1977年，國務(wù)院《關(guān)于整頓和加強銀行的幾項規(guī)定》對此進一步做出明確規(guī)定。1978年，人民銀行在《農(nóng)村金融機構(gòu)的幾點意見》中，提出農(nóng)村金融機構(gòu)按人民公社設(shè)立信用社或營業(yè)所與信用社合一的原則設(shè)立，指出營業(yè)所和信用社同樣都是國家銀行在農(nóng)村基層的金融機構(gòu)，執(zhí)行統(tǒng)一的金融政策，統(tǒng)一的計劃管理，統(tǒng)一的規(guī)章制度，信用社繼續(xù)實行獨立核算。至此，信用社從“民辦”異化為“官辦”。

（二）轉(zhuǎn)型時期我國農(nóng)村金融法律制度變遷歷程

伴隨著市場化改革的逐步推進，我國農(nóng)村金融法律制度變遷也經(jīng)歷了重構(gòu)與調(diào)整期、形成期和深化與發(fā)展期三個階段。1978年，中共十一屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》中提出正式恢復(fù)中國農(nóng)業(yè)銀行，并對農(nóng)業(yè)銀行的經(jīng)營方式和管理體制等做了明確規(guī)定。1979年，根據(jù)人民銀行《關(guān)于建議修改農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）中有關(guān)信用社問題的報告》，中央將農(nóng)村信用合作社的定位由“人民公社集體經(jīng)濟組織的金融部門”調(diào)整為“集體金融組織”。1983年，農(nóng)業(yè)銀行總行下發(fā)《關(guān)于改革信用社管理體制試點的通知》，規(guī)定信用社性質(zhì)為集體所有制經(jīng)濟金融組織，提出恢復(fù)和加強信用社組織上的群眾性，管理上的民主性和業(yè)務(wù)經(jīng)營上的靈活性，使其成為相對獨立的合作金融企業(yè)。1984年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)銀行《關(guān)于改革信用社管理體制的報告》，從此開始了恢復(fù)農(nóng)村信用社合作金融性質(zhì)的改革。1990年，人民銀行發(fā)布《農(nóng)村信用社管理暫行規(guī)定》，進一步規(guī)范了農(nóng)村信用社管理。與此同時，由于國家逐步放開了對民間信用的管制，允許民間自由借貸，允許成立民間合作金融組織，農(nóng)村合作基金會得到了快速發(fā)展，同時允許成立的還有一些財務(wù)公司，對農(nóng)村經(jīng)濟的融資需求提供了極大的支持。

中共十四大的召開，明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標之后，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村沿市場經(jīng)濟深化方向的速度加快。1993年，中共十四屆三中全會的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，確定了我國金融體制改革的總體目標。根據(jù)這一要求，1996年底，農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行實現(xiàn)資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)，行政隸屬關(guān)系正式脫鉤。此間，孟加拉GB小額信貸模式也于1994年開始在我國試點。國務(wù)院1998年頒布了《非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》，明文指出其他金融組織或者活動均屬于非法，由此農(nóng)村合作基金會被徹底解散并進行了清算。此后頒布了《農(nóng)村信用合作管理規(guī)定》、《農(nóng)村信用合作社縣級聯(lián)社管理規(guī)定》，進一步明確了農(nóng)村信用社和縣聯(lián)社的運行規(guī)范。1999年，人民銀行的《中國農(nóng)業(yè)銀行“小額信貸”扶貧到戶管理辦法》要求向貧困農(nóng)戶提供無抵押擔(dān)保的小額短期、貸戶聯(lián)保、整貸整還的低息貸款。2001年，人民銀行又出臺《農(nóng)村信用社小額信用貸款指導(dǎo)意見》，要求全面推行農(nóng)戶小額信貸，解決農(nóng)戶貸款難的問題。至此，以農(nóng)村信用合作社為主體的正規(guī)金融開始試行并推廣小額信貸。2003年開始，國務(wù)院穩(wěn)步推進農(nóng)村信用社改革試點，農(nóng)村股份制、合作制商業(yè)銀行試點也取得明顯進展。但是，在經(jīng)歷了亞洲金融危機，以及加入WTO金融不斷開放后，我國政府對金融的監(jiān)管和控制變得更加嚴厲，農(nóng)村金融體制改革客觀上強化了農(nóng)村信用合作社對農(nóng)村金融市場的壟斷。

2004—2009年，連續(xù)六年中央一號文件均高度關(guān)注“三農(nóng)”問題，農(nóng)村金融法律制度也成為這一時期改革的重點，十七屆三中全會《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》更是明文提出建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度。相應(yīng)地，農(nóng)村金融發(fā)展也進入了新的歷史時期。從2006年銀監(jiān)會公布《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》和《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》以來，截止2008底，全國獲準開業(yè)的新型農(nóng)村金融機構(gòu)已經(jīng)達到105家。其中，村鎮(zhèn)銀行89家，貸款公司6家，農(nóng)村資金互助社10家。渣打、花旗、匯豐等外資銀行也先后在農(nóng)村金融市場建立了據(jù)點，四大國有商業(yè)銀行則開始實施返鄉(xiāng)戰(zhàn)略，加上股份制銀行開始在農(nóng)村增設(shè)分支機構(gòu)以及民間私人貸款的放開。我國農(nóng)村金融業(yè)已形成商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合的，各種金融機構(gòu)同時并存的新格局。

二、農(nóng)村金融法律制度變遷的深層邏輯

農(nóng)村金融法律制度的歷史回顧表明其變遷有自身的特殊性與規(guī)律性，剖析這種特殊性與規(guī)律性，是發(fā)現(xiàn)問題，進而探索農(nóng)村金融法律制度改革與創(chuàng)新的基礎(chǔ)。

（一）農(nóng)村金融法律制度形成了自上而下的強制性變遷路徑依賴

上述我國農(nóng)村金融法律制度變遷歷程表明，無論是計劃經(jīng)濟時期農(nóng)村金融制度的反復(fù)，還是市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期政府實施的一系列農(nóng)村金融法律法規(guī)改革措施，均采取了政府供給主導(dǎo)的自上而下的強制性變遷方式。農(nóng)村金融法律制度變遷的動因仍然是主要服從于政府的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，所體現(xiàn)的主要是中央政府和地方政府以及各類金融機構(gòu)之間的利益關(guān)系，未能真正做到面向農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。各級政府都力圖通過法律法規(guī)的強化，有效動員和掌握金融資源以滿足政府發(fā)展目標的實現(xiàn)。政府在此過程中獲得的潛在利潤比農(nóng)村其他經(jīng)濟主體都大，因而政府推動農(nóng)村金融法律制度變遷的動力最強。而且，由于存在法律制度的巨額初建沉沒成本、組織的學(xué)習(xí)效應(yīng)、正規(guī)制度和非正規(guī)制度的相互適應(yīng)效率以及協(xié)作效應(yīng)等四種自我強化機制[9]，會對政府獲得的潛在利潤產(chǎn)生巨大的遞增效應(yīng)。這種遞增效應(yīng)必然使制度一旦運行（哪怕是外部偶然性事件所導(dǎo)致的），則會沿著一定的路徑演進，而且很難為其他潛在的、甚至更優(yōu)的制度所替代，并由此導(dǎo)致農(nóng)村金融法律制度的變遷具有“路徑依賴（Path-dependence）”特征——以政府為主導(dǎo)的自上而下強制性制度變遷路徑。相比之下，由于農(nóng)村經(jīng)濟體制變遷在農(nóng)村經(jīng)濟主體參與下，市場化程度明顯提高，已經(jīng)表現(xiàn)出擺脫外部壓力，面向農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，農(nóng)民雖然缺少參與推動正式制度變遷的機會，但可以通過誘致性制度變遷，甚至是對正式制度的抵制施加影響。變遷模式的差別，直接導(dǎo)致了農(nóng)村金融法律制度存在嚴重“錯位”，在時間上滯后于農(nóng)村經(jīng)濟體制變遷。計劃經(jīng)濟如此，市場經(jīng)濟條件更是如此。家庭承包經(jīng)營責(zé)任制從1979年起步，在短短幾年內(nèi)就迅速在農(nóng)村普及，獲得了巨大成功。而直到近年來，中央政府才開始明文指出要加大對農(nóng)村金融制度的改革。農(nóng)村金融法律制度改革滯后使得農(nóng)村金融需求難以得到有效的制度保障，進而造成當(dāng)前廣大農(nóng)村地區(qū)資金投入短缺、農(nóng)村金融業(yè)務(wù)非農(nóng)化、農(nóng)戶和農(nóng)村中小型企業(yè)貸款難問題非常突出。

（二）農(nóng)村金融法律制度形成了“重宏觀、輕微觀”的演進模式

無論是從農(nóng)村信用社、抑或是村鎮(zhèn)銀行來看，我國農(nóng)村金融法律制度改革歷來重視宏觀方向性的指導(dǎo)，對微觀制度建設(shè)、尤其是產(chǎn)權(quán)與治理結(jié)構(gòu)制度的關(guān)鍵性認識不足，存在法律制度的“缺位”現(xiàn)象。從宏觀上看，我國農(nóng)村金融的產(chǎn)權(quán)是清晰的，因為法律上把農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的所有權(quán)界定為國有股份制和國家所有，把農(nóng)村信用合作社、村鎮(zhèn)銀行界定為社員所有和股東所有。然而，產(chǎn)權(quán)不僅指所有權(quán)，它還包括了使用權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)、索取權(quán)、控制權(quán)等在內(nèi)的約束權(quán)利。從這個含義上看，農(nóng)村金融產(chǎn)權(quán)制度是殘缺的、其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的安排并不合理。從農(nóng)村信用社來看，理論上其產(chǎn)權(quán)的利益主體應(yīng)是全體社員，但現(xiàn)實情況是，其產(chǎn)權(quán)的利益主體已呈現(xiàn)多元化，多層次化。具體來說包括四個方面：第一、全體社員。這是法律明確規(guī)定的信用社產(chǎn)權(quán)當(dāng)然的利益主體，擁有信用社資產(chǎn)的所有權(quán)。第二、社區(qū)政府。農(nóng)村信用社的產(chǎn)生和發(fā)展運作模式是由政府設(shè)計的，全國一種模式。也就是說農(nóng)村信用社實際上是一種政府指導(dǎo)型的缺乏獨立決策權(quán)的金融機構(gòu)，社區(qū)政府是農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)實質(zhì)上的利益主體。第三、行業(yè)主管部門。在農(nóng)村信用社發(fā)展歷程中，主管部門或代管部門雖幾易其主，但都現(xiàn)實地掌握著農(nóng)村信用社的人事任免權(quán)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和具體管理權(quán)，而且從中收取數(shù)量不菲的管理費。第四、經(jīng)營管理者。目前，農(nóng)村信用社存在著“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，經(jīng)營管理上的民主性流于形式，外部社員不能有效地對內(nèi)部社員的行為實施最終制衡。農(nóng)村信用社的利益主體多元化和產(chǎn)權(quán)關(guān)系虛置的雙重矛盾導(dǎo)致其法人治理結(jié)構(gòu)存在明顯的漏洞。從村鎮(zhèn)銀行來看，按銀監(jiān)會頒布的《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，最大銀行業(yè)金融機構(gòu)股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的20%，單個自然人股東及關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%，單一非銀行金融機構(gòu)或單一非金融機構(gòu)企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%。這就造成村鎮(zhèn)銀行的產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營主體辛辛苦苦取得了申請資格，卻不得不請來金融機構(gòu)當(dāng)控股股東，不得不拱手讓出主導(dǎo)權(quán)，前人栽樹后人采果，利益、產(chǎn)權(quán)爭奪由此展開。除了對金融機構(gòu)有益，這樣的安排對市場、對農(nóng)村、對農(nóng)村金融體系的正常發(fā)展都不利。

（三）農(nóng)村金融法律制度形成了“重正規(guī)、輕非正規(guī)”的指導(dǎo)思想

我國農(nóng)村金融法律制度變遷歷程表明，國家歷來重視農(nóng)村正規(guī)金融的發(fā)展與制度規(guī)范，注重法律手段保護其安全運行；在正規(guī)金融出現(xiàn)問題的時候，政府往往會予以扶助。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》、《農(nóng)村信用合作社貸款管理辦法》、《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》都是對農(nóng)村正規(guī)金融運行進行調(diào)控與保護有效法律依據(jù)。而對于農(nóng)村非正規(guī)金融而言，雖然對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展起到了積極作用，是正規(guī)金融的有益補充，但是其與正規(guī)金融的演進路徑卻是截然不同的。非正規(guī)金融沒有合法地位，很難獲得合法權(quán)益和依法受到保護，只能以灰色甚至黑色的形式存在，隨時成為國家金融監(jiān)管整合的對象。1998年起開始實施的《非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》，表明政府對待非正規(guī)金融的態(tài)度是出現(xiàn)問題，就予以取締。實際上，如果沒有政府的將非正規(guī)金融視為非法、圍追堵截和取締的行為，非正規(guī)金融業(yè)是可以向外擴展的，它本身具有從特殊主義向普遍主義演進的邏輯。因為從理論上講，金融中介是一種節(jié)約交易費用與增進資源配置效率的制度安排，其產(chǎn)生與變遷既不是隨意的，也不是按照某種意志與外來模式人為安排的，它并不僅僅是一種有形的機構(gòu)，而是一系列相互關(guān)聯(lián)的交易行為演進的結(jié)晶。但在我國，外生的政府行為使得非正規(guī)金融這一演進邏輯不再可能。政府一直將非正規(guī)金融視為非法，不允許其正常存在，這大大限制了非正規(guī)金融生存和發(fā)展的空間，并導(dǎo)致非正規(guī)金融走向兩種歸宿：一種是消亡，另一種是地下化。一些地方私人錢莊、高利貸的存在，實際上就是由各地企業(yè)和家庭的金融服務(wù)需求所驅(qū)動的非正規(guī)金融活動地下化的產(chǎn)物。非正規(guī)金融冒著觸犯法律和政策的風(fēng)險，一旦被發(fā)現(xiàn)并查處，輕的可能被凍結(jié)賬戶，沒收非法所得并處以數(shù)額不小的罰款，重的構(gòu)成犯罪，要受到刑法處罰。面臨著如此大的風(fēng)險，一般人可能不敢從事非正規(guī)金融活動，從事的人減少，利率就會提高，使高利貸增多，導(dǎo)致高利貸在農(nóng)村盛行。這些都不利于農(nóng)村中小企業(yè)、工商戶、農(nóng)戶融通資金和發(fā)展，一定程度上抑制了農(nóng)村金融和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。政府管制的結(jié)果，一方面扭曲了市場供求關(guān)系，加劇了供給短缺；另一方面，偏離了均衡價格，導(dǎo)致了供給的高價。從而實際出現(xiàn)的現(xiàn)象是，管制越嚴，地下金融就越活躍，農(nóng)村金融市場的秩序就越混亂。同時由于沒有合法地位，不可能得到合法保護的非正規(guī)金融可能還要承受來自各方面的壓力，例如在當(dāng)?shù)丨h(huán)境不允許其存在時（在欠發(fā)達的地區(qū)一般是這樣），它需要保密，有時會受到潛在告發(fā)者的威脅和敲詐等。這樣非正規(guī)金融經(jīng)常自生自滅。因此，“重正規(guī)、輕非正規(guī)”的指導(dǎo)思想，并不利于農(nóng)村金融的均衡發(fā)展。

（四）農(nóng)村金融法律制度演進缺乏與需求有效對接的創(chuàng)新激勵

開展農(nóng)村金融業(yè)務(wù)面臨信息不對稱、不充分，交易的不確定性以及不完全市場產(chǎn)生的巨大交易費用，進一步?jīng)Q定了以政府為主導(dǎo)自上而下的強制性制度變遷“路徑依賴”是具有剛性的。這種方式雖然降低了制度變遷的時滯及磨擦成本，在一定程度上克服了農(nóng)村金融體系的脆弱性，穩(wěn)定了農(nóng)村金融市場，卻未必能在較大程度上體現(xiàn)農(nóng)民群眾的意愿和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的金融需求，因而金融效率總是難以提高[10]。各級政府嚴厲的金融管制，又使得這種強制性制度變遷演化為一種非需求導(dǎo)向性的演進機制。政府是農(nóng)村金融法律制度的主要供給者，這些措施均是政府從實現(xiàn)自身目標的角度對農(nóng)村金融市場所做出的制度安排，它僅僅從滿足制度供給者和制度生產(chǎn)者本身的需求出發(fā)，不能適應(yīng)農(nóng)村金融需求者的正常需求，從而多方面表現(xiàn)出制度供給上的“越位”和不足，制度需求與制度供給的矛盾使得農(nóng)村金融服務(wù)的供給嚴重滯后于需求[11]。在這種演進機制下，農(nóng)村經(jīng)濟主體的重要組成部分——農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)，即使產(chǎn)生對金融的需求，也往往因為缺乏金融供給的匹配而無法實現(xiàn)。因此，它們對既有農(nóng)村金融制度的改革和農(nóng)村金融組織體系的建設(shè)并沒有很高的積極性，參與程度明顯不足。法經(jīng)濟學(xué)認為，制度主體選擇的差異會導(dǎo)致制度變遷路徑的不同，而決定選擇的因素則可能是某種偶然事件或由意識形態(tài)和文化因素決定的主體行為模式[12]。從我國農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)實來看，由于市場機制發(fā)育不良、市場意識缺乏，高度集權(quán)的政府意識形態(tài)和文化特征一直延續(xù)、保持下來，這就使得政府依靠行政力量的支持，始終影響并控制著經(jīng)濟發(fā)展的目標與方向，農(nóng)村金融體制同樣也是沿著這一外力作用的軌道向前推進的。這種依賴于傳統(tǒng)意識形態(tài)和文化所導(dǎo)致的“路徑依賴”的剛性，決定了在目前農(nóng)村金融法律制度變遷中不可能形成與市場需求相適應(yīng)的創(chuàng)新激勵機制。而創(chuàng)新激勵的缺失，必然造成金融工具單

一、手段落后、業(yè)務(wù)萎縮以及渠道狹窄，反過來，又進一步制約創(chuàng)新激勵環(huán)境的形成[13]。正如Douglass C.North指出的那樣，制度變遷的路徑依賴特征要求制度創(chuàng)新必須注意與需求相適應(yīng)的創(chuàng)新激勵，以防止制度被鎖定在某種無效率的狀態(tài)之中[14]。因此，現(xiàn)階段農(nóng)村金融法律制度改革必須建立新的創(chuàng)新激勵機制，而這一機制，必須要打破傳統(tǒng)意識形態(tài)的桎梏，樹立市場理念與文化，依靠政府但不完全依賴于政府，同時，要充分發(fā)揮政府具有的“強勢”作用，通過政府和市場有效結(jié)合引導(dǎo)農(nóng)村金融法律制度逐步形成與當(dāng)前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展相適應(yīng)的新路徑。

三、農(nóng)村金融法律制度改革與創(chuàng)新的路徑選擇

“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”的具體國情和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟的特點，決定了我國農(nóng)村金融發(fā)展的現(xiàn)實性；農(nóng)村金融法律制度供給的制度瓶頸，又決定了我國農(nóng)村金融法律制度創(chuàng)新的必要性、緊迫性。農(nóng)村金融法律制度演進的邏輯規(guī)律表明，加快農(nóng)村金融法律制度改革與創(chuàng)新是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村金融制度的基礎(chǔ)和前提，是推進農(nóng)村金融與農(nóng)村經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路。筆者認為未來改革與創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)從以下四個方面突破。

（一）農(nóng)村金融改革應(yīng)當(dāng)遵循“需求分析——功能定位——制度設(shè)計——法律規(guī)范”的思路，向法律制度建設(shè)層面深化

長期以來，我國農(nóng)村金融體制改革，受“工具金融觀”、“機構(gòu)金融觀”、“政府金融觀”等計劃經(jīng)濟金融觀的影響，總停留在“就事論事”、“分分合合”的層面上，農(nóng)村金融體系的建設(shè)總是忽略法律制度的保障，而農(nóng)村金融法律制度的改革又往往脫離農(nóng)村金融、經(jīng)濟的現(xiàn)實需求。深化農(nóng)村金融體制改革、有效支持新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，必須根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟主體尤其是農(nóng)戶的現(xiàn)實需求出發(fā)，科學(xué)定位農(nóng)村金融法律制度的基本功能，并從需求與供給協(xié)調(diào)配合的層面加強農(nóng)村金融法律制度的改革與創(chuàng)新研究，推進農(nóng)村金融法制化進程。

中國金融法制建設(shè)起步較晚，尤其是農(nóng)村金融法制建設(shè)更是嚴重滯后于農(nóng)村金融體制改革，同時具有“摸著石頭過河”的特征，制度不健全、法律規(guī)范的缺位和金融監(jiān)管機制的不完備在所難免。但從法律與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系不難看出：農(nóng)村金融體制的建立與完善必須有相應(yīng)的制度與規(guī)范作后盾，農(nóng)村金融市場的有效運作則必須以秩序為前提。而無論是制度、規(guī)范，還是秩序，都是法制建設(shè)的基本任務(wù)與目標，如果農(nóng)村金融法制不健全，農(nóng)村金融發(fā)展的障礙始終無法排除。因此，農(nóng)村金融主體服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟的地位與性質(zhì)應(yīng)當(dāng)通過相應(yīng)的法律法規(guī)予以明確，涉農(nóng)業(yè)務(wù)的優(yōu)惠政策也應(yīng)當(dāng)明文規(guī)定；而政府如何運用金融政策進行農(nóng)村經(jīng)濟的宏觀調(diào)控需要法律授權(quán)，政府宏觀調(diào)控的權(quán)力、范圍、措施及效力均需法律明確規(guī)定；農(nóng)村金融市場主體的行為規(guī)則需要法律確認，農(nóng)村金融市場秩序也需要通過法律予以保障。

法制化是我國農(nóng)村金融改革和農(nóng)村金融市場建設(shè)的必由之路，其重點包括：一是以法律保障農(nóng)村金融主體的資格健全和行為規(guī)范。法律規(guī)范要明文規(guī)定農(nóng)村金融市場主體的準入條件和標準，從而杜絕不健全主體及非法進入者對市場秩序的沖擊；要利用法律的規(guī)制、引導(dǎo)、教育等作用有效克服主體行為的自發(fā)盲目性，使之真正成為具有自覺性、守法性和自律性的合格主體，同時，以法律強制力切實保障契約的履行和金融市場的有序運行。二是要依靠法制的力量，維護良好的農(nóng)村金融環(huán)境。改善農(nóng)村金融環(huán)境需要全方位的努力，不但要加強教育提高認識、改變觀念；還要加快建立征信系統(tǒng)，加快制度建設(shè)；當(dāng)前，更要加大執(zhí)法力度，依法處理違反金融法律法規(guī)、破壞金融環(huán)境的行為，形成良好的農(nóng)村金融法律環(huán)境。三是要依法規(guī)范各級政府的行政行為。地方政府對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村金融法規(guī)、法制的改善起著至關(guān)重要的作用，必須充分發(fā)揮政府的這種積極作用。要把一個地區(qū)金融法制環(huán)境的好壞作為衡量基層政府政績的一項重要內(nèi)容，獎優(yōu)罰劣，對那些任意干預(yù)金融活動，造成嚴重損失的政府機關(guān)和官員，必須依法追究責(zé)任。

（二）農(nóng)村金融法律制度改革與創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)做到視角微觀化，加快農(nóng)村金融內(nèi)部控制與治理結(jié)構(gòu)的法律法規(guī)建設(shè)

首先，必須盡快建立農(nóng)村金融產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新模式。目前，農(nóng)村基層金融組織單一合作制產(chǎn)權(quán)形式及模糊不清的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，既不能滿足農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的需要，也因缺乏競爭而效率低下。新農(nóng)村建設(shè)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下，應(yīng)根據(jù)我國農(nóng)村經(jīng)濟實際情況，以及各地區(qū)農(nóng)村金融發(fā)展程度，本著多元化、多層次化和規(guī)范化的原則，健全和完善適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)在需要的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。特別對于農(nóng)村信用社而言，要在堅持合作制改革基本方向的前提下，按照“因地制宜，清晰產(chǎn)權(quán)，多類共存”的原則，分類推進改革，徹底改變?nèi)珖环N模式的弊端。

其次，進一步完善農(nóng)村金融機構(gòu)的委托代理結(jié)構(gòu)。完善法人治理結(jié)構(gòu)，必須徹底解決農(nóng)村金融機構(gòu)法人財產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定問題，形成完整的可支配法人財產(chǎn)權(quán)，強化股權(quán)約束，增強所有權(quán)內(nèi)生權(quán)力的基礎(chǔ)和剛性約束，通過所有權(quán)改革完善控制權(quán)。以農(nóng)村信用社為例，必須明確社員對信用社法人財產(chǎn)權(quán)最終所有權(quán)和經(jīng)營管理層對法人財權(quán)的獨立經(jīng)營權(quán)，探索對經(jīng)營管理層的激勵約束機制，建立與長期發(fā)展目標相聯(lián)系的薪酬獎勵分配制度，防止經(jīng)營管理的短期行為和道德風(fēng)險。通過所有權(quán)安排和決策權(quán)獨立，農(nóng)村信用社法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)在一系列制衡、監(jiān)督、約束的制度安排下運行，而管理層應(yīng)從追求眼前利益轉(zhuǎn)向?qū)﹂L期發(fā)展的追求，更加注重風(fēng)險的防范，樹立審慎經(jīng)營理念，建立一系列風(fēng)險管理政策、程序，以實現(xiàn)農(nóng)村信用社的穩(wěn)健發(fā)展。

第三，努力建設(shè)一個集中、高效、強有力的內(nèi)部控制法規(guī)體系。真正有效的內(nèi)控制度必須建立權(quán)力監(jiān)控制度，完善責(zé)任追究機制。內(nèi)部控制對員工的約束力會隨著職位的升高而減弱，如現(xiàn)行的行長（主任）負責(zé)制導(dǎo)致了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過于集中，一些重大的決策，表面上是集體討論，其實是行長（主任）說了算，這種表面上的集體決策制度，看上去是降低了決策的風(fēng)險，但由于缺乏責(zé)任控制，造成了事實上的“集體討論，集體不負責(zé)”的現(xiàn)狀，所以說，沒有責(zé)任牽制，易使權(quán)力失控。因此，加強對第一把手個人權(quán)力的制約同樣是各金融機構(gòu)內(nèi)控機制中必不可少的環(huán)節(jié)之一，而責(zé)任牽制則成為業(yè)務(wù)操控的核心問題。只有責(zé)任明確，才能使當(dāng)權(quán)者謹慎使用自己的權(quán)力，實現(xiàn)相互之間橫向或縱向的有效控制。

（三）農(nóng)村金融法律制度改革與創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)做到正規(guī)與非正規(guī)金融法律制度并重，引導(dǎo)民間金融的規(guī)范化成長

農(nóng)村金融成長必須要既符合自身運行的規(guī)律、特征，又能夠促進農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展。從我國目前農(nóng)村經(jīng)濟、金融發(fā)展水平來看，應(yīng)當(dāng)通過農(nóng)村金融法律制度改革與創(chuàng)新，建立一種政府誘導(dǎo)型農(nóng)村金融成長機制，為農(nóng)村金融服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟提供連續(xù)的正向激勵，從而促進農(nóng)村正規(guī)金融的適應(yīng)性發(fā)展。另一方面，政府應(yīng)通過農(nóng)村金融法律制度改革放松對非正規(guī)金融的管制，允許農(nóng)村金融機構(gòu)多元化。政府在農(nóng)村金融發(fā)展中的作用不在于親自去禁止或者直接干預(yù)非正規(guī)金融的組建，而在于制定合理的制度，確立公正、有效的競爭規(guī)則，同時要給經(jīng)濟主體充分的選擇權(quán)利自由，而非越俎代庖。

對于非正規(guī)金融，政府應(yīng)該建立一個規(guī)范民間融資活動的法律制度框架，在不斷完善對其管理的同時，鼓勵其發(fā)展，而不是簡單地禁止。非正規(guī)金融在我國有其存在的內(nèi)生性，一味地強調(diào)風(fēng)險，強行管制，實際上喪失了農(nóng)村金融市場的效率。更為明智的選擇在于放寬管制，給予非正規(guī)金融合法地位，創(chuàng)造條件讓其自發(fā)地向規(guī)范化、正規(guī)化發(fā)展。農(nóng)村金融改革的關(guān)鍵就在于放開市場的進入和退出壁壘，讓底層的金融交易行為自發(fā)展開并蔓延開來，內(nèi)生出專業(yè)化的金融中介，發(fā)展出市場所需的上層組織，并形成一個穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)，由此供應(yīng)可使交易費用更為節(jié)約的制度化規(guī)則。在此基礎(chǔ)上，通過法律法規(guī)對非正規(guī)金融加以扶持和引導(dǎo)，并推動逐步走向規(guī)范的非正規(guī)金融機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I金融機構(gòu)。這一轉(zhuǎn)換模式有利于從法律上保護非正規(guī)金融機構(gòu)的財產(chǎn)權(quán)利和正當(dāng)?shù)慕?jīng)營活動。這既有利于充分釋放非正規(guī)金融所蘊涵的巨大能量，也有利于規(guī)范金融秩序。

總之，筆者認為當(dāng)局必須認識到非正規(guī)金融不是一種可有可無的制度安排，而是與正規(guī)金融并行的重要制度安排。當(dāng)前決策的基點應(yīng)在于兩方面：一方面當(dāng)局應(yīng)對非正規(guī)金融采取保護和支持的態(tài)度，對非正規(guī)金融活動中形成的契約進行有效的保護；另一方面為非正規(guī)金融機構(gòu)提供業(yè)務(wù)咨詢和引導(dǎo)服務(wù)，促進貸款人和借款人之間的交流，以此建立信任合作關(guān)系。當(dāng)然，為了克服非正規(guī)金融所存在的一些弊端，當(dāng)局應(yīng)加快形成較為完善的非正規(guī)金融法規(guī)體系，依法對非正規(guī)金融實施監(jiān)管和調(diào)控。

（四）農(nóng)村金融法律制度改革與創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)做到自上而下與自下而上的有效結(jié)合，建立與市場需求有效對接的創(chuàng)新激勵機制

從我國農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)實來看，封建主義時期至今，高度集權(quán)的國家政府意識形態(tài)和文化特征一直延續(xù)、保持下來，這就使得中央政府依靠行政力量的支持，始終影響并控制著經(jīng)濟發(fā)展的目標與方向[15]。從農(nóng)村金融法律制度變遷過程可以發(fā)現(xiàn)，無論是國有政策性金融，抑或是民間非正規(guī)金融，其產(chǎn)生與發(fā)展都依賴于政府行政力量，充分反映了農(nóng)村金融法律制度變遷仍然受傳統(tǒng)意識形態(tài)和文化的制約。這種依賴于傳統(tǒng)意識形態(tài)和文化所導(dǎo)致的“路徑依賴”的剛性，決定了在目前的經(jīng)濟發(fā)展階段，脫離政府支持的條件下，促進農(nóng)村金融法律制度與“三農(nóng)”現(xiàn)實需求的契合是非常困難的。

然而，政府主導(dǎo)的自上而下強制性制度變遷路徑在60年來表現(xiàn)出的效率缺失，已經(jīng)反映出僅僅依靠這一既有路徑難以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新需要。隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的不斷深化，政府主導(dǎo)的自上而下的農(nóng)村金融制度改革不僅沒有按照政府的意愿取得更快更好的發(fā)展，反而使“三農(nóng)”的金融供給陷入了一個難以自拔的陷阱。因此，現(xiàn)階段農(nóng)村金融法律制度改革必須建立新的邏輯起點，創(chuàng)新制度變遷的路徑。

就當(dāng)前農(nóng)村金融法律制度供給來看，同樣應(yīng)該強調(diào)政府誘導(dǎo)型的制度創(chuàng)新激勵機制，既要發(fā)揮政府的作用，更要充分調(diào)動農(nóng)民和企業(yè)的積極性，積極探索農(nóng)村金融法律制度改革，推進制度創(chuàng)新適應(yīng)農(nóng)村市場經(jīng)濟主體的現(xiàn)實需求。要根據(jù)各地區(qū)不同的經(jīng)濟發(fā)展水平和發(fā)展階段、各異的金融服務(wù)需求、參差的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和生產(chǎn)力發(fā)展水平，有效促進區(qū)域特色的農(nóng)村金融法律法規(guī)創(chuàng)新。當(dāng)然，促進區(qū)域特色的法律法規(guī)創(chuàng)新，還必須重視區(qū)域合作制度的建設(shè)。要通過政府的引導(dǎo)逐步制定區(qū)域合作的法規(guī)條例、形成區(qū)域農(nóng)村金融協(xié)調(diào)機制、完善各種金融資源共享制度和健全農(nóng)村金融考核模式等等制度細則，從而為加快新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展奠定堅實的制度基礎(chǔ)。

第三篇：我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷與創(chuàng)新研究

我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷與創(chuàng)新研究

——基于制度經(jīng)濟學(xué)的視角

羅重譜

【專題名稱】體制改革

【專 題 號】MF1

【復(fù)印期號】2009年05期

【原文出處】《地方財政研究》(沈陽)2009年3期第9～13頁

【作者簡介】羅重譜，中南財經(jīng)政法大學(xué)。（武漢 430060）

【內(nèi)容提要】 新中國成立以來，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度歷經(jīng)農(nóng)民土地私有制—農(nóng)村土地集體所有制—農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制的制度變遷并日臻合理，制度績效有了明顯提升。然而，現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制還存在產(chǎn)權(quán)主體虛置、產(chǎn)權(quán)客體模糊、產(chǎn)權(quán)主體殘缺等問題，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高。為此，應(yīng)該在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下延展和物權(quán)化農(nóng)民的土地使用權(quán)，細分家庭承包土地使用權(quán)到個人，實現(xiàn)集體土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)的對等化。同時，要進一步完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制，分類處理農(nóng)村土地，保障國家利益、集體權(quán)益和農(nóng)業(yè)用地，創(chuàng)新保障集體土地使用權(quán)的法律制度等方面的配套措施。

【關(guān) 鍵 詞】產(chǎn)權(quán)/農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)/制度變遷

一、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷與績效

(一)土地改革時期——農(nóng)民土地私有制

1949年以前，我國農(nóng)村土地實行的是封建土地私有制，大部分土地歸地主所有，而土地使用則實行租佃制。在這種情況下，土地的所有權(quán)與使用權(quán)基本上是分離的，但由于長期實行土地私有制，我國的土地交易、土地投機現(xiàn)象十分活躍。其結(jié)果無一例外地形成了土地集中，不僅難以保證土地的生產(chǎn)效率，更導(dǎo)致了一系列社會矛盾，致使土地問題幾乎成為社會矛盾的焦點。因此，在《中華人民共和國土地改革法》的指導(dǎo)下，1950年冬至1952年春，我國開始并逐步完成了對三億多無地或少地的農(nóng)業(yè)人口地區(qū)的土地改革，其目標是廢除地主階級封建剝削的土地制度，實行農(nóng)民土地所有制，即變“地主所有、租佃經(jīng)營”的土地產(chǎn)權(quán)制度為“農(nóng)民所有、個體經(jīng)營”的土地產(chǎn)權(quán)制度，方法是在發(fā)動群眾，劃分階級的基礎(chǔ)上，沒收地主的土地、農(nóng)具、耕畜，征收教堂、學(xué)校、團體在農(nóng)村中的土地和其他公地。以鄉(xiāng)或相當(dāng)于鄉(xiāng)的行政村為單位，依法將沒收或征收的土地和其他生產(chǎn)資料，除歸國有的部分外，由鄉(xiāng)農(nóng)協(xié)會接收，按人口統(tǒng)一、公平、合理、無償?shù)胤峙浣o無地、少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧農(nóng)。通過土改運動，實現(xiàn)了以“耕者有其田”為特征的農(nóng)民土地所有制，這種農(nóng)民土地所有制是一種集所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)于一體的“單一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”，其產(chǎn)權(quán)邊界是清晰的，使農(nóng)民獲得了比較完整的排他性產(chǎn)權(quán)，其產(chǎn)權(quán)歸屬是農(nóng)民個體。通過土改，農(nóng)村經(jīng)濟得到了迅速發(fā)展。

(二)農(nóng)村合作化和人民公社化時期——農(nóng)村土地集體所有制

由于農(nóng)民小土地私有制客觀上具有的不穩(wěn)定性和脆弱性，為避免重新出現(xiàn)兩極分化，從1952年起，全國開展了農(nóng)業(yè)合作化運動。經(jīng)歷了四年左右的時間后，勞動群眾集體所有制逐漸替代了農(nóng)民土地私有制。這一過程主要分三個階段實施：第一階段，組織農(nóng)民成立農(nóng)業(yè)

生產(chǎn)互助組，即在土地和其他生產(chǎn)資料私有的基礎(chǔ)上實行以自愿互利為原則的勞動互助。在這一階段，土地和其它生產(chǎn)資料仍屬于農(nóng)民私有，對土地不實行統(tǒng)一經(jīng)營，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系并未改變。第二階段，將幾個互助組聯(lián)合起來，成立初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，實行土地和其它生產(chǎn)資料入股，集體勞動、統(tǒng)一經(jīng)營，收入以按勞分配與按股分紅相結(jié)合。土地所有權(quán)歸私人所有，但土地使用權(quán)屬于集體，土地使用權(quán)與所有權(quán)發(fā)生了分離，從而為土地所有制的變革做好了準備。第三階段，從1955年夏季以后，成立高級農(nóng)業(yè)合作社，農(nóng)民個人的土地和其它生產(chǎn)資料無償轉(zhuǎn)歸高級合作社集體所有，實行土地統(tǒng)一經(jīng)營、按勞分配，這樣農(nóng)村土地集體所有制取代了農(nóng)村土地私有制。通過農(nóng)業(yè)合作化，有步驟地取締土地農(nóng)民個體所有制，在農(nóng)村建立了社會主義農(nóng)村土地集體所有制，適應(yīng)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展水平，因此對農(nóng)村經(jīng)濟作出了較大貢獻。1957年全國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達到604億元，完成原定計劃的101％，比1952年增長25％，平均每年增長4.5％，糧食產(chǎn)量達到19505萬噸，比1952年增長19％，平均每年增長3.7％，農(nóng)業(yè)合作化期間，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高也較快，每一農(nóng)業(yè)勞動者提供的農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值平均每年增長1.7％。

1958年的人民公社化運動，宣布了土地私有制的終結(jié)和勞動群眾集體農(nóng)地所有制的最終確立。1962年，為鞏固土地的集體所有制，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，中央確立了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的體制，即將原先的公社所有，改為以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)的公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級所有；生產(chǎn)隊成為土地等資產(chǎn)的主要所有者，是獨立核算、自負盈虧的基本經(jīng)濟單位；生產(chǎn)隊擁有了生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地的所有權(quán)。至此土地村社集體所有制確定了下來，農(nóng)村形成了以土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)高度集中統(tǒng)一、集體土地?zé)o償使用為主要特征的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式下，這種產(chǎn)權(quán)制度明顯不利于農(nóng)村土地經(jīng)營效益的提高。土地集體所有者與土地使用者之間的權(quán)利、利益和責(zé)任難以明確界定，土地使用者之間勞動分工也存在著不合理性。更嚴重的是收益分配中的平均主義不斷滋生，不僅束縛了廣大農(nóng)民的勞動生產(chǎn)積極性，而且也影響著包括土地在內(nèi)的各種農(nóng)業(yè)資源的合理有效利用，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期處于緩慢發(fā)展的狀態(tài)，每一勞動者提供的農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值從1957年的806.8元下降到1978年的508.2元，下降了37％。農(nóng)民收入水平低下，1978年農(nóng)民人均從集體分配到的年收入在50元以下。全國平均每個生產(chǎn)大隊的集體積累不到1萬元，有些地方甚至不能維持簡單再生產(chǎn)，集體經(jīng)濟已名存實亡。

(三)十一屆三中全會以來——農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制

20世紀70年代末推行的農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制，是一個非常重要的制度性變革。它確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對集體土地及國家所有集體經(jīng)營土地的承包經(jīng)營權(quán)，創(chuàng)立了集體土地所有權(quán)或國有土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的新的土地關(guān)系。集體將土地等生產(chǎn)資料按照一定的條件交給農(nóng)戶家庭經(jīng)營，以合同形式明確農(nóng)戶的生產(chǎn)指標、上繳任務(wù)和集體提留，農(nóng)戶以戶為單位進行獨立經(jīng)營、自負盈虧。這一新的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的實質(zhì)是在堅持土地集體所有制不變的前提下，實現(xiàn)土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離，極大地調(diào)動了農(nóng)民勞動生產(chǎn)的積極性，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速擺脫了長期徘徊的局面，實現(xiàn)了巨大的經(jīng)濟增長。以土地產(chǎn)出效率為例，糧食每公頃產(chǎn)量由1978年的2527公斤增加到1997年的4377公斤，年均遞增2.9％；棉花由445公斤增加到1025公斤，年均遞增4.5％，其他經(jīng)濟作物增長速度更快。1978-1984年間，家庭承包制對農(nóng)業(yè)增長的貢獻率約為42.2％-46.9％。

總體而言，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革雖然有所波折，但基本上是符合產(chǎn)權(quán)制度變革方向的，尤其是土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)的分離更是一個變革的基本趨勢。應(yīng)該說，我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施初步跳出了土地所有權(quán)即代表所有土地產(chǎn)權(quán)的窠臼，農(nóng)民開始擁有土地的部分產(chǎn)權(quán)——相對獨立的經(jīng)營權(quán)以及由此引起的部分收益權(quán)。比較新中國成立以來的三次土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷，前兩次均為強制性制度變遷，但因制度本身與市場機制的適應(yīng)程度不同，在不同社會歷史時期的效益、成本比例不同而結(jié)果迥異；第三次最先引發(fā)的是誘致性制度變遷，最后由于高效率而以強制性制度變遷模式被國家予以法律上的肯定?？梢?，如果土地產(chǎn)權(quán)制度安排不符合農(nóng)民對土地收益的合理預(yù)期，就不具有對農(nóng)民生產(chǎn)積極性的激勵機制，土地資源就難以得到最優(yōu)化的配置，整個社會的效益也必然不能實現(xiàn)最大化的目標。只有從農(nóng)民的利益出發(fā)，以市場經(jīng)濟為導(dǎo)向，制定合理的制度安排，才能開發(fā)土地資源的巨大生產(chǎn)潛力，實現(xiàn)制度績效的最大化。

二、現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷及現(xiàn)實影響

我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地經(jīng)營實行以家庭承包制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的基本制度。改革初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制由于將農(nóng)民的投入與收益掛鉤，在一定程度上解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，是我國經(jīng)濟體制改革的成功典范之一。但它還是建立在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的基礎(chǔ)之上，仍然存在產(chǎn)權(quán)主體虛置、產(chǎn)權(quán)客體模糊等問題。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和對農(nóng)村經(jīng)濟市場化要求的提高，這種體制一方面使得承包方對土地的資金技術(shù)投入受到制約，另一方面也難以建立和健全土地有償使用和合理流動機制，使土地資源與其他生產(chǎn)要素達到優(yōu)化配置，從而使這一制度逐漸表現(xiàn)出對市場經(jīng)濟的嚴重不適應(yīng)。當(dāng)前我國的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)已出現(xiàn)一些突出問題和嚴重的“異化現(xiàn)象”便是明證。

同時，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制雖然是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的完善和發(fā)展，但這一體制仍未從根本上解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體殘缺問題。在我國正由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越的今天，一方面，隨著中國城市化進程的加快，農(nóng)村土地在城市、工業(yè)的侵蝕下不斷消減，農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間日益萎縮，而現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織又缺乏自我更新的適應(yīng)能力，集體經(jīng)濟被不斷削弱；另一方面，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展趨勢要求傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方向發(fā)展，這就要求土地經(jīng)營向規(guī)?；较虬l(fā)展，而現(xiàn)有家庭承包制下的分散的農(nóng)戶土地經(jīng)營模式越來越不能適應(yīng)這種要求，表現(xiàn)為農(nóng)民增收越來越困難，農(nóng)村經(jīng)濟接近傳統(tǒng)體制的增長極限。

三、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的路徑選擇

我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，正進入新的實質(zhì)性關(guān)鍵階段。市場經(jīng)濟的開放使舊有農(nóng)村土地經(jīng)濟內(nèi)部自動平衡機制得以形成與產(chǎn)生，投資與經(jīng)濟主體多元化，這構(gòu)成了我國農(nóng)村經(jīng)濟土地制度的新型微觀基礎(chǔ)，而經(jīng)濟體制全面改革與政治體制改革啟動及其治理經(jīng)濟環(huán)境整頓經(jīng)濟秩序的初步完成，為此提供了保證與宏觀政策基礎(chǔ)。土地管理機構(gòu)的功能健全為土地制度的改革與體系建設(shè)奠定了組織基礎(chǔ)，土地有償使用、土地商品化理論的重大突破，為新時期中國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革與體系建設(shè)奠定了理論基礎(chǔ)，使其表現(xiàn)出一定的內(nèi)在強大動力，這些都為新時期我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供了有利條件。

(一)基本思路——堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下延展和物權(quán)化農(nóng)民的土地使用權(quán)多年來，在農(nóng)村土地的合理利用以及土地產(chǎn)權(quán)制度變革模式問題上一直爭論不休，其代表性觀點主要有：國有化、私有化、實行國家、集體、個人三元所有制、實行國家、個人復(fù)合所有制。筆者認為，這些改革思路在現(xiàn)階段的中國都是不可行的。它們對于延續(xù)了幾十年的農(nóng)村土地集體所有制無疑是根本性的沖擊，極易造成社會的震蕩，偏離中國現(xiàn)實的程度太大，其改革的阻力和造成的影響是難以估量的，故可行性不大。而與土地國有化、私有化或復(fù)合所有制相比，對土地集體所有制進行改革與完善是改革成本最低的方式，而且這種具有“路徑依賴”性質(zhì)的“漸進式”改革在中國最容易取得成功，因為它給整個社會造成的震蕩和影響最小。而且目前的農(nóng)村集體所有制出現(xiàn)的種種弊端，不在集體所有制本身。土地的碎化、規(guī)模狹小、粗放經(jīng)營、短期行為等弊端的根源在于土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定不清，各種土地權(quán)力不完整、不充分、不穩(wěn)定。而對這些問題的解決，不能從改革制度本身出發(fā)，而應(yīng)從制度的完善出發(fā)。因此，中國目前的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的起點仍是堅持農(nóng)村土地集體所有，以此確定中國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本點和基本指導(dǎo)思想，制定合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)展戰(zhàn)略模式和階段性對策。

堅持農(nóng)村土地集體所有，決不是堅持現(xiàn)行的集體所有制不變，而是要在堅持農(nóng)民集體所

有的前提下，探索農(nóng)地公有制的有效實現(xiàn)形式。農(nóng)民應(yīng)不僅擁有土地的占有權(quán)和狹義的使用權(quán)，還應(yīng)該擁有處分土地使用權(quán)和因此獲得相應(yīng)收益的權(quán)利。農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)化就是指將農(nóng)民的土地使用權(quán)法定化、固定化、可繼承化和市場化。法定化要求對農(nóng)戶土地的使用權(quán)的界定和保護，應(yīng)由主要依靠政策手段過渡到依靠法律手段上來，通過完善民法建設(shè)，把土地使用權(quán)定為農(nóng)戶對土地的當(dāng)然權(quán)利。所謂固定化，要求把土地使用權(quán)固定在具體的地塊上，對土地不再進行行政性調(diào)整?？衫^承化指土地使用權(quán)可以按照法定程序繼承。市場化指土地使用權(quán)可以通過市場進行交易。農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)化，實際上賦予了農(nóng)民完整的土地使用權(quán)，變單一的土地使用為占有、收益、使用、處分四權(quán)統(tǒng)一的權(quán)利。通過將農(nóng)民擁有的土地使用權(quán)延展，并通過市場方式的轉(zhuǎn)讓而將使用權(quán)物權(quán)化，可以有效地彌補目前因“產(chǎn)權(quán)殘缺”帶來的農(nóng)民利益受損，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯緩的問題，從根本上保證了農(nóng)民作為土地使用權(quán)人所有的利益。

(二)加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度創(chuàng)新

1.細分家庭承包土地使用權(quán)到個人。我國目前實行的農(nóng)村土地家庭承包責(zé)任制，是農(nóng)戶以家庭為單位向集體組織承包土地等生產(chǎn)資料和生產(chǎn)任務(wù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制形式，有包干到戶和包產(chǎn)到戶兩種具體形式。一旦使用權(quán)延展開來和實現(xiàn)物權(quán)化，涵蓋了處分使用權(quán)和獲得處分使用權(quán)而帶來的收益后，家庭就不足以形成穩(wěn)定的使用權(quán)擁有者的單位，也必然要求將土地使用權(quán)細分給各個家庭成員。筆者認為在操作上應(yīng)該將已經(jīng)承包到戶的農(nóng)村土地使用權(quán)再在家庭內(nèi)部進行細分，每位家庭成員獲得一定比例的“分產(chǎn)權(quán)”，這種“分產(chǎn)權(quán)”需要明確在承包土地上的位置和面積，以便于單個家庭成員處置他自己擁有的那一部分。未成年人的“分產(chǎn)權(quán)”有其法定監(jiān)護人持有并代保管，待成年后再過戶到其名下。

2.農(nóng)村土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)進行身份突破。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，我國農(nóng)村承包土地使用權(quán)的持有人只能是身份為“農(nóng)民”的個體，而在延展和物權(quán)化了土地使用權(quán)以后，如果還將土地使用權(quán)持有人限定為農(nóng)民或農(nóng)戶，無疑將大大限制土地使用權(quán)延展和物權(quán)化所產(chǎn)生的巨大意義，最初的制度設(shè)計所預(yù)想的效果將會大打折扣。因此，應(yīng)當(dāng)突破農(nóng)民或農(nóng)戶這一身份限制，在土地使用權(quán)證轉(zhuǎn)移的時候，將范圍擴展到城市居民、各類具有法人資格的單位等等，而需要限制的僅僅是使用上的用途而不再是使用權(quán)的持有者。

3.實現(xiàn)集體土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)的對等化。對于延展和物權(quán)化后的集體土地使用權(quán)，在一定程度上要求在法律上享有與國有土地使用權(quán)所對等的權(quán)利，這主要表現(xiàn)在改變了農(nóng)業(yè)用途的集體土地上。(1)轉(zhuǎn)讓。集體土地使用權(quán)人可以將其權(quán)利轉(zhuǎn)讓給他人，在集體土地用途上依法發(fā)生變化后，集體土地使用權(quán)人可以附隨于其建筑物的處分而轉(zhuǎn)讓其處分權(quán)。在建筑物被出賣、贈與、繼承時，集體土地使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移。(2)抵押。集體土地使用權(quán)可以作為抵押權(quán)的標的物，此時，其地上的建筑或其他工作物也可隨之抵押。另外，當(dāng)?shù)厣系慕ㄖ锘蚱渌ぷ鳠o抵押時，其使用范圍內(nèi)的集體土地使用權(quán)也隨之抵押。(3)出租。集體土地使用權(quán)人可以作為出租人將集體土地使用權(quán)連同地上的建筑物或其他工作物租賃給他人并收取租金。

(三)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的相關(guān)配套措施

1.建立并完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要適地、適時地推行，反對一刀切。對于生產(chǎn)力發(fā)展水平較高的東部地區(qū)、沿海地區(qū)和城市郊區(qū)可以按照效率優(yōu)先的原則，建立市場化的流轉(zhuǎn)機制，而對于欠發(fā)達地區(qū)則需要兼顧效率與公平，注重土地的社會保障功能，但是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是其方向。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要按照自愿的原則進行，堅決反對行政性、強制性地迫使農(nóng)民出讓土地使用權(quán)的行為，充分尊重農(nóng)民作為使用權(quán)擁有者的權(quán)益。同時，為防止土地過度兼并可能引發(fā)的社會不穩(wěn)定因素，政府可以考慮采取“單一規(guī)則”在一定時期里限定土地最大經(jīng)營規(guī)模：以縣域為單位，確定農(nóng)民人均耕地面積，規(guī)定每個農(nóng)戶擁有土地使用面積的最高限額為農(nóng)民人均耕地面積的一定的倍數(shù)，這個倍數(shù)的確

定或調(diào)整由立法機關(guān)確定，但調(diào)整的周期應(yīng)在若干年以上。最后，要逐步建立土地流轉(zhuǎn)中介組織，如農(nóng)村土地經(jīng)營公司和土地融資公司，以規(guī)范土地市場交易行為。

2.分類處理農(nóng)村土地。已經(jīng)是國有土地的，如國家森林、國家農(nóng)場、公路、河流等，保持其所有權(quán)性質(zhì)不變。屬于集體所有，但未承包到戶的共有土地，如公共池塘、公共道路、公共林地等，其所有權(quán)性質(zhì)不發(fā)生變化，仍然為集體所有，但由于我國集體界限的模糊，則還需要對其進行分類量化處理，以明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)。根據(jù)目前的《憲法》、《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定，農(nóng)村的土地屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組集體所有，因此，凡是能直接界定為屬于鎮(zhèn)、村、組哪一級集體所有的土地，其使用權(quán)證也劃分給與之對應(yīng)的那一級集體；對于產(chǎn)權(quán)界限模糊，不能直接界定為屬于鎮(zhèn)、村還是組的土地，其使用權(quán)采取2∶3∶5的比例分配給鎮(zhèn)、村、組，按照這種比例分配的緣由是因為農(nóng)村集體經(jīng)濟真正的支撐載體采取的是以組為主，以村為輔，鎮(zhèn)再次之的組合方式。對于農(nóng)民的宅基地、自留地等屬于個人使用的土地，其所有權(quán)仍然明確為集體所有，而對于使用權(quán)的直接擁有權(quán)，則按照承包地的方式一樣，量化到個人。

3.注重國家利益、集體權(quán)益和農(nóng)業(yè)用地的保障。原來農(nóng)村里已有的國有土地，國家繼續(xù)完全享有所有權(quán)和使用權(quán)。對于土地閑置兩年(含)以上的，國家將收取農(nóng)村土地閑置稅，借此避免或減少目前農(nóng)村中存在的一定程度的土地閑置或撂荒問題。要通過集體土地使用權(quán)的延展和物權(quán)化，使集體所有權(quán)由虛置落到實處，獲取到實實在在的看得見、摸得著的利益。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要嚴禁農(nóng)業(yè)用地流向非農(nóng)業(yè)用地，以遏止日益嚴重的耕地流失現(xiàn)象。市場化的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制會使土地資源流向利潤高的產(chǎn)業(yè)，如工業(yè)用地、商業(yè)用地甚至房地產(chǎn)業(yè)，這樣一來耕地流失會愈演愈烈。因此，必須樹立起保護耕地的原則，具體可采取從規(guī)劃上保證、稅收調(diào)劑、堅持目前采用的改變?yōu)榉寝r(nóng)用地要對等拓荒相應(yīng)面積的政策，用相應(yīng)的財政、稅收杠桿鼓勵荒山、荒坡、荒原變良田的投資行為，并運用土地使用權(quán)證確保該類行為的合法、合理收益，對于完全沙化、堿化等條件特別惡劣的土地，原則上實施誰開發(fā)為良田，誰擁有土地使用權(quán)的原則。

4.創(chuàng)新保障集體土地使用權(quán)的法律制度。確認農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的法律地位，建立并加強地籍管理法律制度，做好土地的確權(quán)工作，劃清國有土地和集體土地、集體土地與集體土地之間的界限，確保產(chǎn)權(quán)明晰。還要為集體土地使用權(quán)的延展和物權(quán)化創(chuàng)新法律機制：應(yīng)該通過立法來保障集體土地使用權(quán)和國有土地使用權(quán)的平等原則，明確集體土地使用權(quán)和國有土地使用權(quán)享有同等的法律地位和權(quán)益，實現(xiàn)二者的有效銜接；建立和完善農(nóng)村閑置土地的法律調(diào)整和稅收調(diào)整，可以借鑒國有土地的實施方式，并與集體土地的特征緊密結(jié)合；建立和完善集體土地使用權(quán)變更相關(guān)稅法，包括農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)變更相關(guān)稅法和變更用途的使用權(quán)變更的相關(guān)稅法；調(diào)整和完善現(xiàn)階段的征用土地方面的法律法規(guī)，以立法的形式保障開發(fā)商以市場形式獲取集體土地使用權(quán)。

參考文獻：

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第四篇：我國養(yǎng)老保險制度變遷及其創(chuàng)新

我國養(yǎng)老保險制度變遷及其創(chuàng)新

摘要：養(yǎng)老保險制度是世界經(jīng)濟發(fā)展和人口發(fā)展的產(chǎn)物，是社會文明進步的標志，體現(xiàn)了社會公平和人道。社會養(yǎng)老保險制度是解決人們老有所養(yǎng)問題的根本性制度，是社會保障的核心和重要組成部分，得到了很多不同政治制度國家的認同，受到了政府和國民的高度重視，也是最重要的社會保障制度安排。一個國家或者地區(qū)社會保障制度的成敗往往決定于養(yǎng)老保險制度的成敗，因此，在重視社會保障制度的國家或地區(qū)，沒有不重視這一制度建設(shè)的。我國目前正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，又面臨人口老齡化的巨大壓力，社會養(yǎng)老保險制度的建立和健全，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟發(fā)展，如何能在保持國民經(jīng)濟健康、快速發(fā)展的同時，提高人民的整體福利水平，發(fā)展和完善養(yǎng)老保險制度是一項“關(guān)乎國運，惠及子孫”的重要國策，對和諧社會的構(gòu)建具有重大而深遠的意義。

本文共分五部分。第一部分：導(dǎo)論。該部分主要論述了文獻綜述及研究內(nèi)容兩個方面的內(nèi)容。

第二部分，我國養(yǎng)老保險制度的改革。一個普遍適用的完美的養(yǎng)老保險制度是不存在的。每個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平、人口年齡結(jié)構(gòu)、政治因素各不相同，所適用的養(yǎng)老保險制度也不盡相同

第三部分：我國養(yǎng)老保險制度的變遷。隨著我國改革開放的推進，企業(yè)養(yǎng)老保險費用負擔(dān)畸輕畸重的問題逐步凸顯出來，改革養(yǎng)老保險制度、實行退休費用社會統(tǒng)籌勢在必行。

第四部分：我國養(yǎng)老保險制度改革的成就及存在問題。

第五部分：就如何更好地發(fā)展和完善我國的養(yǎng)老保險制度提出一些針對性的建議和對策。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險制度，制度變遷，制度創(chuàng)新

一、導(dǎo)論

1、文獻綜述

社會養(yǎng)老保險制度發(fā)端于西方工業(yè)國家，至今已有百余年的歷史。其研究重點包括三個方面：一是在維持現(xiàn)有制度框架的前提下，深入分析社會養(yǎng)老保險運行機制的合理性及其對經(jīng)濟的影響，并提出改革措施；二是論證如何構(gòu)建和組合多層次的養(yǎng)老保險模式，以解決日趨嚴重的人口老齡化問題；三是社會養(yǎng)老保險基金管理與投資營運、基金管理與資本市場之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。

隨著社會養(yǎng)老保險制度的改革，國內(nèi)理論界關(guān)于社會養(yǎng)老保險的研究從實踐和理論兩個方面展開，在研究方法上越來越多的與國際接軌。1991 年國務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，這是我國社會養(yǎng)老保險制度改革的重要標志。同時，對養(yǎng)老保險的研究成為理論界和學(xué)術(shù)界的關(guān)注要點。其研究的重點主要是實踐研究和理論研究。

從實踐方面來說，研究主要是圍繞城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的具體方案和運行機制來進行的。1993 年經(jīng)濟學(xué)家提出了中國社會保障制度改革的綱領(lǐng)性意見，其中以周小川等人的《企業(yè)社會保障職能獨立化》和《社會保障：經(jīng)濟分析和體制建議》為主的兩大研究報告得到了中央政府的肯定認同，其具體改革方案則由世界銀行研究完成。1996 年下半年世界銀行發(fā)表了兩大研究報告：《中國養(yǎng)老保險制度》和《中國如何為其快速老化的人口提供收入保障》。1997 年出版的《2020 年的中國：老年保障》一書中提出了建立“三支柱”養(yǎng)老保險體系的建議。1997-1999 年中國社會科學(xué)院與德國阿登納基金會合作完成了“中國社會保險制度研究”課題，對我國養(yǎng)老保險制度改革提出了政策建議。2000年，國務(wù)院發(fā)展研究中心在“中國發(fā)展論壇”上提交的“分離體制轉(zhuǎn)軌成本，建立可持續(xù)發(fā)展制度”的報告中針對我國養(yǎng)老保險制度存在的問題，提出了進一步改革的思路。2000-2001 年，原勞動和社會保障部社保所、法制所完成了“中國養(yǎng)老保險基金測算與管理”的大型課題，其中對我國養(yǎng)老保險制度存在的問題提出了改革建議。

從理論研究方面來說，20 世紀 90 年代以來，我國學(xué)術(shù)界對社會養(yǎng)老保險的研究開始初見成果，主要有：

鄭功成的《中國社會保障 30 年》立足改革開放 30 年理論與實踐中的一系列重點、熱點、難點問題進行理論分析和學(xué)術(shù)探討，具有較強的思想性、學(xué)術(shù)性、針對性和現(xiàn)實性。

韓大偉等人合著的《養(yǎng)老金體制----國際比較、改革思路、發(fā)展對策》一書中較全面地介紹了國外養(yǎng)老保險制度的運行；宋曉梧教授的《中國社會保障體制改革與發(fā)展報告》中對美國、日本、加拿大、德國、中國香港等國家和地區(qū)的養(yǎng)老保險制度進行了考察；鄧炳文教授的《當(dāng)代社會保障制度研究叢書》一書對英、美、法等國家和地區(qū)的社會保障制度進行了詳細介紹。

關(guān)于“統(tǒng)賬結(jié)合”社會養(yǎng)老保險制度的收支平衡問題研究，具有代表性的是李珍教授的兩篇論文：《社會養(yǎng)老保險的平衡問題》和《論社會養(yǎng)老保險基金的管理與收支平衡》。論文對“統(tǒng)賬結(jié)合”的社會養(yǎng)老保險制度的資金平衡關(guān)系作了詳細分析，分析了工資總額、退休年齡、基金管理與“統(tǒng)賬”制度收支平衡的關(guān)系；關(guān)于政府職能和基金管理模式研究方面，具有代表性的是鄧大松教授和劉昌平博士的《論政府的養(yǎng)老基金監(jiān)管職能》一文，他們認為由于市場失靈的存在，必須有政府對養(yǎng)老基金進行監(jiān)管，提出政府要設(shè)計合理的監(jiān)管制度，合理界定政府監(jiān)管機構(gòu)對養(yǎng)老基金的監(jiān)管權(quán)限，這對我國養(yǎng)老保險制度健康有序的發(fā)展具有十分重要的意義。

從我國實踐來看，對于養(yǎng)老保險制度改革和模式選擇的爭論，從來沒有停止過，雖然取得一些共識，但仍有很多問題需要進一步研究和探討。如何選擇一個適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老保險制度，如何構(gòu)造一個高效率的管理體制，以及如何對養(yǎng)老金進行有效的投資運營等，已成為我國面臨的突出問題。

社會養(yǎng)老保險制度是解決人們老有所養(yǎng)問題的根本性制度，是社會保障的核心和重要組成部分。養(yǎng)老保險作為社會保險的一個重要險種越來越受到各級政府的關(guān)注。人人“老有所養(yǎng)”是我國國家發(fā)展的重要民生目標。社會養(yǎng)老保險制度是解決人們老有所養(yǎng)問題的根本性制度，是社會保障的核心和重要組成部分，得到了很多不同政治制度國家的認同，受到了政府和國民的高度重視，也是最重要的社會保障制度安排。一個國家或者地區(qū)社會保障制度的成敗往往決定于養(yǎng)老保險制度的成敗，因此，在重視社會保障制度的國家或地區(qū)，沒有不重視這一制度建設(shè)的。我國的養(yǎng)老保險制度在經(jīng)歷了20 多年的改革后進入了全面建設(shè)時期，人人“老有所養(yǎng)”成為我國國家發(fā)展的重要民生目標，并載入了黨的十七大報告。

社會養(yǎng)老保險制度的建立和健全，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟的發(fā)展，對構(gòu)建和諧社會具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。養(yǎng)老保險作為社會保險的重要組成部分，不僅涉及人數(shù)眾多、基金規(guī)模龐大，且制度安排和資金積累的時間周期長，對國民經(jīng)濟和社會穩(wěn)定的影響舉足輕重。社會養(yǎng)老保險制度與國家政體、經(jīng)濟發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、法制環(huán)境及文化背景等密切相關(guān)，是一個與政治和經(jīng)濟都緊密相連的復(fù)雜系統(tǒng)，因此，世界各國理論界和學(xué)術(shù)界對其制度建設(shè)與發(fā)展、制度改革與創(chuàng)新十分重視。我國目前正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，又面臨人口老齡化的巨大壓力，社會養(yǎng)老保險制度的建立和健全，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟發(fā)展，如何能在保持國民經(jīng)濟健康、快速發(fā)展的同時，提高人民的整體福利水平，發(fā)展和完善養(yǎng)老保險制度是一項“關(guān)乎國運，惠及子孫”的重要國策。因此對我國養(yǎng)老保險制度的變遷及其創(chuàng)新研究對和諧社會的構(gòu)建以及對我國繼續(xù)探索構(gòu)建具有中國特色的、可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保險制度都具有重要的意義。

2、研究內(nèi)容

社會養(yǎng)老保險是社會保障制度中最重要的組成部分，是當(dāng)今世界普遍實行的一種社會保障制度，具有以下主要特點：1.國家制定專門的法律法規(guī)，凡符合法律要求的企業(yè)和個人強制實施參加；2.這一制度能夠切實保證退休職工能夠分享社會經(jīng)濟發(fā)展成果；3.養(yǎng)老保險費根據(jù)社會發(fā)展狀況，由國家、企業(yè)和個人按不同比例共同承擔(dān)；4.設(shè)立專項養(yǎng)老保險基金；5.設(shè)立專門的機構(gòu)管理養(yǎng)老保險事務(wù)，實行統(tǒng)一的規(guī)劃管理。只有同時具備這五個特點，才能構(gòu)成完備的國家養(yǎng)老保險制度體系。本文從我國的基本國情出發(fā)，充分考慮了我國所處的人口環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、政策環(huán)境、文化環(huán)境及社會發(fā)展等諸多因素；立足于國家、社會急劇變革的關(guān)鍵時期，養(yǎng)老保險制度執(zhí)行過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，以我國養(yǎng)老保險制度的基本理論和國家政策為指導(dǎo)原則，在回顧我國養(yǎng)老保險制度改革進程的基礎(chǔ)上，重點探討經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型下的我國養(yǎng)老保險制度，評估改革的得失，提出一些觀點及其與之相應(yīng)的政策建議，繼續(xù)探索構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的中國養(yǎng)老保險制度。

二、我國養(yǎng)老保險制度的改革

一個普遍適用的完美的養(yǎng)老保險制度是不存在的。每個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平、人口年齡結(jié)構(gòu)、政治因素各不相同，所適用的養(yǎng)老保險制度模式也不盡相同。由于社會養(yǎng)老保險制度和經(jīng)濟發(fā)展之間相互影響，隨著一個國家的經(jīng)濟、人口結(jié)構(gòu)和政治情況的變化，養(yǎng)老保險制度也需要與時俱進，進行改革。

新中國社會養(yǎng)老保險制度創(chuàng)建與發(fā)展的經(jīng)歷是與新中國的社會經(jīng)濟及其發(fā)展歷史相伴的。1951 年 2 月 26 日，《中華人民共和國勞動保險條例》正式頒布實施，標志著我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度在全國第一次創(chuàng)建。從我國經(jīng)濟社會發(fā)展的具體實踐方面來看，改革開放以來，我國社會政治、經(jīng)濟發(fā)展等各個層面發(fā)生的急劇變化。在短短二十多年間，從經(jīng)濟體制的變革而言，我國經(jīng)歷了三個階段：以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、國有企業(yè)改革以及建立現(xiàn)代企業(yè)制度、最終確立社會主義市場經(jīng)濟體制。同時，政治體制改革也逐步展開，整個中國社會不論是鄉(xiāng)村還是城市，都經(jīng)歷了全面而深刻的變革。我國養(yǎng)老保險制度的真正發(fā)展從20世紀80年代中后期開始，到目前已有近30年。這期間經(jīng)歷了我國傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度模式的創(chuàng)建、社會統(tǒng)籌的初步改革和統(tǒng)賬結(jié)合的完善，不同的經(jīng)濟體制下的社會養(yǎng)老保險制度也是不同的。以1978年為界，在此之前實施的是與社會主義計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的“國家/企業(yè)保險模式”的養(yǎng)老保險制度，之后實施的是與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的保險保障型的社會統(tǒng)籌模式的養(yǎng)老保險制度，與現(xiàn)在不斷適應(yīng)我國歷史文化的多支柱型的保險保障型的養(yǎng)老保險制度。

三、我國養(yǎng)老保險的變遷

1、我國傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度及其弊端（1951——1984）

我國的養(yǎng)老保險制度始建于建國初期，在建國后長達三十多年的時間里，我國所建立的養(yǎng)老保險制度在保障職工基本養(yǎng)老方面起到了積極的作用。但改革開放以來，尤其是 20 世紀 80 年代中期我國所進行的經(jīng)濟體制改革以來，原有的養(yǎng)老保險制度已經(jīng)越來越不適應(yīng)新形勢的發(fā)展。1984 年開始我國養(yǎng)老保險制度進行了改革和探索，傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險制度日益暴露出其弊端，其弊端主要包括：（1）社會覆蓋面窄；（2）養(yǎng)老保險待遇與勞動貢獻基本無關(guān)；（3）社會化程度低；（4）養(yǎng)老金計發(fā)不能適應(yīng)新的工資制度；（5）養(yǎng)老金未與物價指數(shù)掛鉤；（6）退休條件和待遇標準不夠科學(xué)化。

2、養(yǎng)老保險試點改革（1984——1991）

我國養(yǎng)老保險進入社會統(tǒng)籌階段——20 世紀 80 年代初到 90 年代初。退休費用的社會統(tǒng)籌在這一階段得以進行，把原來的“企業(yè)保險”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣ｋU，邁出了養(yǎng)老保險改革的第一步。1984 年，中共十二屆三中全會發(fā)布了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，決定提出“首先要突破把計劃經(jīng)濟同商品經(jīng)濟對立起來的觀念，明確認識社會主義計劃經(jīng)濟必須自覺依據(jù)和運用價值規(guī)律，是在公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟?！币髧衅髽I(yè)獨立核算、自負盈虧，這直接沖擊了企業(yè)自保下的企業(yè)之間負擔(dān)輕重不一的矛盾。

一方面，職工的各項社會保險待遇在國有經(jīng)濟內(nèi)部、在新企業(yè)和老企業(yè)、虧損企業(yè)和盈利企業(yè)之間出現(xiàn)了較大差別。如紡織、糧食等老行業(yè)企業(yè)的退休費用相當(dāng)于工資的50%以上，甚至有的企業(yè)超過工資總額，致使負擔(dān)過于沉重。而電子、化工企業(yè)的退休費用卻不足工資總額的 5%，甚至有的企業(yè)根本就沒有退休職工一說；另一方面，不同企業(yè)間養(yǎng)老保險的負擔(dān)不均衡，甚至一些虧損企業(yè)的退休職工生活失去保障。據(jù)河南省1986 年社會統(tǒng)籌前的調(diào)查反映，曾對 9000 名職工停發(fā)了退休金，1.7 萬名職工暫時減發(fā)了退休金。在這樣一個背景下，退休費社會化統(tǒng)籌機制開始在國有企業(yè)試點推廣。從1984 年開始，在國有企業(yè)中進行退休費用社會統(tǒng)籌的試點，中央在廣東、四川、江蘇和遼寧等的 5 個市、縣進行了試點，以平衡國有企業(yè)負擔(dān)，并于一年多后全國推廣。

3、養(yǎng)老保險改革推廣（1991——1998）

我國在經(jīng)歷了十年的經(jīng)濟體制改革之后，理論界對市場經(jīng)濟體制已經(jīng)形成了較為深入的研究，與此相適應(yīng)的養(yǎng)老保險制度的研究也更為深入。在理論準備充分和實踐的要求下，促使了養(yǎng)老保險制度需要進行結(jié)構(gòu)改革，以推動養(yǎng)老保險制度和市場經(jīng)濟體制改革的推廣。

從 90 年代初到 90 年代中后期，主要進行了養(yǎng)老金計發(fā)辦法的改革，開創(chuàng)了個人賬戶和社會統(tǒng)籌相結(jié)合的新辦法。在這一階段提出了建立新型社會保障體系的三項基本原則：1.社會保障體系更全面的、多層次的建立；社會保障政策實行全國統(tǒng)一，但具體保障辦法對于城鄉(xiāng)居民有所區(qū)別。2.雇主和職工個人共同負擔(dān)職工養(yǎng)老金，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合。3.把社會保障的行政管理與社會保障基金的經(jīng)營實行分開管理。統(tǒng)一制度、統(tǒng)一受益規(guī)則逐步實現(xiàn)，并在統(tǒng)賬結(jié)合的框架內(nèi)實現(xiàn)分設(shè)行政管理與基金管理、執(zhí)行機構(gòu)與監(jiān)督機構(gòu)。

4、養(yǎng)老保險改革深化及其完善（1998——至今）

從 90 年代末到現(xiàn)在，這一階段的改革在統(tǒng)賬模式不變的前提下，對相關(guān)制度和辦法作了一些局部的調(diào)整，做實了個人賬戶，改革了養(yǎng)老金的計發(fā)辦法，進而完善養(yǎng)老金的社會化發(fā)放和退休人員的社會化管理，使改革不斷深化、完善。

四、我國養(yǎng)老保險制度改革的成就及其存在的問題

1、我國養(yǎng)老保險制度改革的成就

十四屆三中全會以來，我國社會保障事業(yè)取得了較快發(fā)展，社會保障基本框架已建立，進行了多方面的改革和建設(shè)，取得了實質(zhì)性進展。如確立了基本養(yǎng)老保險制度模式，覆蓋范圍逐步擴大，保費征繳金額及基金規(guī)模逐年擴大，社會化管理水平逐步提高，養(yǎng)老保險基金管理逐步加強等等。

確保了勞動者退休后能夠獲得一定的退休收入。改革初期我國離退休職工人數(shù)只有370 萬人，至 2006 年，我國養(yǎng)老保險所覆蓋的離退休職工總數(shù)達到 4635 萬人，社會改革之初的 13 倍，養(yǎng)老保險所覆蓋的勞動者超過 2 億人。新中國成立后的人口膨脹與改革開放后的計劃生育政策使我國的人口老齡化問題凸顯出來，這給我國的養(yǎng)老保險制度造成了巨大壓力，迫使養(yǎng)老保險制度必須進行系統(tǒng)性的改革。經(jīng)過堅持不懈的改革努力，1997 年統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度正式建立，后又經(jīng)過探索，使得養(yǎng)老保險制度日趨得到完善，統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險使人口老齡化社會的高峰期老年人退休后的收入得到保證。計劃經(jīng)濟體制時期養(yǎng)老保險的全部責(zé)任由國家承擔(dān)，而市場經(jīng)濟體制中，形成了養(yǎng)老保險需求的多樣化，同時也形成了養(yǎng)老保險責(zé)任的多樣化。這也是建立多層次養(yǎng)老保險制度理論基礎(chǔ)。1997 年統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度建立后，明確了政府、企業(yè)、個人在養(yǎng)老保險制度中的責(zé)任，通過多層次的養(yǎng)老保險制度解決了不同階層的養(yǎng)老保險需求，使得養(yǎng)老保險制度體系更為科學(xué)化、合理化。

2、我國養(yǎng)老保險制度中存在的問題（1）資金問題

隨著對外改革開放的進展，我國人口老齡化進程加快，增大了養(yǎng)老金的支付壓力。我國盡管經(jīng)過了這么多年的養(yǎng)老保險制度改革，也積累了一些資金，且各級政府的支持也在加大，但是個人賬戶上的“空賬”問題依然十分突出?！翱召~”問題也可以說是國家對“中人”的養(yǎng)老保險的歷史欠債問題?！爸腥恕奔丛诮y(tǒng)賬結(jié)合或制度統(tǒng)一之前參加工作、之后退休的職工的個人賬戶，都存在著不同程度的“空賬”問題。

個人賬戶基金“空賬”運行。我國統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險模式，要求社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金分賬管理，但改革之初國家沒有支付“轉(zhuǎn)軌成本”，而是由地方和企業(yè)負擔(dān)“轉(zhuǎn)軌成本”，結(jié)果就導(dǎo)致各地當(dāng)期支付的統(tǒng)籌基金壓力過大，因此，為應(yīng)付統(tǒng)籌基金當(dāng)期支付的壓力，絕大部分地方不僅沒有按照規(guī)定從企業(yè)繳費基金中向個人賬戶基金中劃入應(yīng)該劃入的部分(4%)，甚至還將職工個人繳費(4%)形成的個人賬戶基金用于支付當(dāng)期養(yǎng)老金，從而致使個人賬戶變成了“空賬”。我國養(yǎng)老保險制度無法從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)變，制度設(shè)計的初衷無法實現(xiàn)是個人賬戶“空賬”運行的直接后果。（2）管理問題

工作人員的素質(zhì)雖然有所提高，但是管理的體制還未完全理順。主管部門上的橫向關(guān)系：原來的人事部、勞動部以及民政部對養(yǎng)老保險都各管一塊。由于部門的不同就會有不同的意見分歧，部門之間的分歧則會導(dǎo)致效率低下。而在縱向上的組織體系：養(yǎng)老保險的利益機制和管理責(zé)任還不清晰。因此基金管理也存在很多問題。我國目前沒有建立起全面、完善的養(yǎng)老基金保值、增值的有效機制，對養(yǎng)老金的管理也沒有健全的法律制度或管理辦法，在養(yǎng)老金的使用、投資、運營等方面缺乏監(jiān)督機制，養(yǎng)老金的挪用、貪污等腐敗現(xiàn)象普遍存在。

4、創(chuàng)新我國傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度的可行性（1）養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新的客觀條件

我國的經(jīng)濟改革包含體制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟發(fā)展兩個命題，在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡。養(yǎng)老保險制度是工業(yè)社會的產(chǎn)物，經(jīng)濟發(fā)展不僅是經(jīng)濟增長，同時也是社會福利的改善。經(jīng)濟發(fā)展狀況決定養(yǎng)老保險制度的規(guī)模結(jié)構(gòu)和水平，而科學(xué)合理的養(yǎng)老保險體系也必然推動和促進經(jīng)濟發(fā)展。改革開放后，我國的經(jīng)濟取得了很大的進步，而我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險制度卻明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)展。如此，經(jīng)濟進步就為養(yǎng)老保險制度改革提供了經(jīng)濟前提，新建立的市場經(jīng)濟體制構(gòu)成了養(yǎng)老保險制度的體制基礎(chǔ)。改革初期，養(yǎng)老保險制度改革良好的政策環(huán)境是政治體制改革為其創(chuàng)造的，養(yǎng)老保險制度改革被政府重視并積極支持。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)變革的必然結(jié)果是社會結(jié)構(gòu)的變革，經(jīng)濟成分的多元化在社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)制過程中出現(xiàn)并帶來社會分層的變化，要求對傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度的社會化改革日益迫切，也為養(yǎng)老保險制度提供了社會條件，經(jīng)濟、政治和社會等條件和因素的變化，為我國養(yǎng)老保險制度的變革創(chuàng)造了有利的環(huán)境因素。

（2）養(yǎng)老保險制度改革實踐和理論均取得實質(zhì)性發(fā)展

我國養(yǎng)老保險制度改革從1986年開始，這20多年的改革實踐是我國社會保障制度的專業(yè)工作者、以及從中央到地方各級干部，不斷借鑒國外的經(jīng)驗、教訓(xùn)，并結(jié)合我國的具體國情，邊實踐、邊探索。與改革前相比，無論是在理論基礎(chǔ)、政策方案和實踐操作上都有了巨大進步，如：“從簡單的恢復(fù)社會保障的基本統(tǒng)籌資金需求，到借鑒各方面的經(jīng)驗，注重有利于調(diào)動企業(yè)、國家、職工多方面積極性的制度模式，從適應(yīng)市場經(jīng)濟的社會環(huán)境到設(shè)計效率與公平相結(jié)合的社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老目標模式；從取消行業(yè)統(tǒng)籌到推進省級統(tǒng)籌，確立統(tǒng)一城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的目標，都有了實質(zhì)性的進步?！睂τ谏鐣ｋU制度的作用，是制度的設(shè)計與運行如何發(fā)揮社會穩(wěn)定機制的同時，更對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生效率機制。因此，在理論認識和改革實踐操作都有了巨大的進步，為養(yǎng)老保險制度改革提供了經(jīng)驗和理論指導(dǎo)。

（3）政府的積極推動

政府對社會保險制度改革給予了高度重視。1991年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，全面規(guī)定了養(yǎng)老保險制度改革的方向、原則、方法等。1995年國務(wù)院又發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，更明確、具體的規(guī)定了改革的目標、基金籌集原則、養(yǎng)老金調(diào)節(jié)機制、養(yǎng)老保險體系、基金的管理和監(jiān)督等。

養(yǎng)老保險制度的主導(dǎo)者、積極推動者是政府。即政府成為養(yǎng)老保險制度的主導(dǎo)者和積極推動者。鄭功成在2000年9月勞動和社會保障部首屆咨詢委員會第一次會議發(fā)言中就明確指出，在市場經(jīng)濟條件下，尤其是在通過加入WTO融入國際經(jīng)濟全球化的大背景下，經(jīng)濟領(lǐng)域的活動將被市場機制來調(diào)控，由此，政府的主要職責(zé)不再是直接的經(jīng)濟干預(yù)，而是轉(zhuǎn)向管理公共事務(wù)工作，作為維護公共利益和保障民生的社會保障機制，理所應(yīng)當(dāng)成為政府中心工作之一。政府對養(yǎng)老保險的主導(dǎo)和推動作用表現(xiàn)在：一是積極推動養(yǎng)老保險立法，制訂和頒布具體的養(yǎng)老保險政策，實施高效有力的行政管理，提供準確及時的養(yǎng)老保險信息和全面的服務(wù)；二是養(yǎng)老保險對收入分配的調(diào)節(jié)和國家對養(yǎng)老保險擔(dān)負的責(zé)任。養(yǎng)老保險作為一項長久的制度安排是政府的責(zé)任，政府的支持也是養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新的強力推進因素。

五、中國養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新及其完善策略

社會養(yǎng)老保險制度的建立必須與一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，是各國在社會養(yǎng)老保險實踐中的普遍經(jīng)驗總結(jié)。二戰(zhàn)后，西方國家建立的一整套“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠Ｕ现贫?，實行“收入均等化、就業(yè)充分化、福利普遍化、福利設(shè)施體系化”，福利的恩澤遍及全體國民。但是，待遇水平的過高，養(yǎng)老保險項目的事無巨細，超過了經(jīng)濟發(fā)展的能力供給，從而給政府背上了十分沉重的財政包袱。社會養(yǎng)老保險的標準必須依據(jù)我國具體的經(jīng)濟發(fā)展水平而定，過高或過低的養(yǎng)老保險水平都是不可取的。

我國現(xiàn)在仍處于社會主義初級階段，人口多、底子薄，經(jīng)濟與財政實力不夠雄厚是社會主義初期階段的特點，這也決定了我國社會養(yǎng)老保險體系建立的經(jīng)濟基礎(chǔ)比較薄弱，養(yǎng)老保險水平要適當(dāng)。如果養(yǎng)老保險水平定得過高，就會導(dǎo)致企業(yè)負擔(dān)過重，財政承受不了，勢必影響國家經(jīng)濟發(fā)展和企業(yè)競爭力，也會使一些人成為躺在國家身上的懶漢，從而削弱經(jīng)濟發(fā)展的動力。但是，養(yǎng)老保險水平也不能過低，否則，就難以維持保險對象的基本生活，引發(fā)社會動蕩。考慮到政府和社會兩方面的承受能力，社會養(yǎng)老保險的范圍只能逐步拓寬，程度只能逐步提高。養(yǎng)老保險的標準，要使職工在退休以后能夠維持中等生活水平。

1、逐步做實個人賬戶

在我國，雇員個人不完全擁有雇主所有繳費，參保人在職死亡或退休后死亡時，而賬戶資金未用完的部分，賬戶中個人繳費的部分仍屬于個人所有，而雇主繳費部分被納入社會統(tǒng)籌基金。關(guān)于個人賬戶儲存額用完后仍需支付養(yǎng)老金現(xiàn)行政策，相對應(yīng)的規(guī)定從社會統(tǒng)籌基金中支出，實質(zhì)上是一種“統(tǒng)賬”混淆的制度。因此，無論是應(yīng)對人口老齡化高峰，還是著眼于個人賬戶制度本身的要求，將個人賬戶做實都具有重要的意義。

做實個人賬戶是建立可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保險制度的必然選擇，應(yīng)當(dāng)作為當(dāng)前完善養(yǎng)老保險制度的主要內(nèi)容。賬戶做實后，企業(yè)養(yǎng)老保險費率將會明顯下降，我國將建立嶄新的真正意義上的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度。要改變我國的個人賬戶“空帳”現(xiàn)狀，把個人賬戶做實，關(guān)鍵在于個人賬戶的管理與投資。目前，我國已經(jīng)具備做實個人賬戶的基本條件。個人賬戶做實后，個人繳費將推出當(dāng)前支付，當(dāng)期收支隨之會出現(xiàn)大缺口，各級政府應(yīng)保持賬戶做實前對地方養(yǎng)老保險收支缺口的補助不變，還需要對做實賬戶后新增加的缺口補助不變，這是做實個人賬戶必須的成本。對此，有關(guān)專家學(xué)者提出了一些建議：一是由中央財政負擔(dān)“轉(zhuǎn)制成本”，提供適度補償；二是地方財政調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，以確保配套資金；三是加強廣范圍的征繳工作，挖掘基金增收潛力。

2、加快養(yǎng)老保險立法步伐及監(jiān)督體系

社會養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一和社會成員享受社會養(yǎng)老保險權(quán)力和機會的平等性，就涵蓋了社會養(yǎng)老保險法制化，為社會養(yǎng)老保險的具體操作提供了法律依據(jù)。從實質(zhì)而言，政府、企業(yè)與個人之間的責(zé)任分擔(dān)和不同社會群體或利益集團的利益調(diào)整被社會養(yǎng)老保險具體的制度安排所牽涉，因此，法律法規(guī)就是社會養(yǎng)老保險的設(shè)置、修改和變動的依據(jù)。具體地說，居民享受社會養(yǎng)老保險的權(quán)利及國家、社會提供養(yǎng)老保險保障的責(zé)任或義務(wù)由法律規(guī)定。從瑞典等西方國家建立和完善社會福利制度的經(jīng)歷來看，都是立法在前，操作在后，每實行一項福利措施，總是先有一項法律出臺，對該福利措施作出明確的規(guī)定，使之有章可循，有法可依。

國家立法機關(guān)是養(yǎng)老保險制度的最高決策者，養(yǎng)老保險制度應(yīng)當(dāng)由立法機關(guān)在廣泛討論的前提下通過相應(yīng)的立法來確定。我國的養(yǎng)老保險制度改革始終是在政策主導(dǎo)下運行，缺少了法律的硬性保證，所以要加強養(yǎng)老保險制度的法制建設(shè)，以便更好的使養(yǎng)老保險制度改革能夠在法律的主導(dǎo)下順利進行。一種制度只有把它作為法律固定下來，這種制度才會具有強有力的強制性和約束性的作用。

隨著我國社會養(yǎng)老保險已經(jīng)從計劃經(jīng)濟的政府全包型逐步向基金型過渡，十幾年來，中央政府頒發(fā)了一系列的相關(guān)規(guī)定或條例，這些政府文件對我國養(yǎng)老保障事業(yè)的健康發(fā)展起到了強有力的支撐和保障作用。目前，由于我國的社會和經(jīng)濟都處于一個艱難的轉(zhuǎn)型期，保費的收繳、欠債的清償以及資金的管理和運營涉及各級政府職能部門和其他方方面面的機構(gòu)個人，要確保政令暢通、令行禁止，確保我國養(yǎng)老金能夠及時足額地收繳和發(fā)放，高效、安全地運行，制度的法律權(quán)威維護機制一定要健全有力，關(guān)鍵決策要有規(guī)范的法律程序，對投資安全要引入法律層面的保障力度，對重大失誤和違法行為的界定和處置要有法律依據(jù)和力度，做到有法可依、違法必究、執(zhí)法必嚴。

健全、完善社會養(yǎng)老保險法律制度，使養(yǎng)老保險法制化，是我國必須采取的緊迫之策，也是長遠之策。養(yǎng)老保險的法制化建設(shè)，必須借鑒現(xiàn)有養(yǎng)老保險改革經(jīng)驗逐步加以規(guī)范并完善。

養(yǎng)老保險的監(jiān)督體系是我國養(yǎng)老保險體制的重要組成部分。養(yǎng)老保險監(jiān)督體系分為四部分：一是基金監(jiān)督制度。即一方面制定社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)的管理規(guī)則，規(guī)范社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)的管理行為；另一方面制定社會養(yǎng)老保險基金監(jiān)督制度，規(guī)范監(jiān)督范圍、監(jiān)督形式、監(jiān)督程序，以及監(jiān)督機構(gòu)、監(jiān)督人員的行為等。二是行政監(jiān)督。社會養(yǎng)老保險工作由政府的專門職能部門代表國家進行全程監(jiān)督，養(yǎng)老保險立法的貫徹執(zhí)行由國家審計機關(guān)定期監(jiān)督，嚴格監(jiān)督養(yǎng)老保險基金的收入、支出、投資等過程。三是審計監(jiān)督。國家審計機關(guān)定期對養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)的財務(wù)收支及管理進行依法審計，其審計結(jié)果向社會大眾公布，從而使違紀行為得以杜絕和減少發(fā)生。四是社會監(jiān)督。新的社會監(jiān)督機構(gòu)由國家、用人單位、勞動者、公民等各方代表組成，實行全面監(jiān)督養(yǎng)老保險工作，社會監(jiān)督的職能充分發(fā)揮。社會保險基金監(jiān)督舉報制度的建立，監(jiān)督舉報辦法的制定，通過監(jiān)督電話、公共媒體等多種渠道，接受各界對違反使用社會保險基金的舉報，以加大力度查處違規(guī)動用基金的行為等。

3、階段性提高退休年齡

階段性提高退休年齡，特別是婦女的退休年齡，從而老年撫養(yǎng)比例降低，養(yǎng)老金發(fā)放的沉重壓力減輕。提高退休年齡，在減少退休人口的同時還可以相應(yīng)地增加在職人口的數(shù)量，從而可以降低贍養(yǎng)比率。有研究表明，中國目前的退休年齡如果各提高 5 歲的話，當(dāng)前退休人口會減少 1000 萬，在支付水平不變的前提下，養(yǎng)老金的支出可以減少1/3。

影響?zhàn)B老金負擔(dān)水平的一個基本因素是退休年齡。一般情況下，在平均預(yù)期壽命和保障水平一定時，如果退休年齡提高，平均享受養(yǎng)老金年限就會縮短，從而養(yǎng)老金負擔(dān)就會降低。50 年代初規(guī)定男性 60 歲和女性 55 歲的退休年齡，而當(dāng)時我國居民平均預(yù)期壽命為 49 歲，但目前我國人口平均壽命己上升到 70 歲左右，所以，我國存在著較大的空間提高退休年齡。自然，加劇就業(yè)壓力是提高職工的退休年齡在短期內(nèi)遇到的難題，但是，就中長期來講，無論是對促進養(yǎng)老保險制度的順利轉(zhuǎn)制，還是提高我國經(jīng)濟的國際競爭力而言，提高職工的退休年齡都是大大有益的。具體操作中可采取逐步提高退休年齡，推動經(jīng)濟的持續(xù)、快速、穩(wěn)定發(fā)展。

4、逐步實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值增值

既安全又高效地管理和運營養(yǎng)老保險基金，對于保證養(yǎng)老金定額支付需求，提高經(jīng)濟效益，促進國家經(jīng)濟發(fā)展，都是非常重要的一個問題。政府部門管理的方式中，養(yǎng)老保險基金會被當(dāng)成政府部門專用資金的來源，因此，如果服從于政治目的而不服從于非經(jīng)濟效益，這樣對基金的保值增值不僅沒有幫助，消費、赤字的危險性還會得到助長、鼓勵。當(dāng)然，若由非政府部門經(jīng)營管理養(yǎng)老保險基金，則政府相應(yīng)的職能部門有必要來對這些民間的養(yǎng)老保險基金經(jīng)營機構(gòu)進行金融和財務(wù)方面的全面監(jiān)控，我們?yōu)榱朔乐刮璞仔袨椋鸾?jīng)營的法定資本金制度、財務(wù)公開和效績評估以及嚴格的經(jīng)濟處罰制度就要逐步建立健全起來，使與養(yǎng)老保險基金的經(jīng)濟機構(gòu)涉及投資范圍、投資方式以及有關(guān)風(fēng)險化的政策條件和環(huán)境條件能夠得到相應(yīng)的提供，從而來提高基金投資收益。

不能克服養(yǎng)老保險基金的財務(wù)危機，基金能否保值增值在很大程度上是其決定因素，把基金投入資本市場運營是實現(xiàn)保值增值目標必不可少的途徑。20 世紀 80 年代后，養(yǎng)老保險基金投資運營開始在許多國家開始進行，從而來提高基金收益率，以滿足長期支付養(yǎng)老金的需要。在基金的投資運營中，真正解決增值保值問題，需要注意三點：第一，為了確?；鸬陌踩屯暾?，政府必須進行嚴格監(jiān)管；第二，實現(xiàn)盡可能高的投資回報率，基金運營必須引入市場競爭機制；第三，要充分預(yù)計基金運營的長期金融風(fēng)險，并采取有力的措施防范和化解。

5、建立中國特色的養(yǎng)老保險基金管理模式

在我國，企業(yè)的養(yǎng)老需求由于所有制、規(guī)模、性質(zhì)、退休人員負擔(dān)程度的不同而存在巨大差異，社會需求的充分滿足只有多樣化的養(yǎng)老保險產(chǎn)品才能提供，企業(yè)年金計劃的出臺就是其中之一，統(tǒng)一規(guī)范團體年金產(chǎn)品，提升養(yǎng)老保險供給能力。

從政府控制的養(yǎng)老保險基金管理模式到政府部門嚴格監(jiān)管的養(yǎng)老保險基金管理模式是基金管理必須經(jīng)歷的兩個步驟。一是養(yǎng)老保險基金管理過渡模式的構(gòu)建?；I集基金的管理由獨立的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)專門、專項負責(zé)，投資運營個人賬戶基金和統(tǒng)籌結(jié)余基金則由政府控制下的養(yǎng)老保險基金管理公司專門負責(zé)，并嚴格限定養(yǎng)老保險基金的投資范圍，從而使養(yǎng)老保險基金的監(jiān)督制度逐步建立和完善。二是養(yǎng)老保險基金的長遠模式的構(gòu)建。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金的管理主要由社會保險機構(gòu)專門負責(zé)，養(yǎng)老保險基金管理由政府部門制定嚴格的養(yǎng)老金法律法規(guī)，且養(yǎng)老保險基金投資運營由較獨立的養(yǎng)老保險基金公司進行。

第五篇：我國征地補償制度歷史變遷與創(chuàng)新

我國征地補償制度歷史變遷與創(chuàng)新

提要我國征地補償制度大致可分為三個階段:沒有明確標準階段、規(guī)定年產(chǎn)值標準階段和輔助區(qū)片綜合價階段?，F(xiàn)行征地補償制度源于計劃經(jīng)濟時期,存在諸多缺陷:產(chǎn)值倍數(shù)法不科學(xué)、補償范圍過窄且分配方式欠妥以及補償原則模糊。經(jīng)過幾年的創(chuàng)新探索,2001年確立的征地制度改革試點地區(qū)取得了一定的改革成果。今后應(yīng)不斷完善征地補償制度,補償方式采用“公平補償”、擴大補償范圍、建立合理的補償費分配機制以及完善社會保障制度。關(guān)鍵詞:征地補償;歷史變遷;創(chuàng)新探索

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市規(guī)模的擴張,農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地是必然趨勢,因此土地征收是各個國家或地區(qū)普遍存在的一種制度(張全景、王萬茂,2003)。在征地過程中如何給予失地農(nóng)民合理的補償、保障他們的合法權(quán)益早已成為管理部門和學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點。本文首先回顧我國征地補償制度的歷史變遷,指出我國征地補償制度大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段,進而闡述了始于計劃經(jīng)濟時期的征地補償制度在市場經(jīng)濟環(huán)境下暴露出的缺陷。最后研究了幾個征地制度改革試點地區(qū)的創(chuàng)新探索成果,并以此為基礎(chǔ),提出關(guān)于征地補償制度的若干改革構(gòu)想。

一、我國征地補償制度歷史變遷

我國征地補償制度的歷史變遷,三個階段的主要政策及其核心內(nèi)容具體可分為以下三個階段:

第一階段:1953年12月5日中央政府出臺了新中國第一部較完整的征地制度法規(guī)——《國家建設(shè)征用土地辦法》。規(guī)定首次提出了以年產(chǎn)值為標準的補償概念,強調(diào)“評議商定”以及“公平合理”。1958年實施的新《國家建設(shè)征用土地辦法》,補償標準的年限發(fā)生變化,補償范圍有所擴大,對補償費的發(fā)放也做了詳細規(guī)定,并且提出了安置失地農(nóng)民的問題。這一階段制度的特點是:補償標準很低,靈活、不具有強制性,符合當(dāng)時建立計劃經(jīng)濟體制的要求。隨后的10年文革,土地征收制度的發(fā)展基本停滯。(柴濤修等,2008)

第二階段:1982年《國家建設(shè)征用土地條例》出臺,明確規(guī)定了征地補償費包括土地補償費、安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償費,并對各項費用的補償標準和補償主體做出明確規(guī)定。1986年6月25日獲得通過的《土地管理法》中關(guān)于補償?shù)囊?guī)定與《國家建設(shè)征用土地條例》相同。1998年修訂后的《土地管理法》則提高了補償標準,同時還提出了“使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平”的補償原則。在這一階段,隨著改革開放號角的吹響,我國的市場經(jīng)濟開始蓬勃發(fā)展,帶有濃厚計劃經(jīng)濟色彩的補償制度在這種環(huán)境下引發(fā)了許多問題。

第三階段:1999年國土資源部成立“征地制度改革研究”課題組,新一輪征地制度改革拉開帷幕。2001年、2002年國土資源部先后共確立19個城市(區(qū))開展征地制度改革試點工作。2004年《土地管理法》再次修訂實施,但未對補償標準做改動。2004年10月21日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》中指出“省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標準或區(qū)片綜合地價,征地補償做到同地同價”。2004年11月3日、2005年7月23日又相繼出臺了《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》,對《決定》做了補充。2008年9月《土地管理法》修訂工作再次展開。在這一階段,各界已充分認識到“補償標準低、范圍窄”等制度問題,并且積極探索著征地補償制度的改革方向。

征地補償制度從建立伊始至今,在補償內(nèi)容、標準上都有較大的進步,但仍存在以下幾點問題:首先, “產(chǎn)值倍數(shù)法”的弊端體現(xiàn)在多方面,比如作物年產(chǎn)值的不確定性;倍數(shù)法無法體現(xiàn)土地的市場價值以及“漲價歸公”的補償思想無法讓農(nóng)民分享到土地增值收益;其次,補償范圍過窄且分配方式欠妥。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民所擁有的重要權(quán)利之一,卻未納入到

征地補償范圍中。其他一些國家(地區(qū))還對征地過程中產(chǎn)生的諸如鄰接地損失、營業(yè)停止等內(nèi)容進行了補償。(林玉妹,2005)在征地補償費的分配上,據(jù)有關(guān)專家調(diào)查,征地費的約60%為農(nóng)村集體和農(nóng)民所得,40%為地方政府所得。(陸紅生、韓桐魁,2005)這使得本身就偏低的補償費真正落實到農(nóng)民手上時已經(jīng)所剩無幾;最后,原則的模糊性:我國征地補償制度所遵循的原則是“保證被征地農(nóng)民能夠保持原有的生活水平”。這一原則出發(fā)點是好的,乍看也合乎情理,但在實踐過程中會產(chǎn)生這樣的問題:究竟怎樣才算是生活水平不降低?用什么來衡量?

二、征地補償制度的創(chuàng)新探索

經(jīng)過幾年的改革探索,國土資源部確立的試點地區(qū)不斷完善著其當(dāng)?shù)氐恼鞯匮a償機制。各地做法呈現(xiàn)出的普遍特點是:補償標準有很大提高,更加注重失地農(nóng)民的安置和社會保障工作。一些地區(qū)開創(chuàng)了創(chuàng)新的補償安置辦法,如嘉興的“土地換社?！薄刂莸摹傲舻匕仓谩币约澳虾?、昆山的“第三種模式”。現(xiàn)選取三個地區(qū)介紹其征地補償制度改革的創(chuàng)新探索。

1、區(qū)片綜合補償及規(guī)定統(tǒng)一年產(chǎn)值——溫州。2002年浙江省人民政府發(fā)布了《關(guān)于加強和改進土地征用工作的通知》,強調(diào)要提高年產(chǎn)值以及推行區(qū)片綜合價。2003年4月1日《溫州市市區(qū)征用農(nóng)民集體所有土地管理辦法》(舊《辦法》),規(guī)定了補償?shù)娜椩瓌t:(1)采取片區(qū)綜合補償標準,區(qū)別不同地段,給予不同補償;(2)區(qū)別被征用前的不同地類,給予不同補償;(3)根據(jù)不同的地類依法合理確定年產(chǎn)值。2008年新的《溫州市市區(qū)征收農(nóng)民集體所有土地管理辦法》獲得通過,該辦法在征地補償方面有兩方面的改革:第一,區(qū)片的劃分由原來的三類改為以黃海標高為界劃分為兩類。實際上,隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施特別是交通設(shè)施的改善,使得原來劃分的三類地區(qū)之間差異逐漸減小,而補償標準不一樣的話顯失公平。第二,開始實行統(tǒng)一年產(chǎn)值標準。市區(qū)統(tǒng)一年產(chǎn)值標準確定為每畝0.2萬元。一類區(qū)片農(nóng)用地和二類區(qū)片耕地的土地補償費和安置補助費均采用法定最高標準,達到10倍和20倍,這樣每畝土地補償費達到2萬元,安置補助費達到4萬元。這一標準綜合考慮了溫州市區(qū)經(jīng)濟發(fā)達程度、農(nóng)村居民人均純收入、土地區(qū)位等因素,且均達到法定最高限,提高了對農(nóng)民的補償。

2、以綜合平均年產(chǎn)值作為計算標準——佛山。廣東省佛山市于2004年6月23日發(fā)布的《佛山市深化征地制度改革意見的通知》對土地補償費和安置補助費的測算做出了創(chuàng)新的規(guī)定。新的測算方法采用綜合平均年產(chǎn)值作為計算標準,土地補償費和安置補助費不再與各具體地塊的年產(chǎn)值直接掛鉤。通過前面的分析,我們已經(jīng)知道產(chǎn)值倍數(shù)法的不合理性。最重要的是新的規(guī)定考慮了土地的區(qū)位、各區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平等影響地價的因素,使得計算的補償費更加接近公平的市場價格。同時,《通知》還明確要求某些經(jīng)濟發(fā)達的區(qū)域按現(xiàn)行《土地管理法》實施高檔次的補償標準,盡可能地提高被征地農(nóng)民的補償費。

3、征地補償費保障長遠生活——南京。南京市2000年4月20日頒布的《南京市建設(shè)征用土地補償和安置辦法》(已廢)規(guī)定:“土地補償費用依法歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有”。2004年4月10日起施行的《南京市征地拆遷補償安置辦法》改變了這種一次性的支付方式,建立起征地農(nóng)民的基本生活保障制度。從土地補償費中取出70%,作為被征地農(nóng)民基本生活保障資金來源的一部分;其余30%支付給集體經(jīng)濟組織,納入公積金管理,用于發(fā)展生產(chǎn)和公益性事業(yè)。同時,2005年9月1日,《江蘇省征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》開始實施,其規(guī)定政府要將部分土地出讓金納入被征地農(nóng)民基本生活保障資金專戶。南京市征地補償分配一改以往的一次性貨幣支付方式,充分考慮了農(nóng)民的長遠利益,還有效避免了各級政府層層截留補償費問題的產(chǎn)生。農(nóng)民能夠分享到一定的土地增值收益,這不得不說是一個極具創(chuàng)新性的舉措。

三、結(jié)論

農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地是城市化的必然結(jié)果,土地征收是政府因此代表國家而實行的權(quán)利。我國現(xiàn)行征地補償制度源于計劃經(jīng)濟時期,在市場經(jīng)濟條件下暴露出諸多缺陷,被征地農(nóng)民的權(quán)益因此遭受損失。新的《土地管理法》出臺在即,征地補償標準應(yīng)逐漸向公平的市場

價格轉(zhuǎn)變,做到“同地同價”;同時,應(yīng)擴大補償范圍,將土地承包經(jīng)營權(quán)納入補償項目。完善的征地制度不僅能夠?qū)崿F(xiàn)對土地資源的保護和合理利用,還可以保障大批失地農(nóng)民的生活及其合法權(quán)益。這是一個國家法制化建設(shè)的重要體現(xiàn),也是實現(xiàn)社會和諧發(fā)展的重要部分。主要:

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