第一篇：財(cái)政體制分析

財(cái)政體制分析

一、主要發(fā)達(dá)國家財(cái)政體制的基本情況

一般市場經(jīng)濟(jì)國家都實(shí)行分級分稅制財(cái)政體制。國際上通行的分稅制按集權(quán)、分權(quán)的程度區(qū)分，大體可分為兩大類：一類是管理權(quán)限分散的聯(lián)邦制國家的分稅制，以美國最為典型，另一類是管理權(quán)限集中的單一制國家的分稅制，法國是其代表。

(一)美國的財(cái)政體制

美國是一個(gè)典型的聯(lián)邦制國家，其政府體系包括聯(lián)邦政府、州和特區(qū)政府、地方政府(包括縣、市、鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)和特殊勞務(wù)區(qū))三個(gè)層次。美國財(cái)政層次與政府層次是一致的。自建立“三權(quán)分立”的聯(lián)邦制國家以來，美國一直實(shí)行徹底的分稅制分級財(cái)政體制。由聯(lián)邦財(cái)政、州財(cái)政和地方財(cái)政三級構(gòu)成。三級財(cái)政各有其相對獨(dú)立的財(cái)政稅收制度和專門法，各自編制、審批和執(zhí)行本級預(yù)算。上下級預(yù)算之間的主要聯(lián)系為上級政府對下級政府的補(bǔ)助和撥款。美國的財(cái)政實(shí)行聯(lián)邦、州、地方三級預(yù)算制度，并依據(jù)政府間事權(quán)的劃分確定三級財(cái)政的支出范圍。美國作為典型的聯(lián)邦制財(cái)政體制，沒有全國統(tǒng)一的稅法，僅是在聯(lián)邦憲法中對若干稅收問題作約定。聯(lián)邦、州和地方政府擁有其各自的稅法，擁有獨(dú)立的稅收體系和主體稅種以及稅收立法權(quán)和征管權(quán)。包括聯(lián)邦政府的稅收體系、州政府的稅收體系、地方政府的稅收體系。稅收是財(cái)政收入的主要來源，90％ 以上的聯(lián)邦財(cái)政收入來自聯(lián)邦稅收收入。為保證各級政府有一定的財(cái)力，能夠提供其事權(quán)范圍內(nèi)的服務(wù)，每級政府都有一個(gè)主體稅種作為它的主要財(cái)源。聯(lián)邦政府開征除財(cái)產(chǎn)稅以外的各種稅，主體稅種是個(gè)人所得稅；州政府開征除關(guān)稅以外的所有稅種，并決定稅率，主體稅種是銷售稅；地方政府一般以財(cái)產(chǎn)稅作為主體稅種。同時(shí)，三級政府之間還存在著稅源共享關(guān)系。主要包括：稅收補(bǔ)征、稅收扣除、稅收抵免、稅收分享、稅收免征?？傮w上，在國家的財(cái)政總收人中，聯(lián)邦收入占60％左右，州和地方政府收入占4o％左右。

(二)法國的財(cái)政體制

法國是一個(gè)典型的單一制國家。法國行政區(qū)劃分為大區(qū)、省和市鎮(zhèn)三個(gè)層次，財(cái)政體制由中央、大區(qū)、省和市鎮(zhèn)四級構(gòu)成。各級預(yù)算相對獨(dú)立，它們有各自的收入與支出。中央預(yù)算支出，分為費(fèi)用支出，經(jīng)常性事務(wù)開支、資本支出，固定資產(chǎn)購置支出(以及軍費(fèi)支出。它包括國防、外交、國家行政經(jīng)費(fèi)支出和重大建設(shè)投資，如鐵路、公路、國營企業(yè)等)。省和市鎮(zhèn)支出主要包括行政管理經(jīng)費(fèi)、道理、文教衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、地方房屋建筑費(fèi)、警察、司法、社會(huì)福利支出以及地方債務(wù)還本付息等。法國在事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分上十分清楚。在支出上，有歸國家支出的，有歸地方支出的。三級地方財(cái)政之間不存在隸屬關(guān)系，其財(cái)政預(yù)算由各級議會(huì)決定，但國家對地方的三級財(cái)政都有事后的法律監(jiān)督權(quán)。中央財(cái)政對地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付形式有：一是一般l生補(bǔ)助。這種補(bǔ)助金一般是按市鎮(zhèn)人口的比例進(jìn)行分配的，人口越多，得到的補(bǔ)助金就越多。二是專項(xiàng)補(bǔ)助。即對地方興修的專項(xiàng)工程給予的補(bǔ)助。法國中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支出大約占地方財(cái)政收入的25％。三是減免退稅。法國收管理權(quán)限主要集中在中央一級，在稅收收入劃分上也是中央占大頭。法國的稅收分為中央、省、市鎮(zhèn)三級管理，分稅制采取完全劃分稅種的辦法，一些大宗的、稅源穩(wěn)定的稅種都劃歸中央管理，不與地方分成。中央稅主要包括個(gè)人所得稅、公司所得稅、增值稅、消費(fèi)稅、登記稅、印花稅、工資稅和關(guān)稅等，占稅收總收入的83％。其中增值稅的比重最大，所得稅次之。地方稅分為直接稅和間接稅兩種，主要包括行業(yè)稅、居住稅、建筑土地稅、非建筑土地稅、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅、娛樂稅等，僅占稅收總收入的17％。其中，行業(yè)稅、居住稅和建筑土地稅所占比重較大。法國的地方稅主要由市鎮(zhèn)征收，其次由省征收。在稅收管理權(quán)限方面，稅收的立法權(quán)包括開征權(quán)、征稅范圍以及如何分配稅收收入等，均由中央統(tǒng)規(guī)定。具體的稅收條例、法令由財(cái)政部制定，地方政府只能按國家的稅收政策及法令執(zhí)行。但地方政府也有一定的機(jī)動(dòng)權(quán)力，如可以制定地方稅收的稅率，有權(quán)對納稅人采取某些減免稅措施，有權(quán)開征一些捐費(fèi)等。在稅收征收管理上，法國分為中央、地方 一

兩套系統(tǒng)，分別征收各自的稅收收入。

二、對中國財(cái)政體制改革的啟示

（一）實(shí)行二元合一、城鄉(xiāng)一體的公共財(cái)政體制

要解決中國現(xiàn)行財(cái)政體制問題，必須解決二元財(cái)政結(jié)構(gòu)性問題。二元財(cái)政結(jié)構(gòu)性問題的解決是中國實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)和持續(xù)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵。解決二元財(cái)政結(jié)構(gòu)問題，不僅要消除自動(dòng)地將財(cái)富從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市、從縣鄉(xiāng)自動(dòng)轉(zhuǎn)移到大中城市的非對稱性財(cái)政機(jī)制，將農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)的流轉(zhuǎn)稅通過向農(nóng)村地區(qū)提供必要的公共產(chǎn)品的方式整體地返還給農(nóng)民，從根本上解決對農(nóng)民的稅外稅費(fèi)問題；而且還要取消一切不合理的財(cái)政制度。實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。具體應(yīng)該著重從三個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整：一是通過減少從農(nóng)村獲取的財(cái)政收入，切實(shí)減輕農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)和一切其它非稅負(fù)擔(dān)，實(shí)行“保農(nóng)輕稅”的財(cái)政制度，縮小城鄉(xiāng)地區(qū)差距和收入差距。二是加大對農(nóng)村特別是貧困地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，增加對農(nóng)村的支出和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接補(bǔ)貼，從而實(shí)現(xiàn)對農(nóng)業(yè)凈支持力度增強(qiáng)。三是在合理劃分中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政的實(shí)力，從而增強(qiáng)財(cái)政對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持力度，為最終實(shí)現(xiàn)二元合一、城鄉(xiāng)一體的財(cái)政體制提供制度條件和財(cái)力保障。

（二）通過劃清界限、明確責(zé)任，界定各級政府的事權(quán)重點(diǎn)

做好三個(gè)方面的工作：一是劃清政府與市場的界限。按效率原則理順政府與市場之間的職責(zé)關(guān)系。公共財(cái)政的公共性特征表明，政府及財(cái)政不能涉人市場，只能活動(dòng)于市場失效的公共領(lǐng)域。按照這一要求，處理政府與市場關(guān)系總的原則是：凡是市場能干的，政府要退出；凡是市場不能干的，政府要進(jìn)入。二是確立科學(xué)的分稅制模式。根據(jù)國際上實(shí)行分稅制財(cái)政體制國家的經(jīng)驗(yàn)，完全分稅制才是中國財(cái)稅改

革的科學(xué)和理想的模式。我們可以通過逐步改革、逐步到位，從現(xiàn)行的分權(quán)程度較低的非完全分稅制模式過渡到分權(quán)程度較高的完全分稅的分級財(cái)稅管理體制。三是根據(jù)政府職能范圍，界定各級政府的事權(quán)。按受益范圍和法制原則依法明確界定中央與地方、地方各級政府間的事權(quán)范圍。事權(quán)的正確界定是實(shí)施科學(xué)分稅制模式的條件，也是確定中央與地方財(cái)政支出與收入的依據(jù)。中央與地方政府事權(quán)劃分總的原則是：全國性的事務(wù)由中央政府管，地方性的事務(wù)由地方政府管，跨區(qū)域的事務(wù)由中央?yún)f(xié)調(diào)，與受益地方共同承擔(dān)。凡是涉及宏觀經(jīng)濟(jì)、有較大影響的事權(quán)應(yīng)集中于中央政府；其它區(qū)域型的事權(quán)則由省級和市、縣級政府執(zhí)行。省級和市、縣級政府的事權(quán)劃分，是今后財(cái)政體制改革的重點(diǎn)，應(yīng)著重解決基層政府承擔(dān)事權(quán)過大的問題，做到各行其是，各負(fù)其責(zé)。

(三)通過減少層次、合理分權(quán)，確立新型的財(cái)政主要理順三個(gè)方面的關(guān)系：一是盡可能的減少政 府財(cái)政層次。三級政府三級財(cái)政是大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家公共財(cái)政體制的通行做法，事實(shí)證明它是公共財(cái)政框架下最有效率的分級分稅制財(cái)政體制。逐步建立中央、省、市三級政府三級財(cái)政的分稅制財(cái)政體制，取消縣鄉(xiāng)政府層次和財(cái)政層次，強(qiáng)化地級市的功能，將縣鄉(xiāng)政府變成派出機(jī)構(gòu)。目前，先取全部消地區(qū)行署級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，政府層次按中央、省、市、縣四級政府設(shè)置；財(cái)政層次市縣劃為一個(gè)層次，分稅制財(cái)政體制按中央、省、市縣三級財(cái)政管理，中央、省、市、縣四級政府使用，形成四級政府三級財(cái)政的格局。二是按照中央與地方各級政府的事權(quán)劃分各自的財(cái)權(quán)。根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則劃分財(cái)權(quán)，合理調(diào)整中央與地方財(cái)政分配關(guān)系。即按照各級政府的事權(quán)，劃分出各級政府的財(cái)政支出，再根據(jù)各級政府的財(cái)政支出，確定和劃分出各級政府的財(cái)政收人，而財(cái)政收入則又主要按稅種性質(zhì)進(jìn)行劃分，真正做到有一級政府的事權(quán)，相應(yīng)就有一

級政府的財(cái)權(quán)，使各級政府都應(yīng)有相應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力作保證。三是按照統(tǒng)一稅法與分級

管理相結(jié)合的原則確定稅收管理權(quán)。在統(tǒng)一稅政的前提下，應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品提供的層次性和區(qū)域性決定中央和省以下各級政府的稅收管理權(quán)限的大小，稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、稅基稅率選擇確定權(quán)、稅種開征停征權(quán)、減免權(quán)、調(diào)整權(quán)等在中央與地方之間進(jìn)行合理劃分，中央稅和共享稅的立法權(quán)、征收權(quán)、管理權(quán)可集中在中央，部分地方稅的立法權(quán)、解釋權(quán)、征管權(quán)可劃給地方，允許地方政府具有一定的征管權(quán)、稅率確定權(quán)和政策調(diào)整權(quán)等。這樣既可以理順中央與地方對稅 收管理權(quán)的分級劃分，又可以發(fā)揮中央與地方稅收征管的主動(dòng)性與積極性。四是調(diào)整稅收機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化稅收征管。地方稅務(wù)局應(yīng)按政府財(cái)政層次設(shè)置，體現(xiàn)一級

政府、一級財(cái)政、一級稅務(wù)的原則。并將農(nóng)稅機(jī)構(gòu)合并到地稅，國、地、農(nóng)三稅合二，使財(cái)稅收支機(jī)構(gòu)分開，建立統(tǒng)一的稅收征管、稽核、監(jiān)控體系，完善稅收征管體制。

(四)通過改革稅制、完善體系，建立新型的財(cái)政體制框架

具體在稅制方面，改革四個(gè)方面的稅制。一是改革流轉(zhuǎn)稅稅制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)科技進(jìn)步。將現(xiàn)行的生產(chǎn)性增值稅改為消費(fèi)性的增值稅，降低企業(yè)稅負(fù)，并擴(kuò)大增值稅征收范圍，逐步取代營業(yè)稅。二是改革所得稅制，調(diào)節(jié)收人差距，促進(jìn)公平分配。一方面，統(tǒng)一內(nèi)外企業(yè)所得稅制，規(guī)范企業(yè)所得稅稅基，適當(dāng)降低企業(yè)所得稅稅率，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造公平的稅收

環(huán)境；另一方面，改進(jìn)個(gè)人所得稅制，將現(xiàn)行的分類個(gè)人所得稅制轉(zhuǎn)換為綜合個(gè)人所得稅制，并調(diào)整費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)和稅級、稅率，建立覆蓋個(gè)人全部收人的多稅種的累進(jìn)稅收體系。當(dāng)前，應(yīng)實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度。三是改革農(nóng)業(yè)稅稅制，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的目標(biāo)。實(shí)行一套稅制，城鄉(xiāng)同等稅收，全面取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，最終取消農(nóng)業(yè)稅，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收制度。四是改革稅制結(jié)構(gòu)，構(gòu)建以所得稅和流轉(zhuǎn)稅雙重主體的稅制體系。重點(diǎn)是提高所得稅在全部稅收中的比重，從根本上確立調(diào)節(jié)收人分配的原則，改變中國目前稅收結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)倒掛的現(xiàn)象。具體在體系方面，完善四個(gè)體系。一是中央稅收體系。從維護(hù)國家權(quán)益和對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的要求出發(fā)，進(jìn)一步完善中央稅收體系，建立以消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅為主體稅種，并輔之以關(guān)稅、海關(guān)代征的增值稅及增值稅、企業(yè)所得稅、證券交易稅三個(gè)共享稅種等的中央稅收體系。把消費(fèi)稅和個(gè)人所得稅全部劃歸給中央，將增值稅、企業(yè)所得稅、證券交易稅劃為共享稅。二是地方稅收體系。盡量少設(shè)或不設(shè)共享稅，設(shè)立遺產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅等新的地方稅種，促進(jìn)地方特別是市縣根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)形成合理的主體稅種。在清理各種亂收費(fèi)、亂攤派，避免費(fèi)對稅基的蠶食的基礎(chǔ)上，加快費(fèi)改稅的步伐，為地方稅收體系的建立創(chuàng)造一個(gè)良好的稅基環(huán)境，建立以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種，以遺產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅、環(huán)境保護(hù)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等為輔助稅種的地方稅收體系。在目前營業(yè)稅未被增值稅取代之前，可以適當(dāng)提高營業(yè)稅稅率，把營業(yè)稅納人地方主體稅種，形成以財(cái)產(chǎn)稅和營業(yè)稅為主體稅種的格局。三是預(yù)算監(jiān)督體系。加強(qiáng)對財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督機(jī)制，完善政府預(yù)算監(jiān)督體系。建立以同級人大監(jiān)督為主，社會(huì)公眾的監(jiān)督為輔的預(yù)算監(jiān)督體系，通過財(cái)政制度的公開化，推行政府財(cái)政預(yù)算的細(xì)化、規(guī)范、公開、透明，使政府預(yù)算從編制、執(zhí)行到?jīng)Q算全過程能夠得到人大和社會(huì)公眾的監(jiān)督。四是財(cái)稅法律體系。根據(jù)中國實(shí)際，科學(xué)合理的進(jìn)行立法規(guī)劃，加快構(gòu)建社會(huì)主義財(cái)稅法律體系，有計(jì)劃、有重點(diǎn)、有步驟的建立和完善包括財(cái)稅基本法律、預(yù)算、稅收、非稅收人、財(cái)政支出、國債管理、社會(huì)保障資金管理、國有資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等方面的法律。通過立法，建立政府間責(zé)權(quán)利關(guān)系的準(zhǔn)則。目前，應(yīng)重點(diǎn)規(guī)劃制定和修訂預(yù)算法、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法、國債法、國有資產(chǎn)管理法和稅法通則、企業(yè)所得稅法、個(gè)人所得稅法、增值稅法、消費(fèi)稅法、營業(yè)稅法等。

(五)通過完善制度、規(guī)范體制，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展

加快建立和完善四個(gè)方面的制度：一是加快建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。合并簡化現(xiàn)行的多種轉(zhuǎn)移支出方式，規(guī)范專項(xiàng)撥款補(bǔ)助，實(shí)行以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移支付為輔，以因素法為依據(jù)的科學(xué)合理的均等化轉(zhuǎn)移支付制度，強(qiáng)化政府問資金轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督機(jī)制，加大對

中西部地區(qū)和民族地區(qū)的財(cái)政支持，推進(jìn)各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。二是加快完善財(cái)政支出管理制度。除進(jìn)一步完善部門預(yù)算管理、國庫集中收付管理、政府采購管理、收支兩條線管理等直接支出管理制度外，還要建立規(guī)范的稅式支出管理制度，從觀念上、理論上、實(shí)踐上將稅收優(yōu)惠政策管理轉(zhuǎn)換到稅式支出制度管理上來，選擇適應(yīng)中國實(shí)際的稅式支出管理模式，明確稅式支出政策目標(biāo)、方向，強(qiáng)化對稅式支出規(guī)模的有效控制和管理，以適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對財(cái)政管理體制改革的迫切要求。三是加快完善出口退稅制度。按照完善機(jī)制，共同負(fù)擔(dān)，推動(dòng)改革，促進(jìn)發(fā)展的原則，建立出口退稅新制度，形成中央、地方、企業(yè)共同負(fù)擔(dān)的出口退稅新機(jī)制，推動(dòng)外貿(mào)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與發(fā)展。四是加快完善財(cái)政監(jiān)督管理制度。建立健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，采取事前審核、事中監(jiān)控、事后評價(jià)、跟蹤反饋等多種監(jiān)督方法，使財(cái)政監(jiān)督貫穿于財(cái)政分配的始終。一方面加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，建立財(cái)政支出評估監(jiān)督和考核體系，監(jiān)督預(yù)算單位合法有效使用資金；另一方面加強(qiáng)對財(cái)政收人的解繳、征管、人庫、退付全過程、全方位的監(jiān)督。

第二篇：我國財(cái)政體制變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

我國財(cái)政體制變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

建國以來，我國的財(cái)政體制在各個(gè)不同的歷史時(shí)期進(jìn)行了多次的改革和完善，經(jīng)歷了由高度集中、一灶吃飯到分級管理、分權(quán)分稅的發(fā)展過程。沿著這條制度變遷的軌跡，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法，對其進(jìn)行分析和研究，無疑會(huì)發(fā)現(xiàn)并總結(jié)出規(guī)律性的東西，從而對進(jìn)一步理順中央與地方政府間的財(cái)政關(guān)系產(chǎn)生積極的影響。

一、財(cái)政體制的變遷歷程

（一）高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的階段（1950年－1952年）

建國初期，為了迅速制止通貨膨脹，穩(wěn)定物價(jià)，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，中央做出了《關(guān)于統(tǒng)一國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》，要求統(tǒng)一全國財(cái)政收支，統(tǒng)一全國的物資調(diào)度，統(tǒng)一全國現(xiàn)金管理。之后政務(wù)院又發(fā)布了建國后第一個(gè)關(guān)于國家財(cái)政體制的文件，即《關(guān)于統(tǒng)一管理1950年財(cái)政收支的決定》，規(guī)定國家預(yù)算管理權(quán)和制度規(guī)定權(quán)集中在中央，收支范圍和收支標(biāo)準(zhǔn)都由中央統(tǒng)一制定；財(cái)力集中在中央，各級政府的支出均由中央統(tǒng)一審核，逐級撥付，地方組織的預(yù)算收入同預(yù)算支出不發(fā)生直接聯(lián)系，年終結(jié)余也要全部上繳中央。1950年的財(cái)政體制，基本上是高度集中的中央財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支的體制，又稱為收支兩條線的管理體制。1951－1952年間，隨著國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的開始好轉(zhuǎn)，為了調(diào)動(dòng)地方的積極性，開始實(shí)行在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的初步分級管理，國家預(yù)算劃分為中央、大行政區(qū)和省（市）三級管理。但是，在這種體制下，財(cái)權(quán)和財(cái)力仍然集中在中央，劃歸省級財(cái)政的收入只充抵原來的中央撥款，地方機(jī)動(dòng)財(cái)力有限。因此，1951－1952年的財(cái)政體制基本上還是統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法，但在一定程度上開始向分級管理的體制過渡。

（二）劃分收支、分類分成階段（1953年－1957年）

1953年，我國進(jìn)入第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期。隨著大行政區(qū)機(jī)構(gòu)的改變和撤銷，縣級政權(quán)的建立和健全，國家的財(cái)政體制也作了相應(yīng)的改變，由原來的中央、大行政區(qū)、?。ㄊ校┤壒芾恚臑橹醒?、?。ㄊ校┖涂h（市）三級管理，并劃分了各自的財(cái)政收支范圍。1954年根據(jù)周恩來、鄧小平同志的指示精神，開始實(shí)行分類分成辦法，將財(cái)政收入劃分為固定收入、固定比例分成收入、中央調(diào)劑收入三大類。地方預(yù)算每年由中央核定，地方的預(yù)算支出，首先用地方固定收入和固定比例分成抵補(bǔ)，不足部分，由中央調(diào)劑收入彌補(bǔ)。分成比例一年一定。

“一五”期間，財(cái)政體制雖然每年都有一些變化，但主要傾向仍然是在集中財(cái)力保證重點(diǎn)建設(shè)的前提下，實(shí)行劃分收支、分級管理的財(cái)政體制。

（三）劃分收支、總額分成階段（1958年－1979年）

從1958年起實(shí)行“以收定支，五年不變”的財(cái)政體制。這次重大改革的背景是，“一五”期間建設(shè)的156項(xiàng)骨干工程已陸續(xù)建成投產(chǎn)，中央各部門所屬的企事業(yè)單位數(shù)量劇增，難以做到有效監(jiān)管。1956年4月毛澤東在《論十大關(guān)系》中提出“中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多”的論斷，“以收定支、五年不變”的財(cái)政體制正是在這種思想的指導(dǎo)下設(shè)計(jì)的。它把三種收入（地方固定收入、企業(yè)分成收入、調(diào)劑分成收入）劃歸地方，分類分成，多收了可以多支，少收了只能少支。

1958年的財(cái)政體制改革，是建國以來傳統(tǒng)體制下的第一次財(cái)政分權(quán)。但是由于財(cái)力下放過度，中央財(cái)政收支所占比重銳減，于是在1959年開始實(shí)行“收支下放，計(jì)劃包干，地區(qū)調(diào)劑，總額分成，一年一變”的財(cái)政體制，即各地的財(cái)政收支相抵后，收不抵支的部分由中央財(cái)政給予補(bǔ)助，收大于支的部分按一定比例上繳中央財(cái)政。從1959年到1970年，以及后來的1976年到1979年，“總額分成”的管理體制共存續(xù)了16年。

（四）劃分收支、分級包干階段（1980年－1993年）

為進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方的積極性，遵循“放權(quán)讓利”的思路，從80年代初開始實(shí)行財(cái)政大包干的過渡體制。

1980年2月，國務(wù)院決定實(shí)行“劃分收支、分級包干”的財(cái)政管理體制，其要旨是，把收入分成固定收入、固定比例分成收入和調(diào)劑收入，實(shí)行分類分成，財(cái)政支出主要按照企業(yè)和事業(yè)單位的隸屬關(guān)系進(jìn)行劃分，地方財(cái)政在劃定的收支范圍內(nèi)多收可多支，少收則少支，自求平衡。

1983年和1985年國家對國營企業(yè)實(shí)行兩步利改稅，企業(yè)由上繳利潤改交稅金，同時(shí)開征了幾種新稅，完善了稅制體系。從1985年起財(cái)政體制也相應(yīng)調(diào)整為“劃分稅種、核定收支、分級包干”。1987年開始在全國范圍推行承包經(jīng)營責(zé)任制，財(cái)政體制在某些方面與之不相適應(yīng)。1988年，根據(jù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的新情況，開始全方位實(shí)行財(cái)政承包制。

財(cái)政包干體制使地方政府成為相對獨(dú)立的利益主體，但它從本質(zhì)上看仍未擺脫集權(quán)型的財(cái)政分配模式，沒有從根本上解決中央與地方政府之間財(cái)力分配的約束機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制問題，但它與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)體制改革的方向是吻合的，為后來分稅制財(cái)政體制的改革奠定了基礎(chǔ)。

（五）分稅制財(cái)政體制階段（1994年至今）

為了進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力，從1994年開始改革財(cái)政包干體制，實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。分稅制的主要內(nèi)容是“三分一返”，即在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，劃分中央與地方的財(cái)政支出范圍，按稅種劃分收入，明確中央與地方的收入范圍，分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，建立中央對地方的稅收返還制度。分稅制體制改變了原來多種體制形式并存的現(xiàn)象，通過“存量不動(dòng)、增量調(diào)整”的原則，既保證了中央財(cái)力不斷增強(qiáng)，又有利于實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)存關(guān)系的逐步平穩(wěn)調(diào)整。

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分中央和地方所得稅收入的弊端日益顯現(xiàn)，制約了國有企業(yè)改革的逐步深化和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立,客觀上助長了重復(fù)建設(shè)和地區(qū)封鎖,妨礙了市場公平競爭和全國統(tǒng)一市場的形成,不利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕。為此，在分稅制實(shí)施8年后即2002年，中央對分稅制財(cái)政體制進(jìn)行了較大的調(diào)整完善，改革按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分所得稅收入的辦法,對企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入實(shí)行中央與地方按比例分享。

二、財(cái)政體制的特征分析

（一）財(cái)政體制變遷的主線是由集中到分權(quán)

通過上述對財(cái)政體制變遷歷程的描述，我們可以看到，我國的財(cái)政體制改革，始終圍繞著中央集權(quán)與地方分權(quán)的關(guān)系變化進(jìn)行，可以說財(cái)政體制的變遷史，實(shí)際就是從集權(quán)到分權(quán)、從收權(quán)到放權(quán)的循環(huán)變化過程。圖1給出了1953年到1998年中央與地方財(cái)政收入比重變化的面積圖，圖2則描述了1953年到1998年中央與地方財(cái)政支出比重的變化情況，通過圖示我們可以更加清楚地看出這種制度變遷的主要脈絡(luò)。

50年代基本上屬于高度集中階段，1953年中央級財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的83.0%，中央財(cái)政支出占到73.9%。1958年的財(cái)政體制改革是我國建國來的第一次財(cái)政分權(quán)，盡管當(dāng)年中央財(cái)政收入仍然占到80.4%，比1957年提高了6.9個(gè)百分點(diǎn)，支出比重卻由1957年的71.0%驟降到44.3%。之后到60年代末仍然屬于集中階段，將1958年下放過頭的權(quán)力逐漸收回，中央財(cái)政支出所占的比重總體上呈現(xiàn)出逐漸回升的趨勢，到1968年達(dá)到60.7%。1969年以后國家再次實(shí)行以“塊塊”為主的國民經(jīng)濟(jì)管理體制，從1971年開始實(shí)行財(cái)政收支包干體制，擴(kuò)大了地方預(yù)算管理范圍，當(dāng)年中央財(cái)政收入所占比重萎縮到16%，1975年達(dá)到最低點(diǎn)11.8%。有人把這個(gè)階段的財(cái)政體制改革稱為傳統(tǒng)體制下第二次大規(guī)模的財(cái)政分權(quán)。

十一屆三中全會(huì)后我國進(jìn)行了又一輪的財(cái)政分權(quán)改革，由過去全國“一灶吃飯”，改為“分灶吃飯”，財(cái)力分配由過去“條條”為主，改為“塊塊”為主?！胺衷畛燥垺斌w制的實(shí)施，承認(rèn)中央和地方財(cái)政各自的地位和利益，是邁向分級財(cái)政體制的重要一步。從1988年開始，我國全面推行財(cái)政承包制，運(yùn)用邊際增量分成的手段激勵(lì)地方政府組織收入。這期間中央財(cái)政收入比重總體呈現(xiàn)下滑態(tài)勢，由1985年的38.4%下降到1993年22.0%。1994年參照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，我國進(jìn)行了較為規(guī)范的財(cái)政分權(quán)改革，即實(shí)行分稅制的財(cái)政體制，中央財(cái)政收入比重突破了50%。分稅制體制的實(shí)施，極大地刺激了地方組織收入的積極性，再一次導(dǎo)致中央財(cái)政收支呈現(xiàn)下滑態(tài)勢，到1998年中央財(cái)政收支所占比重分別降到49.5%和28.9%。

（二）財(cái)政體制改革往往是一個(gè)非帕累托改進(jìn)的過程

所謂“帕累托改進(jìn)”，就是指在存在經(jīng)濟(jì)無效率的情況下，若進(jìn)行資源的重新配置，確實(shí)使得某些人的福利水平有所提高，而與此同時(shí)，其它人的福利水平卻沒有降低（至少是不變）。屬于“帕累托改進(jìn)”的改革是不會(huì)受到改革阻力的。在實(shí)踐中，越接近“帕累托改革”的體制改革，所引起的利益摩擦和震動(dòng)也越小，改革越容易推進(jìn)。

財(cái)政體制規(guī)定了政府間的財(cái)政分配關(guān)系，對政府間的財(cái)政資源進(jìn)行重新配置。因此，財(cái)政體制的改革，實(shí)質(zhì)上是權(quán)力和利益的調(diào)整和再分配的過程。在這個(gè)過程中，或者是中央（或地方）財(cái)政收入的增加要以地方（或中央）財(cái)政收入的損失為代價(jià)，或者是部分?。ㄊ校┴?cái)力的增加要以其他?。ㄊ校┴?cái)力的減少為代價(jià)。即使通過財(cái)政體制改革最終能夠使中央與每一個(gè)地方政府從中受益，但各方獲益多少是不一樣的，這就可能引起地方政府財(cái)力位次的升降，位次下降者也會(huì)感到自己受到了損失。2002年實(shí)行所得稅體制改革時(shí)，財(cái)政部最初估計(jì)東部發(fā)達(dá)省市肯定會(huì)反對改革，而中西部省份應(yīng)該支持改革，因?yàn)樗枚惛母锏某踔跃褪且s小地區(qū)差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕，中央因改革所得稅收入分享辦法增加的收入將全部用于對地方主要是中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付。出乎財(cái)政部預(yù)料的是改革方案也遭到了中西部省份的反對，因?yàn)樗枚惛母镆餐瑯蛹辛怂麄兊牟糠重?cái)力由中央統(tǒng)一安排，對他們而言與其等待中央的轉(zhuǎn)移支付還不如自己收取放到自己的腰包里放心。所以說，財(cái)政體制的改革往往是一個(gè)非帕累托改進(jìn)的過程。

非帕累托改進(jìn)意味著阻力，改革的設(shè)計(jì)者一般運(yùn)用“補(bǔ)償”的手段來減緩阻力推進(jìn)改革。長期以來，我國的財(cái)政體制調(diào)整，基本上是用“基數(shù)法”確定體制的收支劃轉(zhuǎn)，從而保證了地方的既得利益。承認(rèn)地方的既得利益是中央政府為了推行財(cái)政體制改革所采取的最大的補(bǔ)償措施，很多人對這種補(bǔ)償措施提出批評，認(rèn)為基數(shù)的長期延續(xù)承認(rèn)了原有分配結(jié)構(gòu)中的不合理部分，使一次性體制受益或受損永久化，使財(cái)政體制的公正性大打折扣。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度變遷是一個(gè)漸進(jìn)性的連續(xù)的演變過程，是通過制度在邊際上的不斷調(diào)整而實(shí)現(xiàn)的。我國財(cái)政體制的改革與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論是吻合的，正是“增量改革”和“漸進(jìn)式改革”這兩大特點(diǎn)，才使得我國的財(cái)政體制改革順利推進(jìn)，穩(wěn)步進(jìn)行。在一個(gè)更加標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)良的體制辦法出現(xiàn)之前，通過保證既得利益、調(diào)節(jié)增量的手段，能夠避免“鞭打快?！钡默F(xiàn)象發(fā)生，在確保效率的前提下達(dá)到調(diào)節(jié)政府間財(cái)力狀況的目的，符合我國漸進(jìn)式改革的總體要求。通過這種承認(rèn)既得利益的補(bǔ)償措施，可以把“非帕累托改進(jìn)”向著“帕累托改進(jìn)”的方向轉(zhuǎn)化。

（三）中央與地方“經(jīng)濟(jì)理性”的特征十分明顯

盡管我國是一個(gè)單一制國家，但中央政府與地方政府都沒有擺脫“經(jīng)濟(jì)人”的本質(zhì)屬性，博弈味道十足。在建國之初實(shí)行高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制階段，地方便初顯經(jīng)濟(jì)理性，迫使財(cái)政體制由集權(quán)向分權(quán)轉(zhuǎn)變。實(shí)行分級管理后，作為本轄區(qū)人民利益代表的地方政府，更是運(yùn)用各種手段與中央進(jìn)行博弈。在博弈過程中，常常是中央政府處于劣勢，以至于曾經(jīng)出現(xiàn)了中央向地方借債度日的情況。

中央與地方的博弈在進(jìn)行體制改革的時(shí)候會(huì)變得更加明顯，甚至于表面化。分稅制改革時(shí)，地方政府為了爭取更多的返還基數(shù)，“瘋狂”組織收入，1993年全國地方各項(xiàng)稅收收入比上年增長37.98%，而中央級財(cái)政收入則比上年下降了2.25%，地方財(cái)政收入在全國收入中的比重比1992年一下子提高了6.1個(gè)百分點(diǎn)。所得稅體制改革時(shí)，國務(wù)院文件決定所得稅基數(shù)按2001年實(shí)際完成數(shù)計(jì)算，結(jié)果各地的所得稅收入忽然非正常大幅攀升，財(cái)政部多次下文制止糾正，但地方政府絲毫不予理會(huì)，2001年全國地方企業(yè)所得稅收入比上年增長了55.3%。盡管財(cái)政部、審計(jì)署派出檢查組奔赴各地檢查所得稅的征管工作，但面對眾多的博弈對手，財(cái)政部的檢查也顯得力不從心，最終只好利用行政權(quán)力改變游戲規(guī)則，不再以2001年決算數(shù)作為計(jì)算依據(jù)。

其實(shí)地方政府這種博弈行為是非常正常和理性的。地方政府具有“利益雙重性”的特征，它在對上級政府負(fù)責(zé)的同時(shí)，也要為轄區(qū)內(nèi)的居民服務(wù)。而且隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，地方政府無論是出于為官政績的考慮，還是迫于自身發(fā)展的壓力，都必須更多地關(guān)注地方利益。作為一個(gè)理性的地方政府，有著地方預(yù)算最大化的主觀要求，為轄區(qū)謀取利益最大化是它的根本方針。在這種思想指導(dǎo)下，積極爭取自身利益才是常態(tài)，否則，如果每個(gè)地方政府都能夠做到舍小家顧大家，舍地方為全國，那么，財(cái)政體制也就沒有改革的必要了，建國初期的統(tǒng)收統(tǒng)支就是最佳模式。

（四）財(cái)政體制的法制化程度不高

盡管說政府間的這種博弈行為是理性，但這種理性所導(dǎo)致的結(jié)果并不是體制改革設(shè)計(jì)者所期望的。如何解釋這個(gè)問題呢？答案就是在體制變遷的過程中缺少制度框架對各級政府的行為進(jìn)行約束，財(cái)政體制的法制化程度不高。

我國的財(cái)政體制經(jīng)歷了多次的反復(fù)變動(dòng)，從1950到2002年的52年間，至少變動(dòng)了19次，平均不到三年就變動(dòng)一次，一直到現(xiàn)在也沒有形成一個(gè)穩(wěn)定的中央與地方的財(cái)政關(guān)系。這一方面是由于“摸著石頭過河”，經(jīng)驗(yàn)不足，新生事物不斷出現(xiàn)，計(jì)劃不如變化快。另一方面，也充分說明我國各級政府特別是中央政府對財(cái)政體制法制化的觀念和認(rèn)識(shí)還有待進(jìn)一步提高。

財(cái)政體制的反復(fù)變動(dòng)導(dǎo)致交易費(fèi)用的增加。如同企業(yè)簽訂合同是為了節(jié)省交易費(fèi)用一樣，中央和地方政府由于缺少穩(wěn)定的法律關(guān)系，要在信息搜集、基數(shù)談判上消耗更多的交易費(fèi)用。

如果將尋租理論運(yùn)用到政府間關(guān)系上，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，多變的財(cái)政體制還可能導(dǎo)致“財(cái)政尋租”活動(dòng)。財(cái)政體制改革就是利益的重新分配過程，地方政府為了不受損失甚至增加收益，會(huì)“跑部錢進(jìn)”，進(jìn)行游說、尋租。這種情況在多種財(cái)政體制同時(shí)并存、中央與地方進(jìn)行一對一談判時(shí)可能會(huì)更為普遍。制度變遷為尋租活動(dòng)提供了更多的機(jī)會(huì)，預(yù)算體制的頻繁變動(dòng)，也無疑增加了尋租的可能性。

另外，體制的反復(fù)變動(dòng)還會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)納什均衡。在我國的財(cái)政體制改革過程中，中央政府起著主導(dǎo)的作用，可以利用行政權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)制性的制度變遷。在中央與地方的重復(fù)博弈中，體制規(guī)則的嚴(yán)肅性受到損害，地方政府對中央的不信任感進(jìn)一步增強(qiáng)。為了避免在財(cái)政體制調(diào)整過程中受損，地方可能會(huì)采取各種手段（比如隱藏偏好，私自減免稅，甚至故意增支減收加大赤字等），利用體制的漏洞和規(guī)則的空隙實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，最終陷入對博弈雙方都不利的囚徒困境。

盡管中央政府在現(xiàn)行行政體制中處于較為有利的位置，可以強(qiáng)制變更中央與地方的游戲規(guī)則，而且我們也可以寬泛地認(rèn)為游戲規(guī)則的變更決不是出于中央政府的一己私利，而是為了更好地進(jìn)行宏觀調(diào)控。但是，經(jīng)驗(yàn)和理論分析都表明，這種短期的行為要付出相當(dāng)?shù)拇鷥r(jià)，后果非常嚴(yán)重。無論是中央政府還是地方政府，各自享有的權(quán)利與承擔(dān)的責(zé)任都應(yīng)該用法律的形式固定下來，并保持相對穩(wěn)定。目前這種以行政而不是以法律為基礎(chǔ)的政府間財(cái)政關(guān)系，必須有一個(gè)根本性的轉(zhuǎn)變。

（五）轉(zhuǎn)移支付具有明顯的雙軌制特征

與國外政府間的轉(zhuǎn)移支付主要是財(cái)政資金從上級政府轉(zhuǎn)移到下級政府不同，我國轉(zhuǎn)移支付制度的一個(gè)明顯的特點(diǎn)就是政府間財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移是雙向的，即一方面地方政府通過上解的形式向中央政府轉(zhuǎn)移資金，另一方面中央政府則通過下?lián)艿姆绞较虻胤秸D(zhuǎn)移財(cái)政資金。我國的轉(zhuǎn)移支付中，有條件撥款約占20%，80%屬于無條件撥款性質(zhì)，其中中央對地方的稅收返還又占到無條件撥款的80%左右。

由于稅收返還是轉(zhuǎn)移支付的主要部分，目前對轉(zhuǎn)移支付的批評也主要集中在稅收返還的設(shè)計(jì)方法上，認(rèn)為稅收返還并沒有使中央的財(cái)力明顯增強(qiáng)，一定程度上導(dǎo)致中央缺乏財(cái)力對地方進(jìn)行一般性轉(zhuǎn)移支付。實(shí)際情況則恰恰相反，稅收返還集中地方財(cái)力的速度既出乎中央的預(yù)料，更出乎地方的預(yù)料。稅收返還是按照1993年地方凈上劃中央數(shù)確定的，它肯定要小于地方上劃中央“兩稅”。同時(shí)，稅收返還的“1：0.3”設(shè)計(jì)意味著稅收返還的增長速度遠(yuǎn)低于“兩稅”增長，對地方而言，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，“兩稅”增長速度就越快，“兩稅”與稅收返還的差距就越大，中央集中的財(cái)力也就越多。從這一角度看，中央集中的財(cái)力將主要來自“兩稅”增長較快的發(fā)達(dá)地區(qū)，可以說稅收返還制度在一定程度上起到了均衡地區(qū)間財(cái)力的作用，相關(guān)的實(shí)證研究也驗(yàn)證了這一觀點(diǎn)。目前，地方在增量分配中所得比重的下降速度已經(jīng)超過體制設(shè)計(jì)的預(yù)期，1994年“兩稅”增量中地方所得占到27%,1995年為25%,1996年為23%,1997年為21%，平均每年下降2－3個(gè)點(diǎn)左右。據(jù)此測算，10年之后這一比例將趨向于零，中央財(cái)政將集中起幾乎所有的“兩稅”增量。

轉(zhuǎn)移支付對受補(bǔ)政府（地方政府）會(huì)同時(shí)產(chǎn)生收入效應(yīng)和替代效應(yīng)。采用什么類型的轉(zhuǎn)移支付形式要視轉(zhuǎn)移支付的目的而定。如果對收益外溢的公共產(chǎn)品或服務(wù)（比如教育）進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，適宜采用有條件的配套撥款，因?yàn)榕涮讚芸畹膬r(jià)格（替代）效應(yīng)會(huì)降低項(xiàng)目的成本，并直接誘導(dǎo)受補(bǔ)項(xiàng)目的發(fā)展。而無條件撥款常常把地方政府的稅收努力程度考慮在內(nèi)（比如我國目前的過渡期轉(zhuǎn)移支付），因此能刺激受補(bǔ)政府提高自己本級財(cái)政收入的積極性。一般而言，中央政府喜歡有條件的轉(zhuǎn)移支付，因?yàn)檫@樣可以強(qiáng)制提供更多指定的受補(bǔ)產(chǎn)品，而地方政府更偏愛無條件的轉(zhuǎn)移支付，這樣可以使地方的無差異曲線外移，從而得到更大的效用。盡管有人通過實(shí)證研究后認(rèn)為，等額的有條件和無條件轉(zhuǎn)移撥款所導(dǎo)致的“偏離效應(yīng)”很少產(chǎn)生，但我們還是認(rèn)為這種說法是站不住腳的，因?yàn)樗鼰o法解釋當(dāng)前地方特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)普遍存在的挪用專款現(xiàn)象。

三、財(cái)政體制的創(chuàng)新問題

制度創(chuàng)新是制度變遷過程中最為重要的階段，沒有制度創(chuàng)新的出現(xiàn)，制度變遷就不可能有實(shí)質(zhì)性的演進(jìn)。今后一段時(shí)期，財(cái)政體制應(yīng)在以下方面有所突破和創(chuàng)新。

（一）進(jìn)一步明晰政府間事權(quán)劃分

50年來我國財(cái)政體制的改革主要側(cè)重于財(cái)政收入體制的改革，隨著分稅制財(cái)政體制的實(shí)施，以及所得稅體制改革的順利進(jìn)行，政府間事權(quán)改革的緊迫性已經(jīng)凸顯出來，并且已經(jīng)成為進(jìn)一步完善財(cái)政體制的瓶頸。更為重要的是，事權(quán)改革的滯后還動(dòng)搖了收入劃分改革的成果，因?yàn)楦鶕?jù)事權(quán)、財(cái)權(quán)統(tǒng)一的原則，在事權(quán)尚不明晰的情況下進(jìn)行的財(cái)權(quán)劃分，顯然是缺乏公正性的。因此，一方面要按照“不越位、不缺位”的原則來重新界定財(cái)政的職責(zé)范圍。根據(jù)政府的職能轉(zhuǎn)換，對過去越位的職責(zé)，例如，企業(yè)挖潛改造支出、企業(yè)虧損補(bǔ)貼等，要逐步退出；對尚不到位的職責(zé)，如基礎(chǔ)科學(xué)、基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障、支農(nóng)支出等要進(jìn)一步加大財(cái)政支持力度。另一方面，在政府間事權(quán)劃分上，應(yīng)該根據(jù)“比較優(yōu)勢”原則，凡是地方具有比較優(yōu)勢的事權(quán)項(xiàng)目，原則上都應(yīng)該劃給地方。同時(shí)，中央與地方應(yīng)該更多的強(qiáng)調(diào)彼此獨(dú)立地行使職責(zé)，進(jìn)一步減少中央對地方政府的干預(yù)事項(xiàng)，處理好中央與地方的分權(quán)制衡關(guān)系，走出“一收就死、一放就亂”的惡性循環(huán)。

（二）逐步建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度

從1995年開始，中央制定了《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》，我國的轉(zhuǎn)移支付體系進(jìn)一步充實(shí)完善。1995年中央從收入增量中拿出20.71億元，1996－1998又分別拿出34.65億、50.21億和60.54億元用于過渡期轉(zhuǎn)移支付。下一步，一是要進(jìn)一步簡化轉(zhuǎn)移支付形式。對多種轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行歸并調(diào)整，力求建立一個(gè)透明、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系。二是加強(qiáng)專項(xiàng)撥款的管理。在控制?？羁偭康那疤嵯拢瑑?yōu)化?？罱Y(jié)構(gòu)，保證重點(diǎn)需要。同時(shí)，建立嚴(yán)格有效的專項(xiàng)撥款監(jiān)督體系，確保專款能夠?qū)Ｓ?。三是繼續(xù)完善過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。科學(xué)選擇測算因素，逐步規(guī)范技術(shù)方法，從而建立起激勵(lì)和約束機(jī)制。四是進(jìn)一步加大過渡期轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。目前中央通過分稅制財(cái)政體制以及所得稅體制改革，已經(jīng)從地方集中了相當(dāng)多的財(cái)力，具備了實(shí)施較大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付的條件。

（三）改革共享稅制

我國的中央地方共享稅包括增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅、證券交易稅等。共享稅的設(shè)計(jì)保留了財(cái)政包干體制的痕跡，具有濃厚的收入分成特征。共享稅的這種特點(diǎn)表明當(dāng)前我國的財(cái)政體制還是一種不徹底的分稅制。稅基分享制是一種國際通行做法，它的要旨就是稅基由中央政府統(tǒng)一確定，不同層級政府共享稅基，分率計(jì)征。即各級政府針對同一個(gè)稅基分別按不同的稅率征收各自的稅收。稅基分享制其實(shí)曾經(jīng)在我國有過短暫的嘗試和應(yīng)用。1997年國務(wù)院曾將金融、保險(xiǎn)企業(yè)繳納的營業(yè)稅在原5%稅率的基礎(chǔ)上提高了3個(gè)百分點(diǎn)作為中央稅收，這就是稅基分享的模式。稅基分享制的最大優(yōu)點(diǎn)是可以使中央和地方收入都能建立在收入隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而自動(dòng)穩(wěn)定增長的良性循環(huán)的基礎(chǔ)之上，使各級政府財(cái)政收入具有高度的可預(yù)見性，也使各級政府都擁有自己的主體稅種成為可能。2002年所得稅體制改革后，兩個(gè)稅務(wù)局的征稅關(guān)系變得異常復(fù)雜，國稅局和地稅局都是既為中央征稅又替地方征稅，這有悖于我們的改革初衷。實(shí)行稅基分享制后，地稅只按照共享稅中地方稅率計(jì)征地方稅收，國稅部門只按照中央稅率計(jì)征中央稅，各征各稅，同時(shí)又互相制約，從根本上理順了國地稅的關(guān)系。

（四）分割稅收立法權(quán)

浙江省在2002年進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革時(shí)為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展特產(chǎn)農(nóng)業(yè)，決定在全省范圍內(nèi)停征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。對此財(cái)政部相關(guān)司局急忙喊停，稱地方?jīng)]有稅種的開征停征權(quán)。分稅制的改革并沒有解決合理劃分中央與地方稅收管理權(quán)限的問題，地方特別是省級政府要求給予調(diào)整地方稅率甚至開征新稅種自主權(quán)的呼聲日漸高漲，浙江省的這個(gè)案例更是提醒我們稅權(quán)改革應(yīng)該提到議事日程了。稅收立法權(quán)的分割可以從以下幾方面著手：（1）稅收立法權(quán)的分割只在中央與省級之間進(jìn)行，不再下放到省以下；（2）中央稅的開征、停征及稅目稅率調(diào)整權(quán)繼續(xù)保留在中央；（3）屬于地方稅但對國家的宏觀調(diào)控產(chǎn)生較大影響的稅種，其開征、停征及稅目稅率調(diào)整權(quán)也要保留在中央；（4）其他主要對地方轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)生影響的稅種，可由地方自行確定其開征、停征及稅目稅率調(diào)整；（5）地方在不侵蝕中央稅基、不損害中央利益的前提下，可對區(qū)域性資源開征新稅。

（五）政府間財(cái)政關(guān)系立法

與國際通行做法不同，我國的財(cái)政立法工作嚴(yán)重滯后，目前尚沒有一部《政府間財(cái)政關(guān)系基本法》從法的層面對政府間的財(cái)政關(guān)系加以規(guī)范。財(cái)政體制的頻繁變動(dòng)，政府間事權(quán)的交叉以及政府間不合作的博弈行為（比如中央減免地方稅、上級“點(diǎn)菜”下級“買單”、地方侵蝕中央稅基等）莫不與此有著直接的因果關(guān)系。經(jīng)過這么多年的改革和探索，我國中央和地方財(cái)政關(guān)系應(yīng)該具有的基本框架和應(yīng)該遵循的一般原則已經(jīng)比較明朗，立法的時(shí)機(jī)和條件已經(jīng)成熟，不宜再拖。《基本法》中應(yīng)包括中央與地方事權(quán)與支出的劃分，政府間收入的劃分，各級的財(cái)政責(zé)任等。通過政府間關(guān)系的法制化，強(qiáng)化游戲規(guī)則約束，使政府間的博弈步入良性軌道，最終達(dá)到“雙贏”的財(cái)政格局。

主要參考文獻(xiàn)：

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項(xiàng)中新：《均等化：基礎(chǔ)、理念與制度安排》，中國經(jīng)濟(jì)出版社，2000年。王雍君、張志華：《政府間財(cái)政關(guān)系經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國經(jīng)濟(jì)出版社，1998年。鐘曉敏：《政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付》，立信會(huì)計(jì)出版社，1998年。程虹：《制度變遷的周期》，人民出版社，2001年。

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第三篇：分稅制財(cái)政體制運(yùn)行情況

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分稅制財(cái)政體制運(yùn)行情況

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中央和地方分稅制是指在劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，確定中央與地方財(cái)政支出范圍，并按稅種劃分中央與地方預(yù)算收入的財(cái)政管理體制。分稅制改革的原則和主要內(nèi)容是：按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級財(cái)政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管；科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財(cái)政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；建立健全分級預(yù)算制度，硬化各級預(yù)算約束?？傮w上看，分稅制財(cái)政體制改革取得顯著成效，基本適應(yīng)了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

A

（1）調(diào)動(dòng)了各方面積極性，國家財(cái)政實(shí)力顯著增強(qiáng)。1994年的財(cái)稅改革較好地處理了國家與企業(yè)、個(gè)人的分配關(guān)系，規(guī)范了中央與地方的分配關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)了各級政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)稅收征管、依法組織收入的積極性。我國財(cái)政收入保持了較快增長勢頭，財(cái)政實(shí)力不斷壯大。1993-2009年，全國財(cái)政收入由4349億元增加到68518.3億元，增長了15倍，年均增速高達(dá)18.8%；全國財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重則由12.3%提高到20.1%。分中央和地方看，1994-2009年中央財(cái)政收入年均增長18.2%

（1994年為基期），地方財(cái)政收入年均增長19.3%，實(shí)現(xiàn)了中央和地方財(cái)政收入增長的“雙贏”。

（2）中央調(diào)控能力增強(qiáng)，促進(jìn)了地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。實(shí)施分稅制財(cái)政體制后，逐步建立了中央財(cái)政收入穩(wěn)定增長的機(jī)制，為提高中央本級收入占全國財(cái)政收入的比重提供了必要條件。1993-2009年，中央本級收入占全國財(cái)政收入的比重由22%提高到52.4%，大大增強(qiáng)了中央財(cái)政財(cái)力再分配能力，中央財(cái)政對地方轉(zhuǎn)移支付快速增長，為中央均衡地區(qū)間財(cái)力差異提供了財(cái)力保障。1994-2009年，中央對地方轉(zhuǎn)移支付總額由590億元增加到23677億元，增長了39倍。地方 B

本級支出來源于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比例由14.6%上升到38.8%。同時(shí)，通過加大轉(zhuǎn)移支付力度，特別是實(shí)施“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策和縣級基本財(cái)力保障機(jī)制，建立了緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的激勵(lì)約束機(jī)制，調(diào)動(dòng)了中央和地方共同提高縣鄉(xiāng)財(cái)政保障能力的積極性。

（3）推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，一定程度上抑制了盲目投資。一般而言，地方政府承擔(dān)著促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、改善民生等重要職責(zé)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是地方政府實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)最主要的手段，財(cái)政收入只是一個(gè)“中間體”，不是地方政府的終極目標(biāo)。盡管如此，在1993年設(shè)計(jì)分稅制財(cái)政管理體制時(shí)，已考慮到減少財(cái)政增收與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)程度，將煙、酒等商品的消費(fèi)稅全部劃歸中央，將增值稅的“大頭”劃歸中央（中央75%、地方25%），所得稅收入分享改革也遵循了這一思路（中央60%、地方40%），從制度安排上削弱一些地方粗放發(fā)展加工業(yè)和盲目投資上項(xiàng)目（包括小煙

廠、小酒廠）的沖動(dòng)。從近些年來地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式都有所調(diào)整和轉(zhuǎn)變，各級政府的理財(cái)思路也發(fā)生了積極變化，根據(jù)本地區(qū)實(shí)際，尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，培植新財(cái)源，努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

C

（4）強(qiáng)化了地方財(cái)政的預(yù)算約束，增強(qiáng)了地方加強(qiáng)收支管理的主動(dòng)性和自主性。分稅制財(cái)政體制建立健全了分級預(yù)算制度，明確了各級地方政府的收入和支出范圍，強(qiáng)化了地方財(cái)政的預(yù)算約束，提高了地方堅(jiān)持財(cái)政收支平衡、注重收支管理的主動(dòng)性和自主性，財(cái)政資金籌集和分配比較規(guī)范。

需要說明的是，為進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)

變，近幾年中央對現(xiàn)行財(cái)政體制逐步作了一些完善。一是在立足國情并借鑒成熟市場經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)驗(yàn)的基

礎(chǔ)上，建立了較為規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付制度，引入了地方政府標(biāo)準(zhǔn)收支概念和公式化分配辦法，對存在標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口地區(qū)中央財(cái)政給予補(bǔ)助，而且補(bǔ)助比例不斷提高。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，按照工業(yè)增加值等稅基計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)收入增加，標(biāo)準(zhǔn)收支缺口自動(dòng)縮小，所享受的中央一般性轉(zhuǎn)移支付會(huì)相應(yīng)減少。一般性轉(zhuǎn)移支付內(nèi)在的熨平機(jī)制，有利于加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。二是在國家主體功能區(qū)規(guī)劃出臺(tái)之前，中央財(cái)政按照黨的十七大精神要求，2008年以來，先行對三江源、南水北調(diào)水源地和天然林保護(hù)等區(qū)域所屬縣 D

市政府實(shí)行國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付試點(diǎn)，對這些地區(qū)用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和實(shí)施公共服務(wù)所需資金

給予保障，減輕這些地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力，引導(dǎo)地方政府增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，提高民生保障能力。

E

第四篇：中國財(cái)政體制的改革

中國財(cái)政體制的改革

以事權(quán)與財(cái)權(quán)對等為核心的新一輪分稅制完善和改革能早日啟動(dòng)，才是中國經(jīng)濟(jì)有可能走上經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑之一！

國家發(fā)改委財(cái)政金融司司長徐林前不久表示，我國將實(shí)施一系列稅收體制改革，重點(diǎn)增強(qiáng)地方財(cái)政收入的能力，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，充分發(fā)揮分稅財(cái)政體制在新形勢下的積極作用。

十多年以來，分稅制使得中央政府能夠集中大量財(cái)力來調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是地方政府的財(cái)政捉襟見肘，為了充實(shí)地方財(cái)政的“腰包”，中國財(cái)政體制改革將在陣痛中開始“破冰”！

分稅制是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍實(shí)行的一種財(cái)政體制，符合市場經(jīng)濟(jì)原則和公共財(cái)政理論要求，是市場經(jīng)濟(jì)國家運(yùn)用財(cái)政手段對經(jīng)濟(jì)實(shí)行宏觀調(diào)控較為成功的做法。

１９９４年，中國開始實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制，較好解決了中央集權(quán)與地方分權(quán)問題，十多年來，對于理順中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)中央、地方兩個(gè)積極性，加強(qiáng)稅收征管，保證財(cái)政收入和增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，都發(fā)揮了積極作用。但也存在一些有待于深化改革和加以完善的地方，其中表現(xiàn)最為突出的就是地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對等。

有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，自１９９４年實(shí)施分稅制后，地方政府的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重逐年下降，從１９９３年的７８％下降到２００４年的４２．７％；中央政府的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重卻明顯上升，從１９９３年的２２％上升到２００４年的５７．２％。但另一方面，地方政府的財(cái)政支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重卻沒有相應(yīng)變化，一直在７０％左右的水平上波動(dòng)。也就是說，地方政府用４３％左右的相對財(cái)政收入支撐了７０％的相對財(cái)政支出責(zé)任，與分稅制改革前地方政府用６８．４％的相對財(cái)政收入僅僅支撐５９％的相對財(cái)政支出責(zé)任恰恰相反。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，義務(wù)教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生是政府必須承擔(dān)的最重要的職責(zé)，帶有非常強(qiáng)的外溢性特征，全國性的公共產(chǎn)品和服務(wù)理應(yīng)由中央政府提供，政府的基本職能也必須依此來確定。如果由財(cái)力嚴(yán)重匱乏的基層政府來承擔(dān)，必然會(huì)導(dǎo)致這些基本公共服務(wù)的不足或嚴(yán)重不均等，并由此引發(fā)一系列社會(huì)問題。

正是由于各級政府財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重背離，分稅制就無法起到平衡地區(qū)差異的作用，更導(dǎo)致了地方政府財(cái)源縮減，促使其從預(yù)算外尋找收入來源，出現(xiàn)了諸多不合理的財(cái)政現(xiàn)象，表現(xiàn)最為突出的有兩方面：

一是“土地財(cái)政”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，１９９９至２００８年間，中國土地出讓面積從４５３９１公頃上升至１６５８６０公頃，年均增長率１５．５％。同期的土地出讓金收入也不斷上升，成交價(jià)款從５１４．３億元上升至１０２５９．８億元，后者大約是前者的２０倍，年均增長率３９．５％。剔除通貨膨脹因素，土地出讓金成交價(jià)款年

均增長率更是高達(dá)４５％，是財(cái)政來源中上升最快的一種。“土地財(cái)政”雖在相當(dāng)程度上緩解了地方財(cái)政捉襟見肘的局面，但也帶來了城市規(guī)模的無序擴(kuò)張，透支耗竭了不可再生的土地資源，更助長了畸形的房地產(chǎn)市場。

二是“債務(wù)財(cái)政”。地方政府投融資平臺(tái)的負(fù)債規(guī)模已開始急劇膨脹。銀監(jiān)會(huì)資料透露，到２００９年６月末，全國各省、自治區(qū)、直轄市及其以下各級政府設(shè)立的平臺(tái)公司合計(jì)達(dá)８２２１家，其中縣級政府平臺(tái)公司４９０７家，銀行對這些地方政府融資平臺(tái)授信總額達(dá)８．８萬億元，貸款余額超過５．５６萬億元，幾乎相當(dāng)于中央政府的國債余額。而據(jù)估算，２００９年末地方政府債務(wù)規(guī)模在１１萬億元左右，相當(dāng)于２００９年地方本級財(cái)政收入的３倍。地方政府過度舉債可能帶來六大巨大危險(xiǎn)：開創(chuàng)地方政府舉債大興土木的先例；成了地方官員為自己政治前途而大上政績工程的資金來源；政府舉債的政績工程已成為經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)的樣板；與權(quán)力資本合謀形成腐敗的土壤；政府債務(wù)成因復(fù)雜、清償難度大，已影響了地方政府的執(zhí)政形象，進(jìn)而成為構(gòu)建和諧社會(huì)的一大障礙；政府債務(wù)最終“埋單者”只能是廣大老百姓、每位納稅人。

可見，事權(quán)與財(cái)權(quán)不對等造成的危害是巨大的。不過應(yīng)當(dāng)明確的是，基層財(cái)政出現(xiàn)的困難和問題，并不是分稅制造成的，恰恰相反，是由于分稅制不到位。只有完全、徹底的分稅制才是我國財(cái)稅改革的科學(xué)與理想的模式。以事權(quán)與財(cái)權(quán)對等為核心的新一輪分稅制完善和

改革能早日啟動(dòng)，才是中國經(jīng)濟(jì)有可能走上經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑之一！

第五篇：中日財(cái)政體制比較研究

中日財(cái)政體制比較研究

摘要：我國自1994 年分稅制改革以來，盡管建立了中央和地方政府之間分稅體制，但還有許多地方要完善。日本亦屬于集權(quán)型的國家，但其分稅制財(cái)政建設(shè)十分完善。通過對中日財(cái)政體制的共同特征、中央和地方政府財(cái)政分配的不同模式、各級政府間財(cái)政收入分配及轉(zhuǎn)移支付體系的比較分析，提出完善我國分稅制財(cái)政體制的政策建議。

關(guān)鍵詞：比較財(cái)政；財(cái)政體制；分稅制；中國日本

一、財(cái)政體制的共同特征

雖然目前階段我國的財(cái)政分權(quán)改革尚在進(jìn)行之中，仍然不夠完善，與日本相比，差距很大，但至少在運(yùn)行模式上兩者有以下幾點(diǎn)共同特征：

1.中央政府掌握財(cái)政收入的主要來源。日本財(cái)力高度集中于中央，中央政府掌握全國財(cái)政收入的2/3 左右。我國1994 年分稅制改革的目標(biāo)之一就是提高中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重，因此，分稅制改革后各年中央財(cái)政收入占我國總財(cái)政收入的比重基本在60%左右。

2.中央與地方之間建立了合理的事權(quán)分工和規(guī)范的財(cái)政分配制度。凡是涉及整個(gè)國家利益，需要全國統(tǒng)一行動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)的政府職能都劃為中央政府職能；不涉及全局性的事業(yè)，需要發(fā)揮地方政府的主動(dòng)性，有利于提高政府活動(dòng)效率的職能劃歸地方政府。以此為基礎(chǔ)，明確劃分了各級政府財(cái)政支出范圍，即支出負(fù)擔(dān)與事權(quán)分工相對應(yīng)，雖然目前我國地方政府在財(cái)政支出責(zé)任與可運(yùn)用的財(cái)政收入存在不匹配的問題，但隨著我國財(cái)政改革的深入，這一問題會(huì)得到解決。

3.中央對地方實(shí)行的財(cái)政補(bǔ)助制度。中央通過補(bǔ)助制度，一方面調(diào)節(jié)了中央與地方間的縱向財(cái)政資源分配，有利于中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策的貫徹落實(shí)；另一方面，有利于協(xié)調(diào)各地方政府間的橫向財(cái)政資源再分配，對地區(qū)之間的平衡發(fā)展起著重要的作用。

二、中央與地方財(cái)政分配的不同模式

日本是一種集權(quán)與分權(quán)結(jié)合型財(cái)政體制。日本財(cái)政體制的明顯特征是：收入上集權(quán)、支出上分權(quán)。20 世紀(jì)80 年代以來，中央預(yù)算集中的收入占全國財(cái)政收入的60%以上，實(shí)際支出則不到40%；相反，地方預(yù)算收入占預(yù)算總收入的40%左右，而實(shí)際支出占預(yù)算總支出的60%以上。中央政府集中大部分收入并控制稅收管理權(quán)限，體現(xiàn)了集權(quán)，有利于加強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力；地方政府安排著大部分財(cái)政支出，體現(xiàn)了分權(quán)，有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。

我國在過去高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，中央集中過多，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方的積極性不夠。隨著1994 年的分稅制改革有所改善，但地方在財(cái)政支出方面的權(quán)限仍然有限，同時(shí)還存在地方之間的不平衡，對于調(diào)動(dòng)地方的積極性嚴(yán)重受阻。

三、各級政府間財(cái)政收入分配的比較

1.稅收收入的分配

日本的共享稅式分稅制。即除劃定中央稅和地方稅之外，還設(shè)臵中央與地方共享稅稅種。目前，日本共有58 種稅，其中國稅26 種，都道府縣稅15 種，市町村稅17 種。中央和地方收入分布格局大體保持在2/3 和1/3 之間。為了確保中央財(cái)政的主導(dǎo)地位和在宏觀調(diào)控中的重要作用，日本政府間稅收權(quán)限劃分實(shí)行中央集權(quán)制。目前，我國地方稅收收入分配權(quán)尚未專門制定基本法律制度，中和地方稅收收入的分配按稅種來劃分的。在國務(wù)院1993 年頒布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》的行政法規(guī)中，按稅種明確劃分了中央固定收入、地方固定收入和中央與地方共享收入三大類。國稅占總稅收收入的比例大體保持在70%左右。中央與地方的這種稅收收入分配格局，使地方稅稅收收入規(guī)模相對較小。

2.各級政府的主體稅種

日本每一級政府都以兩種稅為主體稅種。中央財(cái)政的主體稅種是個(gè)人所得稅和法人所得稅，都道府縣的主體稅種是事業(yè)稅和居民稅，市町村的主體稅種是居民稅和固定資產(chǎn)稅。我國中央政府固定收入包括消費(fèi)稅、車輛購臵稅、關(guān)稅，地方政府固定收入包括城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等，中央政府和地方政府共享收入主要包括增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等。

四、各級政府間的轉(zhuǎn)移支付體系

1.在日本的稅收收入結(jié)構(gòu)中，中央稅收收入大約是地方稅收入的兩倍。這樣單靠地方稅收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方政府的需要。地方稅收入與地方政府支出之間的差額由中央政府的轉(zhuǎn)移支付加以彌補(bǔ)。以稅收劃轉(zhuǎn)為主要形式的財(cái)政補(bǔ)助制度。與其他西方國家相比，日本中央對地方財(cái)政補(bǔ)助規(guī)模更大，地方政府對中央政府的依賴性更

強(qiáng)。1990 年中央政府對地方政府的補(bǔ)助金額為318 590 億日元，占地方財(cái)政收入的49.6%。目前，日本中央對地方財(cái)政補(bǔ)助形式包括：交付地方稅、國庫支出金和讓與地方稅，其中前兩種是基本形式。

2.我國現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度具有明顯的過渡性特征，原財(cái)政包干體制中的轉(zhuǎn)移支付因素、分稅制中的稅收返還和過渡期轉(zhuǎn)移支付同時(shí)并存，雙軌運(yùn)行。但是，我國現(xiàn)階段仍需注意以下問題：（1）目前均等化轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模還是很小，為了更好地取得省區(qū)之間橫向平衡，轉(zhuǎn)移支付體系應(yīng)從“收入返還”調(diào)整為以均等化撥款為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)移支付體系；（2）加大過渡期轉(zhuǎn)移支付力度，明確過渡期轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模；（3）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付要在廣度上、深度上落實(shí)好，同降低稅收負(fù)擔(dān)結(jié)合起來。

五、我國財(cái)政體制改革可以借鑒的幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

日本財(cái)政體制的運(yùn)行機(jī)制表明，其所實(shí)行分級管理的財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)了其預(yù)期目的，一方面根據(jù)事權(quán)合理地配臵了財(cái)權(quán)，使各級政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)達(dá)到了基本統(tǒng)一，另一方面，在確保中央政府財(cái)政收入規(guī)模和保障宏觀調(diào)控有效實(shí)施的同時(shí)，維護(hù)了地方政府的獨(dú)立性和自主性，是處理中央與地方財(cái)政關(guān)系的一種規(guī)范化的分配制度。因此，我們至少可以得出以下幾點(diǎn)值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)：

1.在合理劃分中央與地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)行相對集權(quán)型財(cái)政體制?！跋鄬瘷?quán)型”財(cái)政體制，是指財(cái)權(quán)相對集中，事權(quán)相對分散。就財(cái)政體制來說，包括以下三方面：（1）重大的財(cái)政方針政策、國家預(yù)算法規(guī)、重要規(guī)章制度等必須統(tǒng)一由中央政府制定，在中央

統(tǒng)一規(guī)定的范圍內(nèi)，地方有權(quán)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況，制定貫徹中央方針政策的具體措施，安排自己的財(cái)政收支；（2）中央的事權(quán)主要是承擔(dān)一些事關(guān)全局的重要事務(wù)，政府職能范圍內(nèi)的其他一些具體活動(dòng)，包括大量社會(huì)發(fā)展事務(wù)，則應(yīng)由地方承擔(dān)；（3）在不影響地方財(cái)政增收積極性的前提下，中央要掌握主要財(cái)源，保證中央政府的主導(dǎo)地位。

2.在稅制改革的基礎(chǔ)上，合理劃分中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅，實(shí)行共享稅式分稅制，穩(wěn)定中央與地方財(cái)政收入來源。（1）我國社會(huì)主義管理制度，決定了我國分稅制不可能像美國那樣實(shí)行稅源分享形式；（2）我國在今后相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)仍將以流轉(zhuǎn)稅為主體，地方稅收體系還有待于進(jìn)一步發(fā)展。這就決定了我國不能實(shí)行徹底的分稅制；（3）我國地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距很大，稅源分布極不平衡，一些地區(qū)財(cái)政收入能力與其財(cái)政支出需要差額很大。在這種情況下，實(shí)行徹底的分稅制，只能導(dǎo)致一部分地區(qū)過分依賴于中央轉(zhuǎn)移支付，不利于擴(kuò)大地方自主權(quán)，不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。因此，在我國推行分稅制，在劃分中央稅、地方稅的改革過程中，必須考慮設(shè)臵中央與地方共享稅，將一些稅源增長快、同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的稅種劃為中央與地方共享稅，有利于協(xié)調(diào)中央與地方利益關(guān)系。

3.建立以平衡補(bǔ)助為主體的財(cái)政補(bǔ)助制度，促進(jìn)各地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。如何從財(cái)政體制上有效地平衡各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是我國財(cái)政體制改革的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)。日本的經(jīng)驗(yàn)表明，建立規(guī)范的、明晰的轉(zhuǎn)移支付體系，是中央政府調(diào)節(jié)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的最有效的手段。同時(shí)，從我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距看，那些需要財(cái)政補(bǔ)助的地區(qū)往往連最基本的財(cái)政需要都無力滿足。如何保證全國最低水平的公共服務(wù)需要，是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付面臨的首要任務(wù)。因此，本文主張建立一種以平衡補(bǔ)助為主的轉(zhuǎn)移支付體系。

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