第一篇：試論農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革與完善

東北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)士學(xué)位論文

學(xué)號：

由土地利用狀況引發(fā)的思考 Caused by land-use status of thinking

學(xué)生姓名：張惠強(qiáng) 指導(dǎo)老師：楊鳳海

所在院系： 資源與環(huán)境學(xué)院 所學(xué)專業(yè)： 土地資源管理

東 北 農(nóng) 業(yè) 大 學(xué) 中國·哈爾濱

2009年12月

由土地利用狀況引發(fā)的思考

摘要

土地是生產(chǎn)資料的重要組成部分，中國是社會主義公有制國家土地所有權(quán)必須歸國家占有。要使土地作為一種生產(chǎn)要素充分發(fā)揮作為稀缺資源的作用，必須使土地的經(jīng)營和使用通過市場來配置。目前，我國已進(jìn)入全面建設(shè)小康社會、加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展階段。在這個階段“要以完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)，繼續(xù)推進(jìn)市場取向的改革，從根本上消除生產(chǎn)力發(fā)展的體制障礙，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力”。隨著時(shí)代的演進(jìn)和改革的深入中國以前的土地政策已不再適應(yīng)當(dāng)前新的形勢。本文首先通過對產(chǎn)權(quán)理論和產(chǎn)權(quán)制度的具體分析，然后具體分析城市和農(nóng)村土地利用存在的問題和與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，并且指出了土地制度中存在的問題，并從制度和經(jīng)濟(jì)角度分析其原因，提出規(guī)范土地產(chǎn)權(quán)制度，改進(jìn)現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度，使土地資源進(jìn)一步市場化,由市場進(jìn)行統(tǒng)一配置,而政府只是作為制度的建立者和監(jiān)督者起宏觀調(diào)控的作用。

關(guān)鍵字： 農(nóng)村

農(nóng)民 城市 土地 產(chǎn)權(quán) 制度

由土地利用狀況引發(fā)的思考

ABSTRACT Land is an important part of the means of production, China is socialist public ownership of state land ownership must be turned over to national appropriation.Make the land as a factor of production into full play the role as a scarce resource must be the operation and use of land through the market to configure.In this paper, through a detailed analysis of property rights theory, and then a specific analysis of urban and rural land resources, the use of the present situation of problems existing in the land system, and from institutional and economic point of view of the reasons put forward norms of land property rights system to improve the existing land transfer system so that land resources in the further market-oriented, unified by the market allocation, and the Government only as a system is established and the supervisor played the role of macro-control.At present, China has entered the building a moderately prosperous society and accelerating socialist modernization construction stage of development.At this stage “is necessary to improve the socialist market economic system as the goal, continue to promote market-oriented reforms, to fundamentally eliminate the institutional obstacles to development of productive forces, in order to inject new vitality into the economic development.” As time evolution and the deepening of reform in China prior to the land policy is no longer adapt to the new situation, this paper respectively in urban and rural land use conditions for the analysis of an object from an economic point of view of the performance of its irrationality, and tried to system analysis from unreasonable but there are reasons.Keywords: Rural Farmers Urbanland Property System

由土地利用狀況引發(fā)的思考

目

錄

摘要..............................................................................................................................................1 ABSTRACT......................................................................................................................................2 目

錄.............................................................................................................................................3 1 前 言...........................................................................................................................................4 2 從土地產(chǎn)權(quán)和制度方面進(jìn)行理論分析.......................................................................................5 2.1 土地產(chǎn)權(quán)的含義........................................................................................................................5 2.2 土地產(chǎn)權(quán)制度..........................................................................................................................5 2.3 產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)..............................................................................................................................5 3 農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀的分析.........................................................................................................6 3.1 農(nóng)村土地制度情況..................................................................................................................6 3.2 土地制度與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題..........................................................................................7 3.3 農(nóng)村土地糾紛............................................................................................................................8 4 對現(xiàn)行城市土地利用中存在問題的.........................................................................................8 4.1 城市土地利用存在的問題......................................................................................................9 4.2 土地制度與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系................................................................................................9 4.3 對土地制度存在問題的深層次分析....................................................................................10 5 土地利用問題的解決辦法.......................................................................................................13 5.1 關(guān)于農(nóng)村土地利用問題的解決辦法....................................................................................13 5.2 我國城市土地利用問題的解決辦法....................................................................................13 6 總結(jié)...........................................................................................................................................17 參考文獻(xiàn).........................................................................................................................................18 致

謝............................................................................................................................................19

由土地利用狀況引發(fā)的思考 前 言

土地利用是人類根據(jù)土地的自然特點(diǎn)，按一定的經(jīng)濟(jì)、社會目的，采取一系列生物、技術(shù)手段，對土地進(jìn)行的長期性或周期性的經(jīng)營管理和治理改造活動。

近年來，黨和政府高度重視土地問題，把土地資源定位為參與宏觀調(diào)控的主要手段，國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》下發(fā)后，特別是《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》進(jìn)一步明確土地管理和耕地保護(hù)的責(zé)任文件精神，明確各級政府是土地管理和耕地保護(hù)的第一責(zé)任人。各級地方政府和國土資源管理部門加大了對《土地管理法》的宣傳和實(shí)施力度，執(zhí)法部門也加大了對違法用地的查處力度，對農(nóng)村土地管理尤其是耕地保護(hù)作出了巨大努力。在農(nóng)村中，違法用地，亂占、濫用耕地建房的現(xiàn)象雖然得到了有效遏制，農(nóng)民建房也正在走上依法管理的道路。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民生活觀念的逐漸變化，特別是在中央惠農(nóng)政策的大環(huán)境下，農(nóng)村農(nóng)民住宅建設(shè)空前活躍。由于全國各地的地理位置、自然條件不盡相同，導(dǎo)致目前農(nóng)民建房還存在著不少的問題，破壞、閑置浪費(fèi)耕地現(xiàn)象隨之大量出現(xiàn)。

我國土地資源稀缺，根據(jù)國土資源部2004年度全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示，我國人均耕地只有1.41畝，相當(dāng)于世界人均耕地3.75畝的37%，不到美國的1/6。并且改革開放以來，我國城市化和工業(yè)化快速發(fā)展，城市人口急劇增長，城市用地規(guī)模不斷擴(kuò)大，人地矛盾更加突出。城市化進(jìn)程中凸現(xiàn)土地問題。

在城市化過程中遇到的首要問題是土地使用形式的改變，即由原來的農(nóng)村用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫?，由此產(chǎn)生了土地征用和農(nóng)民安置問題。隨著城市化進(jìn)程的加速，現(xiàn)有的征地制度與市場經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)之間的矛盾日顯突出，征地安置成為“三農(nóng)”問題中的一個焦點(diǎn)。

由土地利用狀況引發(fā)的思考 從土地產(chǎn)權(quán)和制度方面進(jìn)行理論分析

2.1 土地產(chǎn)權(quán)的含義

土地產(chǎn)權(quán)是指以土地所有權(quán)為核心的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和，包括土地所有權(quán)及與其相聯(lián)系的和相對獨(dú)立的各種權(quán)利，如占有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等。

2.2 土地產(chǎn)權(quán)制度

土地產(chǎn)權(quán)制度是指一切經(jīng)濟(jì)主體與土地的關(guān)系。由于經(jīng)濟(jì)主體對土地的關(guān)系而引起的不同經(jīng)濟(jì)主體之間的所有經(jīng)濟(jì)關(guān)系的總稱，主要包括土地權(quán)能制度和土地收益制度。前者主要是指經(jīng)濟(jì)主體對土地采取某種行為的權(quán)利的制度，后者主要是經(jīng)濟(jì)主體行使他的這種權(quán)利所能得到的收益如何的制度。土地產(chǎn)權(quán)制度可以理解為關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)的合約或合同或經(jīng)濟(jì)關(guān)系，它還可以包括很多次級制度和再次級制度。其內(nèi)容結(jié)構(gòu)的豐富程度取決于土地經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)I(yè)化與分工的發(fā)展水平以及市場交易范圍和發(fā)達(dá)程度。

2.3 產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)

產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在要求是流動性，即產(chǎn)權(quán)要流暢的在各個自然人和法人之間流動，就要有完善的資本市場涉及到經(jīng)濟(jì)體制的各個方面。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，當(dāng)勞動力成為商品后產(chǎn)權(quán)也隨之轉(zhuǎn)化為資本，產(chǎn)權(quán)的所有者可以利用所擁有的產(chǎn)權(quán)資本支配勞動力創(chuàng)造剩余價(jià)值，也可以將自己擁有的產(chǎn)權(quán)整體出賣或部分（一定時(shí)期一定范圍的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)出賣）實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的資本化和市場化。從這個意義上說，產(chǎn)權(quán)市場的性質(zhì)屬于資本市場，它是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)整體交易和部分交易的市場，是通

由土地利用狀況引發(fā)的思考

過產(chǎn)權(quán)市場交易實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)重組、結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源配置的市場是我國資本市場的重要組成部分。

產(chǎn)權(quán)流動的外在性要求要對產(chǎn)權(quán)有明確的界定和完善的制度支持和保障。經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主諾斯認(rèn)為：制度是一個社會的規(guī)則游戲，是人為設(shè)計(jì)出來的行為準(zhǔn)則，因?yàn)橹贫葲Q定著個任何組織行為的激勵性，限制他們的生產(chǎn)效率和對經(jīng)濟(jì)增長有著根本性的影響。政治規(guī)則導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)規(guī)則，而因果關(guān)系是雙向的；產(chǎn)權(quán)和合同是由政治決策或?qū)嵤┑模诰鉅顟B(tài)中，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和政治規(guī)則相一致，如果其中一個生變，另一個也發(fā)生變化上述假定引出政治市場和經(jīng)濟(jì)市場、政治交易和經(jīng)濟(jì)交易、政治交易成本和經(jīng)濟(jì)交易成本的問題。諾斯政治制度和經(jīng)濟(jì)制度相互作用的視角，有益于認(rèn)識余地市場的政治經(jīng)濟(jì)制度供給。在此，我們可以充分得看到制度對市場機(jī)制的健康發(fā)展的決定性作用。農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀的分析

3.1 農(nóng)村土地制度情況

現(xiàn)行農(nóng)村雙重共經(jīng)營體制的制度安排是在人民公社生產(chǎn)制度的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變而來，其經(jīng)濟(jì)主體是社區(qū)性集體經(jīng)濟(jì)組織。統(tǒng)一經(jīng)營的權(quán)利主要表現(xiàn)為對農(nóng)村土地的所有權(quán)和處置權(quán)是一種“土地集體所有農(nóng)民分散經(jīng)營”的經(jīng)營制度和土地共有制度，是一種多元產(chǎn)權(quán)格局。由于這種所有權(quán)與承包權(quán)相分離的制度安排適應(yīng)了當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，因此這次制度變遷是一次典型的帕累托改進(jìn)。從制度供給的每一變量分析，差不多都表現(xiàn)出正相關(guān)的績效。該制度安排既堅(jiān)持了土地生產(chǎn)資料的公有制又通過與生產(chǎn)資料的緊密結(jié)合賦予了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的主權(quán)調(diào)動了農(nóng)民的積極性。目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度既模糊又不完整，產(chǎn)權(quán)關(guān)系紊亂，農(nóng)民的土地權(quán)益得不到切實(shí)保護(hù)。普羅斯曼對中國七個省市240家農(nóng)戶的119次訪談發(fā)現(xiàn)農(nóng)民是土地的準(zhǔn)所有者，至少在三個方面農(nóng)民的所有權(quán)不確定：

由土地利用狀況引發(fā)的思考

（1）使用期限不足不確定

（2）存在因人口分化而調(diào)整土地使其失去土地的危險(xiǎn)（3）存在著因非農(nóng)征地而失去土地的危險(xiǎn)。

這說明農(nóng)戶的土地使用權(quán)不是明確而永久的，據(jù)此普羅斯曼指出∶土地使用規(guī)則的不明確是土地制度不穩(wěn)定的原因。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法規(guī)都明確規(guī)定我國農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，從這一點(diǎn)上看農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是明確的，但是，“集體”實(shí)質(zhì)是哪一級，法律規(guī)定又不很明確。如在憲法中籠統(tǒng)規(guī)定“集體所有”，在《民法通則》被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村兩級集體，而在《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》中則是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織。大量調(diào)查也表明，多數(shù)農(nóng)民對土地所有權(quán)歸屬模糊不清，相當(dāng)多農(nóng)民甚至認(rèn)為，農(nóng)村土地屬于國家所有。多元化的所有權(quán)主體使得農(nóng)村土地關(guān)系極為混亂，農(nóng)民對土地所有權(quán)存在很強(qiáng)的不穩(wěn)定感，即而對土地的長期投入預(yù)期不足直接影星對土地的經(jīng)營熱情和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。另外國務(wù)院在《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)若干問題的通知》中規(guī)定“集體所有的土地必須先行征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能出讓”在這種征定過程中存在大量的尋租現(xiàn)象，農(nóng)民的利益被大量掠奪。根據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，目前，在城市建設(shè)征用土地過程征地收入分配的比例大約為，農(nóng)民5~10%，集體25~30%政府及其機(jī)構(gòu)60~70%，農(nóng)民所得很少甚至失去了最基本的土地生存保障。在土地產(chǎn)權(quán)的市場化方面，土地使用權(quán)與流通制度、市場化程度都很低。市場對土地資源的配置還未能起基礎(chǔ)性作用，這使得農(nóng)民通過土地獲得經(jīng)營性收入和服務(wù)性收入的機(jī)會大大降低?！锻恋毓芾矸ā冯m然規(guī)定“國有土地和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法由國務(wù)院另行通知”。到目前為止國務(wù)院只對城鎮(zhèn)土地如何依法進(jìn)入市場問題制定了條件（仍存在缺陷），但對農(nóng)村集體所有的土地如何進(jìn)入市場尚未制定出相關(guān)法規(guī)。這樣規(guī)定土地制度下除了國家地價(jià)征用國有土地（這實(shí)質(zhì)上是對土地的一種經(jīng)濟(jì)掠奪，是對集體使用權(quán)的一種侵犯）是不能通過市場而流動的。

由土地利用狀況引發(fā)的思考

3.2 土地制度與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題

就現(xiàn)階段的土地制度來看對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極為不利，不論是在經(jīng)營目標(biāo)上還是在經(jīng)營方法上，都已無法再適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)本身發(fā)展的需要。農(nóng)村土地制度對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要的先決條件作用。土地制度不僅影響到現(xiàn)有生產(chǎn)技術(shù)下生產(chǎn)潛力的發(fā)揮，也影響到生產(chǎn)主體的投資能力和投資意愿，進(jìn)而影響到生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)組織形式的進(jìn)步及政府農(nóng)業(yè)政策的效果。在我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，如何解決好歷史遺留下來的“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）問題已成為經(jīng)濟(jì)是否能夠持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。雖然今天的“三農(nóng)”問題與20世紀(jì)上半葉的中國農(nóng)村問題在外部環(huán)境和影響因素方面已有很大不同，但農(nóng)村土地制度問題仍是其中最重要的影響因素之一?！稗r(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”問題始終是困擾我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、全面建設(shè)小康社會、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的一個重大問題,其核心問題就是土地問題。土地家庭承包責(zé)任制的實(shí)施雖然促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮和農(nóng)村社會的穩(wěn)定,然而農(nóng)村土地制度在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中卻出現(xiàn)了一定程度的不相適應(yīng)，已凸現(xiàn)了制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢。因此，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，無疑是有益于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要措施。

3.3 農(nóng)村土地糾紛

近幾年來中國農(nóng)村社會發(fā)生了大量的土地糾紛在糾紛中人們引用不同的合法性依據(jù)說明自己的正確性。一些人援引土地《承包合同》承包合同認(rèn)為“土地是承包戶在承包期間專門使用的財(cái)產(chǎn)，其價(jià)值應(yīng)當(dāng)屬于承包戶”另一些人援引土地法中“集體所有”條文，認(rèn)為它屬于村莊所有成員的共同財(cái)產(chǎn)，其價(jià)值應(yīng)當(dāng)由所有村民共同分享。還有一些人援引一般的公有制理念，認(rèn)為土地是國有的，應(yīng)當(dāng)國家機(jī)構(gòu)人員或政府來處置。這些糾紛的焦點(diǎn)在于使用土地產(chǎn)生的價(jià)值應(yīng)該如何分配，顯然不同的人分配的規(guī)則不同。對現(xiàn)行城市土地利用中存在問題的

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4.1 城市土地利用存在的問題

國務(wù)院在2001年頒布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理通知》，提出要嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)量和嚴(yán)格實(shí)行國有余地有償使用制度，大力推行國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理，規(guī)范土地審批的 政行為。雖然整個規(guī)定在一定程度上對土地的流轉(zhuǎn)和利用創(chuàng)造了較以前寬松的環(huán)境，但是（除以上農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)仍不能流轉(zhuǎn)外）城市土地的利用方面也存在不容忽視的問題，具體問題如下：

(1)土地呆滯難以盤活：多年來我們在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下對于城市土地施行 政劃撥土地的流轉(zhuǎn)管理，而忽略了對行政劃撥的存量土地的管理，致使大量劃撥存量土地難以盤活，使得一面劃撥土地閑置，一方面不斷擴(kuò)張建設(shè)用地市場吞噬越來越多的耕地資源。

(2)城鄉(xiāng)結(jié)合部集體用地非法流轉(zhuǎn)亟待規(guī)范化：隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市不斷擴(kuò)張，城市接合部集體土地的非法流轉(zhuǎn)愈演愈烈。但是，如何保護(hù)集體土地資產(chǎn)，確保土地所有者的正當(dāng)權(quán)力目前國家還沒有系統(tǒng)的政策法規(guī)可依。在這種情況下大量的集體建設(shè)用地擅自轉(zhuǎn)讓、出租轉(zhuǎn)讓、聯(lián)營聯(lián)建、私下交易政府部門不了解當(dāng)?shù)厝罕姴恢閷w土地資產(chǎn)的隨意外治造成了集體土地資產(chǎn)的流失，侵害了集體土地產(chǎn)權(quán)人的利益，在一定程度上還沖擊了國有土地市場。

(3)城市土地流轉(zhuǎn)過程中存在土地尋租行為：城市土地使用權(quán)出讓普遍采用協(xié)議出讓的方式。這為官員進(jìn)行城市土地尋租提供了溫床。這是因?yàn)橐詤f(xié)議方式進(jìn)行城市土地使用權(quán)出讓，基本上不經(jīng)過一個市場競價(jià)過程，只是交易雙方一對一抬價(jià)還價(jià)的結(jié)果?？陀^上，交易雙方對統(tǒng)一城市土地價(jià)值的判斷，很難有一個準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)。雖然有一些地方限制自由裁量權(quán)約束出讓方的行為，引入基本地價(jià)或者標(biāo)定地價(jià)作為參照系，規(guī)定出讓的最低控制價(jià)格，但對但受讓方由于未來收益還沒有發(fā)生，還只能是主觀預(yù)期。因而與出讓方的價(jià)值判斷是不同的。協(xié)議出讓

由土地利用狀況引發(fā)的思考

土地使用權(quán)的價(jià)格出讓方盡量報(bào)高，受讓方盡量壓低。如果再有一個第三者，又會有第二種價(jià)值判斷，如此等等。城市土地使用權(quán)特別是經(jīng)營性用地以協(xié)議方式出讓沒有引入較充分的競爭機(jī)制，交易對象和交易價(jià)格的確定售出讓方的主觀因素影響較大，這種地租實(shí)際上是不完全的市場地價(jià)，不能完全體現(xiàn)城市土地的市場價(jià)格。

4.2 土地制度與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系

首先由城市擴(kuò)張帶來的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展，成為地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)的支柱性收入。土地出讓金數(shù)額巨大，成為地方政府財(cái)政預(yù)算外收入的最主要來源。地方政府財(cái)政預(yù)算外收入一般由行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金和土地出讓金三部分構(gòu)成。相比之下，土地出讓收入的地位處于舉足輕重的地位。

其次與土地相關(guān)的收費(fèi)成為地方政府各部門改善福利的重要途徑。這些部門收費(fèi)大體分三類。一是土地部門的收費(fèi)，如耕地開墾費(fèi)、管理費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、登報(bào)費(fèi)、房屋拆遷費(fèi)、折抵指標(biāo)費(fèi)、收回國有土地補(bǔ)償費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。二是財(cái)政部門的收費(fèi)，如土地使用費(fèi)、土地租金。三是其他部門收費(fèi)，如農(nóng)業(yè)、房產(chǎn)、水利、交通、郵電、文物、人防、林業(yè)等部門，它們收取土地從征用到出讓過程中與之搭得上邊的相關(guān)費(fèi)用。這些收費(fèi)十分龐雜，透明度低，難以查清，但數(shù)額不菲。

土地制度還關(guān)系到城市的建設(shè)規(guī)劃。土地規(guī)劃與建設(shè)規(guī)劃一直存在嚴(yán)重的矛盾，建設(shè)規(guī)劃的拓展和土地規(guī)劃指標(biāo)的不協(xié)調(diào)，使這兩個規(guī)劃一直處于相互對立狀態(tài)。

4.3 對土地制度存在問題的深層次分析

艾爾溫.來施認(rèn)為中國土地利用規(guī)則出現(xiàn)自身矛盾的情況反映了“未能確定土地所有制度的最終目標(biāo)”，他列舉了土地制度的基本目的有“提高產(chǎn)量，保護(hù)小農(nóng)和自然資源，保持土地的農(nóng)用和費(fèi)農(nóng)用之間的平衡，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，根據(jù)不同目

由土地利用狀況引發(fā)的思考 的設(shè)計(jì) 的土地制度有所不同由于土地是個人行為的動力源泉，為追求利益又可能忽視公共效應(yīng)，資源、生態(tài)、社會公正等并阻礙經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展，他建議建立并兼顧私人勞動和公共需要的土地所有制度是當(dāng)務(wù)之急”。

中國為什么會出現(xiàn)規(guī)則的自相矛盾？在政治和法律各自的運(yùn)動領(lǐng)域及經(jīng)濟(jì)原則未經(jīng)區(qū)分的安排下，不存在確定性原則和限定型合法性聲稱的法律系統(tǒng)，事實(shí)上是多種土地規(guī)則并存以供選擇，這些規(guī)則包含有不同乃至對立的原則，各自有著合法行性聲稱來源，在實(shí)踐中通過力量競爭被選擇使用，這個選擇使法律條件政治化，它不是根據(jù)確定的法律規(guī)則確定正當(dāng)權(quán)益，而是根據(jù)利益競爭進(jìn)入法律程序，經(jīng)過各利益集團(tuán)的博弈，通常力量大者有影響力，但是由于各利益集團(tuán)的實(shí)力不斷變化，博弈的結(jié)果也不斷變化，因此土地規(guī)則隨著力量的變化而不確定。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)另外兩位代表人物科斯和威廉姆森認(rèn)為，所有的制度和游戲規(guī)則的建立，都要消耗資源，是有成本的所有交易市場的信息獲取和處理，所有合同的談判、監(jiān)督和實(shí)施都要消耗資源也有成本，政治體制改革的目的，是節(jié)約交易成本，實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)利益最大化。土地制度的交易成本按新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的定義應(yīng)包括所有由于制度或組織的建立或變遷、使用相關(guān)的成本。由上面的分析我們看出中國土地市場存在著極高的交易成本，其原因便是政府偏好偏于理性，但是在現(xiàn)行地方政府成為利益當(dāng)事人的體制下，建立資源—資產(chǎn)效用函數(shù)調(diào)整偏好的制度選擇，則實(shí)際是政府從成本，規(guī)則收益的比較考慮。從成本看，首先設(shè)計(jì)制定成本，其次涉及實(shí)施成本，再次涉及監(jiān)督成本。從收益看，首先涉及私人收益，其次涉及社會收益，或者還有政府收益。但是選擇什么土地市場制度是有制度供給條件及其成本和制度供給需求及其收益預(yù)期決定。社會制度經(jīng)濟(jì)形態(tài)文化傳統(tǒng)改革奉獻(xiàn)的約束及其成本；土地產(chǎn)權(quán)的激勵國家機(jī)制土地產(chǎn)權(quán)的承租及各自形成的政治組織和經(jīng)濟(jì)集團(tuán)、聯(lián)盟的游說和談判能力，土地社會利益和公共利益，社會力量的“博弈”中央和地方關(guān)于制度變遷的收益預(yù)期的和相互作用，經(jīng)實(shí)現(xiàn)制度

由土地利用狀況引發(fā)的思考

供給雪球制度供給條件間的納什均衡。新的市場制度安排最終會分離政治市場和經(jīng)濟(jì)市場，分離行政權(quán)和產(chǎn)權(quán)，但其創(chuàng)新的質(zhì)量和速度主要由市場力量而不是由行政力量決定。

由土地利用狀況引發(fā)的思考 土地利用問題的解決辦法

5.1 關(guān)于農(nóng)村土地利用問題的解決辦法

關(guān)于我國農(nóng)地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的改各我國一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家做出了一定的研究和提出了相關(guān)建議。張培剛就主張根據(jù)我國的國情實(shí)行“田面權(quán)”（土地使用權(quán)）“田底權(quán)”（土地所有權(quán)）的徹底分離，使“田底權(quán)”屬于國家而使“田面權(quán)”商品化。我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變遷具有多樣性和漸進(jìn)性 根據(jù)以上的關(guān)于產(chǎn)權(quán)的論述，必須引入市場機(jī)制，才能在明確的土地產(chǎn)權(quán)制度下使交易成本最小，才能加速我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的誘導(dǎo)性創(chuàng)新，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模式的搬遷和發(fā)展，在很大程度上是農(nóng)民個體或農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織、地方政府和國家利益主體在特定約束條件下最優(yōu)化各自目標(biāo)函數(shù)的結(jié)果。根據(jù)科斯第二定理，在交易成本為正等情況下，最初的產(chǎn)權(quán)安排影響最后的均衡結(jié)果。因此，為了使我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場形成比較高的均衡結(jié)果我們必須對最初的或正在形成過程中的產(chǎn)權(quán)安排做出一定的調(diào)整，調(diào)整的基礎(chǔ)是給予各個相關(guān)利益者平等的競爭地位。為此我們可以從如下方面入手。

(1)建立嚴(yán)格私有農(nóng)地使用權(quán)制度，嚴(yán)格界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)要素及其產(chǎn)品進(jìn)入市場交易的必要前提，我們的改革方向不是所有權(quán)的私有化，而是使用權(quán)的私有化，是將農(nóng)地中具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的屬性獨(dú)立出來并進(jìn)行嚴(yán)格界定，在不改變農(nóng)村土地集體所至性質(zhì)的農(nóng)民家庭經(jīng)營前提下建立家庭經(jīng)營與農(nóng)戶經(jīng)營相結(jié)合的新型經(jīng)營體制，可以概括為“弱化所有權(quán)、強(qiáng)化承包權(quán)、放活使用權(quán)”。弱化所有權(quán)與強(qiáng)化承包是相輔相成的，只有弱化了所有權(quán)才能把所有權(quán)的一部分賦予承包權(quán)才能強(qiáng)化承包權(quán)，具體而言就是在承包期內(nèi)，變單一的經(jīng)營權(quán)為占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和有條件的處置四權(quán)統(tǒng)一的承包權(quán)約束，為此必須在穩(wěn)定已形成的土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上通過建立弱化和替代農(nóng)村保障的農(nóng)村社會保障體系逐步縮小農(nóng)地調(diào)整的范圍，盡快制定相關(guān)法規(guī)，以法定形式確保農(nóng)村土地承包長期穩(wěn)定的法律法規(guī)。在允許農(nóng)在不改變土地用途的前提下永久或暫時(shí)轉(zhuǎn)讓農(nóng)地承包

由土地利用狀況引發(fā)的思考

合同中的使用權(quán)，并允許在流轉(zhuǎn)過程中取得合理補(bǔ)償。只有強(qiáng)化農(nóng)民家庭微觀經(jīng)濟(jì)主體的地位以減少所有權(quán)主體對農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營活動的不合理干預(yù)和侵權(quán)行為，最大限度的降低因所有權(quán)主體給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來的負(fù)面影響，還要建立和完善與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度配套的市場安排，如農(nóng)地要素流動制度、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度、土地使用權(quán)入股上市制度，土地使用權(quán)證券化制度等。

（2）改革農(nóng)村基層組織：現(xiàn)存的以村為單位的農(nóng)村基層組織，集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、黨支部為一體的行政村，是人民公社制度破產(chǎn)后的產(chǎn)物，是當(dāng)時(shí)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的一種有效實(shí)現(xiàn)形式。但是，這并不是唯一形式，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，行政村日益表現(xiàn)出其集權(quán)惰性，并不是所有的行政村都能作為一種有效的經(jīng)濟(jì)組織參與市場競爭和合作。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)是家庭，不是行政村，家庭之間的互助合作形式有很多種，除了通過行政村來實(shí)現(xiàn)外，還可以通過家庭、農(nóng)場、企業(yè)、協(xié)會等各種組織形式來實(shí)現(xiàn)，而且這后面的形式正被廣大的實(shí)踐所證實(shí)。因此，有必要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)現(xiàn)形式的多樣化，使家庭經(jīng)營與互助合作實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的結(jié)合。如果眾多農(nóng)戶之間通過其他的組織形式，如企業(yè)訂購、行業(yè)協(xié)會等能夠?qū)崿F(xiàn)家庭經(jīng)營與互助合作的有效結(jié)合，而行政村名存實(shí)亡或有大的負(fù)面效果的話，可以考慮取消行政村的設(shè)置，相應(yīng)的行政職能轉(zhuǎn)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能機(jī)構(gòu)。行政村保留或撤銷的原則依據(jù)制度成本與收益的大小比較而定，農(nóng)民合作組織應(yīng)該在保護(hù)農(nóng)戶的權(quán)益、謀求農(nóng)戶收益的最大化、為農(nóng)戶的經(jīng)營活動提供服務(wù)方面發(fā)揮重要作用。

5.2 我國城市土地利用問題解決辦法

城市土地是城市政府掌握的最大資產(chǎn)之一，城市政府通過有效運(yùn)作城市土地資產(chǎn)，以市場化手段土地資產(chǎn)價(jià)值保證城市土地市場的公開、公平和公正。通過完善城市土地的規(guī)劃條件，擴(kuò)大城區(qū)規(guī)模，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城市土地的規(guī)?；_發(fā)利用，增加國有土地資產(chǎn)的總量，提高資產(chǎn)質(zhì)量。在完全競爭的市場

由土地利用狀況引發(fā)的思考

中，一切具有同等生產(chǎn)力的單位面積的不同城市土地具有相同的均衡價(jià)格。而均衡價(jià)格的高低和均衡土地使用量則由城市土地的供給和與需求曲線的交點(diǎn)來決定。這樣便可以通過市場來決定土地價(jià)格。另外城市政府可以通過控制城市土地的供給量，調(diào)整土地價(jià)格水平，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控。

城市土地本身就是城市經(jīng)濟(jì)制度產(chǎn)生出來的資本品資本的本質(zhì)是在于給所有者帶來未來收益其市場價(jià)值就是未來時(shí)期內(nèi)的預(yù)期受益者限制的總和。城市土地的預(yù)期收益通過城市產(chǎn)業(yè)活動去實(shí)現(xiàn)。城市產(chǎn)業(yè)活動對土地的引致需求要按邊際成本和邊際收益相等的原則去實(shí)現(xiàn)。城市政府以平均方式配置土地資源達(dá)不到優(yōu)化的目的，靠主觀預(yù)期確定土地價(jià)格不利于城市產(chǎn)業(yè)活動的持續(xù)發(fā)展。發(fā)揮市場機(jī)制載體地資源配置中的基礎(chǔ)作用這是城市政府工作的必然趨勢城市土地資本華運(yùn)營的目標(biāo)就是在實(shí)現(xiàn)城市土地的市場價(jià)值的過程中合理配置土地資源城市土地的資本化運(yùn)營就是按土地的所權(quán)與土地使用權(quán)相分離的原則將城市土地資產(chǎn)市場化為資本，實(shí)質(zhì)是土地使用權(quán)流動的市場化，這是城市土地使用權(quán)公開交易的戰(zhàn)略運(yùn)用。城市土地使用權(quán)的交易方式主要包括以下三種方式：(1)招標(biāo)出讓城市土地使用權(quán)是指城市政府（出讓人）為出讓某宗城市土地使用權(quán)，按照一定的規(guī)定和程序：有符合規(guī)定的公民法人或其他經(jīng)濟(jì)組織（投標(biāo)人）在規(guī)定的期限內(nèi)競投土地使用并確定土地使用者（中標(biāo)人）的行為

(2)拍賣出讓土地使用權(quán)，是指城市政府（出讓人）為出讓某宗城市土地使用權(quán)，在指定的時(shí)間、地點(diǎn)在公開場合，按照一定的程有符合規(guī)定的公民法人或其他組織（競買人）公開競價(jià)，根據(jù)出價(jià)結(jié)果確定最高出價(jià)者為土地使用者（競的人）的行為。

(3)城市土地使用權(quán)的掛盤出讓，實(shí)質(zhì)是城市政府（出讓人）為出讓某宗城市土地使用權(quán)，在指定地點(diǎn)發(fā)布掛盤公告，公布出讓地塊的出讓條件，并在規(guī)定期限內(nèi)接受公民法人或其他組織（競買人）的報(bào)價(jià)申請、更新掛盤價(jià)格根據(jù)掛盤期限截止時(shí)的出價(jià)結(jié)果確定土地使用者（競得人）的行為。

由土地利用狀況引發(fā)的思考

城市土地資本化運(yùn)營，提高了土地資源的利用效率。以招標(biāo)、拍賣、掛盤出讓城市土地使用權(quán)，城市政府能夠獲取、積累城市土地的需求信息。對城市信息的正確反應(yīng)，是城市政府能幾乎額定城市土地供給，防止出現(xiàn)城市土地供給過渡自由化現(xiàn)象和土地價(jià)格的過渡波動。通過市場化手段，利用競爭的辦法，城市政府將土地資源配置給最合適、最需要的城市土地使用者，城市土地使用者按邊際收益與邊際成本相等的原則取得城市土地使用權(quán)并按照生產(chǎn)可能性邊界使用城市土地，土地資源得到合理和制約利用。

必須指出的是，開展城市土地的資本化經(jīng)營，要注意防止出現(xiàn)市場失靈。這就需要政府的宏觀監(jiān)管，在城市土地使用權(quán)的招標(biāo)拍賣掛盤出讓中，必須設(shè)置合理的底價(jià)，必要時(shí)應(yīng)有最高限價(jià)。超過最高限價(jià)仍有兩個或兩個以上意向性城市土地使用者時(shí)，可以隨即方式確定土地使用權(quán)。

由土地利用狀況引發(fā)的思考 總結(jié)

土地是一種供給彈性非常小的資源，中國是一個人口大國，我們對土地資源的利用更有別于別國，對于中國人民來說（特別是農(nóng)民）土地是他們的安身立命之基，可以說如果沒有了土地?cái)?shù)以萬億的人將一無所有。因此，我們國家每一項(xiàng)土地制度的出臺，都將關(guān)系到廣大人民的切身利益，影響到社會的長治久安。我們改革的目的是為廣大人民謀幸福，所以我們的土地制度改革必須在保證廣大人民生活水平穩(wěn)步提高的基礎(chǔ)之上進(jìn)行。然而，土地資源的市場化運(yùn)作是一個歷史的必然，因?yàn)橹挥羞@樣才能達(dá)到社會總的效益的越升。市場也必須是一個統(tǒng)一的市場，資源自由流動的市場，但是由于中國現(xiàn)階段的特殊國情，我們決不可能達(dá)成土地資源市場的統(tǒng)一。因此，筆者不得不把城市和農(nóng)村土地市場分開論述，所論問題也只是現(xiàn)行體制中存在的表層問題。至于土地制度進(jìn)一步創(chuàng)新中可能出現(xiàn)的問題是深刻的有些甚至是不可預(yù)見的，由于本人學(xué)識有限，對于相關(guān)問題的進(jìn)一步探討還希望關(guān)心我們民族未來的有識之士提出寶貴的意見，本文旨在拋磚引玉。最后用中國學(xué)者杜維生的話結(jié)束全文“中國需要這樣一條土地制度：產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有法律保護(hù)的穩(wěn)定性，既利于從充分發(fā)揮市場配置資源的充分效應(yīng)，又可借助行政適當(dāng)干預(yù)手段保持土地的社會福利功能的適當(dāng)分配，既能滿足當(dāng)前建設(shè)和消費(fèi)須要又可保證可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施”。

由土地利用狀況引發(fā)的思考

參考文獻(xiàn)

①《對城市土地經(jīng)營若干問題的探討》——《經(jīng)濟(jì)問題》 2003、2

②David.m.walker 《牛津大辭典》中對于產(chǎn)權(quán)的概念的定義是“亦稱財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，實(shí)質(zhì)存在于任何課題之中或之上的完全權(quán)利，它包括占有權(quán)、使用權(quán)、出借權(quán)，轉(zhuǎn)讓權(quán)、用盡權(quán)、消費(fèi)權(quán)和其它財(cái)產(chǎn)有關(guān)的權(quán)利”——光明日報(bào)出版社、1988

③《產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)》 斯委托扎爾.平喬維奇著，蔣琳琦譯 經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社 1999, 29頁

④A.A.阿爾欽《產(chǎn)權(quán)：一個經(jīng)典注視》載《財(cái)產(chǎn)權(quán)與制度變遷》上海三聯(lián)書店 1994、161頁

⑤艾爾.溫來施 《保證農(nóng)業(yè)土地穩(wěn)定法律制度——西方國家的實(shí)踐及其重要性》

⑥《我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度障礙及其對策興建議》 2002.12.1

⑦成思危 主編《中國城正住房制度改革——目標(biāo)模式與實(shí)施難點(diǎn) 》 1999、85頁

由土地利用狀況引發(fā)的思考

致

謝

本畢業(yè)論文在選題及設(shè)計(jì)過程中得到楊鳳海老師的悉心指導(dǎo)，楊鳳海老是多次詢問論文進(jìn)程，并為我指點(diǎn)迷津，幫助我開拓研究思路，精心點(diǎn)撥、熱忱鼓勵。楊鳳海老師一絲不茍的作風(fēng)，嚴(yán)謹(jǐn)求實(shí)的態(tài)度，踏踏實(shí)實(shí)的精神，不僅授我以文，而且教我做人，給以我終生受益無窮之道，對楊鳳海老師的感激之情是無法用言語表達(dá)的。

2009年12月

張惠強(qiáng)

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第二篇：淺析農(nóng)村公共產(chǎn)品供需體制改革解讀

淺析農(nóng)村公共產(chǎn)品供需體制改革

【內(nèi)容摘要】農(nóng)村公共產(chǎn)品是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的基礎(chǔ)，其供給問題是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中非常重要的一個方面。從社會主義新農(nóng)村建設(shè)的總體要求來看，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治文明、文化繁榮和生態(tài)文明建設(shè)所面臨的最基礎(chǔ)的問題都體現(xiàn)在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供需上。本文通過對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和需求的兩方面分析，從供給的失衡和需求的緊迫兩者之間的矛盾關(guān)系初探各方面的原因并做出公共產(chǎn)品供給制度的大膽改革建議，力求可以促進(jìn)中國新農(nóng)村發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村公共產(chǎn)品、供給、需求、矛盾、機(jī)制改革

由于我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的非均衡發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的弱勢地位日益明顯，而對于其公共產(chǎn)品能夠進(jìn)行有效和合理的供給又成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要環(huán)節(jié)。在農(nóng)民對公共產(chǎn)品需求日益增加且需求多樣化的現(xiàn)實(shí)背景下，原先的舊的供給體制是否會阻礙了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展？我國農(nóng)村公共物品供給一直存在供給總量不足與供給結(jié)構(gòu)與農(nóng)村需求不一致的問題，當(dāng)前我國農(nóng)村公共物品的供給總體水平不足。目前農(nóng)村發(fā)展急需的生產(chǎn)性公共物品嚴(yán)重不足，基礎(chǔ)性、可持續(xù)發(fā)展性的公共物品短缺，農(nóng)村公共物品存在著質(zhì)量差、層次低的問題。本文在帶著這些問題的基礎(chǔ)上，試著提出推進(jìn)我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制變革的合理思路。

一、當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀

建國以來，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給經(jīng)歷了幾個時(shí)期的變遷，但總的來說，仍保持著農(nóng)民自給自足的狀態(tài)。目前，我國對農(nóng)村地區(qū)是否提供公共產(chǎn)品以及提供什么樣的公共產(chǎn)品都是十分重要的。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)以滿足農(nóng)民的有支付能力的需要為核心,要貫徹科學(xué)、節(jié)約、高效的原則。我們來看一下現(xiàn)實(shí)：

（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品總量供給不足

目前從財(cái)政支出的范圍看，公共財(cái)政投入已涉及了農(nóng)村所有公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域，但投人總量不足，總體覆蓋力度不夠。尤其是在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，公共 產(chǎn)品和服務(wù)的供給總量嚴(yán)重不足。以貴州省為例，貴州省作為全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于領(lǐng)先的省份，在農(nóng)村的發(fā)展中走在全國前列，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給逐年增長，但貴州農(nóng)村仍然存在著公共產(chǎn)品與服務(wù)的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距，貴州省的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給則更加面臨著諸多困難，如農(nóng)村部分學(xué)校教育設(shè)施陳舊，部分農(nóng)村學(xué)校的教學(xué)、生活用房設(shè)施不全，農(nóng)村教師隊(duì)伍整體素質(zhì)不高；農(nóng)村醫(yī)療保障體系脆弱無力，城鄉(xiāng)差距顯著，農(nóng)村因病致貧、因病返貧問題等問題仍較突出。再看農(nóng)村基礎(chǔ)交通設(shè)施供給與需求也存在嚴(yán)重脫節(jié)，而從貴州省整體來看鄉(xiāng)村道路硬化在貴州中西部部分地區(qū)的農(nóng)村仍然是新農(nóng)村建設(shè)的主要任務(wù)之一；貴州東北部地區(qū)交通條件相對較好，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)帶來了環(huán)境的惡化，平原地帶水資源污染觸目驚心，農(nóng)村水網(wǎng)全部為劣質(zhì)水。

（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)差距明顯

1、重視準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給，輕視純公共產(chǎn)品供給。根據(jù)薩繆爾森在《公共支出的純理論》中的定義，純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)是這樣的產(chǎn)品或勞務(wù)，即每個人消費(fèi)這種物品或勞務(wù)不會導(dǎo)致別人對該種產(chǎn)品或勞務(wù)的減少。而且公共產(chǎn)品或勞務(wù)具有與私人產(chǎn)品或勞務(wù)顯著不同的三個特征：效用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性和受益的非排他性。農(nóng)村公共產(chǎn)品可分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，農(nóng)村純公共品是指在消費(fèi)過程中具有完全的非競爭性和非排他性，從而應(yīng)當(dāng)由政府免費(fèi)提供的產(chǎn)品。個別地方政府對農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)比較重視，而對涉及到戰(zhàn)略性的純公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，卻常因?yàn)楦鞣N原因推遲搪塞，若上級政府不予支持也就漠不關(guān)心?；鶎诱床烤桶嗟貍?cè)重于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給無可厚非，但一味地重“準(zhǔn)”輕“純”，為了“政績”拒絕執(zhí)行“政策”則違背了農(nóng)民的根本利益。對一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品縣鄉(xiāng)級政府積極性比較大，而對農(nóng)民生產(chǎn)生活所

必需的純公共產(chǎn)品的提供卻重視不夠。原因在于準(zhǔn)公共產(chǎn)品通過市場化手段向外融資，通過行政化手段向農(nóng)民集資。而純公共產(chǎn)品是沒有根據(jù)和借口向社會和農(nóng)民伸手的，所以農(nóng)民必需的純公共產(chǎn)品出現(xiàn)短缺，如基礎(chǔ)教育、養(yǎng)老保障設(shè)施；治安環(huán)境；污水垃圾處理；農(nóng)田灌溉；農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略等卻供給不足。

2、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給偏離需求、結(jié)構(gòu)失衡。一些農(nóng)民生產(chǎn)生活急需的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。一些地方政府對那些不需要較大的投資而且在較短的時(shí)間里又能見到收益的項(xiàng)目感興趣,迷戀于看得見、摸得著的“硬”公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和 2 供給，對上級明文要求考核的農(nóng)村電網(wǎng)改造、交通道路建設(shè)、防洪防澇設(shè)施建設(shè)等公共設(shè)施項(xiàng)目，常會快速組織資金進(jìn)行實(shí)施，而對農(nóng)業(yè)科技的推廣運(yùn)用、農(nóng)業(yè)發(fā)展的遠(yuǎn)景規(guī)劃、農(nóng)村基本設(shè)施維護(hù)等關(guān)系農(nóng)村、農(nóng)民增產(chǎn)、增收的基礎(chǔ)工程不感興趣和信息系統(tǒng)的建設(shè)等“軟”公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，卻提不起興趣。農(nóng)民信息不足包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)相關(guān)信息等供給不足。由于交通不便，信息閉塞，農(nóng)村常因缺乏市場供求信息而盲目生產(chǎn)，所以才會經(jīng)常出現(xiàn)產(chǎn)量增長而收入反而下降的現(xiàn)象。政府提供全國性的市場供求信息在近年來已成為農(nóng)民的迫切愿望。三是農(nóng)村社會保障等的不完善如農(nóng)村醫(yī)療保障普遍缺乏，使農(nóng)民成為最大的自費(fèi)醫(yī)療群體，農(nóng)民因病致貧、因病返貧逐年增多，加之政府對農(nóng)村衛(wèi)生防疫投入不足以及現(xiàn)行的醫(yī)療衛(wèi)生防疫能力的限制，影響了農(nóng)村社會的進(jìn)步和可持續(xù)，大部分農(nóng)村的教育供給不足，學(xué)校的數(shù)量和教師的質(zhì)量無法滿足農(nóng)村發(fā)展的需求。農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化。如土壤肥力減弱、水資源污染嚴(yán)重、旱澇災(zāi)害頻繁等，環(huán)境污染嚴(yán)重等。農(nóng)村精神文化產(chǎn)品薄弱，農(nóng)民自發(fā)組織的團(tuán)體，如老年協(xié)會、文化演出協(xié)會、體育協(xié)會、環(huán)境保護(hù)協(xié)會等太少，不能滿足農(nóng)民精神文化的需求。

（三）貴州省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給地區(qū)差距明顯（要搞清楚立足點(diǎn)，是立足湖州還是立足貴州，然后再進(jìn)行修改）

轉(zhuǎn)型時(shí)期貴州省經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出不均衡的格局。由于不同的地理區(qū)位與不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成工業(yè)大縣與農(nóng)業(yè)大縣、財(cái)政富?？h與財(cái)政貧困縣共存局面。所以，為公共產(chǎn)品提供主要資金來源的財(cái)政收入也存在差距，而且這種差距因其自身增長機(jī)制而不斷地?cái)U(kuò)大，就造就成現(xiàn)在某些地方之間農(nóng)村水平之間的差距。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供求矛盾突出及其多元化的原因分析

隨著我國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是農(nóng)民自身素質(zhì)的提高及民主意識的覺醒，農(nóng)民對于公共產(chǎn)品的需求越來越高、越來越迫切、越來越個性化。而作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的鄉(xiāng)政府和村委會，往往無視農(nóng)戶對農(nóng)村公共產(chǎn)品的真正需求，往往通過行政命令，實(shí)施強(qiáng)制性供給，從而造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供求關(guān)系的供給不平衡，這其中有著復(fù)雜的原因。在這里簡單的剖析一下：

（一）我國傳統(tǒng)“二元化”發(fā)展模式和思路沒有得到徹底改變

傳統(tǒng)“以農(nóng)補(bǔ)工”“重城輕農(nóng)”，優(yōu)先發(fā)展城市的傾斜型發(fā)展戰(zhàn)略和政策形成的城鄉(xiāng)不均衡的國民收入和社會利益分配格局和制度⑹，以及與之相適應(yīng)的城鄉(xiāng)有別的差異性公共產(chǎn)品供給體制目前并沒有實(shí)質(zhì)性的變化，從而使得公共物品供給城鄉(xiāng)差異大。目前農(nóng)村公共物品的供給情況嚴(yán)重滯后于城市，在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、社會保障等多方面均是如此。例如，從政府衛(wèi)生預(yù)算支出在城鄉(xiāng)之間的分配來看，目前占全國2/3人口的農(nóng)村居民的衛(wèi)生費(fèi)用占全國總費(fèi)用的比例不足1/4。長期以來，我國農(nóng)村公共物品的供給主體主要是各級政府，但由于政府資源和能力有限，以及對農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給的壟斷，使得農(nóng)村公共物品的供給存在嚴(yán)重的效率損失。同時(shí)，向城市傾斜的財(cái)政體系和體制使得在財(cái)政預(yù)算支出中，用于城市建設(shè)發(fā)展和公共產(chǎn)品供給的資金偏重，而用于農(nóng)村的偏輕，甚至過少，并常常出現(xiàn)“擠農(nóng)補(bǔ)城、保城”的現(xiàn)象。并且，由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度欠缺、不規(guī)范，從而使落后地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金更得不到有效保障。

（二）單一的供給體制勢單力薄

長期以來，中國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是以政府為主體的單一性供給機(jī)制，尤其是作為農(nóng)村基層管理組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政權(quán)和事權(quán)不對稱，財(cái)權(quán)小而事權(quán)大。如農(nóng)村的基礎(chǔ)教育、計(jì)劃生育、水電設(shè)施、道路交通等公共產(chǎn)品供給，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村來承擔(dān)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力有限，不能夠足額提供這些公共產(chǎn)品，在農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革、取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)財(cái)政收支狀況更加失衡，尤其是削弱了縣鄉(xiāng)政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的能力。而且，在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，針對農(nóng)村公益事業(yè)采取的“一事一議”制并未能解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題，結(jié)果導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品的匱乏，以及公共服務(wù)的缺位。

（三）財(cái)政監(jiān)督機(jī)制不完善

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展和完善，我國的財(cái)政監(jiān)督也不斷強(qiáng)化，但還存在許多不足之處，尤其是在預(yù)算執(zhí)行中，預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)、部門、單位對支出預(yù)算的執(zhí)行情況缺乏有效的跟蹤監(jiān)督，很多工程“只見數(shù)字不見項(xiàng)目”，也很少對公共支出進(jìn)行績效考評，預(yù)算資金的使用效益極其低下，尋租行為也較普遍⑼。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上表現(xiàn)為：首先部分公共資源用于維持公共產(chǎn)品生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，用于人頭費(fèi)開支。第二，部分公共資源用于與農(nóng)民無關(guān)的事項(xiàng)，而這些往往由于缺乏有效的監(jiān)督而被忽視。

三、供給體制改革出路——統(tǒng)一、規(guī)范、公平的新型農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制

如前所述農(nóng)村公共產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)矛盾是由于制度和自然原因各方面綜合造成的，反映出公共決策不合理而導(dǎo)致的社會資源分配的扭曲，因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革，必須解決決策權(quán)的配置問題，當(dāng)然解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)問題也并非一朝一夕的事情，它是一個系統(tǒng)工程。如果農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制不暢通，將導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品整體水平低下，在一定程度上增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，激化了農(nóng)村的社會矛盾，不利于當(dāng)前政府正著手進(jìn)行的社會主義新農(nóng)村建設(shè)的順利開展。因此必須積極探索，進(jìn)行改革創(chuàng)新，構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范、公平的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。

（一）加強(qiáng)農(nóng)村民主制度建設(shè)，改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制

公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制和需求決策機(jī)制是有差異的，對公共產(chǎn)品的需要表現(xiàn)為個體決策，而決定供給多少公共產(chǎn)品以及如何供給卻是集體決策。顯然，公共產(chǎn)品的供給決策不能代替公共產(chǎn)品的需求決策。農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求決策的表述機(jī)制應(yīng)是“自下而上”的，要真正反映農(nóng)民的意愿。而農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策機(jī)制則要有所區(qū)分，中央、省、地縣對農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)的決策機(jī)制應(yīng)該是“自下而上，自上而下”。“自下而上”是從匯總最基層農(nóng)民的需求做起，逐級匯總，層層上報(bào)，由農(nóng)民的需求決定農(nóng)村的供給決策。然后再自上而下層層分解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給任務(wù)，提供公共產(chǎn)品。但在村級公共產(chǎn)品的決策規(guī)則上，則必須強(qiáng)調(diào)集體決策的民主性，要有廣大村民的參與，自下而上的完成⒀。

（二）建立起有效的農(nóng)村公共資源使用監(jiān)督機(jī)制，增加公共資源使用的透明度

實(shí)行鄉(xiāng)、村兩級政務(wù)公開、事務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開，定期將收支狀況公之于眾并對支農(nóng)資金進(jìn)行全方位、全過程的科學(xué)管理和監(jiān)督。通過增強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的公開性與透明度，改變地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上“唯上不唯下”的弊端，促進(jìn)公共資源使用效率的不斷提高，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的數(shù)量與質(zhì)量。建立一個專門的考評體系和一系列的量化指標(biāo)，對地方政府提供的公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)社會效益進(jìn)行考察和評價(jià)。對于重大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要從項(xiàng)目的立項(xiàng)審查、項(xiàng)目的跟蹤督辦直至項(xiàng)目驗(yàn)收考核進(jìn)行全過程的監(jiān)督管理，對不達(dá)到考評體系的 5 人員要追究行政責(zé)任甚至是法律責(zé)任。從而達(dá)到提高公共服務(wù)的透明度的效果。

（三）以法律形式明確各級政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職責(zé)范圍 我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是一種從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的多級供給體制。其中，縣鄉(xiāng)政府作為國家財(cái)政體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，直接為農(nóng)村居民提供各種類型的公共產(chǎn)品。而農(nóng)村公共產(chǎn)品構(gòu)成上的層次性，決定了作為供給主體的各級政府間的責(zé)任劃分：屬于全國性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由中央政府承擔(dān)，屬于地方性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由地方政府承擔(dān)，一些跨地區(qū)的公共項(xiàng)目和工程可由地方政府承擔(dān)為主，中央一定程度上參與和協(xié)調(diào)。依據(jù)這一原則，諸如環(huán)境保護(hù)、大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫安置、社會福利等支出應(yīng)由中央、省級政府承擔(dān)，縣級政府負(fù)責(zé)管理，縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)具體事務(wù)；農(nóng)村基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療服務(wù)的支出應(yīng)由中央和各級地方政府共同承擔(dān)；縣鄉(xiāng)政府作為基層政權(quán)，主要承擔(dān)本

轄區(qū)范圍的行政管理、社會治安和本區(qū)域內(nèi)小型基礎(chǔ)設(shè)施方面的支出責(zé)任。這種政府間職責(zé)的劃分應(yīng)以法律的形式加以明確，以杜絕上級政府下放事權(quán)的機(jī)會主義行為，防止增加縣鄉(xiāng)財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

當(dāng)前，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給處于失衡狀態(tài)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的滯后及匱乏給農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展帶來了負(fù)面影響，制約了農(nóng)村消費(fèi)需要的提高，也影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，通過完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制建設(shè)，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給矛盾，對于推動城鄉(xiāng)社會和諧發(fā)展，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

【參考文獻(xiàn)】

[1]胡拓坪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品的供求矛盾探析，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》，2011 年第7 期；

[2]劉麗波，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀與創(chuàng)新，《改革與戰(zhàn)略》，2009年第2期；

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[5]汪前元，從公共產(chǎn)品藉求角度看農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的走向，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年第6期；

讀書的好處

1、行萬里路，讀萬卷書。

2、書山有路勤為徑，學(xué)海無涯苦作舟。

3、讀書破萬卷，下筆如有神。

4、我所學(xué)到的任何有價(jià)值的知識都是由自學(xué)中得來的?！_(dá)爾文

5、少壯不努力，老大徒悲傷。

6、黑發(fā)不知勤學(xué)早，白首方悔讀書遲?！佌媲?/p>

7、寶劍鋒從磨礪出，梅花香自苦寒來。

8、讀書要三到：心到、眼到、口到

9、玉不琢、不成器，人不學(xué)、不知義。

10、一日無書，百事荒廢。——陳壽

11、書是人類進(jìn)步的階梯。

12、一日不讀口生，一日不寫手生。

13、我撲在書上，就像饑餓的人撲在面包上?！郀柣?/p>

14、書到用時(shí)方恨少、事非經(jīng)過不知難。——陸游

15、讀一本好書，就如同和一個高尚的人在交談——歌德

16、讀一切好書，就是和許多高尚的人談話?！芽▋?/p>

17、學(xué)習(xí)永遠(yuǎn)不晚。——高爾基

18、少而好學(xué)，如日出之陽；壯而好學(xué)，如日中之光；志而好學(xué)，如炳燭之光?！獎⑾?/p>

19、學(xué)而不思則惘，思而不學(xué)則殆?！鬃?/p>

20、讀書給人以快樂、給人以光彩、給人以才干?！喔?/p>

第三篇：農(nóng)村公共產(chǎn)品調(diào)查報(bào)告

農(nóng)民公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制調(diào)查報(bào)告

－以安徽省銅陵縣胥壩鄉(xiāng)江濱村為例

一、前言

農(nóng)民公共產(chǎn)品的范圍廣泛,農(nóng)民對于農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求也多樣化。因此，我們需要有一套完善的農(nóng)民公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制來滿足不同地域、民族、文化水平、收入水平的農(nóng)民對公共產(chǎn)品的不同需求。農(nóng)民公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制就是在民主與集體利益的框架下,賦予農(nóng)民合法的話語權(quán),使農(nóng)民通過多種渠道,充分表達(dá)對承擔(dān)公共產(chǎn)品成本及獲取公共產(chǎn)品利益的意見，最后政府盡最大可能使一定范圍內(nèi)大多數(shù)的需求得以實(shí)現(xiàn)的制度規(guī)范。本調(diào)查報(bào)告是考察中部地區(qū)的一個普通鄉(xiāng)村——安徽省銅陵縣胥壩鄉(xiāng)江濱村的農(nóng)民公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制后總結(jié)出來的。

傳統(tǒng)的自上而下的農(nóng)民公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制,存在重大缺陷,不能充分反映農(nóng)民對與公共產(chǎn)品的需求。最后導(dǎo)致農(nóng)民公共產(chǎn)品的供給取決于縣、鄉(xiāng)政府的偏好,由他們決定提供公共產(chǎn)品的數(shù)量和種類。沒有建立公共產(chǎn)品的農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制,不能有效反映大多數(shù)農(nóng)民的需求意愿。受政治目標(biāo)最大化和經(jīng)濟(jì)利益最大化的激勵下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對能增加政績的和增加政府自身福利的一些公共物品,如道路建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施等有較高的供給熱情。而對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所必需的“軟”的公共產(chǎn)品,如科技成果推廣應(yīng)用、信息的提供與服務(wù)及相應(yīng)的制度、政策安排等,不愿意提供或提供很少,而這些“軟”公共產(chǎn)品同樣是農(nóng)民所迫切需要的。

農(nóng)村公共產(chǎn)品主要包括農(nóng)村公共工程、公共教育、社會保障、醫(yī)療保障、行政機(jī)構(gòu)管理費(fèi)和事業(yè)單位事業(yè)費(fèi)、社會秩序和法律的維護(hù)六大類。它主要是依靠國家和集體投資，目的在于推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而完善農(nóng)民公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制正是為了使政府的政策更加合理從而更好地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。正如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者西奧多·舒爾茨所說：世界大多數(shù)人是貧窮的，所以如果懂得了窮人的經(jīng)濟(jì)學(xué)，我們也就懂得了許多真正重要的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理;世界上大多數(shù)窮人以農(nóng)業(yè)為主，因而如果我們懂得了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)，我們也就懂得了許多窮人的經(jīng)濟(jì)學(xué)。反映農(nóng)民的需求是國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一個重要方面。

二、江濱村的發(fā)展背景

江濱村位于安徽省銅陵市銅陵縣的胥壩鄉(xiāng)，胥壩鄉(xiāng)位于縣城北偏東17公里處。由原安平、胥壩兩鄉(xiāng)整建制撤并而成，四面環(huán)江，由章家州（古稱小湖州）、子沙洲、文沙洲組成，是全省最大的江心洲，有“中國第四大島”的美譽(yù)。南、東南隔小夾江與五松鎮(zhèn)、西聯(lián)鄉(xiāng)相對，北與無為縣土橋鎮(zhèn)隔江相望，它是長江中的一顆璀璨明珠，沿江有近60公里大堤環(huán)繞全境。胥壩鄉(xiāng)境域總面積86平方公里，耕地面積39126畝，其中水田3018畝，旱地36108畝。地屬洲區(qū)，沙質(zhì)土壤，宜棉宜油，是縣棉花生產(chǎn)基地之一。2006年全鄉(xiāng)共有10944戶，34955人，其中農(nóng)業(yè)人口33040人，非農(nóng)業(yè)人口1915人。2007年，全鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值3.12億元，其中農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值1.25億元。

全鄉(xiāng)共有兩所中學(xué)：胥壩中學(xué)、安平慈濟(jì)中學(xué)，連年向銅陵市一中、三中、縣一中輸送人才。小學(xué)有胥壩中心小學(xué)、安平中心小學(xué)、天合希望小學(xué)、民生小學(xué)等十余所，在校學(xué)生共計(jì)兩千余人。此外，建有排灌站6座，排灌機(jī)械32臺，總功率2155千瓦。鄉(xiāng)村公路總長達(dá)82.3公里，其中，石子路49.4公里，柏油26.9公里，水泥路6公里；集鎮(zhèn)面積已發(fā)展至0.5平方公里，集鎮(zhèn)主街道、金融大道、政府大道水泥路全面建成；自來水廠7座，全鄉(xiāng)居民均能飲用自來水。

江濱村坐落在胥壩鄉(xiāng)的東南部，距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大約6公里。該村隔小夾江與西聯(lián)鄉(xiāng)相望，七八十年代由于本鄉(xiāng)無中學(xué)，學(xué)生上學(xué)，農(nóng)民出入僅靠江邊私人小船。1989年發(fā)生翻船事故，造成重大人員傷亡，私人小船被取消，人員出入要到離家四五公里的汀州輪渡。江濱村下轄22個村民組，黨員44人，3個黨小組；村兩委班子5人，后備干部3人，總?cè)丝?771人，504戶?，F(xiàn)有耕地面積2399畝，水面839畝。村莊經(jīng)濟(jì)以棉花、油菜為主，兼種一些水稻。

由于農(nóng)業(yè)是江濱村主體產(chǎn)業(yè)，一直以來縣、鄉(xiāng)政府，村里都強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要性，把搞好農(nóng)村水利道路建設(shè)作為重中之重。近年來，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，農(nóng)民生活水平穩(wěn)步提高。但是，由于農(nóng)民的一些切實(shí)問題得不到溝通與解決，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還是受到一定的限制，農(nóng)民頗有抱怨。

三、江濱村公共產(chǎn)品發(fā)展現(xiàn)狀(一)、農(nóng)村道路與橋梁建設(shè)

俗話說：要想富，先修路。作為一個地處江心洲的農(nóng)業(yè)村落，道橋建設(shè)事關(guān)江濱村的興衰。自國家實(shí)施“村村通”工程以來，江濱村已累計(jì)修筑三條水泥路，特別是今年剛建好的農(nóng)田中間的水泥路使得農(nóng)產(chǎn)品的運(yùn)輸、銷售更加方便。但是，由于通往城里的橋至今沒有建設(shè)，村民們只能依靠離村四五公里外的渡輪出行，出入極不方便。與對岸的西聯(lián)鄉(xiāng)前灣村相比，本村種植的蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品極少運(yùn)出銷售，這嚴(yán)重阻礙了本村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。（附圖2）

另外，自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來。在人民公社時(shí)期還能單向行駛拖拉機(jī)的田間小路，現(xiàn)在只能允許一個人單向通過。特別是到了夏秋之際，由于農(nóng)作物茂盛。村民們早晨去田里做活，都會被枝葉沾濕；而且，要想挑一擔(dān)子?xùn)|西出來是極其不容易的。

（二）、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度

“大病無錢醫(yī)，小病就忍忍”，這是村民們最真實(shí)的寫照。為了改變這種尷尬的局面，江濱村貫徹中央有關(guān)精神，在村內(nèi)建起了農(nóng)村醫(yī)療診所（附圖3），且全村參保率高達(dá)

。雖然農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)給居民帶來了切實(shí)的實(shí)惠，但是也存在很多不足，如報(bào)銷數(shù)額低，報(bào)銷程序麻煩。

（三）、農(nóng)村學(xué)校建設(shè)

江濱村孩子上學(xué)主要在三個地方，幼兒園階段的孩子在離村四五里的中洲村幼兒園上;一年級~三年級在河濱小學(xué)（此小學(xué)是江濱村與長楊村合辦,附圖4）讀；四年級~初中三年級主要在安平慈濟(jì)中學(xué)。雖說實(shí)行義務(wù)教育，但是幼兒園孩子上學(xué)貴是村民遇到的一個普遍問題。另外，合并學(xué)校雖使得孩子們享受更好的教育資源，但是孩子們上學(xué)放學(xué)回家比較困難，孩子們安全問題也是村民們所擔(dān)心的。(四)、農(nóng)田水利建設(shè)

作為一個以種植棉花、油菜、水稻為主的村落，水利建設(shè)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的保證。2011年，村里對河渠進(jìn)行清淤(附圖5)，使得村里幾百畝耕地得到有效灌溉。過去看天吃飯現(xiàn)在變成了自食其力、旱澇保收；另外，位于長楊村的排澇站對本村的農(nóng)田抗旱澇災(zāi)害也起了重大的作用。

（五）、農(nóng)村最低生活保障

“有錢有關(guān)系的有低保，無錢無關(guān)系的無低保”，這是村里一位年過六十的老人氣憤說的。農(nóng)村低保本是為了幫助殘困村民解決生存困難的有益政策，但是在實(shí)行過程中卻發(fā)生了扭曲。

四、江濱村農(nóng)民公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制及其影響

因素

自撤銷基層政權(quán)建立村民自治委員會以來，江濱村和全國其它鄉(xiāng)村一樣，農(nóng)村村民當(dāng)家做主，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。隨著，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展。但是，由于農(nóng)民生產(chǎn)分散，經(jīng)濟(jì)收入有限；農(nóng)民自身文化素質(zhì)偏低；農(nóng)民缺乏正當(dāng)?shù)墓伯a(chǎn)品需求表達(dá)管道，農(nóng)村公共產(chǎn)品并沒有得到最優(yōu)化供給。

（一）江濱村農(nóng)民公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制

1、實(shí)行“一事一議”制度

“一事一議”是是基層民主政治建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它是農(nóng)村稅費(fèi)改革取消“兩工”和村“提留”后,農(nóng)村一項(xiàng)新的民主辦事制度。它是指在農(nóng)村興辦農(nóng)田水利基本建設(shè)、植樹造林、修建和維護(hù)村級道路等集體公益事業(yè)時(shí),所需要的資金和勞務(wù)要通過村民大會或者村民代表大會集體討論、研究, 實(shí)行專事專議的辦法籌集部分資金的制度,它能夠在較大程度上反映農(nóng)民對公共產(chǎn)品的真實(shí)需求。江濱村現(xiàn)行的“一事一議”民主制度是一種比較完善的民主決策制度，在一定程度上，這種制度能夠反映村民的公共產(chǎn)品需求。

2、由村委會代為反映

村委會作為農(nóng)民利益的代表，作為村民自治的重要組織，它是農(nóng)民公共產(chǎn)品需求表達(dá)的重要渠道。由于農(nóng)民素質(zhì)普遍較低，對自身公共產(chǎn)品需求缺乏認(rèn)識，更何況受自主經(jīng)營的限制，農(nóng)民只關(guān)心自己的利益，集體主義精神收到削弱，農(nóng)民對公共產(chǎn)品很少表達(dá)出來。村委會幫助農(nóng)民提出公共產(chǎn)品需求，有利于和諧村委會與村民的關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3、人大代表聯(lián)系村民，幫助農(nóng)民向政府提出公共產(chǎn)品需求

江濱村在反映農(nóng)民需求中把人大代表作為一個重要的媒介，人大代表與農(nóng)民同耕田共生活，對農(nóng)民的公共產(chǎn)品需求比較了解，并且能夠切實(shí)反映農(nóng)民的需求。在農(nóng)民心里，有事找人大代表成為了習(xí)慣。人大代表作為村民需求的發(fā)言人，在人大代表會議上，提交提案向政府反映本村村民的需求

4、通過信訪渠道反映需求

“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，這是對現(xiàn)行上訪經(jīng)驗(yàn)的寫照。由于信訪是國家的一項(xiàng)重要制度，為的是反映農(nóng)民的真實(shí)需求。當(dāng)然，有了國家的制度保障，農(nóng)民將這作為一條重要的表達(dá)渠道，備受重視。

5、村民自行集體解決，形成互幫機(jī)制

江濱村以種植棉花、水稻為主，由于位于長江內(nèi)的一個江心洲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受長江水位影響非常大。每遇旱澇災(zāi)害，村民們總會互相幫助，共度難關(guān)，這也是江濱村民勤勞、樸實(shí)的真實(shí)寫照。

6、（二）影響江濱村農(nóng)民公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制的因素。

1、農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所帶來經(jīng)濟(jì)的分散性

實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在帶來巨大的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的同時(shí)，不可避免的產(chǎn)生了一些弊端。在現(xiàn)階段國情的基礎(chǔ)上，在堅(jiān)決貫徹落實(shí)家庭聯(lián)產(chǎn)承包者責(zé)任制的同時(shí)，應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這樣可以在最大程度上加強(qiáng)村民之間的合作，籌集資金使的農(nóng)村公共產(chǎn)品得到最快的發(fā)展。另外，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品主要由縣鄉(xiāng)政府提供，農(nóng)村公共產(chǎn)品需求與供給的分裂使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到一定阻礙。

2、農(nóng)民普遍文化素質(zhì)較低，缺乏公共產(chǎn)品需求表達(dá)意識

我國農(nóng)民總體文化水平低。據(jù)調(diào)查,在江濱村勞動力中,具有高素質(zhì)的農(nóng)村大學(xué)生以及相關(guān)學(xué)歷者大多搬到城里居住，留在農(nóng)村中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本上屬于小學(xué)學(xué)歷及其以下者。由于農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)較低，思想叫狹隘，接受新的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的能力較低。并且，受傳統(tǒng)思想束縛，他們只顧自己當(dāng)前的利益，不顧長遠(yuǎn)利益。因而，他們對農(nóng)村公共產(chǎn)品往往缺乏理性需求和表達(dá)意識。

3、農(nóng)民缺乏正確、高效的表達(dá)渠道

受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)分散性的限制，農(nóng)村公共產(chǎn)品主要由縣鄉(xiāng)政府提供，這使得農(nóng)民與政府的溝通渠道的暢通成為政府提供農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品的一個重要方面。但是，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，長期以來，在江濱村農(nóng)民公共產(chǎn)品表達(dá)機(jī)制存在缺陷。首先農(nóng)民與鄉(xiāng)村干部聯(lián)系較少，或者根本不聯(lián)系；當(dāng)村民遇到問題找政府反映時(shí)，政府只顧自己的業(yè)績，相互推諉，致使農(nóng)民所反映的問題的不到解決；人大代表應(yīng)該是為人民服務(wù)，代表農(nóng)民向政府反映問題的，但是，大多數(shù)農(nóng)民都不知道本村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是誰；當(dāng)村民們知道這些途徑都不管用后，只能選擇自己解決或者不解決，這使得江濱村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到一定影響。

五、江濱村農(nóng)民公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制的完善

通過對江濱村的農(nóng)民公共產(chǎn)品現(xiàn)狀及表達(dá)機(jī)制的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)江濱村農(nóng)民公共產(chǎn)品表達(dá)機(jī)制存在相當(dāng)多的問題。那么，對于這些問題我們又該如何解決呢？或者說如何去完善農(nóng)民公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制？

其一、要加強(qiáng)農(nóng)村教育，提高村民的文化素質(zhì)和政治素養(yǎng)。另外，要將村民自治的理念深入到農(nóng)民群眾的思想當(dāng)中，樹立農(nóng)民的主人公意識，強(qiáng)化他們的責(zé)任感。這樣，既可以提高農(nóng)民在表達(dá)自身需要的公共產(chǎn)品的積極性又可以提高他們提出公共產(chǎn)品需要的合理性。

其二、提高政府決策的科學(xué)性與民主性以及加強(qiáng)其工作人員工作的責(zé)任心及使命感。受農(nóng)民公共產(chǎn)品主要由政府提供影響，農(nóng)民正確的表達(dá)自身公共產(chǎn)品需要當(dāng)然是非常重要的。但是，在中國大家長制思想的禁錮下，農(nóng)民很少將自己的需求上訴至政府。一方面，農(nóng)民不敢將自己的表達(dá)至政府；另一方面，農(nóng)民在經(jīng)過幾次表達(dá)無效后（主要是政府各部門之間相互推諉，使農(nóng)民喪失信心），便不再自找麻煩，與其找政府解決不如自己想辦法。

其三、政府及社會各方面應(yīng)該提供各種渠道使得農(nóng)民表達(dá)自己需求渠道多元化。政府開辟一些便利的渠道使得農(nóng)民能夠反映自己的公共產(chǎn)品需求是非常重要的，當(dāng)然社會在這一方面的作用也是不容忽視的。政府可以規(guī)范信訪部門工作，加大監(jiān)察力度，規(guī)范人大代表選舉過程及人文大代表的工作；社會各方面可以加強(qiáng)輿論監(jiān)督，加強(qiáng)農(nóng)民集體合作，為農(nóng)村籌集、捐獻(xiàn)資金，將農(nóng)民需求上達(dá)至政府。

社會工作 1101班謝飛

第四篇：完善農(nóng)村基本公共服務(wù)體系

河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)

完善農(nóng)村基本公共服務(wù)體系

一、完善農(nóng)村基本公共服務(wù)體系的必要性

（一）當(dāng)前農(nóng)民最需要的基本公共服務(wù)

2006年10月11日,黨的十六屆六中全會通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,把構(gòu)建社會主義和諧社會提到了前所未有的高度。事實(shí)上,處于轉(zhuǎn)型期的中國社會確實(shí)存在著大量不和諧的因素,其中公共服務(wù)的非均等化,尤其是城鄉(xiāng)公共服務(wù)的非均等化現(xiàn)象,已經(jīng)成為影響社會和諧的重要因素。在此背景下,《十一五規(guī)劃》中也明確提出了公共服務(wù)均等化的原則。在這之后,黨的十六屆五中全會上通過的《中共中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建設(shè)》中，明確提出了公共服務(wù)均等化的原則。

其實(shí)城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等化主要是因?yàn)槲覈恢币詠淼陌l(fā)展戰(zhàn)略造成的。所以完善農(nóng)村基本公共服務(wù)體系是縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)實(shí)際差距的重要因素, 是新階段農(nóng)村反貧困的關(guān)鍵所在, 是提高農(nóng)村人口素質(zhì)的路徑依賴。長期以來, 在農(nóng)村主要靠農(nóng)民積累的公益金來解決某些公共服務(wù)事項(xiàng), 這與城市形成極為明顯的差距。由于農(nóng)村公共服務(wù)制度的缺失, 農(nóng)民在義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會保障等多方面的公共需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)得不到滿足。事實(shí)上, 公共服務(wù)因素在我國城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距中的比例已高達(dá)30%～40%。我國農(nóng)村人口占全國人口的 70%, 但是國家80%的公共衛(wèi)生資源投放在城市;義務(wù)教育人口的 60%在農(nóng)村, 卻只有不到 25%的資源用在農(nóng)村。從短期來看, 這使得農(nóng)民“因病返貧”, 因教育落后返貧的問題比較普遍。從長期看, 基本公共服務(wù)供給的匱乏制約了農(nóng)民素質(zhì)的提高, 不僅會影響農(nóng)民未來收入的提高, 還會形成許多經(jīng)濟(jì)社會問題。我國農(nóng)村公共服務(wù)和服務(wù)供給不足、結(jié)構(gòu)失衡、效率低下的局面有著其深層次的歷史原因和體制背景, 財(cái)政與金融資金難及農(nóng)村地區(qū)是一個原因, 但農(nóng)村綜合改革滯后則是造成現(xiàn)狀的主要體制性原因。進(jìn)入新階段, 隨著農(nóng)村潛在公共需求的逐步釋放, 農(nóng)村居民日益成為公共需求的主體。適應(yīng)這個變化, 為廣大農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù), 已成為新階段農(nóng)村綜合改革的重大任務(wù)。所以新階段農(nóng)村綜合改革應(yīng)當(dāng)抓住農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中的突出矛盾, 變革農(nóng)村的上層建筑, 逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

中國改革發(fā)展研究院曾經(jīng)設(shè)計(jì)了一份由四十二個問題構(gòu)成的調(diào)查問卷，寄發(fā)給全國各地長期從事“三農(nóng)”問題研究的專家學(xué)者和政策研究機(jī)構(gòu)，以期廣泛收集農(nóng)村基本公共服務(wù)的研究成果。本次調(diào)查共發(fā)放問卷400 份，回收問卷216 份，有效問卷214 份。通過對調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，得出了當(dāng)前農(nóng)民最關(guān)心、最急需、最直接和最現(xiàn)實(shí)的基本公共服務(wù)，見下表。

當(dāng)前農(nóng)民最需要哪些基本公共服務(wù)

選 項(xiàng) 頻數(shù) 所占比例（%）基本醫(yī)療衛(wèi)生 211 98.6 義務(wù)教育 199 93.0

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選 項(xiàng) 頻數(shù) 所占比例（%）公共基礎(chǔ)設(shè)施 194 90.7 最低生活保障 168 78.5 農(nóng)技支持 135 63.1 就業(yè)服務(wù) 117 54.7 生態(tài)環(huán)境 101 47.2 社會治安 99 46.3 金融支持 97 45.3 文化事業(yè) 75 35.0 法律救助 73 34.1 信息支持 63 29.4 市場監(jiān)管與服務(wù) 27 12.6 突發(fā)事件與公共危機(jī)的處理 24 11.2 其他 6 2.8

此問卷調(diào)查顯示，當(dāng)前農(nóng)民最關(guān)心、最急需、最直接和最現(xiàn)實(shí)的基本公共服務(wù)依次為基本醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、公共基礎(chǔ)設(shè)施、最低生活保障、農(nóng)技支持、就業(yè)服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會治安、金融支持。由此可見，在“三農(nóng)”專家看來，民生類與生產(chǎn)類公共服務(wù)是當(dāng)前農(nóng)民最關(guān)心、最急需、最直接和最現(xiàn)實(shí)的基本公共服務(wù)。

學(xué)界和政策研究領(lǐng)域的專家學(xué)者都認(rèn)為，城鄉(xiāng)差距在很大程度上源于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距。所以，最近幾年，各級政府開始重視基本公共服務(wù)?；竟卜?wù)供給狀況的改善，以及最近幾年不斷出臺的多予少取惠農(nóng)支農(nóng)政策，在縮小城鄉(xiāng)差距中發(fā)揮了多大的作用，其答案既是學(xué)界關(guān)注的問題，也是政策決策的迫切需要。對于這個問題，62.6%的專家認(rèn)為，各級政府開始重視基本公共服務(wù),落實(shí)多予少取惠農(nóng)支農(nóng)政策,只是減緩了城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大的速度，但差距擴(kuò)大的趨勢仍在繼續(xù)；34.6%的專家認(rèn)為作用不明顯，城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大的速度沒有什么改變；只有2.8%的專家認(rèn)為作用很大，城鄉(xiāng)居民收入差距明顯縮小。所以筆者認(rèn)為完善農(nóng)村基本公共服務(wù)體系仍然是非常必要的。

（二）農(nóng)民最需要的這些基本公共服務(wù)非均等化的危害

公共服務(wù)在城鄉(xiāng)方面的不均等,對我們社會的統(tǒng)一穩(wěn)定有著很大的影響,不論是從理論上還是從實(shí)踐上說,都是有著明顯的負(fù)面效應(yīng)的。下面分別對應(yīng)上面的現(xiàn)狀來分析一下公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差異對社會的不良影響。

1.醫(yī)療差異會造成資源浪費(fèi)和人民心理上的不公平感

由于醫(yī)療體制改革已經(jīng)成為千夫所指,在醫(yī)療方面的不均等狀況并不為人們所重視。財(cái)政過多的將資金投入到城市里的大醫(yī)院,不重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院,使得衛(wèi)生院的作用不能得到有效的發(fā)揮,人們對衛(wèi)生院的期望也不是太高,這就導(dǎo)致了大醫(yī)院的資源緊張和小衛(wèi)生院資源閑置共存的情況。這也就導(dǎo)致上面所提到的40%-60%的農(nóng)民因看不起病而因病致貧、返貧。這種情況會使人們在潛意識里形成對社會公平的質(zhì)疑,減少人們對社會的信任,這對于長久的社會穩(wěn)定會產(chǎn)生不

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利的影響。

2.義務(wù)教育差異導(dǎo)致城鄉(xiāng)人民發(fā)展機(jī)會不平等

隨著我們國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我們在義務(wù)教育公平化、均等化方面已有了不少進(jìn)步,但正是如前文所述,差異的消除和形成都將是一個長期的過程,如果我們現(xiàn)在沒有改變現(xiàn)狀的政策作為支撐,那在義務(wù)教育方面的不均等對我們整個社會的影響將產(chǎn)生比就業(yè)服務(wù)不均等更嚴(yán)重的后果。我們現(xiàn)在已經(jīng)不再追求平均主義,不再要求結(jié)果平等,但我們應(yīng)該提供的是機(jī)會的均等,義務(wù)教育正是在這方面起著重要的作用。如果這種狀況在一段時(shí)間內(nèi)得不到較好的改善,那在市民和農(nóng)民之間,將會產(chǎn)生一個人為的階級鴻溝,這將使我們的農(nóng)村弱勢群體沒有機(jī)會改變他們下一代的命運(yùn)。

3.基礎(chǔ)設(shè)施差異影響城鄉(xiāng)間平等的發(fā)展機(jī)會

基礎(chǔ)設(shè)施方面的差異主要是發(fā)展的環(huán)境條件問題,尤其是現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求有資金的支持,而資金在我國軟環(huán)境大致相當(dāng)?shù)那闆r下大多會流向基礎(chǔ)設(shè)施好的地方。對于我國廣大的鄉(xiāng)村地區(qū),沒有便利的交通和良好的生活環(huán)境,我國農(nóng)村的發(fā)展就會跟城市的差距變大,跟隨著的便是城鄉(xiāng)居民收入差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。

4.社保差異可能會影響社會穩(wěn)定

我國目前的社會保障的總體狀況就是覆蓋面小,保障水平低。雖然在近幾年內(nèi),我們的社會保障有著巨大的發(fā)展,但是目前的這種社會保障局面,對于我國幾億農(nóng)民來說,他們心中還是沒有安全感,絕大部分的農(nóng)民處于各種風(fēng)險(xiǎn)的包圍之中。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的情況下,這可能不會對社會造成多大的影響,但是天有不測風(fēng)云,對于農(nóng)民來說,他們就是在憑著運(yùn)氣生活,災(zāi)害或者嚴(yán)重的疾病對于他們來說都將是致命性的,這種情況對于農(nóng)民和我們的社會來說都將是高風(fēng)險(xiǎn)的。還有就是對于在外工作的農(nóng)民兄弟來說,他們在城里干著最有風(fēng)險(xiǎn)的工作,卻難以享受到跟他們在同一個城市的市民們的待遇,享受不到應(yīng)有的保障,這對于城市的穩(wěn)定和我國的城市化進(jìn)程都是不利的。

5.就業(yè)服務(wù)差異導(dǎo)致城鄉(xiāng)生活機(jī)會不平等

就業(yè)服務(wù)方面的差異在于政策制定者有一個預(yù)先的假設(shè)前提:在農(nóng)村的就是要種莊稼的,在城市里的就是要做工人的。這種就業(yè)服務(wù)方面的差異不利于社會的整合,會產(chǎn)生明顯的地區(qū)“馬太效應(yīng)”,有著較高水平的城市里的市民有更多的發(fā)展機(jī)會,而在農(nóng)民的農(nóng)民則由于條件不好而使發(fā)展前景越來越渺茫,這使得農(nóng)民和市民之間在生活上存在著不平等的機(jī)會。現(xiàn)代社會國家的發(fā)展需要社會全體公民的整體和諧發(fā)展,這樣的就業(yè)服務(wù)政策對我們國家從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的轉(zhuǎn)型會產(chǎn)生阻滯的作用。

二、農(nóng)民最關(guān)心的基本公共服務(wù)存在的城鄉(xiāng)差異的現(xiàn)狀

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（一）基本醫(yī)療衛(wèi)生上存在的城鄉(xiāng)差異

“看病難”、“看病貴”問題是2005年大眾媒體報(bào)道的一個焦點(diǎn),醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的失敗使我國醫(yī)療衛(wèi)生為全國人民所詬病,但在這種整體糟糕的情形之后仍存在著城鄉(xiāng)差異。“據(jù)衛(wèi)生部調(diào)查統(tǒng)計(jì),醫(yī)療衛(wèi)生資源約有80%集中在城市,其中2/3又集中在大醫(yī)院,用于農(nóng)村衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的比例,從1991年的20%降到2000年的10%,其中專項(xiàng)的農(nóng)村衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)只有1.3%,農(nóng)民人均衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)只有12元,僅為城市人均值的28%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院只有1/3正常運(yùn)轉(zhuǎn)。2004年每千人口醫(yī)生數(shù),農(nóng)村只有0.85人,僅為城市2.32人的1/3。農(nóng)村中還有10%的村沒有醫(yī)療點(diǎn),新的農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋面和醫(yī)療費(fèi)水平均很低。在2004年底召開的新聞發(fā)布會上,衛(wèi)生副部長說,近年來中央財(cái)政支出中衛(wèi)生支出僅占1.6%-1.7%,其中有70%的醫(yī)療費(fèi)用于占30%的城鎮(zhèn)人口。在農(nóng)村約有40%-60%的人因看不起病而因病致貧、返貧,中西部地區(qū)因病無錢醫(yī)療而死亡的比例高達(dá)60%-80%?！?/p>

（二）義務(wù)教育上存在的城鄉(xiāng)差異

長期以來,國家在教育經(jīng)費(fèi)投向上的城鎮(zhèn)偏好造成了農(nóng)村教育供給不足和質(zhì)量低下的狀況,這就又分別造成了農(nóng)村子女上學(xué)難和教育收益率低,降低了農(nóng)民對教育的需求狀況。由于城鄉(xiāng)的教育管理體制、經(jīng)費(fèi)來源不同,致使教育方面不論是硬件設(shè)施還是師資力量,城鎮(zhèn)都要優(yōu)于農(nóng)村。近年來,由于“三農(nóng)”問題的嚴(yán)重,農(nóng)村教育問題也日益引起國家的重視,但目前確實(shí)還存在著嚴(yán)重的教育方面的城鄉(xiāng)差異。首先來看2001年全國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)城鄉(xiāng)(城鎮(zhèn)/農(nóng)村)差別(倍數(shù))統(tǒng)計(jì),表現(xiàn)出來城鄉(xiāng)投資的差距。

2001年全國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)城鄉(xiāng)(城鎮(zhèn)/農(nóng)村)差別(倍數(shù))統(tǒng)計(jì)表

教育總經(jīng)費(fèi)預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)教育總經(jīng)費(fèi)預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)

全 國1.86 1.93 1.71 1.68 河 南1.80 1.72 1.66 1.48 北 京1.54 1.62 1.14 1.21 湖 南1.45 1.60 1.47 1.44 上 海1.63 1.36 1.26 1.07 廣 西1.67 1.52 1.54 1.24 廣 東1.89 1.53 2.20 1.67 重 慶1.57 1.70 1.35 1.31 江 蘇1.63 1.68 1.47 1.56 貴 州1.83 2.12 1.70 1.69 浙 江1.30 1.26 1.22 1.24 云 南1.44 1.49 1.16 1.29 山 東1.86 1.85 1.85 1.57 西 藏1.62 1.76 1.56 1.70 山 西1.19 1.49 1.13 1.17 寧 夏1.40 1.26 1.20 1.10 吉 林1.36 1.53 1.21 1.34 新 疆1.50 1.81 1.30 1.42

由上表可以看出來,城鎮(zhèn)學(xué)校投資多,農(nóng)村學(xué)校投資少,全國城鎮(zhèn)小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)是農(nóng)村小學(xué)的186倍,其中預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)是1.68倍。由于教育投資的差別,就會導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育的辦學(xué)條件的差距。拿幾個直轄市和全國水平以及臨近北京和天津的相比,可以從中看出城鄉(xiāng)教育辦學(xué)條件的差異。這就不僅是地區(qū)差異,也是城鄉(xiāng)差異?！昂颖鄙潭ㄙY產(chǎn),小學(xué)只是北京的35.9%,天津的70.1%,初中只是北京的25.7%,天津的42.4%。河北的初中教師合格率、小學(xué)初中的生師比與北京、天津也有很大差距。”城鄉(xiāng)教育方面差異的另一方面表現(xiàn)是農(nóng)民工子女的 4 / 11

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教育問題,這方面問題的嚴(yán)重性我們可以從中央的有關(guān)文件中看出來。2003年中央1號文件要求城市要保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利,2004年2月,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了教育部、中央編辦、公安部、發(fā)展改革委員會、財(cái)政部、勞動與社會保障部“關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民工子女義務(wù)教育工作的意見”。中央發(fā)文對農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題的干預(yù)說明了這方面的問題的嚴(yán)重性。

（三）公共基礎(chǔ)設(shè)施上存在的城鄉(xiāng)差異

就公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差異中的諸方面來看,公共基礎(chǔ)設(shè)施方面的差異可以說是感觀上最顯著的了,城市中完善的供水供電供熱設(shè)施,寬闊平整的道路,方便的交通條件,美麗的公園和設(shè)施完善的娛樂場所、公共圖書館、藝術(shù)表演場所,如此等等,都是鄉(xiāng)村中不可奢望的。當(dāng)然,城市同鄉(xiāng)村的不同特征,我們不可能看到兩者在上述服務(wù)上的完全平等,但是現(xiàn)實(shí)的情況是農(nóng)村部分地區(qū)最基本的農(nóng)田水利建設(shè)落后。在公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資方面,也顯示出了巨大的差距:2001年各級政府繼續(xù)加大城市市政公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度,全年完成城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資2352億元,比上年增長24.4%,而同年,有89299.27萬農(nóng)業(yè)人口的18090個建制鎮(zhèn)建設(shè)總額才3119.70億元,而其中占12.32%的公共建筑建設(shè)投資387.74億元,加上13.25%的公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資413.26億元總共才798.0億元,這與人口僅占少數(shù)部分的地市公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資形成強(qiáng)烈的對比。據(jù)中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)村政策研究中心主任李成貴分析,我國多年來一直實(shí)行的是向城市傾斜的財(cái)政政策,近年來財(cái)政資源在城鄉(xiāng)之間的分配更是如此,這種政策對公共服務(wù)的各個方面都有影響,但是在基礎(chǔ)設(shè)施方面更明顯。

（四）社會保障上存在的城鄉(xiāng)差異

我們所說“社會保障”,一般都隱含著“城鎮(zhèn)社會保障”的意思,主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn),失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等社會保險(xiǎn)和社會救助、社會優(yōu)撫等幾個方面；對于農(nóng)村來說,有獨(dú)立的農(nóng)村社會保障制度,差異也主要從這幾方面來進(jìn)行比較。據(jù)我國勞動與社會保障部提供的數(shù)據(jù),當(dāng)前,我國城市社會保障制度的基本框架已大致建成,進(jìn)入完善發(fā)展階段,截至2004年全國城市居民參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)16353萬人,參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)10584萬人,醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)12404萬人,各大中小城市的最低保障制度、救濟(jì)制度及各項(xiàng)優(yōu)撫工作也都已建立完善和順利開展。而與此相比,農(nóng)村的社會保障體系僅包含農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村社會合作醫(yī)療和農(nóng)會合作醫(yī)療,并且參保水平相當(dāng)?shù)?“到2002年底,全國有31個省(區(qū)、市)1955縣不同程度地開展了農(nóng)村社會保險(xiǎn)工作,參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)5461.78萬人。2002年,按照每人年均627元的貧困線標(biāo)準(zhǔn),我國共有貧困人口2820萬人,當(dāng)年,我國農(nóng)村傳統(tǒng)的救濟(jì)和最低生活保障總數(shù)2288.7萬人,占農(nóng)村貧困人口的81%??農(nóng)村的救濟(jì)仍是以傳統(tǒng)的救濟(jì)方式為主。2002年接受社會救濟(jì)的2288.6萬人中,傳統(tǒng)救濟(jì)1880.8萬人,占82.2%。農(nóng)村最低生活保障占救濟(jì)人數(shù)的比例仍然很小,只有407.8萬人,占17.8%?！薄罢{(diào)查資料顯示,全國農(nóng)村居民中得到某種程度的醫(yī)療保障的人口占12.68%,其中享受部分公費(fèi)醫(yī)療的人群只占1.16%,更多的是農(nóng)民或集體承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任的商業(yè)性醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村合作醫(yī)療,而87%的農(nóng)民是完全自費(fèi)醫(yī)療?！?/p>

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（五）就業(yè)服務(wù)上存在的城鄉(xiāng)差異

按照我們中國官方的標(biāo)準(zhǔn),“就業(yè)”和前面所談的“社會保障”一樣,本身就包含著城鄉(xiāng)差異的。在2000年中國勞動統(tǒng)計(jì)年鑒上,城鎮(zhèn)登記失業(yè)率中,作為分子的失業(yè)人員的條件之一是“有非農(nóng)業(yè)”戶口,作為分母之一的城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員是扣除使用的農(nóng)村勞動力的。因此,國家“積極開展的‘以送政策、送崗位、送技能’為主要內(nèi)容的再就業(yè)援助活動”就成為僅對準(zhǔn)城鎮(zhèn)居民服務(wù)的政策。而由于農(nóng)民身份的限制,他們要進(jìn)入城鎮(zhèn)國有、集體事業(yè)單位獲得固定工作是幾乎不可能的事情。農(nóng)民進(jìn)城只能在三資、私營企業(yè)的生產(chǎn)線上進(jìn)行一般的生產(chǎn)作業(yè),帶著“農(nóng)民工”這種奇怪尷尬的稱謂,并經(jīng)常遭遇欠薪事件。“截止2004年11月26日,全國共清理拖欠農(nóng)民工工資318億元,其中2003年當(dāng)年拖欠的農(nóng)民工工資已清理162億元,全國2003年底以前拖欠農(nóng)民工工資總額171億元,已累計(jì)償付156億元?！绷硗?農(nóng)村“就業(yè)”服務(wù)還存在著缺乏勞動力供求信息網(wǎng)絡(luò),就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)沒有全面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊延伸,大多數(shù)貧困地區(qū)沒有規(guī)范的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu),沒有經(jīng)費(fèi)保障,沒有現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡(luò),沒有專門的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu),對農(nóng)村剩余勞動力實(shí)施職業(yè)技能培訓(xùn)政策措施不完善,對職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)投入不足,培訓(xùn)實(shí)用性不強(qiáng),培訓(xùn)后就業(yè)率仍舊沒有大的長進(jìn)等。而與此相比,城市的就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理體制則優(yōu)越、完善得多。

三、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的原因

基本公共服務(wù)的非均等化在城鄉(xiāng)中尤為明顯, 這并不是一個暫時(shí)性的問題, 而是經(jīng)過幾十年形成的剛性的問題, 在這里既有政策和制度的原因, 也有社會結(jié)構(gòu)的問題。但是筆者認(rèn)為以下幾個因素是促使現(xiàn)金城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的最主要的原因。

（一）中國的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)幾乎是所有發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所普遍存在的現(xiàn)象, 即在國民經(jīng)濟(jì)中, 現(xiàn)代部門與傳統(tǒng)部門并存。表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展中, 農(nóng)業(yè)還處在較落后的情況下, 超前進(jìn)行工業(yè)化, 優(yōu)先建設(shè)現(xiàn)代化部門。從我國情況看來, 雖然工業(yè)結(jié)構(gòu)高度已經(jīng)達(dá)到本世紀(jì) 70 年代西方發(fā)達(dá)國家的水平, 但是三次產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)大體與西方國家本世紀(jì) 20 年代的水平相近, 工業(yè)化、城市化水平較低, 而且, 與發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)成長與社會發(fā)展相異的是, 中國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的“二元”的社會特征更為明顯。由于農(nóng)民與城市居民的收入呈現(xiàn)較為明顯的異質(zhì)性, 從而形成兩個不同質(zhì)的利益群體。

（二）戶籍制度

戶籍制度是一種根基于農(nóng)村自然經(jīng)濟(jì)和家族傳統(tǒng)的行政管理方式, 本質(zhì)上是一種“社會屏蔽”制度, 將占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)村人口屏蔽在分享城市的社會資源之外。這種戶籍制度, 一是限制農(nóng)村農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口, 限制農(nóng)民流入城市。其出發(fā)點(diǎn)是實(shí)行向城市工業(yè)化發(fā)展傾斜的政策, 完成工業(yè)發(fā)展的原始積累;二是對城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的人, 提供包括就業(yè)、糧油供應(yīng), 提供住房

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和醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等待遇, 而農(nóng)民就沒有這些。形成了依附在兩種戶口上的權(quán)利差異, 造成了城鄉(xiāng)居民戶口的不同、權(quán)利不同的二元社會。由于戶籍制度的屏障作用, 使得流入城市的農(nóng)民工在職業(yè)、經(jīng)濟(jì)、婚姻、政治參與和教育方面受到層層限制要, 仍然居于城市社會分層的最低層。

四、滿足農(nóng)民享受其需要的基本公共服務(wù)的需求的建議

（一）科學(xué)界定各種公共服務(wù)提供者的責(zé)任

公共服務(wù)是從提供公共物品提出的, 公共物品的概念是英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家休謨在 1773 年提出的, 后由薩謬爾森 1954 年在他的《公共支出的純粹理論》中歸納出公共物品在消費(fèi)中具有非排他性和非競爭性兩個本質(zhì)特征。1965 年布坎南在《俱樂部的經(jīng)濟(jì)理論》中又提出了只有競爭性而無排他性的公用資源型和只有排他性而無競爭性的俱樂部型兩類準(zhǔn)公共物品的概念。為了敘述方便, 不加區(qū)別, 我們可以把公共物品與公共服務(wù)統(tǒng)稱為公共產(chǎn)品。我國學(xué)者、國家行政學(xué)院馬慶鈺教授 2004 年在《關(guān)于“公共服務(wù)”的邊界》一文中進(jìn)一步提出了具有生產(chǎn)弱競爭性和消費(fèi)弱選擇性的私人產(chǎn)品屬于公共服務(wù)規(guī)制和監(jiān)管的物品。這些研究為我們研究農(nóng)村公共服務(wù)體系, 建立和界定各種公共產(chǎn)品提供者的責(zé)任奠定了理論基礎(chǔ)。農(nóng)村公共產(chǎn)品是指在農(nóng)村區(qū)域范圍內(nèi)的具有非排他性、非競爭性或者具有正外部性的產(chǎn)品或服務(wù)。農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供者主要由: 各級政府、非政府組織或個人供給。

1.純公共產(chǎn)品的供給問題。農(nóng)村純公共產(chǎn)品除國防、外交、社會治安與消防、法律與秩序、人權(quán)與產(chǎn)權(quán)、道德與民風(fēng)育化、賭博與吸毒管教、宏觀經(jīng)濟(jì)管理、公共衛(wèi)生與疾病防治(包括艾滋病防治)、垃圾無害化處理(包括廢品回收)、環(huán)境保護(hù)這些傳統(tǒng)意義上公共物品外;還應(yīng)包括大型水利工程、基層政府的管理、農(nóng)業(yè)科學(xué)研究與推廣、義務(wù)教育、災(zāi)害防治與救助(包括難民安置)、社會救濟(jì)(包括收容所)、計(jì)劃生育等。這些純公共產(chǎn)品必須由中央政府來供給。

2.科學(xué)理清兩類準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給問題。

(1)只有競爭性而無排他性的公共資源型公共產(chǎn)品的供給問題: 像農(nóng)村俱樂部(健身房)、圖書館、文化娛樂設(shè)施、渡口碼頭、小型水庫與公用池塘、公共牧場等。為了避免擁擠和過度消耗, 在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村可以實(shí)行保本收費(fèi)管理, 但對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村則應(yīng)采取地方政府投資建設(shè)村委會保本管理的模式。

(2)有排他性而無競爭性的俱樂部型的公共產(chǎn)品的供給問題: 像中小水利工程、農(nóng)村道路交通、農(nóng)村公用電力設(shè)施、供排水服務(wù)、農(nóng)民培訓(xùn)、職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)、合作醫(yī)療、水電供應(yīng)、社會保險(xiǎn)、科技推廣、托兒所、農(nóng)村養(yǎng)老院等。在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村可以實(shí)施村民共同分擔(dān)的辦法, 但對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村則應(yīng)采取地方政府投資為主和農(nóng)民共同出資為輔, 共同保本管理的模式。

3.關(guān)于生產(chǎn)弱競爭性與消費(fèi)弱選擇性私人物品的供給問題。這部分公共產(chǎn)品包括: 民航、郵政、電信、鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)、公路交通系統(tǒng)、集中供電、集中供熱、生活燃料沼氣改進(jìn)、飲用水供應(yīng)系統(tǒng)、廣播電視系統(tǒng)等, 它們在消費(fèi)上可以排他, 在生產(chǎn)上也可以有競爭,由于這些產(chǎn)品和服務(wù)所具有的網(wǎng)絡(luò)性與規(guī)模性, 決定了他們生產(chǎn)的弱競爭性與消費(fèi)弱選擇性, 就它們的性質(zhì)講, 天生容易形成壟斷, 政府就必須承擔(dān)起規(guī)制與監(jiān)管的責(zé)任。對于這部分物品原則上是拿錢買消費(fèi),用者付費(fèi), 但對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村則應(yīng)區(qū)別情況分別對待, 如飲用水供應(yīng)系

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統(tǒng)、廣播電視系統(tǒng)的建設(shè)則因其分別包含著公共衛(wèi)生與疾病防治或道德與民風(fēng)育化的重要作用, 應(yīng)采取中央政府投資建設(shè), 村民共同維護(hù)的模式;再如生活燃料沼氣改進(jìn), 因其包含著垃圾無害化處理、環(huán)境保護(hù)的重要作用, 應(yīng)采取地方政府出資建設(shè), 農(nóng)民自行維護(hù)的模式。

（二）轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)應(yīng)放在彌補(bǔ)農(nóng)村基本公共服務(wù)非均等化上

提高基層政府可用財(cái)力。現(xiàn)行財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付中, 除一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付和年終結(jié)算財(cái)力補(bǔ)助等地方可自由支配外,調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等項(xiàng)目具有專門用途, 需要地方額外增加配套資金, 不能緩解基層政府可支配財(cái)力的不足, 直接影響了基本公共服務(wù)水平的提高, 致使絕大部分限制開發(fā)區(qū)域的基層財(cái)政一直處于“吃飯財(cái)政”的尷尬境地。一些限制開發(fā)區(qū)域?yàn)榱司S持基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn), 往往挪用各種用于生態(tài)建設(shè)等方面的專項(xiàng)資金, 嚴(yán)重影響了限制開發(fā)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境建設(shè)。因此, 未來國家轉(zhuǎn)移支付應(yīng)加大對基層政府可用財(cái)力的轉(zhuǎn)移支付力度, 保障基層政府具有實(shí)施基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)。保障基本公共服務(wù)的日常經(jīng)費(fèi)與運(yùn)營費(fèi)用充足。國家為中西部地區(qū)投資興建了學(xué)校、醫(yī)院、社會福利院等硬件設(shè)施之后, 往往沒有相應(yīng)的運(yùn)營費(fèi)用加以配套支持, 特別是人頭費(fèi)嚴(yán)重不足, 使得中西部功能區(qū)的基層教員、醫(yī)務(wù)人員、文化工作者的工資報(bào)酬得不到保障,大量工作崗位無人承擔(dān), 公共設(shè)施資源閑置浪費(fèi)。因此, 要保障中西部主體功能區(qū)公共服務(wù)水平的提高, 需要加大基本公共服務(wù)運(yùn)營經(jīng)費(fèi)特別是人頭費(fèi)的資助, 從而使欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)運(yùn)營費(fèi)缺口得到彌補(bǔ), 保障公共服務(wù)的有效供給。

（三）明確政府的均等化財(cái)政支出的方向

筆者從中國改革發(fā)展研究院設(shè)計(jì)的那份由四十二個問題構(gòu)成的調(diào)查問卷中還收集到了一些關(guān)于農(nóng)村基本公共服務(wù)問題的其他信息。

農(nóng)村義務(wù)教育當(dāng)前最重要的問題

選 項(xiàng) 頻率 百分比（%）建立農(nóng)村義務(wù)教育穩(wěn)定投入機(jī)制 185 88.5 加強(qiáng)師資培訓(xùn)，提高教學(xué)質(zhì)量 135 64.6 確保教師工資，穩(wěn)定教師隊(duì)伍 126 60.3 鞏固義務(wù)教育對象的入學(xué)率 52 24.9 加大硬件投入，改善辦學(xué)條件 98 24.9 其他 9 4.3

從問卷調(diào)查中顯示，對于農(nóng)村義務(wù)教育迫切需要解決的問題，依次為建立農(nóng)村義務(wù)教育穩(wěn)定投入機(jī)制；加強(qiáng)師資培訓(xùn)，提高教學(xué)質(zhì)量；確保教師工資，穩(wěn)定教師隊(duì)伍；鞏固義務(wù)教育對象入學(xué)率和加大硬件投入、改善辦學(xué)條件。

這些信息清楚地告訴我們，財(cái)政對義務(wù)教育的投入的重點(diǎn)應(yīng)該集中于建立農(nóng)村義務(wù)教育穩(wěn)定投入機(jī)制；加強(qiáng)師資培訓(xùn)，提高教學(xué)質(zhì)量；確保教師工資，穩(wěn)定

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教師隊(duì)伍；鞏固義務(wù)教育對象入學(xué)率和加大硬件投入、改善辦學(xué)條件。

農(nóng)民在公共基礎(chǔ)設(shè)施方面最為迫切的需求

選 項(xiàng) 頻數(shù) 百分比（%）選 項(xiàng) 頻數(shù) 百分比（%）公共交通設(shè)施 189 90.9 環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施 120 57.7 農(nóng)田水利設(shè)施 188 90.4 文化體育設(shè)施 110 52.9 人畜飲水工程 179 86.1 其他 8 3.8 電力基礎(chǔ)設(shè)施 143 68.8

公共基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村基本公共服務(wù)的重要組成部分，一些學(xué)者建議把農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為一個切入點(diǎn)，這不僅能夠改變農(nóng)村面貌，而且能夠增加農(nóng)民收入。關(guān)于現(xiàn)階段農(nóng)民最迫切需要的公共基礎(chǔ)設(shè)施，專家們的意見比較一致，包括公共交通設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施、人畜飲水工程、電力基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施和文化體育設(shè)施。這些項(xiàng)目都應(yīng)該成為財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)政策的重要關(guān)注點(diǎn)。

政府農(nóng)村生態(tài)環(huán)境服務(wù)的重點(diǎn)

選 項(xiàng) 頻 數(shù) 百分比（%）選 項(xiàng) 頻 數(shù) 百分比（%）村容村貌的整治 166 81.8 三廢處理 148 72.9 空氣污染的治理 110 54.2 其他 6 3.0 清潔能源的推廣 150 73.9

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和農(nóng)村生態(tài)保護(hù)方面，大多數(shù)專家認(rèn)為，基層政府從保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的客觀要求出發(fā)，應(yīng)該重點(diǎn)抓好水土污染防治、村容村貌的整治、清潔能源的推廣、三廢處理四個方面的工作。而且財(cái)政對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和農(nóng)村生態(tài)保護(hù)方面的投入也理應(yīng)集中于水土污染防治、村容村貌的整治、清潔能源的推廣、三廢處理四個方面。

對于目前農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生迫切需要解決的問題，72.7%的專家建議提高中央和地方政府對新型農(nóng)村合作醫(yī)療的投入比重；72.2%的專家建議在提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生從業(yè)人員的整體素質(zhì)的同時(shí)，改善衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施；67.0%的專家建議根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)民的支付能力建立穩(wěn)定可靠的資金籌措機(jī)制；55.5%的專家建議加大醫(yī)藥市場不規(guī)范問題的整治；51.7%的專家建議提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療報(bào)銷比例，降低報(bào)銷門檻費(fèi)，簡化報(bào)銷手續(xù)。另外，43.1%的專家建議應(yīng)重視“只保大病，忽視小病預(yù)防”對新型農(nóng)村合作醫(yī)療受益率的負(fù)面影響，還有 34.9%的專家建議以貧困農(nóng)戶為主要服務(wù)對象，興辦鄉(xiāng)村免費(fèi)醫(yī)院

關(guān)于農(nóng)村最低生活保障和社會救助，86.1%的專家認(rèn)為存在的主要問題是經(jīng)費(fèi)短缺，保障和救助水平低；72.2%的專家認(rèn)為覆蓋面太小，救助水平過低；58.4%

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河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 的專家認(rèn)為保障和救助對象的確定程序繁雜又缺乏可靠依據(jù)，隨意性大；33.0%的專家認(rèn)為保障水平在城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的差別太大。另外，從我國區(qū)域發(fā)展差距和不同地區(qū)財(cái)力差距較大的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，63.8%的專家建議應(yīng)該確定全國統(tǒng)一的“最低生活保障”底線，根據(jù)不同地區(qū)的財(cái)力劃分中央、省、縣（市）的分擔(dān)比例。23.8%的專家建議，在確定全國統(tǒng)一的“最低生活保障”底線的基礎(chǔ)上，中央財(cái)政兜底。對于政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保障建立和管理中的作用，大多數(shù)專家認(rèn)為政府當(dāng)前面臨三大任務(wù)，一是盡快把所有社保業(yè)務(wù)統(tǒng)一歸并社保機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資源共享，解決多頭分管問題（80.8%）；二是統(tǒng)一城鄉(xiāng)社保立法，解決體制銜接問題（78.8%）；三是強(qiáng)化政府責(zé)任，確保財(cái)政補(bǔ)貼和財(cái)政兜底問題（79.3%）。對于如何保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益問題，專家意見存在較大分歧。46.9%的專家認(rèn)為保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的最重要途徑是把他們?nèi)考{入城市社會保障體系；38.8%的專家認(rèn)為，只要解決了合理補(bǔ)償問題，失地農(nóng)民的生存、發(fā)展和養(yǎng)老問題就可以自然解決，應(yīng)相信農(nóng)民利用土地收益的經(jīng)濟(jì)理性；而21.1%的專家認(rèn)為，通過土地補(bǔ)償和就業(yè)安置，能夠解決大部分失地農(nóng)民的生存、發(fā)展和養(yǎng)老問題

改革開放以來，大量農(nóng)村剩余勞動力沖破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制的束縛，向城鎮(zhèn)流動，形成規(guī)模龐大的“農(nóng)民工群體”。他們與城鎮(zhèn)常住居民之間獲得的就業(yè)服務(wù)差距仍然很大。從調(diào)查結(jié)果看，很多專家建議政府在以下幾個方面加強(qiáng)對農(nóng)民工的勞動就業(yè)服務(wù)：92.3%的專家建議強(qiáng)化勞動執(zhí)法，保護(hù)農(nóng)民工的正當(dāng)權(quán)益；90.3%的專家建議為農(nóng)民提供符合他們就業(yè)方向的全免費(fèi)的培訓(xùn)；75.4%的專家建議建立保障農(nóng)民工與所在城鎮(zhèn)的常住居民平等享受義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障等基本公共服務(wù)的制度；73.4%的專家建議，在城鄉(xiāng)“二元”體制徹底打破前，應(yīng)為農(nóng)民工提供全部免費(fèi)的法律援助；43.0%的專家認(rèn)為應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民工提供廉租住房。

根據(jù)這份問卷調(diào)查，我們應(yīng)該還可以明確財(cái)政對基礎(chǔ)醫(yī)療與公共衛(wèi)生、社會保障、農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)等農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入重點(diǎn)。

（四）建立財(cái)政監(jiān)督機(jī)制

全面貫徹黨的十七大精神，深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真貫徹“更新監(jiān)督理念，突出監(jiān)督重點(diǎn)，改進(jìn)監(jiān)督方式”的指示精神，建立健全事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，探索建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三者緊密銜接、相互制衡的財(cái)政監(jiān)督體系，充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督在完善農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化方面的保駕護(hù)航作用。切實(shí)保障促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。

一是要以監(jiān)督檢查服務(wù)完善中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系，積極推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，促進(jìn)健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。

二是以監(jiān)督檢查服務(wù)完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)對轉(zhuǎn)移支付資金的動態(tài)監(jiān)控和調(diào)研分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付管理中存在的問題，提出合理化建議，促進(jìn)形成統(tǒng)一、規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付制度。

三是以監(jiān)督檢查服務(wù)調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對三農(nóng)、教育、科技、就業(yè)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、節(jié)能減排、公共安全等方面財(cái)政投入資金的規(guī)范性、安全性、有效性的監(jiān)督力度，確保各項(xiàng)惠民資金政策落到實(shí)處。同時(shí)，探索開展

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績效監(jiān)督，推動加快建立改善民生的長效機(jī)制。

堅(jiān)持將財(cái)政監(jiān)督工作貫穿于農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化之中，強(qiáng)化事前、事中、事后監(jiān)督，提高財(cái)政監(jiān)督信息化水平，逐步實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金運(yùn)行全過程的動態(tài)監(jiān)控，促進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化水平的不斷提高。

在監(jiān)督方式上，要注重事前調(diào)查審核、事中跟蹤監(jiān)控和事后專項(xiàng)檢查相結(jié)合，加強(qiáng)對財(cái)政運(yùn)行全過程的監(jiān)督。要綜合運(yùn)用檢查、調(diào)查、審核、督促、反饋等工作方式方法，不斷提高農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化水平的提高。要充分利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，強(qiáng)化實(shí)時(shí)監(jiān)控，提高財(cái)政監(jiān)督信息化建設(shè)水平。在監(jiān)督成效上，要建立健全監(jiān)督檢查成果利用協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)使財(cái)政監(jiān)督做到有為、有位、有威，促進(jìn)財(cái)政管理職能的落實(shí)。在監(jiān)督基礎(chǔ)工作上，要按照科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化的要求，做好財(cái)政監(jiān)督制度建設(shè)、理論調(diào)研、信息宣傳等基礎(chǔ)工作。在監(jiān)督資源建設(shè)上，要統(tǒng)籌兼顧財(cái)政、審計(jì)和其他政府部門的監(jiān)督資源，適時(shí)調(diào)整和充實(shí)財(cái)政監(jiān)督職責(zé)，注意采取有效措施，防止部門職能的交叉重復(fù)，提高整體監(jiān)督效能。

完善農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的決策制度，建立有效的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的問責(zé)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。目前中央和地方的財(cái)力與支出責(zé)任不對稱，直接影響了農(nóng)村基本公共服務(wù)的提供和效率，也造成了城鄉(xiāng)間公共服務(wù)職責(zé)和供給能力的差距。應(yīng)該按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相對稱的原則，調(diào)整中央與地方政府之間的財(cái)權(quán)分配格局，健全政府公共服務(wù)績效管理和評估體系，強(qiáng)化各級政府公共服務(wù)的責(zé)任，形成科學(xué)的公共服務(wù)分工和問責(zé)機(jī)制。針對我國目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的實(shí)際情況，關(guān)鍵是要合理界定中央與地方政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的責(zé)任和范圍。國家應(yīng)根據(jù)農(nóng)村公共品的不同性質(zhì),建立和完善政府（中央、省、縣、鄉(xiāng)）、村集體和農(nóng)民三位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系，并按照受益原則合理劃分各自提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的職責(zé)范圍，改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策制度，根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品需求優(yōu)先順序，實(shí)行“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的投入決策機(jī)制。要完善政府公共服務(wù)績效評價(jià)和效果跟蹤反饋制度，以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相對稱的原則，健全政府公共服務(wù)績效管理和評估體系，強(qiáng)化各級政府公共服務(wù)的責(zé)任，形成科學(xué)的公共服務(wù)分工和問責(zé)機(jī)制，規(guī)范問責(zé)操作程序。要建立有效的監(jiān)督機(jī)制和科學(xué)的政府績效評估體系來規(guī)范地方基層政府的決策行為，加強(qiáng)對公共服務(wù)決策活動的監(jiān)督，完善決策的監(jiān)督制度和機(jī)制，完善村情民意溝通渠道，建立制度化的利益表達(dá)機(jī)制，擴(kuò)大農(nóng)民在公共服務(wù)問責(zé)制度中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以保證農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的科學(xué)合理。

翟子斌

11月28日

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第五篇：農(nóng)村公共服務(wù)體系建立及完善

農(nóng)村公共服務(wù)體系建立及完善

周素萍 趙京華 張亦明 楊斌

【摘要】本文對構(gòu)成我國農(nóng)村公共服務(wù)體系的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村公共教育、農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村公共文化、農(nóng)村社會保障和農(nóng)村環(huán)境治理六個子體系分別提出了不同的策略建議，力圖使我國當(dāng)前的農(nóng)村公共服務(wù)體系更加完善。【關(guān)鍵詞】公共服務(wù)體系 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施 農(nóng)村公共教育農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生 農(nóng)村公共文化農(nóng)村社會保障 農(nóng)村環(huán)境治理

農(nóng)村公共服務(wù)是指根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和總體水平，在充分考慮各種約束條件的情況下，建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，為維持本國社會的穩(wěn)定、基本的社會正義和凝聚力，保護(hù)農(nóng)村個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所必需提供的公共服務(wù)。

農(nóng)村公共服務(wù)體系，從政府公共管理實(shí)踐來說，是指各級政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品進(jìn)行界定、確定供給標(biāo)準(zhǔn)和供給方式以及選擇供給者的管理行為。本文認(rèn)為，農(nóng)村公共服務(wù)體系應(yīng)由農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施體系、農(nóng)村公共教育體系、農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生體系、農(nóng)村公共文化體系、農(nóng)村社會保障體系和農(nóng)村環(huán)境治理體系六個子體系構(gòu)成。

一、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是指為農(nóng)村社會生產(chǎn)和農(nóng)民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，是用于保證農(nóng)村地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)活動正常進(jìn)行的公共服務(wù)系統(tǒng)。它是農(nóng)村地區(qū)賴以生存和發(fā)展的一般物質(zhì)條件。

1.科學(xué)做好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)規(guī)劃。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)劃要先行。一是高度重視，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，做好我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的總體規(guī)劃。二是突出重點(diǎn)，認(rèn)真做好各涉農(nóng)部門基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃的編制與實(shí)施。三是因地制宜，切實(shí)做好村鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃。

2.切實(shí)落實(shí)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)責(zé)任。切實(shí)加大宣傳力度，增強(qiáng)干部群眾建設(shè)與管護(hù)的主動性和積極性，營造全社會重視、關(guān)心、支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的良好氛圍。積極探索建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)的長效機(jī)制，明確市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理的事權(quán)，建立事權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一，責(zé)權(quán)利相結(jié)合的分級負(fù)責(zé)制。

3.多渠道籌集資金。加大財(cái)政投入，多渠道籌集資金，逐步形成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期穩(wěn)定的資金來源，不斷改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀。既可以運(yùn)用財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠、民辦公助等激勵手段；也可以采取“誰投資、誰經(jīng)營、誰受益”的市場機(jī)制原則；還可以實(shí)行給予公共設(shè)施冠名權(quán)辦法，以吸引、吸收社會資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)。

4.充分發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主體作用。我國的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠政府投入，所以，政府要在政策上積極做好引導(dǎo)。一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在制訂村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，要圍繞農(nóng)民需求進(jìn)行謀劃，充分征求和吸納農(nóng)民群眾的意見。二是要堅(jiān)持群眾自主原則，尊重農(nóng)民群眾意愿，充分調(diào)動農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性。

二、農(nóng)村公共教育

農(nóng)村公共教育服務(wù)供給是指政府或公益組織為新農(nóng)村提供的面向全體公民的各類免費(fèi)教育或培訓(xùn)，它受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約。農(nóng)村公共教育的目標(biāo)是：實(shí)現(xiàn)教育公平、促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)、推進(jìn)我國新型工業(yè)化、促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。因此，我國應(yīng)該從以下幾方面來構(gòu)建農(nóng)村公共教育體系： 1.加快形成農(nóng)村公共教育服務(wù)供給的投入機(jī)制和投入力度。要強(qiáng)化政府對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的主渠道作用，確立義務(wù)教育財(cái)政撥款在公共財(cái)政中的優(yōu)先地位，優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)投入基礎(chǔ)教育，確保基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的增長，建立穩(wěn)定有效的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的保障機(jī)制。2.積極推動農(nóng)村公共教育服務(wù)供給主體多元化。雖然政府是農(nóng)村公共教育服務(wù)的供給主體，但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、公眾生活水平的提高以及市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改善，越來越多的社會團(tuán)體、公益組織、慈善機(jī)構(gòu)和個人參與到了農(nóng)村教育的發(fā)展中來。

3.加強(qiáng)農(nóng)村公共教育資金管理。為了提高有限教育資金的使用效益，必須將基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)全部實(shí)行預(yù)算統(tǒng)編，優(yōu)化資源配置，提高農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政支出使用效益和加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政資金管理。將原來各種教育集資、教育維持費(fèi)、雜費(fèi)合并，按合理標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行 “一費(fèi)制”，并列入預(yù)算安排，統(tǒng)一編制、統(tǒng)一管理。4.扎實(shí)開展農(nóng)村公共職業(yè)教育和成人教育。農(nóng)村公共職業(yè)教育和成人教育的目標(biāo)是，要繼續(xù)強(qiáng)化農(nóng)村“三教”統(tǒng)籌，促進(jìn)“農(nóng)科教”結(jié)合。實(shí)施農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)工程，大范圍培養(yǎng)農(nóng)村實(shí)用型人才和技能型人才，大面積普及農(nóng)業(yè)先進(jìn)實(shí)用技術(shù)，大力提高農(nóng)民思想道德和科學(xué)文化素質(zhì)。

三、農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生

農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)品主要指農(nóng)村地區(qū)的疾病預(yù)防、基本醫(yī)療、保健、康復(fù)、健康教育、計(jì)劃生育技術(shù)指導(dǎo)六位一體的服務(wù)。

1.建立預(yù)防為主的農(nóng)村公共衛(wèi)生體系。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。在區(qū)、縣疾病預(yù)防控制中心和衛(wèi)生監(jiān)督所的指導(dǎo)下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為主體，以村衛(wèi)生室為基礎(chǔ)，健全區(qū)、縣鄉(xiāng)村相結(jié)合的涵蓋疫情監(jiān)測體系、報(bào)告制度、衛(wèi)生監(jiān)督、健康教育和經(jīng)常性項(xiàng)目在內(nèi)的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的工作機(jī)制。改革投入體制和人事分配制度，積極探索公共衛(wèi)生服務(wù)市場化運(yùn)作模式，確保農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2.積極培養(yǎng)和留住農(nóng)村衛(wèi)生人才。農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，關(guān)鍵還是人才。農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)人員的培養(yǎng)要以農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)改革目標(biāo)和居民衛(wèi)生服務(wù)需求為指導(dǎo)原則。建議做好三個方面的工作：一是強(qiáng)化繼續(xù)教育制度。二是定向培養(yǎng)適用人才。三是鼓勵城市衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的在職或離退休衛(wèi)生技術(shù)人員到農(nóng)村服務(wù)。培養(yǎng)人才固然重要，更重要的是留住人才。因此，政府應(yīng)以人事制度和投入體制的改革為突破口，以開展技術(shù)扶貧、技術(shù)教育等為手段，吸引和留住農(nóng)村衛(wèi)生人才。

3.加強(qiáng)農(nóng)村的健康教育。將生態(tài)與經(jīng)濟(jì)、社會和家庭的協(xié)調(diào)發(fā)展，作為農(nóng)村創(chuàng)建的重點(diǎn)，開展健康教育，普及疾病預(yù)防和衛(wèi)生保健知識，引導(dǎo)農(nóng)民治理臟亂差，破除陋習(xí)，倡導(dǎo)科學(xué)文明的生活方式，提高廣大農(nóng)民的健康意識。

4.加大對合作醫(yī)療的支持力度。政府應(yīng)加大支持和推進(jìn)力度，積極探索和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金的管理模式和運(yùn)作機(jī)制，減少管理成本，確保醫(yī)療保險(xiǎn)金的使用效率和公平性。政府應(yīng)加大對醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入，使所有社會成員都能獲得大致公平的醫(yī)療服務(wù)。擴(kuò)大城鎮(zhèn)醫(yī)保覆蓋面，增加報(bào)銷比例，加強(qiáng)對弱勢群體的醫(yī)療救助和社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的有效利用；加快推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，為廣大農(nóng)民提供醫(yī)療保障。

5.構(gòu)建農(nóng)村三級醫(yī)療保健網(wǎng)。政府應(yīng)加大力度構(gòu)建和完善農(nóng)村三級醫(yī)療保健網(wǎng)。所謂農(nóng)村三級醫(yī)療保健網(wǎng)，是指區(qū)、縣級衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室一體化經(jīng)營的醫(yī)療保健網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)組織。其中，區(qū)、縣級衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為的龍頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為中間樞紐。構(gòu)建農(nóng)村三級醫(yī)療保健網(wǎng)，可以在藥品采購、技術(shù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)、組織管理等方面取得明顯的效果，也會使農(nóng)村初級衛(wèi)生保健工作、三級預(yù)防工作、雙向轉(zhuǎn)診工作層層落實(shí)，節(jié)約公共衛(wèi)生支出成本。

四、農(nóng)村公共文化

農(nóng)村公共文化事業(yè)作為向農(nóng)民提供教育、知識、審美熏陶和休閑娛樂的重要載體，對解決“三農(nóng)”問題、促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有不可估量的社會功能作用。1.制定農(nóng)村公共文化服務(wù)政策。目前，我國的公共文化服務(wù)政策措施已經(jīng)非常完備，重點(diǎn)是使政策落到實(shí)處，增強(qiáng)政策的執(zhí)行力。一是以行政手段為主要手段。農(nóng)村公共服務(wù)文化體系是以公益性為出發(fā)點(diǎn)的，政府是推動農(nóng)村公共文化服務(wù)體系發(fā)展的主導(dǎo)力量。二是要配合以經(jīng)濟(jì)手段。通過分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)很大的問題出在“資源”上，保證資源充分供給的關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)支撐，所以經(jīng)濟(jì)手段是保證整個文化政策執(zhí)行力度的重要方法。三是還應(yīng)該適當(dāng)采用思想誘導(dǎo)手段。文化是一種意識形態(tài)，而農(nóng)村公共文化服務(wù)體系發(fā)展過程中，也缺少一種具有凝聚力的文化氛圍，思想誘導(dǎo)手段對于文化氛圍的形成有很好的推動作用。

2.加強(qiáng)農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施是發(fā)展農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的平臺是發(fā)展農(nóng)村公共文化事業(yè)的根本。農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要包括圖書館、文化站、文化室、廣播電視臺、學(xué)校等的建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)又不僅僅是圖書館、文化站等的硬件設(shè)施建設(shè)，同時(shí)也包括軟件設(shè)施建設(shè)。

3.優(yōu)化農(nóng)村文化服務(wù)基層工作人員的文化結(jié)構(gòu)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可將文化、農(nóng)技、司法、廣電、學(xué)校等社會資源進(jìn)行整合，形成功能于一體的綜合性文化機(jī)構(gòu)，配備文化人員，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提高隊(duì)伍素質(zhì)。一是加強(qiáng)培訓(xùn)。培訓(xùn)是提升現(xiàn)有農(nóng)村文化人才素質(zhì)與水平的有效手段。二是加快制度建設(shè)。制度建設(shè)是加強(qiáng)農(nóng)村公共文化服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)的有效保障。首先，要完善人才招聘制度，進(jìn)一步加強(qiáng)人才引進(jìn)，讓高素質(zhì)高水平的人才投身農(nóng)村公共文化體系建設(shè)。其次，要強(qiáng)化競爭和業(yè)務(wù)考核機(jī)制，充分調(diào)動文化工作者的積極性和創(chuàng)造性。

五、農(nóng)村社會保障

完善的農(nóng)村社會保障項(xiàng)目體系應(yīng)包括社會保險(xiǎn)、社會福利、社會救助和社會優(yōu)撫四部分。其中，社會救助以保障最低生活水平為目的，社會保險(xiǎn)以保障基本生活水平為目標(biāo)，社會福利屬于更高層次的社會保障，社會優(yōu)撫是針對特殊對象的政策性社會保障，社會保險(xiǎn)在現(xiàn)代社會保障體系中則居于核心層次。

1.建立養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村最低生活保障制度。一是建立靈活多樣的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。農(nóng)村養(yǎng)老保障建立的目標(biāo)是：基本建立起與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，資金來源多渠道、保障方式和保障水平多層次，權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)，以社區(qū)為依托，由點(diǎn)到面，逐步發(fā)展，最終形成適應(yīng)農(nóng)村不同類型經(jīng)濟(jì)地區(qū)各類勞動者的一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。二是進(jìn)一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。突出大病統(tǒng)籌為主，重點(diǎn)解決農(nóng)民“因病致貧，因病返貧”的問題；政府給予資助，發(fā)揮資金利益導(dǎo)向作用，激發(fā)農(nóng)民參與的積極性；將過去以鄉(xiāng)村為統(tǒng)籌單位改為以區(qū)、縣為統(tǒng)籌單位，增加抗風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管能力。三是建立并切實(shí)落實(shí)農(nóng)村最低生活保障制度。最低生活保障制度是以保障公民基本生存權(quán)利為目的的社會救助制度，是社會保障體系中的最后一道“安全網(wǎng)”。

2.加強(qiáng)各級政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持。各級政府及有關(guān)部門應(yīng)從農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展的全局出發(fā)，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的緊迫感和責(zé)任感，把農(nóng)村社會保障工作列入重要的議事日程，納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，認(rèn)真研究加快農(nóng)村社會保障體系的政策措施，下大力氣抓好這項(xiàng)工作。

3.多渠道籌集農(nóng)村社會保障基金。擴(kuò)大籌資渠道，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會保障基金來源多元化。在資金籌集上建立多種形式籌措社保資金，建立國家、地方和個人三位一體的投資結(jié)構(gòu)。農(nóng)村社會保障基金主要來源于國家財(cái)政、地方財(cái)政和農(nóng)民參保三方，但要明確三方的合理投資分配比例。

4.提高社會化管理程度。社會化管理是農(nóng)村社會保障自身的客觀要求，要將目前各部門、各單位分散管理，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一的社會化管理；將目前機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位承擔(dān)的事務(wù)性工作逐步轉(zhuǎn)化為社會服務(wù)。

六、農(nóng)村環(huán)境治理

農(nóng)村環(huán)境治理主要指天然林資源保護(hù)、防護(hù)林體系、種苗工程建設(shè)、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)、濕地保護(hù)和建設(shè)、退耕還林等農(nóng)民吃飯、燒柴、增收等當(dāng)前生計(jì)和長遠(yuǎn)發(fā)展問題。

1.制定農(nóng)村環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策合理配置資金。農(nóng)村環(huán)境產(chǎn)品的資金來源大致可以從以下渠道獲得：政府的財(cái)政資金；農(nóng)村社區(qū)的集體資金；私人、企業(yè)和銀行的資金。依據(jù)法律、行政授權(quán)，實(shí)現(xiàn)和聚斂環(huán)境保護(hù)資金，使資金重新分配及資金的合理使用。

2.建立農(nóng)村綜合執(zhí)法體系。農(nóng)村綜合執(zhí)法體系是以法制為核心通過規(guī)劃、科技、行政、宣傳、教育、行政、經(jīng)濟(jì)、協(xié)調(diào)等手段進(jìn)行的綜合管理。建立農(nóng)村環(huán)境管理的綜合執(zhí)法體系重點(diǎn)是以法制為核心，通過法律、經(jīng)濟(jì)、科技、行政等手段，進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法功能。通過細(xì)分管理權(quán)，實(shí)施農(nóng)村環(huán)境考核制度。建立農(nóng)村環(huán)境管理的綜合執(zhí)法體系重點(diǎn)是以法制為核心，通過法律、經(jīng)濟(jì)、科技、行政等手段，進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法功能。通過細(xì)分管理權(quán)，實(shí)施農(nóng)村環(huán)境考核制度。3.培育市場機(jī)制。首先要培育市場需求。一是加強(qiáng)對農(nóng)民的環(huán)保宣傳教育，培養(yǎng)農(nóng)民的環(huán)保意識，挖掘農(nóng)民對農(nóng)村環(huán)境治理的內(nèi)在需求。二是積極培育農(nóng)村民間環(huán)境保護(hù)組織，充分發(fā)揮社會中介組織的作用，促進(jìn)環(huán)境控制與監(jiān)督。其次是賦予農(nóng)村社會公眾享有的環(huán)境權(quán)益。具體而言，主要有以下權(quán)利：一是知情權(quán)，即開辟多種渠道，公布環(huán)境信息，使公眾了解真實(shí)情況；二是監(jiān)督權(quán)，要通過法律規(guī)定，賦予公眾對損害環(huán)境行為的監(jiān)督權(quán)利；三是索賠權(quán)，這是環(huán)境權(quán)益的核心部分。不單是污染受害者，而且是與污染源無關(guān)的人，都可以根據(jù)法律規(guī)定向污染者索取賠償，這是公眾進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督的基本動力；四是議事權(quán)，這是指公眾有權(quán)參與經(jīng)濟(jì)和環(huán)境決策的某些過程。

4.環(huán)境治理產(chǎn)品的有效供給方式。農(nóng)村環(huán)境治理作為介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的混合產(chǎn)品，其提供采用公共和私人相結(jié)合的方式，能提高供給的效率。政府可以提供作為公共產(chǎn)品的環(huán)境保護(hù)，但政府不一定非要從事公共生產(chǎn)。對于良好環(huán)境的生產(chǎn)，政府可以通過與私人企業(yè)的契約安排，或與其他公共機(jī)構(gòu)的契約安排，從而為農(nóng)村居民提供環(huán)境保護(hù)，而不必親自介入生產(chǎn)事務(wù)。對環(huán)境保護(hù)而言，提供者主要是政府，而生產(chǎn)者可以是多種多樣的，包括政府本身、企業(yè)法人、公民團(tuán)體與個人等。具體方式可以是：政府或農(nóng)村社區(qū)的直接供給方式；政府委托私人的供給方式；政府補(bǔ)貼私人或企業(yè)的供給方式。

5.建立健全農(nóng)村環(huán)境建設(shè)的評價(jià)體系。要大力推行農(nóng)村環(huán)境建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化，評價(jià)科學(xué)化，對農(nóng)村戶用供水系統(tǒng)、衛(wèi)生廁所、沼氣池、畜禽欄舍、生活污水和固體廢棄物處理等制定統(tǒng)一完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)健全評價(jià)機(jī)制，組成由政府、專門機(jī)構(gòu)參加的考評領(lǐng)導(dǎo)小組，定期對各地農(nóng)村環(huán)境建設(shè)情況進(jìn)行檢查和評估，作為政績考評的一個重要參數(shù)。

總之，建立農(nóng)村公共服務(wù)體系是一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的系統(tǒng)工作，只有全社會共同努力，才能夠早日實(shí)現(xiàn)“加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村社會全面進(jìn)步”的目標(biāo)。參考文獻(xiàn)：

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作者單位：天津大學(xué)管理學(xué)院