第一篇：從政府預(yù)決算偏離度角度探尋政府預(yù)算管理

最新【精品】范文 參考文獻

專業(yè)論文

從政府預(yù)決算偏離度角度探尋政府預(yù)算管理

從政府預(yù)決算偏離度角度探尋政府預(yù)算管理

【摘 要】近年來，隨著我國經(jīng)濟和社會的迅猛發(fā)展，政府的財政收入和支出也迅速增加。但由于目前我國對財政的超收收入的使用缺乏有效的管理和監(jiān)督，財政超收往往會轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦В瑥亩l(fā)政府預(yù)決算支出偏離度增大。筆者從預(yù)決算偏離度分析入手，提出政府預(yù)算在編制、審查、監(jiān)督方面存在的問題，以及相關(guān)對策建議。

【關(guān)鍵詞】預(yù)決算偏離度；預(yù)算管理；留有余地；有效監(jiān)督

一、預(yù)決算偏離度的相關(guān)現(xiàn)狀

近年來，隨著財政超收與超支狀況的不斷惡化，“預(yù)決算偏離度”作為其衡量指標(biāo)受到了普遍關(guān)注，這是一種“在經(jīng)立法機關(guān)審查批準(zhǔn)的政府預(yù)算收支同作為其實際執(zhí)行結(jié)果的政府預(yù)算收支之間出現(xiàn)了差異”的指標(biāo)表現(xiàn)形式。

數(shù)據(jù)來源：歷年政府報告及《中國財政年鑒》。

近年來預(yù)決算偏離度總體在不斷上升，并且財政收入預(yù)決算偏離度超過十個百分點在2011年達到15.37%，相較來說財政支出預(yù)決算偏離度相對穩(wěn)定并且數(shù)值小。從預(yù)算的編制環(huán)節(jié)看，歷來都是本著“留有余地”的原則確定的。財政收入預(yù)算編制，主要是依據(jù)年初國家確定的國內(nèi)生產(chǎn)總值、價格指數(shù)等主要宏觀經(jīng)濟指標(biāo)的預(yù)期增長目標(biāo)，結(jié)合上年財政收入執(zhí)行情況，考慮稅收政策調(diào)整等增減收因素，并在充分聽取征管部門意見后分稅種測算確定的。從1998年起到2012年間，財政收入的增速一直高于GDP的增速，并在2007年和2011年創(chuàng)造了兩個距離高峰，比規(guī)定的超出百分點多。說明在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，政府預(yù)留了很大自由“超收”的空間。在預(yù)算的執(zhí)行環(huán)節(jié)。政府預(yù)算的執(zhí)行一般分為兩個部分：政府預(yù)算收入的執(zhí)行和政府預(yù)算支出的執(zhí)行?，F(xiàn)在編入預(yù)算管理的只是財政資金的一部分，稱為預(yù)算內(nèi)資金，實際上，未編入預(yù)算管理的預(yù)算外資金量在一個地方的財政總收入中占相當(dāng)大的比重，有的甚至比預(yù)算內(nèi)的資金量更大。而這一部分資金并沒有納入預(yù)算編制的范圍，無需審查監(jiān)督批準(zhǔn)，繞開了審查與

最新【精品】范文 參考文獻

專業(yè)論文

監(jiān)管的法律視野。在預(yù)算的審查環(huán)節(jié)?，F(xiàn)行的預(yù)算法對于“超收”與“超支”的規(guī)定頗為模糊，沒有條文可遵，因而“超收”收入的決策和“超支”基本上在行政系統(tǒng)內(nèi)遵循其內(nèi)在動機完成，而未納入人民代表大會的行政審批。在預(yù)算的監(jiān)督環(huán)節(jié)。由于預(yù)算機制的不健全，我國對預(yù)算的監(jiān)督受到忽略。首先，預(yù)算編制的籠統(tǒng)性，缺少詳細(xì)的指標(biāo)和數(shù)字規(guī)范。其次，我國當(dāng)前的財政監(jiān)督審計體制的不合理性。然后，財政監(jiān)督審計本身工作性質(zhì)的專業(yè)性與我國缺乏行業(yè)專業(yè)人員之間的矛盾。最后，財政的有效監(jiān)督要求預(yù)算體系編制、執(zhí)行等各方面的協(xié)調(diào)配合，并且要具備一定的時效性。正是在上述的體制機制性因素的交互作用下，不僅每年動輒幾千億元的“超收”滾滾而來。而且因“超收”而衍生的“超支”也在大幅上升，從而導(dǎo)致預(yù)決算收支之間的偏離度越來越大，因而政府預(yù)算的監(jiān)督制約作用在某種程度上形同虛設(shè)。

二、預(yù)決算偏離度指標(biāo)的相關(guān)因素分析

預(yù)決算偏離度計算中使用的了四個數(shù)據(jù)即財政預(yù)算收入、預(yù)算支出、決算收入、決算支出。其中預(yù)算收入與決算收入之間的差距即是我們所謂的財政超收，預(yù)算支出與決算支出之間的差距即是所謂的財政超支的依據(jù)。（1）分析導(dǎo)致超收的影響因素。主觀方面因素：編制預(yù)算的官僚機構(gòu)存在超收的內(nèi)在動機――追求自由裁量預(yù)算的最大化。由官僚團體的內(nèi)在特征以及官僚獲得預(yù)算的三個前提官僚機構(gòu)是公共產(chǎn)品的獨家壟斷者、官僚所掌握的公共產(chǎn)品的真實成本是不公開的、制度上或技術(shù)上允許官僚提出一個不容討價還價的預(yù)算建議使得官僚的預(yù)算最大化追求有實現(xiàn)的客觀土壤?？陀^方面因素：預(yù)算體制的非健全性、編制的非規(guī)范性以及一些不可預(yù)測因素的影響。（2）分析導(dǎo)致超支的影響因素。普遍認(rèn)為，超收是超支的決定因素。在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算審查等環(huán)節(jié)存在的體制機制性因素的交互作用下，超收是必然會發(fā)生的，而在當(dāng)前預(yù)算管理格局不作調(diào)整的現(xiàn)實情況下，超收又會被不打任何折扣地轉(zhuǎn)化為當(dāng)年的超支，因而在超收與超支之間，是一列高度相關(guān)的“直通車”。但是地方政府的需求剛性和追求資金自由裁量權(quán)最大化的內(nèi)在動機形成了對超收的“倒逼機制”。因此控制超收規(guī)模，消除超支的土壤，同時切斷超收與超支之

最新【精品】范文 參考文獻

專業(yè)論文

間的直接轉(zhuǎn)化成為了解決預(yù)決算偏離度不斷擴大的有效途徑。

三、針對預(yù)決算偏離度的預(yù)算管理控制

首先，在政府預(yù)算的編制環(huán)節(jié)，消除各級政府“留有余地”的思想。改進政府的評價和獎勵機制，消除由于地方政府為了追求業(yè)績、薪金及津貼而產(chǎn)生的財政超收動力。加強預(yù)算法制建設(shè)，消除由于追求自由支配權(quán)而產(chǎn)生的財政超收動力。強化預(yù)算約束的法律效力，完善政府預(yù)算體系，將各個部門的各類收支統(tǒng)一納入預(yù)算系統(tǒng)，特別是“制度外收入”和“預(yù)算外資金”，以保持預(yù)算收入的完整性和預(yù)算支出的明晰可查性。其次，在政府預(yù)算的審查環(huán)節(jié)要嚴(yán)把“三關(guān)”。一是會前初審關(guān)。二是會中審查關(guān)。三是會后監(jiān)督關(guān)，建立全面健全獨立的預(yù)算審查程序，使得預(yù)算的漏洞能得到即使和有效的改正。然后，政府預(yù)算的監(jiān)督環(huán)節(jié)，完善監(jiān)督體制，強化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。一要對預(yù)算執(zhí)行情況進行全面的了解，及時分析收支狀況。二要督促有關(guān)部門落實人大通過的預(yù)算決議。三要聽取和審議上半年預(yù)算執(zhí)行報告。四要對部門預(yù)算重點支出項目執(zhí)行情況隨機進行抽查，指出被抽查單位及項目在執(zhí)行過程中存在的問題，提出整改意見和建議。最終，合理使用超收資金，切斷超收與超支之間的直通車。2008年起，我國規(guī)定中央財政除一些必要的支出外，超收的收入都列入中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。這一規(guī)定有助于緩解超收轉(zhuǎn)化為超支的動力源泉，發(fā)揮基金的穩(wěn)定調(diào)節(jié)作用。

參 考 文 獻

[1]魏金燕.財政預(yù)算支出偏離及糾正問題研究[J].金融經(jīng)濟.2009

[2]《翹首2011：預(yù)算安排側(cè)重民生》.《中國財政》.2011

[3]汪洋，唐加鍇.公共選擇理論視野下的腐敗治理問題[J].中國市場.2011

[4]高培勇.關(guān)注預(yù)決算偏離度，工業(yè)經(jīng)濟――切斷超收和超支之間的直通車探尋解決預(yù)決算偏離度過大[J].涉外稅務(wù).2008（1）

[5]王振旭.對財政預(yù)算執(zhí)行審計的思考[J].企業(yè)導(dǎo)報.2010（8）：139

[6]王銀梅.官僚預(yù)算最大化理論與財政超收問題探析[J].財政

最新【精品】范文 參考文獻

專業(yè)論文

研究.2012

[7]王金秀，何志浩.財政超收現(xiàn)象探析[J].統(tǒng)計與決策.2009（8）

------------最新【精品】范文

第二篇：政府預(yù)算管理-第三章習(xí)題

第三章政府預(yù)算管理體制

一、名詞解釋

1、政府預(yù)算管理體制

2、政府預(yù)算管理體制的組成體系

3、預(yù)算調(diào)節(jié)制度

4、定額上繳

5、總額分成6、分稅制

7、分稅制預(yù)算體系

8、無條件轉(zhuǎn)移支付

9、非配套補助

10、單位預(yù)算

二、填空題

1、政府預(yù)算管理體制的核心是_____________。

2、1994年我國開始實行分稅制財政體制，從改革目標(biāo)上看，是指在_________基礎(chǔ)上，按照_________劃分中央、地方財政收入的一種分級預(yù)算管理體制。

3、現(xiàn)階段我國政府間轉(zhuǎn)移支付的形式主要：_________、_________、_________、_________、_________。

4、1994年分稅制改革中，確定中央財政對地方財政的_________在1993年的基礎(chǔ)上逐年增加，遞增率按本地區(qū)_________和_________增長率的1：0.3系數(shù)確定。

5、預(yù)算調(diào)節(jié)包括各級預(yù)算間的_________和各地區(qū)預(yù)算間的_________。

6、政府預(yù)算管理體系的基本原則：_______與_______結(jié)合的原則；兼顧______與____的原則；貫徹_______的原則；與_______相適應(yīng)的原則。

7、實行政府間轉(zhuǎn)移支付的必要性體現(xiàn)在以下幾個方面：補償_______、彌補________、保證______、優(yōu)化_______、調(diào)節(jié)______。

8、財政收入能力均等化模式： __________________________。

9、采用_______是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的主要標(biāo)志。

10、市場經(jīng)濟體制要求企業(yè)_______，_________，使企業(yè)特別是國有企業(yè)成為_____、_____、_____、_______的市場主體，政府須為企業(yè)創(chuàng)造_______的外部環(huán)境。

三、單項選擇題

1、從政府預(yù)算管理體制的組成體系縱向來看，政府預(yù)算可分為（）

A、增量預(yù)算和零基預(yù)算B、中央預(yù)算和地方預(yù)算

C、單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算D、總預(yù)算與單位預(yù)算

2、我國于1995年1月1日起實行的《中華人民共和國預(yù)算法》是一部（）

A、權(quán)責(zé)法B、組織法C、程序法D、權(quán)責(zé)法、組織法、程序法相結(jié)合的綜合性預(yù)算法

3、下列收入中屬于中央與地方共享的收入是（）

A、營業(yè)稅B、增值稅C、關(guān)稅D、消費稅

4、我國現(xiàn)行的分稅制中，中央與地方分享增值稅的比例為（）

A、80%于20%B、75%于25%C、60%于40%D、50%于50%

5、進一步完善我國分稅制的重點是（）

A、進一步明確各級政府的事權(quán)范圍B、進一步完善工商稅制

C、進一步調(diào)整集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系D、進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度

6、建國初期我國實行的預(yù)算管理體制是（）

A、劃分收支分級管理體制B、高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支體制

C、以收定支體制D、分級包干體制

7、分級預(yù)算體制的集權(quán)與分權(quán)主要體現(xiàn)在（）

A、中央與地方收支的劃分B、地方政府是否構(gòu)成以及獨立的預(yù)算主體

C、地方政府是否有稅收立法權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)和減免權(quán)

D、各稅種在中央和地方間的劃分

8、建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的主要標(biāo)志是（）

Ａ、公式化轉(zhuǎn)移支付Ｂ、基數(shù)法Ｃ、因素法Ｄ、補助金制度

９、不考慮地區(qū)的支出需求，只考慮地區(qū)間財政能力的均等化，依照某種收入指標(biāo)確定轉(zhuǎn)移支付對象與轉(zhuǎn)移支付額的轉(zhuǎn)移支付模式是（）

Ａ、支出均衡模式Ｂ、收支均衡模式Ｃ、財政收入能力均等化模式Ｄ、有限的財政收入能力減支出需求均衡模式

10、下列屬于政府轉(zhuǎn)移性支出的是（）

Ａ、政府采購Ｂ、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)Ｃ、財政投融資Ｄ、社會保險

四、多項選擇題

1、政府預(yù)算管理體制的基本原則（）

A、中央財政調(diào)控能力與地方財政自主權(quán)結(jié)合的原則B、兼顧公平與效率的原則

C、貫徹民族政策的原則D、與經(jīng)濟政治體制相適應(yīng)的原則

2、從橫向分，政府預(yù)算管理體制的組成體系可分為()

A、總預(yù)算B、部門預(yù)算C、單位預(yù)算D、基層預(yù)算3、1988年中央決定對各地區(qū)實行不同形式的包干辦法，其中主要的包干形式有（）

A、收入遞增包干B、總額分成C、總額分成加增長分成D、上解額遞增包干

4、我國實行分稅制的原則（）

A、正確處理中央與地方的分配關(guān)系，逐步提高中央財政收入的比重。

B、合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財力分配

C、堅持統(tǒng)一政策與分級管理相結(jié)合D、堅持整體設(shè)計與逐步推進相結(jié)合5、下列收入中屬于中央固定收入的有（）

A、關(guān)稅B、消費稅C、土地增值稅D、印花稅

6、下列屬于中央政府的職責(zé)及所提供的公共產(chǎn)品范圍的是（）

A、國防、外交、對外援助B、進出口權(quán)、關(guān)稅權(quán)、國債權(quán)

C、提供地方衛(wèi)生保健D、空間開發(fā)、海洋開發(fā)、尖端科學(xué)

7、分稅制主要包括（）

A、分權(quán)B、分稅C、分管D、分成8、我國實行分稅制改革的必要性包括（）

A、可以理順中央與地方的分配關(guān)系B、可以強化中央政府的宏觀調(diào)控能力

C、有利于發(fā)揮地方政府在經(jīng)濟管理中的作用D、有利于企業(yè)的發(fā)展

9、我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度是建立在1994年開始實行的分稅制財政體制的基礎(chǔ)上，根據(jù)中央政府與地方政府事權(quán)的劃分原則劃分中央與地方的支出責(zé)任。具體內(nèi)容包括（）

A、按照中央政府與地方政府的事權(quán)，劃分各級財政的支出范圍

B、根據(jù)財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則，合理劃分中央與地方收入

C、中央財政對地方稅收返還數(shù)額的確定

D、原體制中央補助、地方上解及有關(guān)結(jié)算事項的處理

10、我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度是在不調(diào)整地方既得利益的前提下實行的，是兩個不同體制下的產(chǎn)物，因此存在諸多問題，主要包括（）

A、轉(zhuǎn)移支付制度均等化效果差，沒有充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的功能

B、轉(zhuǎn)移支付形式偏多，結(jié)構(gòu)不合理，管理分散

C、轉(zhuǎn)移支付額的確定缺乏科學(xué)的依據(jù)，資金分配隨意性大

D、轉(zhuǎn)移支付缺乏有效的約束和監(jiān)督機制，沒有法律依據(jù)

五、判斷改錯題

1、政府預(yù)算管理體制是處理一國財政體系中各級政府間財政分配關(guān)系的一項基本制度，其核心問題是各級政府預(yù)算收支范圍及管理職權(quán)的劃分和相互間的制衡關(guān)系。（）

2、只要是屬于中央政府職能范圍內(nèi)提供的公共產(chǎn)品，不管效率高低，都由中央政府提供，地方不能參與。（）

3、根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入、將維護國家收益、實現(xiàn)宏觀調(diào)控所必須的稅種劃分為中央稅；將同經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅。（）

4、由于絕大部分國家稅收收入占預(yù)算收入的90%以上，所以劃分中央與地方預(yù)算收入實際上主要體現(xiàn)在稅收收入的劃分上。（）

5、有條件的轉(zhuǎn)移支付是指中央政府向地方政府指定用途的撥款，但地方可以根據(jù)需要，自主決定如何使用，中央無權(quán)干預(yù)。（）

六、簡答題

1、簡述政府預(yù)算管理體制的含義和內(nèi)容。

2、為什么說建立分稅制預(yù)算體制適應(yīng)了我國總體改革的需要

3、簡述劃分稅源的優(yōu)缺點

4、試論過渡時期轉(zhuǎn)移支付辦法存在的問題及如何逐步規(guī)范這一制度

5、論預(yù)算體制中財權(quán)劃分的主要內(nèi)容

七、材料分析

資金流動性過剩對實體經(jīng)濟將產(chǎn)生擴張性影響，加大通貨膨脹壓力。而當(dāng)前存貸利差較大，處于近20年的歷史高位，商業(yè)銀行盈利大幅提高，且主要來源于利差收入。較大的存貸利差刺激商業(yè)銀行積極放貸，特別是中長期貸款增幅一直較高，容易引發(fā)固定資產(chǎn)投資膨脹，也不利于抑制過旺的投機性買房需求。但是，我們通過觀察，發(fā)現(xiàn)中國的通貨膨脹已經(jīng)離我們的生活遠(yuǎn)去很遠(yuǎn)了。

問題：為什么中國不斷發(fā)生的通貨膨脹在1993年之后消失了？簡述這個現(xiàn)象與分稅制之間的關(guān)系？（——摘自張軍《讀懂中國經(jīng)濟》中的《通貨膨脹是怎么離去的》一文）

參考答案：

一、名詞解釋

1、P653、P734、P725、P726、P727、分稅制預(yù)算體系

分稅制預(yù)算體制是適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求，在科學(xué)界定各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上主要按稅種劃分中央和地方的預(yù)算收入范圍，分設(shè)稅務(wù)機構(gòu)分別征收；并通過稅收返還和轉(zhuǎn)移支付來進一步調(diào)節(jié)中央與地方的財政分配關(guān)系，以達到促進社會資源的優(yōu)化配置和國民經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的發(fā)展。

8、無條件轉(zhuǎn)移支付

P869、非配套補助

P8710、單位預(yù)算

P68

二、填空題

1、預(yù)算管理權(quán)限的劃分

2、劃分事權(quán)稅種

3、體制補助、專項補助、結(jié)算補助、稅收返還、公式化補助

4、稅收返還額增值稅消費稅

5、縱向調(diào)節(jié)、橫向調(diào)節(jié)

6、中央財政調(diào)控能力 地方財政自主權(quán) 公平效率 民族政策 經(jīng)濟政治體制

7、轄區(qū)間外溢 地方財政缺口 實現(xiàn)各地的最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn) 資源配置 經(jīng)濟

8、某地區(qū)應(yīng)該得到的轉(zhuǎn)移支付額=該地區(qū)人口數(shù)*（全國地方稅稅基總和/全國總?cè)丝跀?shù)-該地區(qū)地方稅基/該地區(qū)人口數(shù)）*標(biāo)準(zhǔn)稅率

9、“因素法”

10、政企分開 所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離 自主經(jīng)營 自負(fù)盈虧 自我發(fā)展 自我約束平等競爭

三、單項選擇題

1、B2、D3、B4、B5、D6、B7、B8、C9、C10、D

四、多項選擇題

1、ABCD2、ABC3、ABCD4、ABCD5、AB6、ABD7、ABC8、ABCD9、ABCD10、ABCD

五、判斷改錯題

1、對

2、錯

某些公共產(chǎn)品屬于中央政府職能范圍，但出于效率或其他方面的考慮，應(yīng)由地方完成。

3、對

5、錯

有條件轉(zhuǎn)移支付的資金必須“專款專用”，適合于特定的支出目的，因此能夠有效地貫徹中央政府的政策意圖，在一定程度上干預(yù)地方政府的自主權(quán)。

六、簡答題

1、P652、答：a.1993年以前實行的財政包干體制的不合理性:① 財政預(yù)算包干體制客觀上形成了中央與地方不合理的利益分界。主要是助長了盲目投資和地區(qū)經(jīng)濟封鎖。② 財政包干體制強化了各級政府與企業(yè)的關(guān)系。③ 預(yù)算包干體制與不規(guī)范的稅收管理體制共同作用，催動了某些地方政府隨意越權(quán)減免稅收、或是擅自包稅等不合理行為。④ 財政包干體制運行過程中，我國財政困難不斷加劇，削弱了中央的宏觀調(diào)控能力。

⑤ 包干體制包干辦法多而不統(tǒng)一，造成地區(qū)之間的苦樂不均，不能體現(xiàn)公平效率的原則。b.實行分稅制預(yù)算管理體制的優(yōu)點:① 有利于保證國家財政收入的穩(wěn)定合理的增長。② 有利于保證、提高中央財政收入占整個財政收入的比重。

③ 有利于政府之間財政分配機制的形成和運轉(zhuǎn)，有利于政府間財政分配關(guān)系規(guī)范固定下來。④ 分稅制用分稅取代按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的辦法，符合建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求。

3、答：其主要優(yōu)點：

其一，中央稅和地方稅同按稅源劃分，且彼此獨立，可避免重復(fù)征稅和稅負(fù)不公平的弊病。其二，地方稅與本地區(qū)利益密切相關(guān)，便于當(dāng)?shù)厝嗣衽c人民代表機構(gòu)對地方預(yù)算收支監(jiān)督。其三，企業(yè)按稅種分別上繳中央稅和地方稅，可弱化行政部門按隸屬關(guān)系對企業(yè)的直接干預(yù)，有利于深化企業(yè)制度改革。其主要缺點：

其一，劃分稅源在現(xiàn)實中是很難有一個具體合理的標(biāo)準(zhǔn)。

其二，按稅源劃分中央收入和地方收入，割裂了稅種與稅種之間的經(jīng)濟聯(lián)系，也可能形成各自為政的局面。

4、答案要點：a.過渡時期轉(zhuǎn)移支付辦法存在的問題:① 過渡辦法帶有考慮各種特殊利益的特點，與規(guī)范的均等化模型還有一定的距離。

② 現(xiàn)有辦法中的無條件轉(zhuǎn)移支付的主要目的不是為了解決地區(qū)間不平衡，相反，在很大程度上強調(diào)地方的既得利益。世界各國都是將政府間轉(zhuǎn)移支付作為解決地區(qū)差異問題的主要工具。

③ 由于我國政府間轉(zhuǎn)移支付還不夠科學(xué)完善，特點是財政支出需要的測算不夠完備，導(dǎo)致了政府之間分配模式不規(guī)范和地方政府討價還價的行為發(fā)生。

b.逐步有條件地實行規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度:

① 規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度的建立必須以我國各級政府之間事權(quán)的明確界定為前提，因為規(guī)范均等化的轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)就是要保障各個地方政府有提供基本均衡公共服務(wù)的能力。

② 在逐步實行新制度的過程中，只能保證地方的總體既得利益不變，而不可能保證每一個省、區(qū)、直轄市的既得利益不變。

③ 為了對各地利益調(diào)整不出現(xiàn)過大的震蕩，可以先設(shè)計較規(guī)范的公式對各地的財政收入能力和財政支出需要進行測算，將試算結(jié)果與當(dāng)前各地已得的稅收返還和按舊體制的上繳、補助進行綜合比較，采取逐年對財政收入的增量進行調(diào)整的方法。

5、答案要點：a.各級預(yù)算支出和收入的對應(yīng)關(guān)系;

劃分預(yù)算體制中管理權(quán)限的核心內(nèi)容：體現(xiàn)于各級預(yù)算支出和收入總量上和結(jié)構(gòu)上的對應(yīng)關(guān)系。通過預(yù)算收支劃分影響財權(quán)劃分的一般程序：根據(jù)中央和地方承擔(dān)的政府職能確定各級

預(yù)算的支出，以支出來劃分預(yù)算收入的來源，然后明確中央和地方政府的本級預(yù)算收支活動所應(yīng)負(fù)的財政責(zé)任，再以財政責(zé)任規(guī)定各級政府的財政收入。

① 各級預(yù)算支出和收入總量的對應(yīng)關(guān)系② 各級預(yù)算收支結(jié)構(gòu)上的對應(yīng)關(guān)系是決定預(yù)算體制集中分散的另一因素

b.稅收和其他預(yù)算收入管理權(quán)限的劃分.主要取決于稅法制定權(quán)、稅收立法權(quán)、稅收課征權(quán)、稅收支配權(quán)、稅收享用權(quán)和稅法解釋權(quán)的組合和分配。

用稅收管理權(quán)限來解決預(yù)算體制集中和分散的問題，應(yīng)注意幾點：

① 稅法的制定權(quán)、立法權(quán)由全國性的立法機構(gòu)掌管，有利于全國性財政政策的實施。② 中央政府必須掌握主要稅種的課征權(quán)和減免權(quán)。

③ 對某些稅收可以規(guī)定地方政府在某段時期內(nèi)的征稅限額、稅率浮動范圍，或者開征一定額度附加稅的權(quán)力。

④ 稅收支配權(quán)和稅收享用權(quán)必須與預(yù)算管理體制中的收支劃分相一致，并可將某些稅收項目與具體支出項目相對應(yīng)

七、材料分析

答：1952年至1996年間，中國經(jīng)歷了一個中央政府向地方政府分權(quán)的過程。地方政府不斷獲得的財政自主權(quán)經(jīng)過一個復(fù)雜的機制，最后推動了貨幣創(chuàng)造，使得貨幣供給常常失去控制，從而通貨膨脹總是頻繁地發(fā)生。中國的經(jīng)濟分權(quán)對實物產(chǎn)出有顯著的正面影響，但財政分權(quán)卻不利于物價的穩(wěn)定，從而引發(fā)長時間的通貨膨脹。就財政分權(quán)的意義而言，1994年的分稅制與之前的財政分權(quán)模式（如財政包干）是類似的。但不同的是，在新的財政體制下，中央的財政收入占全國財政收入的比重持續(xù)下降的局面得到扭轉(zhuǎn)并從此迅速獲得了提高（從1993年之前的小于30%迅速提高到了之后的50%），這樣的變化徹底改變了中央政府的財力。過去因為中央政府財力的下降，地方收入與支出膨脹的同時，中央政府常常需要大舉透支而不是采用調(diào)控類的措施穩(wěn)定局面，這就等于對過熱的經(jīng)濟再助推力，所以從財政上看，每一次的通貨膨脹總是與中央政府的過多透支行為聯(lián)系在一起的。而由于中央政府才有透支的權(quán)力而地方政府是沒有這個權(quán)力的，因此，當(dāng)中央財政在1994年之后把更多的財政收入集中在手中之后，一系列的事情就發(fā)生了變化。首先，過去不斷由中央政府的透支行為而推動的貨幣創(chuàng)造的機會的機會基本上被控制住了；其次，地方的財力被約束之后，地方政府的投資行為就會越來越受市場的指引，而且因為財力有限而不得不加快了對國有企業(yè)的民營化進程，從而改善了產(chǎn)能與投資的效率；第三，中央政府不斷積累的財政收入顯著提高了中央政府對宏觀經(jīng)濟的平衡和調(diào)控能力。特別是，當(dāng)中央的財力的提高之后，可以在宏觀總量上加大對于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和重要基礎(chǔ)設(shè)施的投入，擴大瓶頸行業(yè)的產(chǎn)能。而且中央政府財力的大幅度增長提高了中央政府對上游產(chǎn)業(yè)的收入或者價格的補貼能力，使得基礎(chǔ)原材料和能源價格的上漲對下游的傳導(dǎo)因此而梗阻了。所有這些變化都與1994年中央與地方政府之間的財稅體制的大轉(zhuǎn)型——分稅制改革有直接的關(guān)系。（摘自張軍《讀懂中國經(jīng)濟》中的《通貨膨脹是怎么離去的》一文）

第三篇：從行政法學(xué)角度看政府“臨時工”問題

從行政法角度看政府“臨時工”問題

馬金龍 政治與公共管理學(xué)院 2010300130089

摘要：當(dāng)前眾多政府部門在被媒體曝出不妥行為，并受到社會廣泛關(guān)注之后，均推說其具體執(zhí)行者是單位臨時聘用人員，且給予了相應(yīng)處分?！芭R時工”儼然成為了政府護短的一種模式化處理方式，并已經(jīng)在全國范圍推廣和深化，大有愈演愈烈之勢。以“臨時工”做擋箭牌和替罪羊，社會各界早已是一片嘩然，批判之聲不絕于耳。從行政法角度來看，以“臨時工”作為搪塞社會大眾的工具，不僅有違相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，而且也起不到任何規(guī)避責(zé)任的作用。作為行政主體的政府機關(guān)，不僅要對執(zhí)法人員的行政行為負(fù)責(zé)，而且在人事制度上根本不允許“臨時工”行使行政執(zhí)法職權(quán)?！芭R時工”一說，沒有合理合法性依據(jù)，政府部門欺騙社會大眾的行為最終是欺騙了自己。從行政法角度探討當(dāng)前政府“臨時工”問題，對規(guī)范政府作為，貫徹“以人為本”的執(zhí)政理念具有現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：行政法，政府，臨時工

“在中國，有一個神秘的部門，名稱‘有關(guān)部門’，有關(guān)部門麾下有一群神奇的人物名喚‘臨時工’。之所以說他們神奇，在于他身兼數(shù)個角色。犯錯第一名，認(rèn)錯第一名，他們無所不在地安插在各個領(lǐng)域，各個部門，神出鬼沒。一出事，總是挺身而出。干活時，臨時工是‘馬前卒’；犯了事，臨時工是‘擋箭牌’；追責(zé)時，臨時工又成了‘替罪羊’”。從媒體報導(dǎo)來看，以上可謂對當(dāng)前政府以“臨時工”為由推卸責(zé)任之舉的經(jīng)典表述。當(dāng)前，政府一再挑戰(zhàn)公民智商，任何不妥行為都希望采取一定手段掩人耳目，于是乎“臨時工”這一替罪羊便應(yīng)運而生，而這種免責(zé)流程也日趨標(biāo)準(zhǔn)化，各地出現(xiàn)問題，只要照方抓藥，基本可以保證大家平安。然而，這種做法是否真有免責(zé)作用？其合理合法性依據(jù)又何在？下面從行政法角度詳細(xì)分析。

一、基本案例及其模式

僅從去年下半年來看，如：河南鄭州某城管隊長掌摑賣菜老翁，后被領(lǐng)導(dǎo)證 明是“臨時工”；江西某政府部門多個工作人員上班時間聚眾玩牌賭博被記者現(xiàn)場捕捉，后經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)澄清，這些人都是“臨時工”；今年9月，江西修水縣 “女民警發(fā)飆打人”視頻在網(wǎng)上傳開，輿論嘩然，隨后，修水縣公安局做出決定，將 1

因服務(wù)態(tài)度欠佳引起網(wǎng)上熱炒的戶政員蔣某辭退，并稱，蔣某為聘用人員，非在編警察。凡此種種，不勝枚舉。

從以上案例來看，因出事被打入“臨時工”行列的公職人員基本可以分為兩種，一是在實施行政行為過程中違反相關(guān)規(guī)定和社會基本道德準(zhǔn)則而導(dǎo)致行為過失，造成不良影響，如城管隊長和打人女警；二是工作作風(fēng)和個人作風(fēng)存在問題，但并未體現(xiàn)在行政行為之中，如上班打牌和車上擦鞋。引起上級注意并做出處分的原因在于，該事件社會普遍關(guān)注，并飽受譴責(zé)，輿論壓力較大。而處理方式是，政府部門迅速回應(yīng)社會輿論，做出高度重視和認(rèn)真負(fù)責(zé)的姿態(tài)，對當(dāng)事人予以處分，并將其劃入“臨時工”范圍。這樣做的目的有：

一、不僅要維護組織聲譽，避免組織被追責(zé)，而且要樹立政府部門高度負(fù)責(zé)的形象，做好危機公關(guān)；

二、挽回領(lǐng)導(dǎo)面子，避免追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；

三、警示在職人員不可胡亂作為，否則，處分就是丟掉鐵飯碗。一舉三得，不可謂不高。

二、從行政法角度來看

以上處理方式，在思維邏輯上存在嚴(yán)重的法盲傾向。

首先，從行政主體的角度來看，“行政主體是指享有行政職權(quán)，能以自己的名義行使國家行政職能，做出影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的行政行為，并能由其本

【1】身對外承擔(dān)行政法律責(zé)任的組織?！边@里尤其強調(diào)“以自己的名義”和“承擔(dān)

行政法律責(zé)任”。作為行政行為的實施者，公務(wù)員實施行政行為必然以行政主體的名義進行，而其行為的后果自然不能由行政執(zhí)法人員本身承擔(dān)，只能由行政主體。而在“臨時工”案例中，行政主體不是別人，正是政府部門，所以其理應(yīng)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

其次，從公務(wù)員的角度來看，行政執(zhí)法人員必須是依法定方式和程序任用的，執(zhí)行國家公務(wù)的國家公務(wù)員。所謂“臨時工”指不在國家公務(wù)員編制，政府臨時聘用的人員，讓“臨時工”進行行政執(zhí)法，法律法規(guī)上是不被允許的。在外部行政管理法律關(guān)系中，國家公務(wù)員是國家行政機關(guān)的代表，不是一方當(dāng)時人，不具有行政主體資格，這就注定了公務(wù)員不可能也沒能力承擔(dān)行政行為的法律后果，“臨時工”事件的法律責(zé)任怎樣都不能推到行政執(zhí)法人員頭上。當(dāng)然，在內(nèi)部行政法律關(guān)系中，國家公務(wù)員以公務(wù)員的名義作為一方當(dāng)事人與行政機關(guān)發(fā)生法律【1】 張樹義.行政法與行政訴訟法學(xué)（第二版）【M】北京：高等教育出版社，2007.3關(guān)系，所以，政府部門有權(quán)對這些“臨時工”在法律法規(guī)范圍內(nèi)進行處分，也有權(quán)設(shè)置行為規(guī)范和錄用原則與程序，以避免公務(wù)員胡亂作為而損害行政機關(guān)的形象。如果以上案例中，“臨時工”確有其事，那只能說明政府對公務(wù)員的錄用存在問題，也應(yīng)該追究其法律責(zé)任。另外，國家對公職關(guān)系設(shè)立了保障措施，以防止來自公眾和行政機關(guān)的侵害，包括權(quán)利保障和權(quán)利救濟措施，除非開除公職，行政機關(guān)無權(quán)對其既已存在的公務(wù)員身份予以否認(rèn)，所以，一旦出事，行政執(zhí)法人員就成了“臨時工”無疑也是不合法的，建議“臨時工”們申請行政救濟。

第三，從行政行為來看，行政行為的主體不是行政執(zhí)法人員，而是行政主體，也就是政府機關(guān)。前述“臨時工”有一種是在實施行政行為的過程中造成了不良后果，不管他是不是臨時工，只要他實施的是行政行為，行政機關(guān)這一主體都要承擔(dān)全部責(zé)任。

綜上所述，無論以上案例中，無論當(dāng)事人是不是“臨時工”政府都難辭其咎，在民意上如此，在法律上亦然。而如果真是臨時工，則政府需要追究更多的責(zé)任，因為臨時工參與行政執(zhí)法歷來是國家法律所禁止的，而由此造成的法律責(zé)任還是由行政機關(guān)承擔(dān)，如此，上述“有關(guān)部門”的違法違規(guī)行為則更加嚴(yán)重。另一方面，如果行政執(zhí)法人員不是“臨時工”，而就是公務(wù)員呢？那么，政府機關(guān)不僅要承擔(dān)行政行為的法律責(zé)任，而且要承擔(dān)對編制人員的監(jiān)督管理責(zé)任?！芭R時工”這一做法可謂愚不可及，毫無行政法意識，如此一來，不僅領(lǐng)導(dǎo)們要被追究更多責(zé)任，政府機關(guān)的聲譽也會更差。妄圖以“臨時工”搪塞社會大眾和避免追究相關(guān)責(zé)任，既不合理，也不合法職能招致社會輿論的譴責(zé)。

三、不良影響

“臨時工”這一做法不僅直接侵害行政執(zhí)法人員的權(quán)益，而且使受損的社會利益更難挽回，真相更難查明，責(zé)任更難追究，嚴(yán)重?fù)p害法律嚴(yán)肅性和權(quán)威性以及行政機關(guān)的公信力。

此外，“臨時工”這種做法還被行政機關(guān)廣泛認(rèn)可和接受，使得滿城盡是“臨時工”愈演愈烈，嚴(yán)重扭曲執(zhí)政理念，更是助長了政府的胡亂作為。當(dāng)下，“臨時工”還發(fā)生了轉(zhuǎn)化，例如上海復(fù)旦大學(xué)附屬腫瘤醫(yī)院走了“臨時工”，又來了“實習(xí)生”。如果在行政體制中，這一說法就可以很好地規(guī)避今年剛頒布的《行政強制法》中，針對“臨時工”問題的條款，可謂流毒無窮。

四、改正建議

無論是不是“臨時工”，作為行政主體的政府部門都應(yīng)該對其行政行為負(fù)責(zé)，妄圖以“臨時工”為由規(guī)避責(zé)任肯定是不現(xiàn)實的。只有坦誠面對錯誤，并實施一些補救措施，追究相應(yīng)責(zé)任才能真正維護社會公利，提升政府聲譽和公信力，也才能真正維護領(lǐng)導(dǎo)面子。

真正“以人為本”對人民負(fù)責(zé)的政府是不可能以“臨時工”作為犯錯的托辭的，這就說明了建設(shè)責(zé)任型政府的重要性和迫切性。樹立政府的責(zé)任意識仍然是一個長期任務(wù)。

當(dāng)然，我們的目的應(yīng)該是避免問題的發(fā)生，而不是待事情發(fā)生后才去想如何補救。這就要求行政機關(guān)規(guī)范作為，尤其在人事制度上必須嚴(yán)格遵照現(xiàn)行《國家公務(wù)員法》和相關(guān)法律法規(guī)，建立完善合理的公務(wù)員錄用、培訓(xùn)、監(jiān)督和考核制度，提高公務(wù)員素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。

五、結(jié)語

從行政法角度而言政府部門“臨時工”問題是既不合理也，不合法的，它不僅不能規(guī)避行政機關(guān)的責(zé)任，而且一旦有此提法就追究更多責(zé)任。一旦出事就聲稱行政執(zhí)法人員是“臨時工”肯定不能解決問題，唯有處理好內(nèi)部行政法律關(guān)系，嚴(yán)格對公務(wù)員的考核、培訓(xùn)和監(jiān)督管理才是避免類似事故的解決之道。了解了這些，希望以后出現(xiàn)類似事件政府不再做出如此荒謬的解釋，而是踏踏實實將責(zé)任落實到位，真正維護人民的利益，做到“以人為本”。

第四篇：從法學(xué)角度談我國政府機構(gòu)改革

論文摘要隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的深入和全球一體化進程的加快，我們的市場經(jīng)濟規(guī)劃與國際接軌，我們必須建立有限、民主、高效的政府、筆者圍繞準(zhǔn)行政行為談?wù)畽C構(gòu)改革的重點領(lǐng)域，為最終建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制需要的行為規(guī)范，運轉(zhuǎn)團協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的公共行政管理體制。關(guān)鍵詞：政府 機構(gòu) 改革引言——隨著社會主義市場經(jīng)濟體制及其運行所需的法律體系的初步建立，作為政治體制改革重要組成部分的政府機構(gòu)改革已成為當(dāng)務(wù)之急。九屆人大一次會議對政府機構(gòu)改革作了比較明確的規(guī)定。國務(wù)院機構(gòu)改革已經(jīng)運作起來并基本完成。我想就我國政府機構(gòu)改革的若干問題從法學(xué)角度談一下自己的看法。我國現(xiàn)有政府機構(gòu)存在四大問題：機構(gòu)龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴(yán)重。它主要有以下弊端：政企不分，政府直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，不能形成科學(xué)決策的投資體制，容易造成責(zé)任不分和決策失誤，難以發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用；主要依靠行政手段管理經(jīng)濟和社會事物，許多本來應(yīng)該運用法律手段，或者通過社會中介組織來解決的問題，也是通過設(shè)立政府機構(gòu)管理，把過多的社會責(zé)任和事務(wù)矛盾集中在政府身上；現(xiàn)在政府機構(gòu)重疊龐大，人浮與事的現(xiàn)象嚴(yán)重，這不僅滋生官僚主義，助長了貪污腐敗和不正之風(fēng)，也給國家政府造成了沉重的負(fù)擔(dān)。自建國以來，我國共進行了六次機構(gòu)改革，但每次都執(zhí)行不力，收效甚微甚至出現(xiàn)反復(fù)，為什么會出現(xiàn)這種情況呢？我想原因應(yīng)歸于四個字：職能，利益。政府的長期臃腫；官本位的利益驅(qū)動使政府機關(guān)工作人員不斷涌入，人浮于事卻飯碗鐵定，吃飯官員的消極應(yīng)對使機構(gòu)改革難上加難。這就難在政府機構(gòu)中計劃經(jīng)濟時代的模式和職能始終沒能徹底打破，難就難在機構(gòu)改革終于也觸及了政府機關(guān)中相當(dāng)一部分官員及工作人員的自身利益。難就難在大批習(xí)慣在機關(guān)端鐵飯碗的官人們從此將被分離出保險箱，要與眾多的平頭百姓站在同一起跑線上。在當(dāng)今的激烈競爭中更多的依靠自身的力量奮斗撲騰。這對他們來說是一次的巨大轉(zhuǎn)折，也是一次嚴(yán)峻的心理與能力的考驗。因此，我國的政府機構(gòu)改革并不是僅通過單純的精簡就能實現(xiàn)的，它涉及到政府行政模式的改革與重建。其實質(zhì)是對行政全配和運行方式的調(diào)整和革新。我國機構(gòu)改革的原則是：1.按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開。2.按精簡，統(tǒng)一，效能的原則，調(diào)整政府組織機構(gòu)，實現(xiàn)精兵簡政，加強宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門，加強執(zhí)法監(jiān)督部門，發(fā)展社會中介組織。3.按照權(quán)責(zé)的原則，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門見的職能分工，相同或相近的部門交由同一個部門承擔(dān)?？朔囝^管理，政出多門的弊端。

4、按照依法治國的。依法行政的要求，加強行政體系的法制建設(shè)，這些原則的實質(zhì)，實是順應(yīng)行政權(quán)嬗變的主動應(yīng)變之舉，有助于使政府機構(gòu)成為適格的準(zhǔn)行政權(quán)主體。在我國現(xiàn)階段，國家本位文化傳統(tǒng)和計劃經(jīng)濟體制的慣性與正在逐步確定的社會主義市場經(jīng)濟的碰撞，表明準(zhǔn)行政權(quán)在我國的發(fā)生發(fā)展將是一個曲折漫長的過程，這也是我國機構(gòu)改革一直在“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈中循環(huán)的癥結(jié)所在。[!--empirenews.page--]何為準(zhǔn)行政行為呢？準(zhǔn)行政行為不是一個法律用語，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)和司法解釋并沒有準(zhǔn)行政行為的提法，準(zhǔn)行政行為更多地作為一個學(xué)術(shù)用語被學(xué)者們提起緣于對行政行為研究的需要，從最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》確立“行政行為”而放棄“具體行政行為”提法可以看到，將行政行為定義在狹義、最狹義的范疇已不適應(yīng)人民法院受案范圍擴展的要求。因此，大多數(shù)學(xué)者們將行政行為定位在廣義范疇，認(rèn)為行政主體實施的所有公法行為都是行政行為，行政法律行為、事實行為以及介于二者之間的準(zhǔn)行政行為也都?xì)w于行政行為的名下。在這種情況下，準(zhǔn)行政行為日益成為理論界和實務(wù)界關(guān)注的一個熱點。因此，有必要加強對準(zhǔn)行政行為的研究，以指導(dǎo)司法實踐。

一、準(zhǔn)行政行為的概念及特征 學(xué)術(shù)界對準(zhǔn)行政行為概念的定義不一：有觀點認(rèn)為，“準(zhǔn)行政行為，是指符合行政行為的特征，包含行政行為的某些基本構(gòu)成要素，但又因欠缺某些或某個要素，而不同于一般行政行為的一類行為。”還有觀點認(rèn)為，“準(zhǔn)行政行為是國家行政機關(guān)單方面作出的,自身不直接產(chǎn)生特定的法律效果,但對行政行為有直接影響,并間接地產(chǎn)生法律效果的行為”。我國臺灣地區(qū)的學(xué)者將準(zhǔn)行政行為定義為：“行政機關(guān)就某種具體事實所作的判斷、認(rèn)識,以觀念表示的精神作為構(gòu)成要素,依法發(fā)生法律效果的行政活動,又稱觀念行為、表明行為”。日本有學(xué)者認(rèn)為，準(zhǔn)行政行為是“根據(jù)行政廳的意思表示以外的判斷或認(rèn)識的表示,由法律將一定的法律效果結(jié)合起來形成的行政行為”。在這些定義中，第一種觀點注意到準(zhǔn)行政行為的特殊規(guī)定性，將準(zhǔn)行政行為與行政法律行為區(qū)別開來，但作為一種表述尚未概括其本質(zhì)屬性。第二種觀點、第三種觀點試圖對準(zhǔn)行政行為本質(zhì)進行概括，其觀點分屬學(xué)術(shù)界爭論已久的“間接法律效果說”“觀念表示說”。第四種觀點總體上可歸屬于“觀念表示說”，但認(rèn)為準(zhǔn)行政行為法律效果的產(chǎn)生只與法律規(guī)定有關(guān)，排除其它事實對準(zhǔn)行政行為法律效果的影響，尚不全面。雖然存在上述差別，但這些差別主要是定義者敘述和角度的差別，尚未構(gòu)成根本對立。因此，融合“間接法律效果說”和“觀念表示說”漸成通說。較有代表性的定義：“準(zhǔn)行政行為是行政主體運用行政權(quán)以觀念表示的方式作出的間接產(chǎn)生行政法律效果的行政行為?！蔽覀冋J(rèn)為，準(zhǔn)行政行為必須同時具備“觀念表示”與“間接法律效果”二個要素，其中，“觀念表示”是準(zhǔn)行政行為成立的根本前提，“間接法律效果”是“觀念表示”的必然產(chǎn)物。根據(jù)通說的定義，準(zhǔn)行政行為具有下列特征：

1、準(zhǔn)行政行為的實施主體為行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。準(zhǔn)行政行為首先是行政行為，必須具有行政行為的主體要素，即行為者為行政主體，不具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織所實施的行為不是行政行為，亦不可能是準(zhǔn)行政行為，掌握這個特征有助于我們區(qū)分準(zhǔn)行政行為與準(zhǔn)行政主體行為，兩者的區(qū)別其后詳述。

2、準(zhǔn)行政行為是行政主體以觀念表示的方式作出的行政行為。觀念表示不同于意思表示，后者是指行政主體把進行某一行政法律行為的內(nèi)心意思,以一定的方式表達于外部的行為，目的是為了改變相對人權(quán)利義務(wù)。譬如，公安機關(guān)以書面形式對相對人作出處罰決定，交通警察以手勢指揮交通，以實現(xiàn)對相對人的規(guī)制。而觀念表示僅是行政主體就具體事實作出判斷后表明觀念的行為，這種表態(tài)并不為相對人設(shè)定任何權(quán)利義務(wù)。譬如，工商機關(guān)告知相對人對其辦理營業(yè)執(zhí)照申請的受理，稅務(wù)機關(guān)催促辦理納稅申報的通知等，其意圖僅是告訴相對人關(guān)于某種事實或狀態(tài)的信息，并不涉及相對人權(quán)利義務(wù)的取得、喪失或變更。[!--empirenews.page--]

3、準(zhǔn)行政行為是不直接產(chǎn)生法律效果的行為。準(zhǔn)行政行為一定要產(chǎn)生法律效果，否則無法區(qū)別于事實行為。但是準(zhǔn)行政行為的法律效果并不具直接性。行政主體雖然作出準(zhǔn)行政行為，但要對相對人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生法律效果，必須依賴有關(guān)法律的規(guī)定或新的事實。“準(zhǔn)行政行為本身并不產(chǎn)生必然的、確定的、即刻的法律效果，只有當(dāng)新的事實出現(xiàn)時，或者其他主體作出與該事實相關(guān)的行為時，處于休眠狀態(tài)的的效果意思才表現(xiàn)出其“對外”的法律效果特性”。譬如，工商機關(guān)的受理相對人申請頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照的行為并不與最后決定頒發(fā)執(zhí)照有必然聯(lián)系，受理行為僅通過最后結(jié)果才對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生現(xiàn)實影響。此外，準(zhǔn)行政行為產(chǎn)生法律效果還依賴法律[1][2][3][4][5]下一頁 的規(guī)定，行政主體的觀念表示或判斷要產(chǎn)生法律效果，離不開實定法?！帮嬀坪篑{駛機動車輛之所以是一個違章行為或事實，而飲水后駕駛機動車輛之所以不是一個違章行為或事實，正是由于法律的規(guī)定不同。”在交通事故責(zé)任認(rèn)定中，行政機關(guān)如果僅對事故原因進行分析并作出判斷是一種事實性認(rèn)定，將交通事故與違章行為聯(lián)系起來，分出是非責(zé)任，并對相對人產(chǎn)生法律效果，《道路交通事故處理辦法》無疑起決定作用。

4、準(zhǔn)行政行為具有行政行為的預(yù)備性、中間性、階段性特征。國內(nèi)有學(xué)者注意到行政行為的過程性，認(rèn)為“行政行為不是一個個單

一、孤立、靜止的行為,而是一系列不斷運動、相互關(guān)聯(lián)具有承接性的過程;這些過程又構(gòu)成一個個多層次的、極為復(fù)雜的系統(tǒng)”根據(jù)有關(guān)研究，行政行為大致可分為三個階段，即調(diào)查取證階段、作出決定階段和宣告送達階段。在這三個階段中，可能存在行政機關(guān)的事實行為、準(zhǔn)行政行為以及程序行政行為等獨立的行政行為。但是，從行政行為完成的整個過程看，這些行為又具有相對性，僅僅可能是構(gòu)成行政行為若干鏈中的一環(huán)。譬如，受理行為和通知行為，可能存在于行政行為的調(diào)查取證階段或者宣告送達階段，成為一個行政行為的組成部分。由于該行為不是行政機關(guān)的最終行為，缺乏完整行政法律行為的效果要素，所以對相對人不產(chǎn)生確定的法律規(guī)制效果。再如，行政機關(guān)的某些咨詢、請示、答復(fù)等行為，由于正處于行政行為運轉(zhuǎn)過程中，行政機關(guān)的意思表示尚未外化，法律效果尚未形成，被稱為不成熟的行政行為。這些行為都屬于準(zhǔn)行政行為范疇?？梢哉J(rèn)為，相當(dāng)多的準(zhǔn)行政行為都是行政行為過程性的體現(xiàn)。

二、準(zhǔn)行政行為與相關(guān)行政行為的區(qū)別及意義

（一）準(zhǔn)行政行為與行政法律行為行政法律行為又稱法律性行政行為，指行政主體實施的行為是以改變相對人的權(quán)利義務(wù)為目的，且實施該行為時有明確的意思表示，從后果看對相對人能產(chǎn)生羈束力的行為。行政法律行為具有完整的法律效果，作出后即產(chǎn)生拘束力、執(zhí)行力、確定力，表現(xiàn)形式如行政處罰、行政許可、行政命令等。準(zhǔn)行政行為非以意思表示而以觀念表示為構(gòu)成要素，依賴法律規(guī)定或法律事實而對相對人發(fā)生法律效果。準(zhǔn)行政行為只產(chǎn)生行政法律行為的某些法律效果，如拘束力、確定力。譬如，行政機關(guān)確認(rèn)某種關(guān)系是否存在，某個主體是否具備某種資質(zhì)。還有某些證明行為，只是證明某種事實狀態(tài)。這些行為具有確定力，但并不像行政法律行為那樣具有執(zhí)行力?？傊梢哉J(rèn)為，準(zhǔn)行政行為與行政法律行為的主要區(qū)別在于準(zhǔn)行政行為在法律效果上欠缺行政法律行為完整要素，這主要由觀念表示和意思表示的差異性所決定。[!--empirenews.page--]

（二）準(zhǔn)行政行為與事實行為“事實行為是行政機關(guān)所實施的本身不直接或間接引起相對人權(quán)利義務(wù)的得喪變更等法律后果的行為”。行政事實行為和準(zhǔn)行政行為在主體和權(quán)力屬性上一樣，都是行政主體實施的與職權(quán)有關(guān)的行為。關(guān)鍵區(qū)別在于是否具有法律效果?！斑@種法律效果既包括主觀上是否以設(shè)定、變更或消滅相對人權(quán)利義務(wù)為目的，又包括客觀上能否為相對人設(shè)定、變更或消滅一定的權(quán)利義務(wù)”。這種法律效果有別于不以人意志為轉(zhuǎn)移而客觀存在的法律后果，行政事實行為不產(chǎn)生法律效果但可以產(chǎn)生法律后果，該法律后果可能導(dǎo)致司法審查（如行政賠償）。而準(zhǔn)行政行為以追求一定行政法律效果為目的，盡管這種效果是間接的，但不并妨礙行為的客觀效果與行為人的主觀追求的一致性。譬如，工商機關(guān)受理相對人頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照的申請，盡管并不必然導(dǎo)致執(zhí)照的頒發(fā)，但受理行為已表明工商機關(guān)將通過是否頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照的行為來影響相對人的權(quán)利義務(wù)。而行政機關(guān)的事實行為無論從主觀上還是客觀效果上都不可能構(gòu)成對相對人權(quán)利義務(wù)的影響。因此，行政主體的例行檢查、調(diào)查等行為（行政處罰程序中的檢查、調(diào)查行為除外）以及行政指導(dǎo)行為都屬于事實行為而非準(zhǔn)行政行為。

（三）準(zhǔn)行政行為與程序行政行為程序行政行為是與實體行政行為相對應(yīng)的一個概念。代表性觀點：“程序行政行為指由法律設(shè)定的，規(guī)制行政主體行使行政職權(quán)的方式、形式與步驟的一系列補充性、輔助性措施的總稱”；學(xué)術(shù)界對程序行政行為的法律屬性看法不一，有的認(rèn)為程序行政行為是事實行為，有的認(rèn)為程序行政行為就是準(zhǔn)行政行為。我們認(rèn)為，事實行為屬于不產(chǎn)生法律效果的行為范疇，程序行政行為只有在極少數(shù)情況下不產(chǎn)生法律效果（例如某些例行檢查、調(diào)查行為）。一般而言，完整行政行為是一個程序和實體的統(tǒng)一體，因而程序行政行為與實體行政行為一樣應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生法律效果?！霸谝欢ㄇ闆r下，程序行政行為實施所產(chǎn)生的物質(zhì)后果（如調(diào)查所得到的資料）會對行政實體行為產(chǎn)生影響，并間接作用于行政相對一方的實體權(quán)利與義務(wù)，從而對行政實體法律關(guān)系產(chǎn)生間接的后果。”可見，程序行政行為并不直接產(chǎn)生法律效果，行政主體通過程序行政行為，輔助并保障實體行政行為作出，從而間接作用于行政相對一方的實體權(quán)利與義務(wù)。從這個意義上講，程序行政行為與準(zhǔn)行政行為具有同一性，某些準(zhǔn)行政行為如告知、通知，實際上是行政行為的一個程序步驟，但亦具有自身獨立的價值。但是，雖然某些程序行政行為可以歸屬于準(zhǔn)行政行為，卻不可以推說準(zhǔn)行政行為就是程序行政行為。因為許多行政主體的觀念表示行為并不都具程序性，譬如規(guī)劃管理機關(guān)確認(rèn)違章建筑，工商管理機關(guān)出具企業(yè)登記情況說明等，這些行為并非輔助性、補充性的程序性措施，不是程序行政行為，但屬于準(zhǔn)行政行為。由此，我們認(rèn)為，程序行政行為與準(zhǔn)行政行為之間存在交叉關(guān)系：程序行政行為的一部分屬于準(zhǔn)行政行為（尚有部分屬于事實行為），準(zhǔn)行政行為的一部分是程序行政行為。

（四）準(zhǔn)行政行為與準(zhǔn)行政主體的行為行政主體指能以自己名義行使國家行政管理職權(quán)并獨立承擔(dān)法律責(zé)任的機關(guān)和組織，包括根據(jù)組織法授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機關(guān)，也包括根據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)對某一具體事項行使管理權(quán)的社會組織。準(zhǔn)行政主體不是嚴(yán)格的法律概念，泛指那些形式上具備行政主體的某些特征，或?qū)儆诜?、法?guī)授權(quán)的潛在對象的機構(gòu)和組織，準(zhǔn)行政主體不是行政主體。只有行政主體實施的行為才是行政行為，只有行政主體以觀念表示方式作出的對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生間接法律效果的行為才是準(zhǔn)行政行為。準(zhǔn)行政主體的行為不是行政行為，亦不可能是準(zhǔn)行政行為。實踐中，有人把準(zhǔn)行政行為的“準(zhǔn)”理解為行為主體意義的“準(zhǔn)”，將沒有取得授權(quán)的組織所為的行為也納入準(zhǔn)行政行為范疇。譬如，有人認(rèn)為學(xué)校對學(xué)生的教育管理行為是一種準(zhǔn)行政行為。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，學(xué)校具有代表國家向畢業(yè)學(xué)生頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證的資格，其頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證的行為因授權(quán)而成為一種行政法律行為，此時并不因為學(xué)校較其它行政主體的特殊性而改變其行為的行政性質(zhì)。同樣，對于法律授權(quán)以外的其它教育管理行為，學(xué)校亦不當(dāng)然成為行政主體，其在自治范圍內(nèi)實施的教育管理行為非行政行為，更不能算準(zhǔn)行政行為。此外，對于某些體育社團，本屬于半官方民間自治組織，不能因為其擁有較強的管理、制裁權(quán)力，儼然以“準(zhǔn)行政機關(guān)”自居，其行為就是準(zhǔn)行政行為。若其獲得法律授權(quán)，在授權(quán)范圍內(nèi)的行為是行政行為，否則，其行為就不是行政行為。因此，從廣義上講，準(zhǔn)行政行為與準(zhǔn)行政主體的行為本質(zhì)區(qū)別在于前者是行政行為，而后者不是行政行為。[!--empirenews.page--]

三、準(zhǔn)行政行為的表現(xiàn)形態(tài)

（一）受理。受理行為指“行政機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織就行政相對人要求準(zhǔn)許其享有某種權(quán)利或免除某種義務(wù)，或?qū)μ岢龅耐对V、申請，在程序上作出接受、拒絕表示，或者接受后拖延、退回請求的具體行政行為上一頁[1][2][3][4][5]下一頁?！笔芾砜梢允菚娴模部梢允强陬^的。行政主體針對相對人的申請，以接受申請或拒絕申請這種觀念表示作出的行政行為，將產(chǎn)生這樣的法律效果：相對人或者已跨過行政主體設(shè)置的程序“門檻”進入實現(xiàn)實體利益的“殿堂”，或者面臨程序阻隔，被擋在“門檻”之外，從而徹底喪失進入“殿堂”實現(xiàn)實體利益的可能。從實現(xiàn)相對人實體利益的角度考慮，受理行為無疑是起到間接影響作用。

（二）登記。登記指法定行政機關(guān)根據(jù)相對人的申請，就其權(quán)利享有狀態(tài)進行審核并將該事實記載于相關(guān)簿冊的行為。登記行為不包含行政主體的意思表示，沒有設(shè)定任何行政法上的權(quán)利義務(wù)，只代表行政主體對客觀事實的認(rèn)知與判斷，同樣，行政主體的不登記行為也是一種觀念表示?！暗怯洐C關(guān)雖然也可作出不予登記的決定，但是該決定的作出只是在登記機關(guān)認(rèn)為相對人的申請不符合法定條件的情況下所作出的一種觀念判斷而非意思表示。”有關(guān)研究表明，在不動產(chǎn)物權(quán)登記中，產(chǎn)生物權(quán)法律關(guān)系變動的法律效果緣于民事主體的民事交易，并非行政主體的登記導(dǎo)致物權(quán)變動。登記行政行為基于法律的規(guī)定而非行政機關(guān)的意思對相對人產(chǎn)生影響，因為“登記行為中的行政機關(guān)的核實、登記等觀念作用也只是在相對人的民事權(quán)利上疊加了一層官方認(rèn)可的色彩，而民事權(quán)利的取得、變動等效果并未因登記而變化?！?/p>

（三）證明。證明指行政主體對特定的法律關(guān)系或法律事實證明其存在與否的行為，是行政機關(guān)依職權(quán)或應(yīng)申請，對法律上的事實、性質(zhì)、權(quán)利、資格或者關(guān)系進行的甄別和認(rèn)定。公證、鑒定、鑒證、審核驗證等都屬于證明范疇。證明之所以屬于準(zhǔn)行政行為，是因為“并不直接創(chuàng)設(shè)對相對人發(fā)生法律效果的權(quán)利和義務(wù)，而是對已經(jīng)形成的權(quán)利和義務(wù)加以某種形式的認(rèn)可，增強該行為的確定性?！逼┤纾痉ň诸C發(fā)律師資格證書、學(xué)校頒發(fā)畢業(yè)證書、公安局給居民辦理身份證以及稅務(wù)局出具完稅憑證，無不是對已經(jīng)存在的某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系或者事實加以認(rèn)可，這種認(rèn)可來源于法律授權(quán)，對相對人能夠間接產(chǎn)生行政法上的效果。

（四）確認(rèn)（認(rèn)定）?！按_認(rèn)指行政主體對有疑義或有爭議的特定法律關(guān)系和法律事實進行認(rèn)定并宣告其存在與否或正確與否的宣告行為?！备鶕?jù)定義，可以得出確認(rèn)的主要特征：

1、行政主體確認(rèn)的內(nèi)容可以是事實，也可以是公民、法人或其它組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

2、確認(rèn)行為是對事實、關(guān)系、地位、權(quán)利等這些客觀存在的甄別與確定（肯定或否定），并不創(chuàng)設(shè)新的事實和法律關(guān)系。

3、確認(rèn)行為對于行政行為產(chǎn)生的法律效果不具有直接的聯(lián)系而只有間接的聯(lián)系。“行政行為產(chǎn)生的法律效果不是認(rèn)定行為的內(nèi)容，而只是在認(rèn)定行為的基礎(chǔ)上、作用下產(chǎn)生的。所以認(rèn)定行為往往被當(dāng)作程序性的行為，或者被視為行政行為的一個過程環(huán)節(jié)?！痹诂F(xiàn)實生活中，確認(rèn)行為廣泛存在。譬如，確認(rèn)發(fā)明專利，確認(rèn)公民身份，質(zhì)量體系認(rèn)證、交通事故責(zé)任認(rèn)定、工傷認(rèn)定等。[!--empirenews.page--]

（五）鑒定。鑒定指鑒定人在行政程序中運用自己的專業(yè)知識，對專門性問題進行分析、鑒別、判斷并得出事實性結(jié)論的行為。鑒定是技術(shù)分析的形式，雖通過鑒定可能在原法律事實的基礎(chǔ)上增加新的內(nèi)容，但通常并不對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)作出增減得失安排。鑒定結(jié)論對當(dāng)事人主要通過以鑒定結(jié)論為依據(jù)的行政處理或者在司法訴訟中被采信而發(fā)揮影響力。不借助其它事實的發(fā)生，鑒定結(jié)論無從對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響。因此，鑒定結(jié)論的觀念性色彩濃重。

（六）通知（公告）。準(zhǔn)行政行為意義上的通知，指行政主體將已經(jīng)作出的行政決定告知相對人。一般說來，在通知行為中，為相對人設(shè)定權(quán)利義務(wù)的是行政決定，將行政決定傳遞給相對人的通知并不對相對人產(chǎn)生實際影響。通知的作用類似送達，目的是使相對人了解行政行為內(nèi)容。譬如，交通管理機關(guān)向相對人發(fā)出《違章通知》，該通知并不是對相對人的處罰，而是要求相對人在規(guī)定時間、規(guī)定地點接受行政處罰，其意圖是告訴相對人關(guān)于違章事實或狀態(tài)的信息，讓相對人主動接受行政機關(guān)的處罰。公告與通知性質(zhì)類似，只不過公告的受眾比通知更為廣泛，告知的內(nèi)容可能更具普遍性。

（七）答復(fù)。準(zhǔn)行政行為意義上的答復(fù)，指行政主體針對當(dāng)事人請求事項以書面或口頭形式所作出的對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的回復(fù)。在答復(fù)行為中，行政主體針對當(dāng)事人要求處理特定事項的申請，告知其按過去已實施的行政決定辦，作為一種觀念表示，并沒有給當(dāng)事人增加新的權(quán)利義務(wù)。譬如，信訪部門對當(dāng)事人解決歷史遺留問題的申請，答復(fù)按此前有關(guān)部門已作決定辦，即屬于對當(dāng)事人不產(chǎn)生實際影響的行為。

（八）咨詢（請示）。咨詢指行政主體為準(zhǔn)備作出行政行為而向有關(guān)行政機關(guān)、專家學(xué)者或上級部門征求可供選擇的方案或意見的行為。通常這類行為屬于行政主體作出行政行為的一個步驟，有關(guān)咨詢或請示意見尚停留在行政主體工作人員的觀念中，并未付諸實際，在行政行為未最終完成前并不構(gòu)成對相對人的直接影響，若引起訴訟，通常因?qū)儆诓怀墒斓男姓袨槎徊枚ú挥枋芾砘蝰g回起訴。需要指出的是，本文所列舉準(zhǔn)行政行為的表現(xiàn)形態(tài)并不全面，行政行為的豐富多彩決定了準(zhǔn)行政行為的表現(xiàn)形態(tài)也應(yīng)多姿多樣，只不過有些準(zhǔn)行政行為還不為人們所認(rèn)識，在司法個案中或可找出蛛絲馬跡。此外，已列舉的若干表現(xiàn)形態(tài)并不為準(zhǔn)行政行為所獨有，因此，我們使用了諸如“準(zhǔn)行政行為意義上的----”措詞。因為在一定條件下，行政行為也會有同樣的表現(xiàn)形態(tài)，只不過該表現(xiàn)形態(tài)的意思要素和效果要素已發(fā)生質(zhì)變。譬如，我們說通知行為是準(zhǔn)行政行為的一個表現(xiàn)形態(tài)，是因為該通知成為行政主體向相對人告知行政決定的一種形式，對相對人產(chǎn)生法律效果的是行政決定而非告知行政決定的通知。但是，如果行政決定與通知成為一個密不可分的整體，尤其是某些授益行政行為，行政機關(guān)的行政決定本身就包含“通 [!--empirenews.page--] 知”這個環(huán)節(jié)，如果欠缺“通知”，相對人就不可能從行政行為受益，授益行政行為亦不能成立，不會發(fā)生行政機關(guān)所期待的任何法律效果。此時，通知已經(jīng)是一個對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的行政行為，而不再是準(zhǔn)行政行為意義上的通知了。

四、準(zhǔn)行政行為不可訴的理由與可訴的例外行政行為是否可訴，決定于是否同時具備以下標(biāo)準(zhǔn)：第一，主體標(biāo)準(zhǔn)?？稍V性行政行為是具有國家行政管理職權(quán)的機關(guān)、組織或者個人的行為。確立主體標(biāo)準(zhǔn)可以排除下列行為可訴：行政機關(guān)以外的國家機關(guān)(審判機關(guān)、檢察機關(guān)、立法機關(guān))的行為；政黨以及其它社會團體的行為，但法律法規(guī)授權(quán)的除外；企事業(yè)單位、公司法人所實施的行為，但法律法規(guī)授權(quán)的除外。第二，內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)?？稍V性行政行為必須是行使與國家職權(quán)有關(guān)的行為，包括國家行政行為和公共行政行為。確立內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)可排除行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織以民事主體身份實施的民事行為，以及企事業(yè)單位內(nèi)部的行政管理行為的可訴，這些行為不具有社會公共事務(wù)性。第三，結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。可訴的行政行為是對行政管理相對人的權(quán)益產(chǎn)生實際影響的行為。所謂實際影響指對行政管理相對人已經(jīng)造成了損害，其權(quán)利義務(wù)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了變化?；蛘哂械男姓袨殡m還沒有執(zhí)行，但行政行為已經(jīng)產(chǎn)生確定力，如果相對人不自動履行，行政機關(guān)可以采取相應(yīng)的強制措施，這也應(yīng)當(dāng)認(rèn)為對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。根據(jù)結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，我們可以排除內(nèi)部行政行為、不成熟的行政行為和重復(fù)處置行為的可訴。第四，必要性標(biāo)準(zhǔn)。指對行政主體的行政行為如果不通過行政訴訟來救濟，相對人就沒有其它救濟途徑了，故必須賦予這類行政行為可訴，才能根本保護公民、法人和其它組織的合法權(quán)益。雖然“有權(quán)利必有救濟”上一頁[1][2][3][4][5]下一頁，但不是所有行政主體行使職權(quán)的行為都有必要通過行政訴訟來救濟，還存在通過其它方式救濟的可能。根據(jù)有關(guān)司法解釋，沒有行政訴訟“必要性”的行為包括：行政機關(guān)調(diào)解行為、法律規(guī)定的仲裁行為、刑事司法行為、不具有強制力的行政指導(dǎo)行為。第五，可能性標(biāo)準(zhǔn)。指根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，司法機關(guān)可以對行政行為的合法性作出明確判斷的可能。這類標(biāo)準(zhǔn)具有強烈國家意志色彩，與國家對司法權(quán)監(jiān)督、制約行政權(quán)的容許程度系系相關(guān)。在我國，目前有幾種行為不適宜由司法機關(guān)來審查：國家行為、抽象行政行為、內(nèi)部行為、法律規(guī)定行政機關(guān)最終裁決的行為。除此之外的其它行政行為，應(yīng)具有行政訴訟的可能性。準(zhǔn)行政行為是否可訴，須運用行政行為的可訴性標(biāo)準(zhǔn)予以衡量：若同時具備可訴性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的要求，意味著準(zhǔn)行政行為與其它可訴行政行為一樣，屬于人民法院行政案件受案范圍，反之，則應(yīng)排除在受案范圍之外。根據(jù)前面對準(zhǔn)行政行為的定義，準(zhǔn)行政行為是行政主體以觀念表示方式作出的具有間接法律效果的行政行為。從主體標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)看，準(zhǔn)行政行為已具備可訴行政行為的某些特征。從可能性標(biāo)準(zhǔn)看，準(zhǔn)行政行為亦不在法律、司法解釋規(guī)定的排除行為之列，具有可訴的實定法基礎(chǔ)。在這種情況下，準(zhǔn)行政行為是否可訴，關(guān)鍵看結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)和必要性標(biāo)準(zhǔn)。[!--empirenews.page--]前已論及，可訴行政行為要求對相對人產(chǎn)生實際影響，而準(zhǔn)行政行為對相對人不產(chǎn)生直接的法律效果，問題在于，實際影響是否等于直接法律效果？不產(chǎn)生直接法律效果是否就是不產(chǎn)生實際影響？結(jié)論是否定的。直接法律效果主要指行政行為與相對人權(quán)利義務(wù)的增減得失存在直接聯(lián)系，實際影響則指行政行為已經(jīng)對相對人權(quán)益造成損害而言。行政行為的直接法律效果可能產(chǎn)生實際影響，譬如，行政處罰給被處罰人直接設(shè)定義務(wù)，也因此對被處罰人的人身和財產(chǎn)產(chǎn)生了實際影響。但實際影響并不都是具有直接法律效果的行為產(chǎn)生的，某些行政行為盡管并不直接設(shè)定相對人的權(quán)利義務(wù)，但卻可能對相對人的權(quán)益產(chǎn)生實際影響，某些涉及準(zhǔn)行政行為的行政案件之所以被法院所受理，蓋因此由。正如有學(xué)者指出：當(dāng)準(zhǔn)行政行為“以‘間接的形式’加強了新的主體對相關(guān)事實處分的效果，或者對抗該效果時，就意味著開始對權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接的、實質(zhì)性影響，這時它就具有了可訴性?！贝送?，就必要性標(biāo)準(zhǔn)來說，對準(zhǔn)行政行為引發(fā)的爭議，并不排除可以通過民事訴訟、行政監(jiān)督、內(nèi)部調(diào)整等方式加以解決，這是準(zhǔn)行政行為法律效果的間接性，行為方式的預(yù)備性、中間性、階段性特征決定的。“如果部分行為本身不完全具備最終影響時,它們作為一大程序的組成部分,不得單獨引起昂貴的法律救濟程序”。但是，當(dāng)間接法律效果轉(zhuǎn)化為對相對人的實際影響，通過民事訴訟無法有效消除這種影響，或者預(yù)備性、中間性、階段性行政行為構(gòu)成對相對人的實質(zhì)損害，不對其及時救濟可能造成更大損害時，準(zhǔn)行政行為亦因此獲得可訴的必要性。由此，我們認(rèn)為，準(zhǔn)行政行為盡管在主體標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)以及可能性標(biāo)準(zhǔn)方面符合可訴行政行為的某些特征，但在結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)和必要性標(biāo)準(zhǔn)方面，準(zhǔn)行政行為是否可訴，尚需通過對具體案件的考察方能得出結(jié)論。因此，在理論上，準(zhǔn)行政行為并不具備可訴性標(biāo)準(zhǔn)的所有要求，原則不可訴。在司法實踐中，涉及準(zhǔn)行政行為的案件人民法院受理的例外取決于準(zhǔn)行政行為的具體表現(xiàn)形態(tài)，確切地說，取決于該表現(xiàn)形態(tài)是否對相對人產(chǎn)生實際影響，且沒有其它的救濟方式可用。準(zhǔn)行政行為的行使有三大原則，下面我就從這三個原則來談一下我國的政府機構(gòu)改革：

（一）政府機構(gòu)改革應(yīng)遵循準(zhǔn)行政權(quán)行使的有限原則，著重發(fā)展以競爭為中堅的市場力量，加強政府提供公共物品的能力：行政行為的行使應(yīng)當(dāng)是有限的，這個界限是不侵犯公民自身的自由和意志。從另一個角度看，行政權(quán)行行使的有限原則，是指準(zhǔn)行政行為應(yīng)僅限于“組織和執(zhí)行公共物品的供給”，也就是“根據(jù)提供服務(wù)并非政府的義務(wù)，政府的義務(wù)是保證服務(wù)提供得以實現(xiàn)”。國務(wù)院的機構(gòu)改革方案顯示了這一特點，這表現(xiàn)在宏觀調(diào)控部門和專業(yè)經(jīng)濟管理部門不同以注的各自職責(zé)，宏調(diào)部門的主要職責(zé)是保持經(jīng)濟流量的平衡，抑制通化膨脹，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)快速成健康的發(fā)展，健全宏觀調(diào)控體系，完善經(jīng)濟、法律手段，改善宏觀調(diào)控機制。專業(yè)經(jīng)濟管理部門的主要職責(zé)是：制定行業(yè)規(guī)劃和行為政策，進行行業(yè)管理；引導(dǎo)本行業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整；維護行業(yè)平等競爭秩序。從表面上看，這似乎有損于行政行為的功效，但這由于其中引入了競爭機制，將有助于提高行政參與者的責(zé)任感，使政府行政取得更好的效績。[!--empirenews.page--]

（二）政府機構(gòu)改革應(yīng)遵循準(zhǔn)行政行為行使的民主原則，廣開行政參與途徑，大力發(fā)展社會中介組織。準(zhǔn)行政行為的民主原則，就是政府應(yīng)支持社會力量進行廣泛的行政參與，鼓勵公眾參積極參與的要求，廣開公眾進入政治的通道。盡管經(jīng)濟發(fā)展水平落后，公民的文化素質(zhì)不高，但這絲毫不能成為阻礙政府改革的原因，相反，政府機構(gòu)應(yīng)以實現(xiàn)準(zhǔn)行政行為的民主原則為改革指南，一是要通過政府生產(chǎn)性功能的轉(zhuǎn)移，建立政府與企業(yè)的“伙伴”關(guān)系，企業(yè)在履行其特定社會職能，提供了特定的社會服務(wù)之后，即使贏得了一定利潤，政府還應(yīng)給予行政獎勵。二是應(yīng)推行政府業(yè)務(wù)合同的出租，即把政府的一些管理業(yè)務(wù)推向市場招標(biāo)，競爭獲勝者與政府主管部門簽訂合同，有步驟地實行局部社會管理由直接管理模式向間接管理模式的轉(zhuǎn)變。三是應(yīng)大力扶植與發(fā)展社會中介組織應(yīng)中介組織脫離政府的直接控制和財政約束，改變中介組織是政府機關(guān)自然延伸的陳舊格局，促使中介組織成為有獨立的運行目標(biāo)和價值尺度的社團法人，充分發(fā)揮其社會溝通，社會服務(wù)與社會協(xié)調(diào)的作用，逐步替代原來政府的部分職能，實現(xiàn)行政權(quán)向推行政權(quán)的轉(zhuǎn)變，同時實現(xiàn)改革機構(gòu)的目標(biāo)。

（三）政府機構(gòu)改革應(yīng)遵循準(zhǔn)行政行為行使的法治原則，推行進行政法治化進程、建設(shè)法治行政。市場經(jīng)濟的社會應(yīng)當(dāng)是法理型社會，它與傳統(tǒng)**社會的差別，關(guān)鍵在于人權(quán)觀念的相左，法理型社會要求行政行為的行使應(yīng)遵循職權(quán)法定，法理型社會要求行政行為的行使應(yīng)遵循職權(quán)法定，法律保留、法律優(yōu)位，依據(jù)法律、職權(quán)、職責(zé)相統(tǒng)一的原則，于政府而言，就是應(yīng)強調(diào)以法控權(quán)，限制政府的權(quán)力范圍，促成依法管理秩序機制和為社會提供服務(wù)機制的形成，使政府有限的權(quán)力產(chǎn)生高水平的社會服務(wù)從。所以法是準(zhǔn)行政行為在政府與社會之間的橋梁，它表明依法管理，既是政府管理社會，服務(wù)社會的度，也是社會接受政府管理的度，它是準(zhǔn)行政行為運行域限的客觀限度，行政權(quán)倘若超越了法的限度，那么社會理應(yīng)拒絕，在當(dāng)前政府機構(gòu)改革中，準(zhǔn)行政行為的法治原則昭示我們：機構(gòu)改革要與法治結(jié)合起來，一是把機構(gòu)改革的某些行為通過行政治來引導(dǎo)、規(guī)范。二是把機構(gòu)改革的成果用行政治來固定確立。三是把機構(gòu)改革的目標(biāo)用行政法來具體化，當(dāng)政府機構(gòu)改革把作為行使行政行為主體的行政機關(guān)的組織職能、編制、工作程序等納入法治的軌道，實現(xiàn)政府機構(gòu)組織，職能、編制、工作程序等的法制化時，當(dāng)前我國政府機構(gòu)的人魚臃腫，機構(gòu)重疊、職責(zé)不清，也就迎風(fēng)而解了。所以，隨著行政法治進程的推進，準(zhǔn)行政行為取得社會支配地位時，我國的政府機構(gòu)也隨之實現(xiàn)功能的科學(xué)化，權(quán)力的平衡化和機構(gòu)人魚設(shè)置的合理化。綜上所述，準(zhǔn)行政行為行使的有限、民主、法治原則的實現(xiàn)，將有助于我們建立起一個有限的民主的和法治的政府，而這個理想政府的建立，依賴于政府的自我革新和自我構(gòu)造的積極性和主動性，當(dāng)然，這種變革將損害原有體制和原有利益格局中一些人的利上一頁[1][2][3][4][5]下一頁 益，因而改革受到阻撓將是不可避免的，但是，誠如托克維爾警示，我們的那樣：“一個國家當(dāng)它們每個居民都是軟弱的個人的時候，不會長火，久強下去，而且決不會找到能使由一群膽法和萎痱不振的公民組成的國家變成精力充沛的國家的社會形成和政治形成”。所以，自覺地推動行政行為向準(zhǔn)行政行為的轉(zhuǎn)變，將是政府機構(gòu)改革的核心，而且，因為這種轉(zhuǎn)變的漫長，也就決定了政府機構(gòu)不可能一揮而就地實現(xiàn)變革，改革政府機構(gòu)將是一場長久的革命過程。[!--empirenews.page--]綜上，我認(rèn)為政府機構(gòu)改革的重點將轉(zhuǎn)向如下領(lǐng)域：一是轉(zhuǎn)變政府職能，繼續(xù)減少微觀管理職能，強化執(zhí)法職能，進行綜合執(zhí)法改革，解決執(zhí)法層次過多，職能交叉、機構(gòu)臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法的問題；二是改進管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的管理體制；三是依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系，即條塊關(guān)系；四是在企業(yè)改革的基礎(chǔ)上推進事業(yè)單位管理體制的改革，實現(xiàn)政事分開，讓現(xiàn)有的事業(yè)單位，或者恢復(fù)政府機構(gòu)的身分，或者走向企業(yè)化改革，或者保留事業(yè)單位身份，但與政府分開。最終建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制需要的行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的公共行政管理體制。

第五篇：從大學(xué)生的角度解讀政府報告

從一個大學(xué)生的角度解讀政府報告 摘要：以一個大學(xué)生的角度，對《政府報告》的若干問題進行分析并給出自己的觀點。首先利用已學(xué)的經(jīng)濟學(xué)知識，簡單分析建立上海自由貿(mào)易區(qū)的意義；然后對與大學(xué)生切身相關(guān)的就業(yè)前景進行分析；最后，對熱議的“數(shù)據(jù)時代”進行簡單解讀。正文：今年，中國總理李克強5日交出任內(nèi)首份施政報告,《政府工作報告》(以下簡稱《報告》)體現(xiàn)出“狠”、“穩(wěn)”、“實”的三字特點：全面總結(jié)過去一年的政府工作,明確部署2014年經(jīng)濟社會發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)；積極回應(yīng)人民群眾對熱點難點問題的關(guān)切；突破利益藩籬深化改革、保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間、改善民生實現(xiàn)本固邦寧等系列安排勾勒出中國2014年的發(fā)展藍(lán)圖。《報告》主題鮮明、思路清晰、舉措有力、催人奮進,具有很強的思想性、針對性和操作性,是做好今年政府工作的行動綱領(lǐng),需要準(zhǔn)確把握、深刻領(lǐng)會。

今年的《報告》涉及民生、經(jīng)濟、教育等方方面面內(nèi)容，作為一名學(xué)習(xí)國際經(jīng)濟貿(mào)易的大學(xué)生，首先將目光投向的是國家經(jīng)濟政策，這是大學(xué)兩年來新形成的習(xí)慣，尤其是一些具有代表性的經(jīng)濟數(shù)據(jù)與國際貿(mào)易政策，據(jù)此感測今年經(jīng)濟形勢；然后關(guān)注與切身利益相關(guān)的政策，包括就業(yè)率、教育改革、國家支持產(chǎn)業(yè)等方面；最后對于《報告》中的政府新的改革政策，特別是使用的新的一些詞匯，例如大數(shù)據(jù)時代，加上新的改革政策，這些《報告》讓報告成為以后經(jīng)濟發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。

一、貿(mào)易經(jīng)濟新趨勢

? “建設(shè)好、管理好中國上海自由貿(mào)易試驗區(qū)，形成可復(fù)制可推廣的體制機制，并開展若干新的試點。擴展內(nèi)陸沿邊開放，讓廣袤大地成為對外開放的熱土?！?----《報告》既改革開放以來，中國的經(jīng)濟一路騰飛，中國已經(jīng)是許多國家不可缺少的貿(mào)易貿(mào)易伙伴，在貿(mào)易經(jīng)濟中的地位得到了全世界的肯定---“貿(mào)易大國”，但是，客觀冷靜地分析我國貿(mào)易的貿(mào)易特點就易得知，我國的貿(mào)易量是可觀的，但是我國的經(jīng)濟體制以及與之相匹配的法律機制還不夠完善，這也說明在放大鏡下看我國的貿(mào)易經(jīng)濟還是存在許多的薄弱環(huán)節(jié)，這也是從“貿(mào)易大國”到“貿(mào)易強國”繞不過去的障礙。

要在國際市場汪洋大海中搏擊風(fēng)浪，就要倒逼深層次改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整，要構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，推動新一輪對外開放---建立上海自由貿(mào)易區(qū)。首先，自貿(mào)區(qū)的核心是自由貿(mào)易，即在這個區(qū)域之間的相關(guān)貿(mào)易管理是相對寬松的，自由化程度高。跨到這個自由貿(mào)易區(qū)，就等于走到了國際市場。因而一個地方設(shè)立自貿(mào)區(qū)，將給周邊地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展帶來輻射和聚集效應(yīng)。其次，對于上海而言，自由貿(mào)易試驗區(qū)獲批推行，獲得機會的不僅是貿(mào)易領(lǐng)域，對于航運、金融等方面均有“牽一發(fā)而動全身”的作用。最后，上海自貿(mào)區(qū)很可能以“一國之內(nèi)”自由貿(mào)易區(qū)的形式出現(xiàn)，它采取特殊的監(jiān)管政策和優(yōu)惠稅收，對一國內(nèi)的轉(zhuǎn)口貿(mào)易、離岸貿(mào)易將有極大的促進作用，對離岸金融和航運服務(wù)也有極大的推動作用。上海自貿(mào)區(qū)的建立將會促使上海成為繼倫敦、鹿特丹之后另一大轉(zhuǎn)口貿(mào)易港，對我國的外貿(mào)也將起到積極促進的作用。

? “要深化流通體制改革，清除妨礙全國統(tǒng)一市場的各種關(guān)卡，降低流通成本，促進物流配送、快遞業(yè)和網(wǎng)絡(luò)購物發(fā)展。充分釋放十幾億人口蘊藏的巨大消費潛力?！?----《報告》 網(wǎng)絡(luò)營銷是新興產(chǎn)業(yè)，與之互補品是物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，中國人口眾多，藏有巨大的消費潛力，擴大內(nèi)需是經(jīng)濟增長的主要動力，也是重大的結(jié)構(gòu)調(diào)整。要發(fā)揮好消費的基礎(chǔ)作用和投資的關(guān)鍵作用，打造新的區(qū)域經(jīng)濟支撐帶，從需求方面施策，從供給方面發(fā)力，構(gòu)建擴大內(nèi)需長效機制。

未來不僅是一個出行，溝通更加方便高效，物流也將是快速發(fā)展，數(shù)據(jù)顯示，到2020年，我國郵政業(yè)將在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式取得實質(zhì)性進展，發(fā)展質(zhì)量、效益明顯改善的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)業(yè)務(wù)收入比2010年翻兩番以上，占GDP比重超過0.6%，達到國際上同期同等收入國家水平。其中快遞業(yè)務(wù)收入達到4000億元以上，比2010年翻三番?？爝f業(yè)是中國經(jīng)濟的“黑馬”，這對于創(chuàng)業(yè)，尤其是大學(xué)生創(chuàng)業(yè)，也是一個新的契機。

二、大學(xué)生就業(yè)前景

? “城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.6%以內(nèi)?！?/p>

《報告》指出，就業(yè)是民生之本，未來一年的就業(yè)率可以說和往年不相上下，2013大學(xué)生畢業(yè)人數(shù)達到699萬，是高校畢業(yè)生最多的一年，但2014有畢業(yè)生有727萬，加上往年未就業(yè)的畢業(yè)生，就業(yè)形勢不容樂觀。雖然國家采取各種政策，但是大學(xué)生就業(yè)難的問題依然存在，這個問題的本質(zhì)是除了大學(xué)生學(xué)習(xí)的技能與工作所需要技能的不對稱，還有大學(xué)生的擇業(yè)觀念，我們能看到還有很多的基層工作招不到人，盡管我國近年來逐步加強基層就業(yè)引導(dǎo)，但鼓勵政策、待遇保障等對于求職者來說都缺乏足夠的吸引力，并且還存在著發(fā)展機會受限、工作環(huán)境差等問題，導(dǎo)致基層就業(yè)“看上去很美”，實際并非求職者的主流選擇，基層就業(yè)未能起到緩解一線、二線城市就業(yè)壓力的作用。

上海自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)立讓許多大學(xué)生，尤其是經(jīng)管類的大學(xué)生，對就業(yè)形勢持樂觀態(tài)度，但是我們從數(shù)據(jù)中能看到，上海自由貿(mào)易區(qū)是增加了經(jīng)濟類崗位的需要，但是沒有解決多少大學(xué)生就業(yè)的問題，因為作為一個國際化的貿(mào)易區(qū)，需要的是高精尖人才，大學(xué)生無論是從專業(yè)知識還是職業(yè)素養(yǎng)都不能達到要求，也就是說，上海自由貿(mào)易區(qū)將會是又一層的“過濾網(wǎng)”。

? “貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)生上重點高校人數(shù)比上年增長8.5％?！?/p>

對于政府的這一舉措，我不持完全肯定態(tài)度。在我看來，雖然這是實行地區(qū)教育公平，讓農(nóng)村學(xué)生改變命運的方法，但是中國的教育的成本很大，就算是國家進行一系列的補助，對于貧困地區(qū)來說供讀一個大學(xué)生仍然是不容易的，況且如今大學(xué)生就業(yè)的形勢不容樂觀，這無形加重了家庭與學(xué)生的精神負(fù)擔(dān)。再者，調(diào)查顯示，很少的一部分的優(yōu)秀農(nóng)村大學(xué)生選擇重返農(nóng)村、建設(shè)貧困地區(qū)，很多都選擇留在了大城市，所以這樣的政策只是惠及貧困地區(qū)的少部分人。所以，除了這個政策，還應(yīng)該加大中小學(xué)教育力度，用教育告訴他們科學(xué)知識，培養(yǎng)良好的習(xí)慣，身心健康的成長才是關(guān)鍵。

三、“大數(shù)據(jù)時代”的來臨

? “要促進信息消費，實施“寬帶中國”戰(zhàn)略，加快發(fā)展第四代移動通信，推

進城市百兆光纖工程和寬帶鄉(xiāng)村工程，大幅提高互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)速，在全國推行“三網(wǎng)融合”，鼓勵電子商務(wù)創(chuàng)新發(fā)展?！?/p>

“第四代移動通信正式商用?！?--《報告》在《報告》中很少能看到專門提到某一個行業(yè)，這說明《報告》緊跟時代的發(fā)展斌企鵝明確的看到時代發(fā)展的趨勢---“大數(shù)據(jù)時代”。作為“90后”的大學(xué)生移動通信工具以及電子設(shè)備是不可或缺的，不過是高檔與低擋之分。我們已經(jīng)習(xí)慣用網(wǎng)絡(luò)，無論是學(xué)習(xí)娛樂生活，網(wǎng)絡(luò)正在成為生活的必需品。眼下3G還沒落下帷幕，4G就已經(jīng)進行的如火如荼，電子通信換代速度已經(jīng)超過了錢包鼓起來的速度，不過越來越快的速度深的大學(xué)生的心意。所以未來網(wǎng)絡(luò)信息更好的服務(wù)于各行各業(yè)。

通過這次論文機會，仔細(xì)研讀了《報告》，我進行思考并且有了自己的想法，這也培養(yǎng)我們大學(xué)生關(guān)注時事，通過自己所學(xué)的專業(yè)知識來分析問題、解決問題，這也讓我明白其實書本離生活的距離并沒有那么遙遠(yuǎn)，時政和自身也并非無絲毫關(guān)系。同時也期盼，政府接下來的能。。（你搞定吧）