第一篇：鄉(xiāng)村組織的運作邏輯與村莊民主建設(shè)的治理方向

鄉(xiāng)村組織的運作邏輯與村莊民主建設(shè)的治理方向

2014年06月05日 00:00 來源：天津社會科學(xué) 作者：韓鵬云 字號

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在國家行政體制和鄉(xiāng)村社會變遷的共同作用下，鄉(xiāng)村組織呈現(xiàn)出“策略維控—能人治村”和“發(fā)展主義—富人治村”兩種運作邏輯。這種“能人”、“富人”治村的現(xiàn)象有其合理性，但也存在導(dǎo)致村莊寡頭政治，從而對村莊民主建設(shè)產(chǎn)生消極影響甚至形成阻礙的隱患。為糾偏并更好地完善基層民主政治建設(shè)，應(yīng)逐步推動鄉(xiāng)村組織治理轉(zhuǎn)型和村莊民主治理規(guī)則的重塑。

一、引言

20世紀(jì)90年代，隨著政治學(xué)研究重心的下沉，鄉(xiāng)村政治研究日益成為顯學(xué)，以村莊選舉為主要內(nèi)容的村莊民主政治建設(shè)成為學(xué)術(shù)界的公共性話題。但隨著對村莊選舉實踐過程研究的深入，卻逐步發(fā)現(xiàn)選舉之后村莊常態(tài)治理過程中的民主建設(shè)更為關(guān)鍵：村級重大事務(wù)是否能由群眾真正民主決策，村民的自治權(quán)力是否被虛置、漠視或侵犯，村干部和村民之間的關(guān)系是否依然緊張等等，歸結(jié)到一點，即村民自治的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是否能真正落實到位[①]。這些問題顯然已經(jīng)溢出了村莊選舉的范圍而成為選后村民自治或村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的常態(tài)治理問題，但作為治理問題又必然難以繞開鄉(xiāng)村治理中的主導(dǎo)性主體——鄉(xiāng)村兩級組織。

當(dāng)前學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域?qū)︵l(xiāng)村組織運作與村莊民主建設(shè)關(guān)系的認(rèn)知往往有簡單化的傾向：認(rèn)為稅費改革之前，迫于壓力型體制下的資源汲取任務(wù)，鄉(xiāng)村兩級組織結(jié)成了利益共同體對村民自治進行干預(yù)，從而鉗制了村莊民主政治建設(shè)；但隨著稅費任務(wù)的取消和利益共同體的瓦解，鄉(xiāng)村組織失去了對村民自治進行管控的動力，轉(zhuǎn)而全力支持村民自治，村莊民主政治建設(shè)因而獲得了巨大的推進空間。在這一相對簡單化的邏輯推演中，鄉(xiāng)村組織被呈現(xiàn)為一個抽象化的逐利實體，自身多樣化的運行邏輯隱匿不見，村民自治也往往被簡單化和靜態(tài)化，其內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)配置的機理也難以展示出來。筆者認(rèn)為，這一“非此即彼”的二元判斷只注重了利益的關(guān)聯(lián)，卻忽視了鄉(xiāng)村組織運作和村莊民主建設(shè)之間邏輯關(guān)聯(lián)的內(nèi)在連續(xù)性：為了維持自身更好地運作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織會將官僚機器壓力型體制所分解下壓的任務(wù)貫徹到村級組織，而為了確保自身意圖的實現(xiàn)又會通過多種正式或非正式方式“有意向”地選擇“好用”的村級組織和村干部。由于治理公共規(guī)則的不完善，這些“好用”的村級組織和村干部在選后治理中又往往傾向于依附鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)按照原有的方式來推進治理，因而選舉只是增加了新權(quán)威的合法性，并沒有促成選舉后基層政權(quán)和村民權(quán)利關(guān)系的制度性改變，這會對村莊民主政治建設(shè)的推進造成消極影響甚至是阻礙。這一邏輯的真實性已被諸多有關(guān)基層民主政治建設(shè)的實地調(diào)查所證實[②]。

仍需要揭示的是，后稅費時代的當(dāng)下，鄉(xiāng)村組織的“意圖”是什么，呈現(xiàn)出什么樣的特性，而“好用”的村組織和干部又呈現(xiàn)出什么樣的特性，二者會對村莊民主建設(shè)產(chǎn)生什么重要影響。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村組織在后稅費時代的當(dāng)下具有社會管理和推動發(fā)展兩方面的意圖，呈現(xiàn)出“策略維控”和“發(fā)展主義”兩方面的運作邏輯，而據(jù)此選擇的“好用”村級組織和干部則是“能人”和“富人”型，而“能人治村”和“富人治村”可能會發(fā)展成“寡頭政治”，進而對村莊民主建設(shè)產(chǎn)生負(fù)面影響，要消除這一隱患則需要鄉(xiāng)村組織治理的轉(zhuǎn)型和基層民主治理規(guī)則的不斷完善。

二、鄉(xiāng)村組織的“策略維控—能人治村”邏輯

針對基層政府對鄉(xiāng)村社會的治理，學(xué)術(shù)界的既有研究集中在“簡約主義”范式。黃宗智認(rèn)為在基層政府對鄉(xiāng)村社會的治理實踐中，一直采用半正式的方式來進行半行政式的治理，即利用非正式組織或非正式方式（比如利用非體制鄉(xiāng)村精英進行司法調(diào)解等）來完成對鄉(xiāng)村社會的治理。他認(rèn)為這是中國基層政權(quán)所具有的一種獨特的運作邏輯，并認(rèn)為這種運作邏輯可能會在塑造中國特色的政治現(xiàn)代性中扮演一定的角色[③]。但筆者認(rèn)為，“簡約主義”所依托的是鄉(xiāng)村社會共同體的“權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)”和較為穩(wěn)固的“禮治”秩序，而在后稅費時代的當(dāng)下，“簡約主義”已成為一種理想，現(xiàn)實則是多種規(guī)則并行的“結(jié)構(gòu)混亂”和“無公德個人”的盛行。面對這一現(xiàn)實，基層政府只能推行“復(fù)合治理”[④]，即針對不同的事務(wù)和不同的情況適用不同的規(guī)則，其運作不再是“簡約主義”式而是“策略維控”式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“策略維控”的運行邏輯包含了兩個層面的含義：其一是“策略”，主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)缺乏穩(wěn)定、抽象和普遍主義的運作規(guī)則，而是功利主義地將各類方法、技術(shù)、規(guī)則、手段和策略——不論其性質(zhì)和實施成本如何——作為運作的規(guī)則[⑤]。其二是“維控”，主要指在“策略主義”運作的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)只能維持基本的管理秩序，對鄉(xiāng)村社會的公共品需求或其他社會問題難以實現(xiàn)有效回應(yīng)，甚至還會借助各種非正式策略來應(yīng)對各種突發(fā)性問題。

“策略維控”運行邏輯的產(chǎn)生是由政治與社會結(jié)構(gòu)決定的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織位于國家與社會的“接點”位置，從而處于壓力型體制、鄉(xiāng)土社會和自身官僚制這三者關(guān)系的型塑之中，這三者之間的互動、博弈及相互矛盾塑造了其運作邏輯：首先是政治行政體制所帶來的“壓力型體制”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織處于行政體系的末梢位置注定了其承擔(dān)著最為繁重的考核壓力和管理任務(wù)，也即“上面千條線，下面一根針”，多方面的任務(wù)致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以依靠制度化和正規(guī)化的手段來完成目標(biāo)，只能依靠各種非正式的策略手段予以維持和應(yīng)對。其次是鄉(xiāng)村社會的管理特性和自身變遷。鄉(xiāng)村社會在生產(chǎn)生活方面具有自身的規(guī)律和節(jié)奏，往往表現(xiàn)為不規(guī)整性和非程式化，同時，在市場經(jīng)濟的沖刷下，傳統(tǒng)“禮治”正在瓦解，而現(xiàn)代的公共規(guī)則遠(yuǎn)未建立，鄉(xiāng)村社會已經(jīng)成為權(quán)威和秩序并衰的地帶，從而各種“謀利型上訪”、“釘子戶”層出不窮。面對這些問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織只能運用策略進行維持控制，而無法徹底解決。再次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織運作的“策略維控”邏輯更與本身的現(xiàn)實狀態(tài)有關(guān)。在稅費取消后，國家開始對鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織多方規(guī)訓(xùn)：通過“法律下鄉(xiāng)”約束其行政行為，在取消稅費的基礎(chǔ)上對財政轉(zhuǎn)移支付進行嚴(yán)格管控以約束其經(jīng)濟行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織在多方約束下成為一個資源匱乏、權(quán)力衰弱的官僚化組織，為了維持自身的運轉(zhuǎn)并完成各項管理任務(wù)，只能采取多種非正式的動員或應(yīng)急策略，從而表現(xiàn)出強烈的策略性和維控特征。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“策略維控”的運作邏輯必然會影響到村級治理。為了實現(xiàn)“策略維控”的意圖，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)更愿意通過多種正式或非正式方式支持和選擇“能人”型干部進入村委會并領(lǐng)導(dǎo)村級組織，從而導(dǎo)致村級組織表現(xiàn)出強烈的“能人治村”邏輯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“策略維控”的運行邏輯之所以與“能人治村”的邏輯捆綁，主要原因在于兩個方面：

一方面是“能人”型的村委領(lǐng)導(dǎo)或村級組織能貫徹執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)所分解的任務(wù)指標(biāo)，策略性地完成上級下達(dá)的各種“政務(wù)”。壓力型體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往為減輕自身壓力會將各種任務(wù)指標(biāo)分解給村莊完成，尤其是隨著后稅費時代資源下鄉(xiāng)的推進，各項自上而下的升級達(dá)標(biāo)任務(wù)逐步增加，在全國很多地區(qū)，為了推動服務(wù)型政府的建設(shè)和更好地完成上級交辦的任務(wù)，村級組織被要求“坐班”，村委干部的工資實行財政轉(zhuǎn)移支付并嚴(yán)格考核兌現(xiàn)。面對上級強力的監(jiān)督考核和諸多繁重的“政務(wù)”，只有“能人”型的村干部或村級組織才能比較靈活而又策略地通過多種“變通”方式來較好地完成任務(wù)。

另一方面是“能人”型的村委領(lǐng)導(dǎo)或村級組織能“擺平”鄉(xiāng)村社會的“越軌者”，策略性地完成鄉(xiāng)村社會的各種“村務(wù)”。鄉(xiāng)村社會的“越軌者”主要指各種“釘子戶”、意圖謀利的上訪者乃至各路灰色勢力等，這些人破壞了鄉(xiāng)村社會的正常秩序甚至成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“反制者”。例如一些謀利型的上訪戶往往不斷地越級上訪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為息訪只能滿足上訪戶的各種要求，而沒有原則的妥協(xié)又導(dǎo)致新一輪的上訪謀利，從而形成惡性循環(huán)。又如在建設(shè)道路或水利等基礎(chǔ)設(shè)施的過程中，“釘子戶”往往為私利提出過分要求，造成“少數(shù)決定多數(shù)”的局面，最終導(dǎo)致公共品供給的失敗。對于這些“越軌者”，往往只有“能人”型的村干部或村級組織通過多種非正式手段或策略才能“擺平”。

三、鄉(xiāng)村組織的“發(fā)展主義—富人治村”邏輯

鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織“策略維控”的運行邏輯主要側(cè)重于行使社會管理職能方面，此外，還有鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的“發(fā)展主義”邏輯。當(dāng)前學(xué)術(shù)界針對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為利益主體推動當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)象已進行過相關(guān)探討。戴慕珍（Jean Oi)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的角色比擬成公司，沃爾德（Walder Andrew)提出地方政府即“廠商”。張靜和楊善華則分別提出了“基層政權(quán)經(jīng)營者”和“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”概念?？梢哉f不論是“公司”、“廠商”還是“政權(quán)經(jīng)營者”，在研究指向上都集中于政府推動鄉(xiāng)村社會的經(jīng)濟發(fā)展，都可以被納入“發(fā)展主義”的范疇之中。筆者認(rèn)為，“發(fā)展主義”是后發(fā)現(xiàn)代化國家在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中所遵循的一種現(xiàn)代化意識形態(tài)，其影響已完全滲入地方政府的行為邏輯之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“發(fā)展主義”的內(nèi)涵可以簡略地概括為兩個相關(guān)方面：首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往將“經(jīng)濟發(fā)展”作為工作的重心，并作為考量自身或村級組織工作績效的主導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，而在考量過程中經(jīng)濟發(fā)展又往往被簡化為GDP或其他經(jīng)濟指數(shù)的增長。由此也不難理解為何鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都會瞄準(zhǔn)“農(nóng)地”財政，以“合村并居”來進行土地增減掛鉤進而獲取建設(shè)用地指標(biāo)，用以推動小城鎮(zhèn)發(fā)展或“農(nóng)地工業(yè)化”等。其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往借用“發(fā)展”的話語來塑造農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，即把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村看成是需要改造升級的對象?！鞍l(fā)展機器一般采取將社會現(xiàn)實問題化的手段”[⑥]，也即往往將農(nóng)業(yè)看成是需要升級的落后產(chǎn)業(yè)，將農(nóng)民看成是有待帶動致富的落后群體，而發(fā)展則被認(rèn)為是解決所有問題的必經(jīng)之路。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)“發(fā)展主義”的運作邏輯亦是由其“接點”位置所決定的。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于整個行政科層制的末端，“發(fā)展主義”意識形態(tài)的推動和多種“發(fā)展主義”任務(wù)的下壓使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為最終的承接點，鄉(xiāng)村的發(fā)展必須經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來最終推動和實施。同時隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和國家權(quán)力的下放，地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始運用政策或非政策手段來干預(yù)整個鄉(xiāng)村場域的經(jīng)濟發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始扮演起“發(fā)展型地方主義”的角色[⑦]。其二，除了科層的控制之外，上級政府和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展的主題上還存在委托代理關(guān)系，即上級政府賦予基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)的權(quán)利來使用公共資源和公共權(quán)力，使基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠獲得相應(yīng)的報酬，這些報酬包括兩個方面：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展中可以獲得利益，經(jīng)濟發(fā)展速度越快獲利越多；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)可以在經(jīng)濟發(fā)展中獲得較好的政治評價，從而為政治升遷增加重要的籌碼。其三，鄉(xiāng)村社會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“發(fā)展主義”有潛在需求。鄉(xiāng)村社會身處市場經(jīng)濟發(fā)展的大潮之中，基層政府竭力推動的發(fā)展確實是鄉(xiāng)村社會的迫切需求，例如工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進可以創(chuàng)造更多就業(yè)機會，亦可以帶動農(nóng)民增收。但另一方面，發(fā)展又往往會以農(nóng)村土地資源或自然環(huán)境為代價，農(nóng)民在當(dāng)前獲利的同時卻損失了未來的利益增量。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“發(fā)展主義”的運作邏輯必然連帶到村級組織，甚至在很多地區(qū)，村級組織被要求完成有關(guān)發(fā)展的多項任務(wù)指標(biāo)，甚至被動員起來直接參與其中。比如，有些地區(qū)的村委主要領(lǐng)導(dǎo)被要求外出招商引資，并必須完成相應(yīng)的任務(wù)量。這一捆綁連帶式的邏輯必然要求村級組織和村干部能服務(wù)發(fā)展、帶動發(fā)展，也正是在這一邏輯的直接影響下，鄉(xiāng)村兩級組織對“富人治村”有強烈偏好，原因主要在于兩個方面：

一是發(fā)展主義作為意識形態(tài)對鄉(xiāng)村的社會發(fā)展價值觀起到了建構(gòu)和支配的作用，甚至在某些時候會極端化為一種霸權(quán)式的強制性話語，不論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和普通村民都受到深刻影響。國家在基層組織建設(shè)中的提倡“雙帶雙培工程”，指村級組織把黨員培養(yǎng)成致富帶頭人，把致富帶頭人中的先進分子培養(yǎng)成黨員，黨員帶領(lǐng)群眾共同發(fā)展，黨組織帶領(lǐng)致富帶頭人不斷進步。但在發(fā)展主義話語的支配下，在實際的操作中往往將“雙帶雙培”簡化為培養(yǎng)富人中的積極分子入黨并成為村級組織的主要領(lǐng)導(dǎo)來帶領(lǐng)群眾發(fā)展致富，富人治村即代表了發(fā)展，甚至成為發(fā)展的標(biāo)尺。

二是富人有較為廣泛的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，具有較為雄厚的財力，不僅能幫鄉(xiāng)村組織分擔(dān)發(fā)展主義所要求的各項任務(wù)指標(biāo)，帶來發(fā)展的政績，而且能利用其自身優(yōu)勢彌補鄉(xiāng)村兩級組織財力的不足，甚至支撐起日益衰退的政治權(quán)威。例如，很多富人自己“掏腰包”去興建村里的基礎(chǔ)設(shè)施，并且利用自己的社會資本及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)去跑項目、發(fā)展集體經(jīng)濟。可以說，富人治村在“發(fā)展主義”成為強勢話語的背景下，是鄉(xiāng)村兩級組織的最優(yōu)選擇。

四、“能富治村”與村莊寡頭政治的隱憂

鄉(xiāng)村組織“策略維控”和“發(fā)展主義”的運行邏輯，注定了在村莊治理過程中偏好“能人治村”、“富人治村”，即在社會管理上要“能”，經(jīng)濟發(fā)展上要“富”。盡管全國不同類型的地區(qū)對“策略維控”和“發(fā)展主義”的強調(diào)各有側(cè)重，“能人治村”和“富人治村”有程度上的差異，但在邏輯上具有共通性和一致性，在實踐中，“能人治村”和“富人治村”往往二位一體，即又“能”又“富”，可以統(tǒng)稱為“能富治村”。

問題是，“能富治村”的實際績效如何，能否實現(xiàn)鄉(xiāng)村兩級組織所預(yù)期的“良治”。筆者在全國多個地區(qū)的鄉(xiāng)村調(diào)研證實，“能富治村”在推動鄉(xiāng)村社會管理和經(jīng)濟發(fā)展方面確實作出了貢獻(xiàn)，績效主要體現(xiàn)在兩個方面：“能人”、“富人”具有較強的開拓創(chuàng)新精神和魄力，能積極主動地加強村莊管理，維護村莊的穩(wěn)定，同時積極規(guī)劃鄉(xiāng)村建設(shè)，對推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有引領(lǐng)作用；利用自身社會關(guān)系或資源積極找思路、想辦法，結(jié)合當(dāng)?shù)貎?yōu)勢條件，通過招商引資或調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等各方面的努力來推動村莊的經(jīng)濟發(fā)展?？陀^地說，鄉(xiāng)村兩級組織的期望通過“能富治村”得到了一定程度的實現(xiàn)。

有研究指出，“能富治村”對村莊民主建設(shè)也產(chǎn)生了積極影響，認(rèn)為“經(jīng)濟老板”進入農(nóng)村公共管理系統(tǒng)，有利于培養(yǎng)和造就一個既有領(lǐng)導(dǎo)才干又有公共精神的農(nóng)村中間階層，帶領(lǐng)整個村莊開創(chuàng)民主全局[⑧]。甚至有研究認(rèn)為，這樣的群體在掌握著農(nóng)村社會財富的同時，也日益掌握農(nóng)村的政治權(quán)力，由于他們在政治經(jīng)濟地位上與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳存在一定的相似性，所以被稱為“新鄉(xiāng)紳”，他們的治理被稱為“新鄉(xiāng)紳治理”[⑨]。對此筆者則不認(rèn)同。傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的精英階層，扮演者近似于“民選”官員的角色，屬于民又處于民之上層。他們在鄉(xiāng)村社會貫徹朝廷的政令，又充當(dāng)鄉(xiāng)村社會的政治領(lǐng)袖或利益代表[⑩]。鄉(xiāng)紳在國家和鄉(xiāng)村社會中發(fā)揮媒介作用，一方面將國家的意識形態(tài)引入鄉(xiāng)村社會以實現(xiàn)對鄉(xiāng)村的教化，另一方面又作為權(quán)威來維護地方性規(guī)范和鄉(xiāng)村社會秩序。可以說，傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳治理是一種低成本而有效的治理模式。但“能富治村”與“鄉(xiāng)紳治理”卻有質(zhì)的區(qū)別，其關(guān)鍵點即在于“鄉(xiāng)紳治理”是一種自治邏輯，而“能富治村”本質(zhì)上卻是行政邏輯，這種行政邏輯不僅指在村民選舉中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于“好用”干部的偏好進行干預(yù)或管控，更指在選后的村莊治理過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過多種方式將村委干部和村級組織“準(zhǔn)行政化”的行為。正是由于這一本質(zhì)的區(qū)別造成了“鄉(xiāng)紳治理”與“能富治村”不同的治理表現(xiàn)：前者更多關(guān)注鄉(xiāng)村事務(wù)本身，會積極回應(yīng)村莊內(nèi)部的治理需求，可以說鄉(xiāng)紳的聲譽和地位與村莊內(nèi)部的高度認(rèn)可緊密相關(guān)；而后者則更多地關(guān)注基層政府的指示或任務(wù)，并無強大的動力或壓力去回應(yīng)村莊的治理需求；前者的權(quán)威更多建立在公平仁愛的行為方式上，而后者則更關(guān)注村莊發(fā)展的政績。

因此，筆者不認(rèn)同目前學(xué)術(shù)界有關(guān)“新鄉(xiāng)紳”主政的觀點?！澳芨恢未濉辈⒎翘烊坏鼐湍艽龠M村莊民主政治建設(shè)，甚至還存在為了在村莊選舉中勝出而進行賄選或引入灰黑勢力破壞選舉的情況。更重要的是，“能富治村”有發(fā)展為村莊“寡頭政治”的隱患，即在村級組織內(nèi)部或村莊范圍內(nèi)有可能形成少數(shù)人的專斷，俗稱“一言堂”。而村莊寡頭政治一旦形成，將會對整個村莊治理造成極大影響。首先，“能人”或“富人”治理一方面會在經(jīng)濟實力、社會活動力等方面設(shè)立門檻，無形之中將大多數(shù)人阻擋在村莊權(quán)力網(wǎng)絡(luò)之外，使普通村民難以真正公平地參與到村莊政治民主進程中[11]。另一方面，如果權(quán)力得不到有效約束，往往會造成村民的正當(dāng)權(quán)利和切身利益難以得到有效保障，容易引發(fā)群眾上訪或群體性事件。同時，這種狀況長久持續(xù)會導(dǎo)致群眾對鄉(xiāng)村兩級組織合法性認(rèn)同的流失，從而不利于國家政權(quán)建設(shè)。其次，“能人”或“富人”之所以競選加入村級組織，往往有對其自身利益的考慮。在后稅費時代，國家提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略，并開始通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式以工補農(nóng)，國家和社會資源開始大規(guī)?！跋锣l(xiāng)”以推動鄉(xiāng)村發(fā)展。在這一背景下，治村“能人”或“富人”憑借其治村權(quán)往往變相壟斷或霸占項目及村莊集體資源，排斥普通村民參與分享國家惠農(nóng)的利益，進而導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”。

需要強調(diào)的是，“能富治村”并不必然導(dǎo)致“寡頭政治”，但在鄉(xiāng)村組織運行邏輯的促動下，在村莊民主治理規(guī)則不完善的條件下，卻有著極大的隱憂。筆者在全國各地的調(diào)研中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了諸多此類現(xiàn)象，這應(yīng)引起我們的警醒和反思，即鄉(xiāng)村組織應(yīng)如何矯正現(xiàn)行的邏輯，村莊民主建設(shè)的推進又該從何處著手。

五、鄉(xiāng)村組織治理轉(zhuǎn)型與村莊民主治理規(guī)則的重塑

盡管“能富治村”有演變?yōu)椤肮杨^政治”的可能，我們卻不能因噎廢食，禁止“能人”或“富人”進入村級組織，因為作為村莊精英，他們在鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展和進步中確實會起到引領(lǐng)作用，是應(yīng)該善加利用的重要力量。當(dāng)前務(wù)實的選擇應(yīng)是揚長避短，推動其發(fā)揮積極作用，抑制其消極方面，推動鄉(xiāng)村組織的治理轉(zhuǎn)型和村莊民主治理規(guī)則的重塑，引導(dǎo)“能富治村”走向新的發(fā)展。

首先是推動鄉(xiāng)村組織的治理轉(zhuǎn)型?！澳芨恢未濉敝饕腔鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府行政邏輯推動的結(jié)果，“策略維控”和“發(fā)展主義”目的都在于通過“能富治村”來轉(zhuǎn)嫁上級下達(dá)的行政任務(wù)，這一行政邏輯的根源又在于國家機器的壓力型體制和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身財權(quán)及權(quán)威的衰退。因此，促進村莊民主政治建設(shè)首先應(yīng)推動鄉(xiāng)村組織的治理轉(zhuǎn)型。一是要革除壓力型體制所帶來的體制弊病。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是各項任務(wù)的實際執(zhí)行者，對政策是否符合當(dāng)?shù)氐墓芾砗桶l(fā)展實際最有發(fā)言權(quán)，但現(xiàn)行的壓力型體制只強調(diào)“自上而下”的執(zhí)行，卻沒有更順暢地開啟“自下而上”的政策反饋機制，從而導(dǎo)致有效管理變成“策略維控”，經(jīng)濟發(fā)展演化成單向度的“發(fā)展主義”。鑒于此，政府應(yīng)在組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境方面進行相應(yīng)的變革，使政策執(zhí)行和政策反饋相結(jié)合，從而在保證政策“一統(tǒng)性”的同時保證政策的“靈活性”[12]。二是要充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織財力，增強其基礎(chǔ)性權(quán)力。后稅費時代，經(jīng)過多次體制改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于財政資源匱乏和基礎(chǔ)性權(quán)力弱小的境地，在這一狀況下要求其以正規(guī)化和制度化的方式提供充足的公共服務(wù)和良好的治理秩序恐難實現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能借助“能富治村”來充實管理能力，推動發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。要消除這種現(xiàn)象，國家應(yīng)針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起與其職責(zé)相應(yīng)的公共財政制度并賦予其相應(yīng)的權(quán)威，保障其享有充足而合理的財政資源，增強其管理、服務(wù)鄉(xiāng)村社會的基礎(chǔ)性權(quán)力，從而真正按照公共治理原則來監(jiān)督和維護村莊的民主政治建設(shè)。

其次是重塑村莊民主治理的規(guī)則。針對基層民主有可能演變?yōu)椤肮杨^政治”的情況，在推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織治理轉(zhuǎn)型，破除“能富治村”所遵循的行政邏輯的同時，更要在村民自治的基礎(chǔ)上建立起村莊民主治理的規(guī)則。“能富治村”本身并非壞事，主要看是否能在村莊治理規(guī)則的約束下導(dǎo)向良性的治理。一是要夯實村民選舉程序，對賄選和破壞選舉等行為進行堅決打擊，確保選舉程序的公正、公開、透明是推進村莊民主政治建設(shè)的基本保障。二是確保村民自治的制度化和規(guī)范化。村民自治講求三個民主：民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，三項民主的順利推進主要依靠村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理架構(gòu)和權(quán)力約束的制度化建設(shè)。當(dāng)前的村民自治法規(guī)定，村莊中的重大事項涉及村民和村集體利益的問題可由村民會議或村民代表會議按照多數(shù)人的意見進行民主決策，但實際操作中村級組織往往利用裁量權(quán)將諸多需要多數(shù)群眾民主決策的事項只在村委班子討論通過，貌似合法卻規(guī)避了約束；同時村民自治法規(guī)定，黨員代表和群眾代表應(yīng)在村級組織的決策、管理和監(jiān)督中發(fā)揮重要作用，但在實際操作中黨員代表和群眾代表往往由村委班子“內(nèi)定”或“指定”，反而為村級組織按照自身意志行事披上了“合法性外衣”。在全國一些地區(qū)被視為村莊民主政治建設(shè)制度創(chuàng)新的村民議事會和村民監(jiān)事會也往往遵循了類似的邏輯，由于議事會成員和監(jiān)事會成員在很大程度上未由村民直接選舉產(chǎn)生，進而在具體需要發(fā)揮作用的事務(wù)中被“俘獲”，村委主要領(lǐng)導(dǎo)的意志決定了村委班子的意志，而村委班子的意志則通過議事會和監(jiān)事會獲得了村莊場域中的“合法性”，同時也失去了民主決策、管理和監(jiān)督的本質(zhì)。由上述分析可以看出，村莊民主政治建設(shè)并非沒有制度拓展空間，主要原因在于諸多措施沒有按照現(xiàn)代公共規(guī)則的方式予以切實地貫徹落實，或者說權(quán)力結(jié)構(gòu)的配置沒有制度化。村莊民主政治建設(shè)并非難事，主要在于將村民自治做實做細(xì)，權(quán)力結(jié)構(gòu)合理且制度化必然能夠推動村莊民主政治建設(shè)的進程。三是提高村民民主素養(yǎng)，使其向現(xiàn)代公民逐步轉(zhuǎn)變。村莊政治民主建設(shè)最終還是要依靠村民來推進，村民的參與熱情和理性的參與意識是必備的基礎(chǔ)性條件。村民只有不斷學(xué)習(xí)各種基層民主政治活動的常識和要求，不斷地積累參政議政的能力并形成民主習(xí)慣，才能由村民向善于行使自身權(quán)利并以此來維護自身正當(dāng)權(quán)益的現(xiàn)代公民轉(zhuǎn)變，這是全面貫徹基層政治民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的基礎(chǔ)，從一定意義上說，又是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的目標(biāo)所在。

注釋：

[①]參見仝志輝《“后選舉時代”的鄉(xiāng)村政治和鄉(xiāng)村政治研究》，《學(xué)習(xí)與實踐》2006年第5期。

[②]參見張靜《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，浙江人民出版2000年版，第175~214頁。

[③]參見黃宗智《集權(quán)的簡約治理——中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008年第3期。

[④]參見狄金華《被困的治理：一個華中鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的復(fù)合治理（1980—2009）》，華中科技大學(xué)博士學(xué)位論文，2011年。

[⑤]參見歐陽靜《策略主義——桔鎮(zhèn)運作的邏輯》，中國政法大學(xué)出版社2011年版，第12頁。

[⑥]葉敬忠：《發(fā)展、另一種發(fā)展與發(fā)展之外》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》2010年第1期。

[⑦]彭勃：《社會沖突困局與地方發(fā)展主義》，《經(jīng)濟社會體制比較》2009年第2期。

[⑧]參見張文《“老板村官”現(xiàn)象興起的原因及作用分析》，《山西高等學(xué)校社會科學(xué)學(xué)報》2008年第4期。

[⑨]參見楊國勇、朱海倫《“新鄉(xiāng)紳”主政與農(nóng)村民主政治建設(shè)》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2006年第6期。

[⑩]參見楊海坤、曹尋真《中國鄉(xiāng)村自治的歷史根源、現(xiàn)實問題和前景展望》，《江淮論壇》2010年第3期。

[11]參見趙曉峰、林輝煌《富人治村的社會吸納機制及其政治排斥功能——對浙東先鋒村青年農(nóng)民精英治村實踐的考察》，《中共杭州市委黨校學(xué)報》2010年第4期。

[12]參見周雪光《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學(xué)研究》2008年第6期。

第二篇：鄉(xiāng)村社會的公共性與村莊治理

鄉(xiāng)村社會的公共性與村莊治理

熊易寒

社會學(xué)者張靜在經(jīng)驗觀察的基礎(chǔ)上指出，當(dāng)代中國村落政治的一大痼疾在于：利益政治支配人事變更，張三通過上訪或選舉取代李四，但之后一切照舊，依然是通過個人關(guān)系運作公共事務(wù)，“鐵打的營盤流水的兵”，始終無法建立一套現(xiàn)代的公共規(guī)則，導(dǎo)致公共服務(wù)原則付諸闕如。

張靜的這一論斷曾經(jīng)讓我深深地為鄉(xiāng)村社會的前途擔(dān)憂：村莊治理如何才能擺脫“低水平循環(huán)陷阱”，躍遷到一個更加理想的狀態(tài)？當(dāng)前的這種困局，是因為中國農(nóng)民“善分不善合”，還是因為農(nóng)民的組織化方式出了問題？如果說公共規(guī)則是唯一的解決方案，那么，這種公共規(guī)則應(yīng)該如何建立？是訴諸鄉(xiāng)村社會的自主性，還是依靠國家的“送法下鄉(xiāng)”？

最近出版的兩本關(guān)于中國農(nóng)村政治的博士論文，在一定程度上解答了我的困惑。一本是美國政治學(xué)者蔡曉莉(Lily L.Tsai)的《中國鄉(xiāng)村的連帶團體與公共物品》，另一本書則是國內(nèi)青年學(xué)者劉偉的《難以產(chǎn)出的村落政治》。從一定意義上講，這兩本專著從不同的視角回應(yīng)或突破了張靜關(guān)于“公共規(guī)則缺失”的論述。

蔡曉莉提出了一個非常“西方中心主義”的問題：在不存在西式民主的條件下，是什么機制促使中國鄉(xiāng)村的公共機構(gòu)提供最基本的公共物品？在當(dāng)代中國的財政體制下，村內(nèi)的公路、學(xué)校、衛(wèi)生、排水、灌溉等公共設(shè)施主要依靠村委會籌資修建，各個村莊在這些公共物品的供給方面差異甚大。最初蔡曉莉猜想，村莊的經(jīng)濟發(fā)展程度和集體財產(chǎn)多寡可能是決定性的因素；但經(jīng)驗觀察很快令她推翻了這個假設(shè)：在經(jīng)濟相對落后的江西，同樣貧窮的兩個鄰村，一個村的道路寬敞潔凈，而另一個村的馬路則坑坑洼洼；而在富裕的福建沿海，同樣是財力相當(dāng)?shù)膬蓚€村莊，一個村的公共設(shè)施一應(yīng)俱全，而另一個村除了有氣派的村委會辦公樓，連條像樣的村道都沒有。由此可見，“不差錢”并不一定會帶來良好的治理。此外，在這些村莊，公共機構(gòu)和制度安排也大同小異，都實行村民自治，基層政府與村委會的關(guān)系基本雷同，蔡曉莉的調(diào)查顯示：村委會選舉和村民代表大會制度的實施對村莊公共物品供給并沒有顯著影響。那么，到底是什么因素造成了這種差異呢？ 在深入細(xì)致的質(zhì)性研究與大樣本的定量研究基礎(chǔ)上，蔡曉莉發(fā)現(xiàn)并論證了一個新的解釋變量：連帶團體(Solidary Groups)。所謂的連帶團體，主要包括宗族組織、社區(qū)協(xié)會、寺廟和教堂。蔡曉莉指出：即便沒有民主或科層式的責(zé)任機制，只要當(dāng)?shù)毓賳T屬于某個希望他們提供公共物品的連帶團體，他們便很有可能提供足夠的公共物品。也就是說，這些連帶團體可以構(gòu)成非正式的責(zé)任機制(Informal Accountability)，促使官員對民眾負(fù)責(zé)。咋一看，這并不新鮮，完全是帕特南的社會資本研究路徑，認(rèn)為公民之間的信任、規(guī)范、合作與結(jié)社可以培育公民美德和共同體，提高政治參與度，進而提高政府的治理績效。但是，蔡曉莉進一步指出：并非所有的社會團體和社會資本對政府績效和公共品供給都有正面影響。

只有同時具備兩種結(jié)構(gòu)特征的連帶團體能夠在功能上替代正式的責(zé)任機制：首先，連帶團體必須具有包容性，即對當(dāng)?shù)厝魏稳硕际情_放的；其次，連帶團體必須是嵌入性的，它的成員要包括當(dāng)?shù)毓賳T。當(dāng)滿足這兩個前提時，村莊的治理邊界就會與社會邊界重合。村莊就超越了行政區(qū)劃的意義，不僅僅是行政版圖上的一個小圓點，而是由共享某種傳統(tǒng)、信念或利益的人組成的社群。當(dāng)村莊內(nèi)部存在這類組織時，村干部的行為會受到道德義務(wù)的約束，更多地為村民謀福利，因為他們與村民同屬于一個共同體，有共同的血脈、信仰或者利益，他們彼此之間存在著一種責(zé)任和義務(wù)。村干部或許可以利用信息不對稱、地方性知識來“忽悠”基層政府，擺脫正式制度的約束；但如果有連帶團體的存在，他們就必須給自己的族人或其他團體成員一個交代，否則他們在社群中將喪失道德地位，這就構(gòu)成了一種非正式激勵機制，促使村干部為村民提供公共物品。

通過向連帶團體履行集體責(zé)任，村干部可以在集團成員中獲得社會聲望和道德地位。對于村干部而言，這是一筆寶貴的政治資源，能夠幫助他們執(zhí)行難以執(zhí)行的國家政策，譬如計劃生育、稅費征收。如果不履行集體責(zé)任則意味著道德地位的喪失，他們就會被排除在團體活動之外，甚至遭到連帶團體的抵制，日后便難以在村里開展工作。

蔡曉莉用三種類型的連帶團體來說明她的理論：其一，村廟。小型村廟為人們提供燒香、宗教儀式、節(jié)日演出的場所，有時還組織體育競賽和旅游。當(dāng)某寺廟委員會要求村干部修繕學(xué)?；蚬窌r，村干部會很快回應(yīng)。作為回報，寺廟委員會將宣傳村委會的好名聲。當(dāng)村委會與村民發(fā)生矛盾時，寺廟委員會協(xié)助村干部與農(nóng)民協(xié)商解決。寺廟委員會兼具包容性和嵌入性，可以對村委會提供公共物品施加積極影響。其二，鄉(xiāng)村教堂。政府允許基督教教堂存在，但嚴(yán)格規(guī)定黨員干部不得加入。因而，鄉(xiāng)村教堂不具有嵌入性，不能促進村委會對公共物品的供給。

其三、宗族或者說血緣集團。這是中國農(nóng)村最常見的連帶團體。當(dāng)一個宗族把村里每個人包括在內(nèi)，宗族的功能就與村廟類似。但如果宗族不覆蓋全村，村民就被分成幾個派系。嵌入某個宗族的村干部也可能組織一些項目，但這些項目可能只對他所屬的宗族有利，全村卻受益不多，這種情況往往會加劇村內(nèi)的宗派斗爭，不利于村民福祉的改善。

蔡曉莉的這個理論非常富有啟發(fā)性，打破了我們對于公與私的傳統(tǒng)認(rèn)識。按照張靜等學(xué)者的理解，宗族、家族、村廟等組織本質(zhì)上是臺灣學(xué)者林毓生所說的“私性社會”(Private Society)。林毓生認(rèn)為中國傳統(tǒng)的“民間社會”（如行會、幫會、寺廟等）是以家庭式結(jié)構(gòu)組成的，具有很強的“私”的性格，大多由血緣親疏來決定的，以家庭為本位，是與“公民社會”相對立的“私性社會”，不利于形成一套普遍性的政治游戲規(guī)則，無法突顯公民社會的“公共性格”。因此，有必要對其進行“創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化”，使之轉(zhuǎn)化成“公民社會”的現(xiàn)代組織。張靜的設(shè)想與之相近，主張以公共規(guī)則取代公私混合的結(jié)構(gòu)。

然而，蔡曉莉的研究表明：公共性就蘊含在“私性”之中。當(dāng)行政村的邊界與宗族、宗教的社會邊界重合，“私性原則”就可以在一定程度上發(fā)揮“公共規(guī)則”的功能了，基本的公共服務(wù)也就有了保障。因此，我們有必要重新思考鄉(xiāng)村社會的公共性。

鄉(xiāng)村社會的公共性與城市有著很大的差異，以我個人的親身經(jīng)驗為例：去年年底，我祖母病危，按照鄉(xiāng)俗，不能在城里去世，而必須回到鄉(xiāng)下的祖屋里咽氣，否則不吉利。但祖屋已經(jīng)被我叔父租給了外鄉(xiāng)的一個老太太。于是家里人找房客商量，是不是可以“借用”祖屋送終和辦喪事，雖然這會給房客帶來很大的不便，但對方還是爽快地答應(yīng)了。作為回報，我祖母喪事期間，房客老太太和她的小孫女跟我們一起用餐。到了出殯的前一天，“上人情”（付禮金）的時候，這位老太太還是堅持要上一百元的“人情”，眾人怎么勸都不肯罷休，只好收下。事后，我們私底下以紅包的方式將禮金返還給她的孫女，她才沒有推辭。

這個故事可能是城市社會的邏輯無法理解的：首先，按照房屋租賃關(guān)系，這位老太太完全可以拒絕房東的“無理”要求，因為她已經(jīng)支付了租金，我們不可以“染指”她對房屋的使用權(quán)；其次，這位老太太非常貧困，兒子兒媳在廣東打工，她獨自帶著孫女租住在我家的祖屋里——那是上世紀(jì)五十年代的土坯房，破舊不堪，家徒四壁——在這樣的情況下，她完全沒有必要給非親非故的房東“上人情”。

但是，鄉(xiāng)村社會不是這么思考問題的：鄉(xiāng)村社會的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、群己權(quán)界是相對模糊的，人們不習(xí)慣跟熟人算得太清楚，如果算得過于清楚，那就表示：我不打算跟你來往了。人們更傾向于通過人情往來的方式“相互持股”，你中有你，我中有你。這樣一來，我們對彼此就有一定的責(zé)任和義務(wù)。這就是為什么，在鄉(xiāng)村社會，禮物經(jīng)濟顯得更加重要。因為一旦你退出禮物的循環(huán)，你就不再是游戲的參與者了，互不相欠，也就隔斷了與他人的社會聯(lián)系。正因為如此，在農(nóng)村，喪事是集體的事情，幾乎全村的老少都會參與其中，或幫忙，或出工（有低于市場價的報酬），最低限度也會出一份禮錢，吃一兩頓飯。而在城市，喪事完全是一件私事，殯儀館是一個封閉性很強的私密空間，一個社會成員去世了，甚至不會驚動他的鄰居。

鄉(xiāng)村社會是自然“生長”出來的，城市社會則是人造的、規(guī)劃出來的。后者是一個大規(guī)模的陌生人社會，在那里產(chǎn)權(quán)清晰，幾乎一切公共物品都依賴正式組織來提供：在小區(qū)，有居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)公司；在小區(qū)之外，有各級政府、職能部門，以及大大小小的單位。鄉(xiāng)村社會沒有那么多正式組織，也沒有那么多的財政支持，不少公共物品都是由非正式組織來提供的，以私性的邏輯運作出公共的產(chǎn)品。

簡言之，與城市社會相比，鄉(xiāng)村社會具有更強的人情性質(zhì)，群己權(quán)界不那么涇渭分明，公與私不是對立的兩極，而是可以相互轉(zhuǎn)化的，類似于費孝通所說的差序格局，向外看，是私，向內(nèi)看，則是公。公私的界限是模糊的、權(quán)宜的、非正式的。在特定的條件下，“私”完全可能服務(wù)于公共性的目標(biāo)。公共性的建立不必以抑制私性為前提，正相反，對私的尊重、對傳統(tǒng)的尊重，也可以在一定的范圍內(nèi)生成公共性。也就是說，公共性是有層次的，有“大公”（國家），也有“小公”（各類社群或集體），“小公”構(gòu)成了“大公”與“小私”的中間地帶，可以發(fā)揮緩沖和紐帶的作用，促成公與私的重合。

但是，公與私的重合，畢竟帶有一定的偶然性。不是每個村莊，都正好有一個兼具包容性和嵌入性的連帶團體；更糟糕的是，正如蔡曉莉意識到的，過度依賴非正式制度可能會給將來建立正式制度造成困難。那么，如何處理非正式制度與正式制度、村落自生秩序與國家治理體系之間的關(guān)系呢？ 這就是劉偉的《難以產(chǎn)出的村落政治》一書力圖解決的問題。劉偉的邏輯起點與張靜有所不同，在他看來，農(nóng)民并非缺乏“公心”，也不乏集體行動的能力，事實上，農(nóng)民常常為一些公共議題而集合起來，形成各色各樣的群體性活動，只不過，這些群體性活動往往“只開花，不結(jié)果”，他用“沒有產(chǎn)出的政治”來描述這樣一種結(jié)構(gòu)性困境：圍繞各種類型的利益，村民群體性活動往往可以迅速展開，但由于國家（主要是基層政權(quán)）對此缺乏回應(yīng)，加之活動過程中精英/信任的缺乏（實質(zhì)上是權(quán)威的缺乏），導(dǎo)致群體性活動不能產(chǎn)生預(yù)期的結(jié)果。用政治系統(tǒng)的理論話語來說，就是只有政治輸入（通過群體性活動進行利益表達(dá)），卻沒有政治產(chǎn)出（形成具有規(guī)范性和約束力的規(guī)則或決議）。

基于這一經(jīng)驗事實，劉偉認(rèn)為：國家僅僅在村落安排一定的現(xiàn)代制度并不能自然帶來有效的治理，更為重要的，需要有一種力量和機制將現(xiàn)代制度嵌入村落并成為村民的生活方式和游戲規(guī)則。這似乎又回到了張靜的問題。劉偉開出的藥方主要包括兩味藥：

一是國家的合理、適度介入。在他看來，涉及公共事務(wù)的村民群體性活動客觀上需要與國家的有效銜接，村民群體性活動之所以難以達(dá)成，除了市場化和家庭經(jīng)營帶來的利益分化、糾紛增多之外，國家的基層代理人對村落的介入方式也是一個深層次的原因：一方面，是國家的行政化干預(yù)；另一方面，又常常存在國家“不在場”的情況。國家時而“越位”，時而“缺位”。這樣不僅損害了國家在農(nóng)村社會的權(quán)威，也侵蝕了村落社會所剩無幾的自主性。因此，國家需要以更加制度化的方式去積極回應(yīng)村民的群體性活動和政治訴求。一方面讓自生秩序在其應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極作用的空間發(fā)揮作用；另一方面，國家權(quán)力應(yīng)調(diào)整其介入范圍和介入方式，幫助村落重建政治共同體，從而在新的基礎(chǔ)上與自生秩序相銜接，共同生成村落中的治理結(jié)構(gòu)。

二是鄉(xiāng)村精英與社會信任。在劉偉看來，“沒有產(chǎn)出的政治”，其根源還在于村落政治共同體的解體。劉偉的研究雖以國家與社會關(guān)系為分析框架，但卻極力避免這一研究范式的結(jié)構(gòu)主義之弊，沒有就農(nóng)村而研究農(nóng)村，而是把當(dāng)代中國農(nóng)村放置到城市化的大背景中加以考察：當(dāng)今村落共同體的部分解體，在一定程度上是城市化的結(jié)果，因為大量農(nóng)民進城務(wù)工，他們的生活重心已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城市，其中的精英分子或在城市定居，或到縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)購房置業(yè)，這樣不僅導(dǎo)致了能人的流失，更重要的是，縮短了村民的博弈鏈條，降低了彼此之間對于未來長期合作可能性的預(yù)期。博弈論早已證明：長期的重復(fù)博弈有利于人們選擇合作，而短期的博弈則可能誘發(fā)欺詐與不合作。人無恒產(chǎn)則無恒心，當(dāng)越來越多的村民離開或可能離開村莊，村民之間的合作也變得越發(fā)不可能。那么，在城市化的大趨勢下，如何再造精英和重塑信任呢？劉偉指出，國家應(yīng)該讓渡部分發(fā)展空間，或是供給相應(yīng)的資源，幫助農(nóng)村大力發(fā)展各種形式的社會組織，并展開相應(yīng)的群體性活動。結(jié)合蔡曉莉的“連帶團體”理論，我們在推動社會組織的發(fā)展時，應(yīng)當(dāng)使其同時具有包容性和嵌入性，一方面要向全體村民開放，但必須是志愿性的，不得使用強制手段；另一方面也不妨將鄉(xiāng)村干部吸納到顧問、理事會或監(jiān)事會中來，但必須保持一定的獨立性，不能由鄉(xiāng)村干部直接領(lǐng)導(dǎo)或控制。如果這些社會組織可以發(fā)揮連帶團體的功能，那么，鄉(xiāng)村社會的治理績效將有可能大為改觀。

由是觀之，蔡曉莉之所謂社會邊界與政治邊界的重合，其實也就是劉偉所說的國家與村落的有效銜接。而劉偉所倡導(dǎo)的農(nóng)村社會組織建設(shè)，若能取代村廟和血緣集團成為連帶團體的主流，不僅能夠改善農(nóng)村公共物品的供給，而且也有助于張靜所謂公共規(guī)則的建立。從這個意義上講，三位學(xué)者的研究視角或有差異，但最終的理論關(guān)懷和現(xiàn)實指向卻是高度一致的。

參考文獻(xiàn)：

（《難以產(chǎn)出的村落政治——對村民群體性活動的中觀透視》，劉偉著，中國社會科學(xué)出版社二○○九年版；Lily L.Tsai, Accountability Without Democracy: Solidary Groups and Public Goods Provision in Rural China, Cambridge University Press, 2007；《現(xiàn)代公共規(guī)則與鄉(xiāng)村社會》，張靜著，上海書店出版社二○○六年版。）

來源：《中國圖書評論》2010年第10期

第三篇：村莊治理主體從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到鄉(xiāng)村精英

村莊治理主體從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到鄉(xiāng)村精英

李萬忠

“現(xiàn)在村干部根本不聽我們駐村干部的了，你（指鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部）多管一點村里的事，他們（指村黨支部書記、村委主任）就不高興?！瘪v村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們說。從1980年代到2006年取消農(nóng)業(yè)稅前，駐村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是村莊治理主體或者至少是其中一個重要的成員，而現(xiàn)在僅僅起到上傳下達(dá)的作用。取消農(nóng)業(yè)稅后，村莊治理主體很快演變成鄉(xiāng)村精英。這標(biāo)志著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政權(quán)力從村莊治理中大步退出，鄉(xiāng)村地方勢力的權(quán)力日益增大，其代表人物——鄉(xiāng)村精英不僅是村莊治理的主體，而且其影響也正在不斷延伸到整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)，他們也許將成為未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的治理主體。

為什么“農(nóng)業(yè)稅費時代”村莊治理的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部？

一是從1983年建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府到2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅時期，向農(nóng)民收糧、收款、計劃生育是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的三大主要任務(wù)。這個時期農(nóng)民不富裕，向農(nóng)民征收稅費是件比較困難的事。這類得罪人的差事，世世代代生活在此的村干部是不愿做的。在此種情況下，村干部甘愿當(dāng)配角，于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部成了治村主體。同時駐村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要負(fù)責(zé)完成收糧、收款的任務(wù)，也必須成為治村主體，這樣就能夠把一切可以利用的資源集中在自己手中來完成任務(wù)。如發(fā)放民政救濟錢物與收糧、收款結(jié)合起來，村民參軍、辦結(jié)婚證、辦各種證件都得先過駐村干部這一關(guān)。

二是當(dāng)時村干部的選拔任用制度。村委會干部本來應(yīng)該由村民選舉，可那時的選舉還不太規(guī)范，由誰當(dāng)村干部主要取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委意圖，也就是說其權(quán)力實際來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府授權(quán)。為了開展工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委非常注重選用能與自己保持一致的村干部。這樣的村干部一般會聽命于駐村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，駐村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自然也就成為了治村主體。

為什么后農(nóng)業(yè)稅時期鄉(xiāng)村精英能夠成為治村主體？

取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部減少了與村民直接打交道的機會。加之當(dāng)前的村委會選舉是一種競爭性選舉，選舉法規(guī)有嚴(yán)格規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府不能操縱，也不好再為自己尋找那種代理人一類的村干部。這為有政治欲望的鄉(xiāng)村精英進入村級政治舞臺提供了制度性的通道。各種實力人物（包括宗族家族勢力、灰色勢力、黑惡勢力的代表人物）紛紛通過競爭性選舉登上村級政治舞臺。此外，雖然村黨支部書記的任命權(quán)還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委手中，但也得綜合考慮任命有實力的村民黨員當(dāng)村黨支部書記，不然，即使有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委支持，一般村民黨員也當(dāng)不成。因此，現(xiàn)在無論村委會還是村黨支部的負(fù)責(zé)人大都是地方權(quán)威人士，這樣一來鄉(xiāng)村精英就成為了村莊治理主體。

為什么后農(nóng)業(yè)稅時期鄉(xiāng)村精英非常渴望當(dāng)村干部，掌控村莊呢？

政治因素：一是取消農(nóng)業(yè)稅以后，村干部工作量減少，不像以前那樣得罪人了?，F(xiàn)在村干部的任務(wù)主要是為老百姓辦實事、做好事，如修路等公共事務(wù)，這些工作村民支持，又可以獲得好名聲。二是現(xiàn)在推行村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力大幅度退出村莊，村干部對村里的事務(wù)有了決定權(quán)。部分村干部同時還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市人大代表或者政協(xié)委員，有了這層身份，也就能更多地參與當(dāng)?shù)卣?。三是現(xiàn)在農(nóng)村社會情況復(fù)雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項工作必須得到村干部支持才能正常開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在很多事情上都會給村干部面子，以換取他們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的支持?，F(xiàn)在的村干部備受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府重視，可以說，村黨支部書記、村委主任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記心目中的地位不低于副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長，這樣就提高了村干部在村民中的權(quán)威。這為鄉(xiāng)村精英施展自己的政治抱負(fù)提供了寬松的政治環(huán)境。

經(jīng)濟利益：一是村干部工資待遇大為提高。縣里發(fā)一份工資，有的村里還會發(fā)一份工資，數(shù)額的多少根據(jù)村集體經(jīng)濟強弱決定。二是有調(diào)控村級資源的權(quán)力。當(dāng)上村里的黨支部書記、村委主任也就擁有了支配村內(nèi)資源的權(quán)力，從而獲取更大的經(jīng)濟利益。此外，不少鄉(xiāng)村精英也是經(jīng)濟能人，有自己的經(jīng)濟實體，當(dāng)上村干部，在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市政府有關(guān)部門打交道時更方便，也可以更好地保護自己的經(jīng)濟利益。

鄉(xiāng)村精英治村的利與弊

鄉(xiāng)村精英，是指那些有政治頭腦、家庭經(jīng)濟條件較好、交際圈廣、在村子里有一定勢力（也就是有一定數(shù)量的鐵桿支持者）、熱心村里的公共事務(wù)、在村莊乃至鄉(xiāng)域內(nèi)有一定威信的人。從正面意義上來講，如果他們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府合作，能幫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決不少棘手的問題；從負(fù)面意義上來講，他們有能量給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制造麻煩，把一些簡單的事情弄復(fù)雜。當(dāng)前農(nóng)村群體性事件幕后大都有他們的影子。

鄉(xiāng)村精英治村的好處：

一是改變了農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府與村黨支部、村委會之間那種“命令——服從”的鄉(xiāng)村關(guān)系，但沒有形成“法治——遵守”的模式，而是形成了符合農(nóng)村政治經(jīng)濟現(xiàn)狀的“協(xié)商——合作”的新鄉(xiāng)村關(guān)系（具體體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)與村黨支部書記、村委主任之間的關(guān)系）。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府面對鄉(xiāng)村精英型村干部，以前那種科層制的“命令——服從”已經(jīng)不靈了?，F(xiàn)在村委主任等村委會成員的權(quán)力來源于選民的選舉而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的授予。村黨支部書記雖然還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命，但必須先在村黨支部選舉中選上黨支部委員才有機會，其權(quán)力可以說更多來自農(nóng)村黨員的選舉。誰授權(quán)，對誰負(fù)責(zé)這條基本的政治運行規(guī)則在這里同樣適用。因此，鄉(xiāng)村精英在接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府安排工作時會更多地考慮村莊與村民的利益，不再像原來農(nóng)業(yè)稅時代村干部事事無條件服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的話不再是不可違抗的，摒棄了原來那種唯上是從的弊端。現(xiàn)在村里的錢大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法管到，甚至無法監(jiān)督。雖然推行村財鄉(xiāng)管，但那只是形式而已。因此，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府只有采用政治上關(guān)懷、生活上關(guān)心、工作上協(xié)商的辦法，注重聽取村干部的意見，以協(xié)商的方式讓村干部接受鄉(xiāng)里布置的工作，才能獲得村干部的支持，從而形成“協(xié)商——合作”的新鄉(xiāng)村關(guān)系。

二是鄉(xiāng)村精英比鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有更多的治村資源、更好的群眾基礎(chǔ)、更熟悉情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部治村主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府賦予的行政權(quán)力，而鄉(xiāng)村精英除行政權(quán)外，還可以利用村集體經(jīng)濟支配權(quán)也就是財權(quán)，調(diào)控村級資源權(quán)，宗族、家族、親朋好友等熟人社會的種種資源進行治理。一項工作也許鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要動用行政權(quán)力強

制執(zhí)行才能辦成，而鄉(xiāng)村精英可能幾句話就能搞定。畢竟是熟人社會，抬頭不見低頭見，村民今后還有用得著鄉(xiāng)村精英的地方。鄉(xiāng)村精英作為本村人，比鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在熟悉村情方面有天然的優(yōu)勢。

三是鄉(xiāng)村經(jīng)濟精英在發(fā)展村級經(jīng)濟方面確實比鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有利。這是因為經(jīng)濟精英本身經(jīng)營成功，在村民中有威信，推動經(jīng)濟發(fā)展有獨到的優(yōu)勢。2008年，筆者所在的湖南省郴州市北湖區(qū)魯塘鎮(zhèn)新屋背村，經(jīng)濟能人夏明益擔(dān)任村黨支部書記后，根據(jù)本地優(yōu)勢動員村民養(yǎng)魚。在發(fā)展之初，村民顧慮重重，但通過他本人說服并帶頭投資，進展得很順利。

鄉(xiāng)村精英治村的弊端：

一是鄉(xiāng)村精英治村后鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在村莊治理中的影響力大為下降，在一些影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的事件中控制力大為減弱。平常的工作都是通過村干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村民之間隔著村干部這一層關(guān)系，結(jié)果與村民是互不熟悉，使得駐村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部失去了在村民中的直接影響力。在一些重大事件中難以直接向村民做工作，不得不求助于村干部。村干部因此身價倍增，不少人借此向鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)提出種種有理或者無理的要求，以謀取村莊或個人的利益。這一點在農(nóng)村群體性事件中尤為明顯。可以說，絕大多數(shù)群體性事件幕后都有在任村干部及鄉(xiāng)村精英的影子。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部明知道這種情況，卻不得不求助于他們?nèi)テ较⑹录?，對策劃這些事件的鄉(xiāng)村精英本人卻無可奈何，表面上還得尊重。

二是對鄉(xiāng)村精英治村缺乏有效監(jiān)督。目前很多農(nóng)村還無法做到《村民委員會組織法》所規(guī)定的“四個民主”，尤其在村級財務(wù)管理、村內(nèi)資源調(diào)控方面，由于鄉(xiāng)村精英對利益的追求而難以做到民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。當(dāng)前的村集體經(jīng)濟是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管不到，普通村民管不了。雖然說是集體財產(chǎn)，實際上是幾個主要村干部說了算，普通老百姓無權(quán)參與，資金使用過程無人監(jiān)督，集體經(jīng)濟成了村干部經(jīng)濟。

三是鄉(xiāng)村精英治村導(dǎo)致一個村莊長期處于一個或者幾個家族（宗族）的控制之下，這些家族缺乏優(yōu)秀人才時，寧愿推出德才都差的人出任村干部，也不愿別的家族的人上任，結(jié)果出現(xiàn)“劣紳”治村現(xiàn)象。當(dāng)然“劣紳”并不是那種一看就

面目可憎的人，他們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部面前，多數(shù)時候表現(xiàn)得很好，非常注意融洽與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，在村民面前也有其偽善的一面，只有面對重大利益時才會顯示出“青面獠牙”的一面。非局中人很難體會到這一點。

怎樣應(yīng)對鄉(xiāng)村精英治村？

在鄉(xiāng)村精英治村的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府應(yīng)該起到指導(dǎo)、支持和保障作用。一是嚴(yán)把村干部的入口關(guān)，保證讓合格的鄉(xiāng)村精英也就是“良紳”出任村干部。村黨支部書記是村莊治理的第一把手，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要對村黨支部書記人選認(rèn)真考察，掌握好選舉。嚴(yán)格按照有關(guān)選舉法律法規(guī)，規(guī)范村委會選舉，嚴(yán)把候選人資格審查關(guān)，嚴(yán)厲打擊賄選等不良行為，阻止鄉(xiāng)村灰色、黑惡勢力也就是 “劣紳”登上村級政治舞臺。

二是駐村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要監(jiān)督鄉(xiāng)村精英治村過程，制約鄉(xiāng)村精英治村的負(fù)面作用。由于普通村民的力量根本無法與鄉(xiāng)村精英抗衡，尤其在村級財務(wù)上，靠老百姓自己監(jiān)督村干部比較難，這就需要駐村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形成監(jiān)督團，以保證多數(shù)村民的合法利益不受侵犯。然而這要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及監(jiān)督團相應(yīng)的權(quán)力。

三是政治上領(lǐng)導(dǎo)好、業(yè)務(wù)上指導(dǎo)好、社會秩序保障好。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要通過對村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，保證村莊治理在大政方針上與黨保持一致，確保黨的農(nóng)村政策在鄉(xiāng)村廣泛實施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等工作進行指導(dǎo)，開展村干部教育活動，提高村干部的整體素質(zhì)。同時對鄉(xiāng)村黑惡勢力、地痞地霸依法進行打擊，保障村莊治理的良性發(fā)展。

第四篇：六十年中國鄉(xiāng)村治理邏輯的嬗變

六十年中國鄉(xiāng)村治理邏輯的嬗變

劉濤

鄉(xiāng)村治理是整個國家治理體系的一部分，建國六十年來，鄉(xiāng)村治理一直服從于現(xiàn)代國家建設(shè)的需要，無論是國家工業(yè)化還是城市化都在不斷提取農(nóng)村資源，正是源于農(nóng)村的這種“無私”，使得中國的整個現(xiàn)代性體系得以建構(gòu)成功。

鄉(xiāng)村治理是整個國家治理體系的一部分，建國六十年來，鄉(xiāng)村治理一直服從于現(xiàn)代國家建設(shè)的需要，無論是國家工業(yè)化還是城市化都在不斷提取農(nóng)村資源，正是源于農(nóng)村的這種“無私”，使得中國的整個現(xiàn)代性體系得以建構(gòu)成功。當(dāng)時農(nóng)村的這種犧牲，也使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)得以形成，由此造成的農(nóng)村落后、城鄉(xiāng)差異的現(xiàn)實成為制約中國整體發(fā)展的一個重要因素。因此，進入二十一世紀(jì)以來，國家實行了積極的農(nóng)村發(fā)展計劃，甚至取消了“皇糧國稅”，以推進農(nóng)村的發(fā)展，鄉(xiāng)村治理的邏輯發(fā)生了轉(zhuǎn)變。這一方面說明鄉(xiāng)村與整個國家治理的關(guān)系密切；另一方面國家的戰(zhàn)略目標(biāo)發(fā)生轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)農(nóng)村社會的轉(zhuǎn)型成為中國崛起的重要環(huán)節(jié)。

一、鄉(xiāng)村治理中“政社合一”的國家主導(dǎo)模式

新中國成立以后，農(nóng)村實行了“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社權(quán)力體系，國家通過各種手段占據(jù)了大部分社會領(lǐng)域。[1]隨著合作化、集體化運動，國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系發(fā)生了巨大變化，國家在制度上進一步鞏固了對鄉(xiāng)村社會的強力整合與控制。這一時期村莊的組織基本上是由國家“嵌入”的，農(nóng)民直接處于國家政權(quán)的嚴(yán)密控制之中，這種控制表現(xiàn)出較強的政治“全能主義”傾向，這一政治全能主義使得鄉(xiāng)村的社會生活軍事化、經(jīng)濟生活行政化、精神生活一統(tǒng)化，國家的政權(quán)建設(shè)達(dá)到了前所未有的程度?？梢哉f，人民公社制度完成了政治的一體化，將中國鄉(xiāng)村社會的廣大民眾納入到無所不包的政治體系之中，國家增強了對農(nóng)民的動員和控制能力。有些研究者認(rèn)為，國家對鄉(xiāng)村的強力控制造成了干群分化與權(quán)力過度集中。公社組織是按照工業(yè)組織的科層制和國家組織的統(tǒng)一性加以治理的，在自上而下的科層制和全國高度統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體制下，農(nóng)民的自主性和鄉(xiāng)村發(fā)展的多樣化受到抑制 [2]。但是它的歷史意義在于，“徹底推翻鄉(xiāng)村的舊秩序，使中國借以完成20世紀(jì)的歷史任務(wù)：‘重組基層’使上層和下層、中央和地方整合在一起，使中央政府獲得巨大組織和動員能力以及政令統(tǒng)一通行等諸多好處。弱化了村民對家族和地方的認(rèn)同，集中了公共物品進行建設(shè)，保證了農(nóng)村建設(shè)的物質(zhì)供給等”[3]。這兩種評價從不同層面反映了人民公社制度的特性。

從一個長時段來審視，人民公社的治理模式有其特定的意義。社會主義中國成立后，不僅國家的經(jīng)濟基礎(chǔ)特別薄弱，而且面臨嚴(yán)峻的國際形勢，內(nèi)憂外患使得國家需要加快發(fā)展。而發(fā)展首先需要把農(nóng)民組織起來，集中資源以服務(wù)于國家建設(shè)大局。1953年11月，國家決定實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷，政務(wù)院第194次政務(wù)會通過了《關(guān)于實行糧食的計劃收購和計劃供應(yīng)的命令》，把分散的小農(nóng)經(jīng)濟納入到國家計劃軌道，以促農(nóng)民走上互助合作的社會主義道路。統(tǒng)購統(tǒng)銷切斷了私營工商企業(yè)與農(nóng)村的聯(lián)系，加速了二元結(jié)構(gòu)的形成。但是他起到的積極意義是應(yīng)該充分肯定的，因為它保證了整個國家工業(yè)化起步時所必須的糧油供應(yīng)，這對于市場、物價和全國人民生活的穩(wěn)定都是功不可沒的。同時改善了農(nóng)業(yè)發(fā)展的困境，農(nóng)業(yè)化合作之初的調(diào)查也顯示，擁護合作化的農(nóng)民占到90%以上，因為農(nóng)民認(rèn)識到，走合作化的社會主義道路是中國農(nóng)業(yè)的根本出路，也是中國農(nóng)民的根本出路。農(nóng)業(yè)的合作化摘掉了農(nóng)民幾千年的小農(nóng)帽子，使得農(nóng)村成為一個團體社會。實現(xiàn)了國家與小農(nóng)社會的對接，這樣不僅使得農(nóng)村資源得以最大限度地使用，而且使國家權(quán)力更為快速地進入到鄉(xiāng)村社會，政治、經(jīng)濟與社會很快結(jié)為一體，這個時期的“政社合一”的治理模式成為必要選擇。

現(xiàn)代國家與鄉(xiāng)村社會的快速一體化使得人民公社全能治理模式的形成成為必然，國家面對如此龐大的小農(nóng)群體，單純依靠農(nóng)民的自發(fā)性顯然難以組織起來，必須進行制度完善，1958年8月29日頒布的《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，首條即指出“人民公社是形勢發(fā)展的必然趨勢”。幾年之后，公社制度迅速在全國推廣開來，公社的規(guī)模與建制不斷擴大，有的公社達(dá)上萬人，為了強化管理，形成了“隊為基礎(chǔ)，三級所有”的管理模式，這樣鄉(xiāng)村的治理模式基本定位。這種治理模式不僅是政治的管治，也伴隨著意識色彩的教育與革命文化的傳播，尤其是鄉(xiāng)村文化建設(shè)非常豐富，在物質(zhì)缺乏的年代，經(jīng)常性的文娛活動調(diào)動了大家的生產(chǎn)熱情，“尊老愛幼、鄰里互助”等優(yōu)秀文化觀念的教導(dǎo)，使得村莊共同體得以長期維系。鄧子恢在評價這一時期的鄉(xiāng)村建設(shè)時說：農(nóng)民在土改后，由于牲口農(nóng)具不足，或者勞勞動力不足，要求互助，你幫我，我?guī)湍悖鉀Q牲口、農(nóng)具、勞動力不足，要求互助。這些問題很快就解決了，他們不僅要求農(nóng)業(yè)互助，還要求搞副業(yè)互助，要求勞動分工，土地合營，合作就是必然的，農(nóng)民增收、增產(chǎn)就可能?！盵4]如果從一個時間斷點來看，人民公社制度確實存在一些弊端，尤其是到后期限制農(nóng)民的創(chuàng)造性，民主化不足使得制度逐漸僵化。但是放寬歷史的視野，筆者認(rèn)為，人民公社為國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)做出巨大貢獻(xiàn)，也是特殊情況下的合理選擇。首先，國家要立足于世界，必須發(fā)展工業(yè)，而當(dāng)時內(nèi)憂外患，工業(yè)化的資源只能依靠從農(nóng)村提取。這就涉及如何快速實現(xiàn)從分散小農(nóng)那里獲取資源的問題。而人民公社制度則解決了國家與分散小農(nóng)交易的難題，因而，人民公社制度具有合理性，某種意義上講是中國現(xiàn)代化戰(zhàn)略選擇及當(dāng)時國際國內(nèi)處境下的必然結(jié)果。其次，對于農(nóng)村發(fā)展來說，中國在人民公社時期較好地完成了對鄉(xiāng)村社會的制度化滲透，國家的組織動員非常強。通過將生產(chǎn)隊建立于自然村基礎(chǔ)上及通過工分制度來降低管理成本；通過意識形態(tài)教育來提高農(nóng)民的認(rèn)同和調(diào)動農(nóng)民的內(nèi)在積極性，使得人民公社發(fā)揮了內(nèi)在效率，在為國家工業(yè)化作貢獻(xiàn)的同時，也發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)，提高了農(nóng)民素質(zhì)。第三，共產(chǎn)黨人在革命和建設(shè)中成功地把農(nóng)民組織、動員起來，使老百姓與共產(chǎn)黨分享了大致相同的文化和理念，成功地塑造了農(nóng)民的民族主義和國家主義觀念，共產(chǎn)黨人在更加激烈地破壞舊的文化網(wǎng)絡(luò)和倫理觀念的同時，成功地營造了新的文化網(wǎng)絡(luò)和倫理體系 [5]，人民公社為農(nóng)民提供了生活和生產(chǎn)的意義系統(tǒng)，從而使農(nóng)民可以從生產(chǎn)和生活中獲得意義感，這在某種意義來說才是中國國家政權(quán)建設(shè)得以完善的關(guān)鍵所在。

這個時期的鄉(xiāng)村治理明顯是服從于現(xiàn)代國家建設(shè)的需要，從一定意義上來說鄉(xiāng)村治理體現(xiàn)的是一種國家治理，國家主導(dǎo)著鄉(xiāng)村社會的發(fā)展。而且由于建國初期的特殊國情決定這個時期很難實現(xiàn)民主化、公共化的鄉(xiāng)村治理，從國家現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇來說，這個時期最重要的是把民眾組織和動員起來，有效地從農(nóng)村持續(xù)提取足夠多的資源，這是歷史的要求也是歷史的選擇。

二、從“國家治理”到“鄉(xiāng)政村治”

20世紀(jì)80年代以來，中國已經(jīng)建立了完整的國民經(jīng)濟體系，農(nóng)村經(jīng)濟占國民經(jīng)濟的比重越來越小，國家越來越不依賴于從農(nóng)村抽取資源來進行現(xiàn)代化建設(shè)。隨著家庭承包經(jīng)營為主的農(nóng)村土地改革的實施，農(nóng)民從國家性的地方政治經(jīng)濟共同體中迅速回歸到家庭組織中，這個轉(zhuǎn)變使得農(nóng)民一夜之間又似乎回歸到傳統(tǒng)，國家政治也回歸到鄉(xiāng)村現(xiàn)實中。但是這個時期的傳統(tǒng)文化權(quán)力網(wǎng)絡(luò)已不復(fù)存在，國家的抽身也使得農(nóng)民公共公共品供給、農(nóng)民組織生產(chǎn)等方面出現(xiàn)了大量問題。

十一屆三中全會召開后，我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革率先起步，推動農(nóng)村政治體制改革發(fā)生巨大變化。1983年10月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，正式宣告人民公社開始解體，從此確立起“鄉(xiāng)政村治”體制模式。同時，1987年11月第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第23次會議又通過了《村民委員會組織法（試行）》，并于1988年6月1日開始試行，于是在全國農(nóng)村基層普遍地建立了村民委員會。從而用“鄉(xiāng)政村治”的新的政治模式代替了人民公社“公社、大隊、生產(chǎn)隊”三級管理的模式，“鄉(xiāng)政村治”的治理架構(gòu)最終確立。具體而言，“鄉(xiāng)政”指的是鄉(xiāng)一級政權(quán)（包括鎮(zhèn)政權(quán)），是國家依法設(shè)在農(nóng)村最基層一級的政權(quán)組織；“村治”指的是村民委員會，是農(nóng)村基層的群眾性自治組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民委員會的結(jié)合，形成了當(dāng)前有中國特色的農(nóng)村基層的一種新的政治格局或政治模式，這種治理模式并不是由國家主導(dǎo)，鄉(xiāng)與村是一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。在村民自治的實行初期，農(nóng)民的熱情較高，在整個八十年代農(nóng)村經(jīng)濟有了很大的發(fā)展，農(nóng)民收入有了相當(dāng)?shù)奶岣?，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不重，鄉(xiāng)村干部也為了獲取民心而輕徭薄賦，無為而治，鄉(xiāng)村治理狀況

較為平穩(wěn)，農(nóng)村社會一片祥和景象。國家以經(jīng)濟上的分田到戶、政治上的村民自治等，力圖給予農(nóng)民充分的自主權(quán)，以激勵農(nóng)民的積極性、創(chuàng)造性，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的自主性發(fā)展。

隨著鄉(xiāng)村治理的深入，國家在具體的治理過程中需要和分散的小農(nóng)打交道，以支持現(xiàn)代國家建設(shè)，要實現(xiàn)這個目標(biāo)，由于國家權(quán)力退出鄉(xiāng)村后需要依靠基層行政力量來主導(dǎo)。于是國家在鄉(xiāng)村治理實踐中實行政治承包制和壓力型體制，以數(shù)字化的考核機制來動員基層政府的積極性，同時以此來監(jiān)督地方政府，但是這一策略在鄉(xiāng)村治理過程中成為基層政權(quán)單純制造政績的動力，治理模式的弊端不斷暴露，正如有學(xué)者所觀察到的：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力自我擴張和利益自我膨脹使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府步入“既非純國家的，又非純社會的”狀態(tài) [6]，導(dǎo)致新一輪“國家政權(quán)內(nèi)卷化”和“經(jīng)紀(jì)體制”的復(fù)活 [7]。從鄉(xiāng)村社會權(quán)力制衡角度看，“鄉(xiāng)政村治”模式是無能為力的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于控制了“鄉(xiāng)政”的主導(dǎo)性權(quán)力，而對村莊的自主性也起到了強大的牽制力，村莊在體制上受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此，大量的資源被鄉(xiāng)鎮(zhèn)提取，服務(wù)于基層政權(quán)建設(shè)，并不斷向上層層傳遞。農(nóng)民的負(fù)擔(dān)也因為鄉(xiāng)村的這種治理政治及農(nóng)業(yè)稅的存在而不斷加重。農(nóng)業(yè)稅的加重使得政府征收難度加大，必須進行機構(gòu)擴張，而這種擴充又需要更多的資源來維持，于是陷入了機構(gòu)膨脹的“帕金斯”怪圈之中。在這個過程中出現(xiàn)了基層政權(quán)“贏利性經(jīng)濟”的復(fù)歸，同時由于權(quán)力的集中使得鄉(xiāng)村干部的腐敗越來越嚴(yán)重，干群關(guān)系日益緊張，鄉(xiāng)村的治理性危機不斷暴露，并日漸烘托為嚴(yán)重的政治性問題。20世紀(jì)末，因社會轉(zhuǎn)型而加劇的“三農(nóng)”問題突出，鄉(xiāng)村治理遭遇新的挑戰(zhàn)。以農(nóng)民負(fù)擔(dān)為中心的“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險”的“三農(nóng)”問題成為鄉(xiāng)村治理的時代困境 [8]。

其實在人民公社解體后，國家治理方式的變革使農(nóng)民的生產(chǎn)積極性被調(diào)動起來，國家希望結(jié)束對小農(nóng)高成本的治理模式，通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包、村民自治等政策達(dá)到村民自我治理、自我發(fā)展的目標(biāo)，這不僅可以減少治理成本，同時國家還可以不斷從農(nóng)村提取資源，可謂一舉兩得。但是在現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)沒有完成之前，一方面國家缺少對基層政權(quán)的監(jiān)控能力，另一方面國家缺乏與小農(nóng)進行交易的低成本的制度化手段，鄉(xiāng)村利益共同體很快便得以形成。國家的制度建設(shè)在叢林狀的底層政治面前趨于失效，國家政治的合法性受到極大挑戰(zhàn)。由此，國家為了斬斷造成治理混亂的主線，自2003年開始，在全國農(nóng)村實行稅費改革，并最終在2006年取消農(nóng)業(yè)稅，以此來增強自身的合法性，并徹底解決鄉(xiāng)村社會中不斷出現(xiàn)的治理性危機。應(yīng)該說國家這一舉措是現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)中的必須步驟，也是當(dāng)時形勢所迫的

必須之舉。而這一治理的技術(shù)性變革雖然暫時改變了鄉(xiāng)村社會的治理性危機，卻因缺乏一定的社會基礎(chǔ)變化的協(xié)同，在農(nóng)村社會的后續(xù)發(fā)展中又出現(xiàn)了很多伴生性問題。三、六十年鄉(xiāng)村治理邏輯的嬗變

無論是對中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會還是對當(dāng)前農(nóng)村的研究，學(xué)界研究的共識是在鄉(xiāng)村社會中存在著基層政治與國家政治兩套治理邏輯，而從整體上來理解六十年鄉(xiāng)村治理邏輯的變遷，可以說是服務(wù)于現(xiàn)代國家建設(shè)的過程，一定程度上犧牲鄉(xiāng)村的治理去服務(wù)于現(xiàn)代國家的構(gòu)建。而在這個宏大目標(biāo)下，六十年鄉(xiāng)村治理邏輯在現(xiàn)代化事業(yè)實現(xiàn)過程中發(fā)生了較大變化。

鄉(xiāng)村治理技術(shù)的變化是最為明顯的，人民公社政社合一的治理模式是國家治理的體現(xiàn)，鑒于國家成立之初內(nèi)外之困境，唯一的出路就是整合廣袤的農(nóng)村資源，并抽取用于現(xiàn)代國家急需的發(fā)展。而實現(xiàn)這一目標(biāo)必須有效地把農(nóng)民組織起來，人民公社就是最為有效的制度選擇，從組織、文化等多個層面把農(nóng)民動員起來服務(wù)于這一目標(biāo)。到1970年代末期由于人民公社制度權(quán)力的過于集中和本身的僵化，使得其維持的支付成本越來越高，國家不得不尋求新的治理模式。同時現(xiàn)代國民經(jīng)濟體系已經(jīng)基本建立起來，國家不再需要大規(guī)模地提取農(nóng)村資源，但是暫時還沒有能力反哺農(nóng)村，因此二十世紀(jì)80年代國家開始放權(quán)于基層政府，希望村在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的指導(dǎo)下，通過各種行政性的任務(wù)指標(biāo)推動落后于城市的鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)，于是呈現(xiàn)出暫時的“國退民進”的表象。在村一級讓農(nóng)民自己組織起來，實行村民自治，運用法律賦予他們的權(quán)利，與鄉(xiāng)村的各種贏利型經(jīng)紀(jì)進行合法抗?fàn)?，抑制鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的過度膨脹，村莊能夠?qū)崿F(xiàn)自主發(fā)展的目標(biāo)。同時國家通過村民自治這種形式，改善農(nóng)民與國家的關(guān)系，提升國家在廣大鄉(xiāng)村民眾中的權(quán)威以及國家對鄉(xiāng)村社會有效整合的能力。但是國退并沒有實現(xiàn)民進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級權(quán)利迅速增大，為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政開支，亂收費、亂攤派現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重。到1990年代，尋找民主進程的村民自治的論證邏輯失效，農(nóng)村的各種潛在危機不斷涌現(xiàn)，因此中央在2006年宣布取消農(nóng)業(yè)稅，從治理技術(shù)上進一步以增強國家合法性與農(nóng)民認(rèn)同感的方式實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的穩(wěn)定。

同時國家治理技術(shù)在變革的背后是國家戰(zhàn)略目標(biāo)的改變，前三十年國家以農(nóng)村來支撐工業(yè)化為主導(dǎo)的現(xiàn)代國民經(jīng)濟體系，而改革開放后三十年的發(fā)展也得益于農(nóng)村三十年的積累與貢獻(xiàn)。改革開放后，國家就逐漸放松對農(nóng)村資源的提取，并逐漸嘗試探尋農(nóng)村走向現(xiàn)代化的路徑。因為農(nóng)村無論在人口還是土地面積上都占據(jù)了主導(dǎo)，而沒有農(nóng)村的發(fā)展中國的現(xiàn)代化也很難完全實現(xiàn)，如何實現(xiàn)農(nóng)村的快速發(fā)展就成為新時代的任務(wù)。面對農(nóng)村出現(xiàn)的各種問題，國家不斷嘗試用現(xiàn)代化的治理技術(shù)去解決，希望引導(dǎo)農(nóng)村走出傳統(tǒng)，走到現(xiàn)代國家發(fā)展軌道上。尤其是在村民自治、一事一議等民主發(fā)展進路趨于失效時，國家開始主動去支持農(nóng)村發(fā)展。于是2006年取消了引發(fā)各種治理危機的農(nóng)業(yè)稅并實行糧食直補，使鄉(xiāng)村社會又再次恢復(fù)平靜，同時它標(biāo)志著我國的現(xiàn)代化建設(shè)進入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新階段。

反思六十年鄉(xiāng)村治理的基本邏輯，并未發(fā)生根本性的改變，而是繼承與完善的過程，并起到了不可忽視的作用。首先，基層治理體系自身的完善，有效的維系著基層社會的基本秩序，保證了國家的穩(wěn)定與發(fā)展。其次，鄉(xiāng)村治理是國家治理的一部分，并一直服務(wù)于現(xiàn)代國家建設(shè)的目標(biāo)，由此各個時期的治理模式都有其合理的位置。

四、遺留的問題與當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實

取消農(nóng)業(yè)稅后，國家開始全面支持農(nóng)村的發(fā)展，無論是政府還是非政府組織都給予農(nóng)村高度的關(guān)注，國家不僅不再向農(nóng)民收取稅費，反而大規(guī)模向農(nóng)村提供轉(zhuǎn)移支付，而且國家為了防止惠農(nóng)資金的截流，開始實行資金直補到戶，通過以資源直接對接農(nóng)戶來獲取農(nóng)民的認(rèn)同，獲得一種間接治理的目標(biāo)。這使得農(nóng)民對國家、對中央充滿了信任與感激，國家合法性在一種感恩的環(huán)境中得以增強，看似正在走向一種現(xiàn)代性的國家治理模式，但是對于基層治理問題仍然很多。

對于基層政權(quán)來說，由于農(nóng)業(yè)稅的取消以及隨之而來的機構(gòu)改革使得治理資源極為缺乏，很難再有能力和分散的小農(nóng)打交道。尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后，基層政府與農(nóng)民的親密接觸越來越少，利益渠道的消失使得他們感覺沒有必要去做出力不討好的事情，他們因此也逐漸遠(yuǎn)離農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。這樣鄉(xiāng)村治理表面看來一團和氣，但是卻處于一種“無治理的狀態(tài)”，而一些研究者也稱之為“選擇性治理”，就是以農(nóng)村基層政府為本位，對那些于己有利的事就去管、去做，對那些于己不利或者吃力不討好的事就盡量不去管、不去做，有選擇性地展開行政作為 [9]。這樣無論基層的正式治理還是非正式治理都非常微弱，使得農(nóng)村基本的公共服務(wù)極為缺乏。

因為基層政府的選擇性治理使得村民選舉越來越成為村莊的事情，而代表農(nóng)民權(quán)利與利益表達(dá)機制的村民自治的實踐變得越來越困難，由于不再收取農(nóng)業(yè)稅，很多缺少集體資源的村莊沒有人愿意參與干部競選，而集體資源富足的村莊選舉則因為灰色勢力的介入而變得異常激烈。這個時期農(nóng)民的個體意識仍然沒有改變，農(nóng)民的分散性使得村民自治難以達(dá)成共識，由于干部不再關(guān)心村民的生產(chǎn)與生活，很多村民也不再主動與村干部打交道，村民也不再關(guān)心村莊選舉，官民關(guān)系日漸淡薄。加上農(nóng)民的流動性增強，大部分鄉(xiāng)村精英都流出了村莊，因此村莊內(nèi)部處于“零治理”狀態(tài)。雖然缺乏治理，但是由于農(nóng)民關(guān)系的淡化很多人不再愿意招惹麻煩，村民之間的沖突也因為接觸的減少而降低，莊村暫時并不會出現(xiàn)較大問題。但是這對于越來越原子化、陌生化的村民并不是好事，因為農(nóng)民越來越難以合作，農(nóng)村發(fā)展必須依靠集中資源，而組織農(nóng)民的力量已經(jīng)不復(fù)存在。而直補到戶的政策雖然可以強化國家的認(rèn)同感，但是卻不能用來解決農(nóng)村發(fā)展的基本設(shè)施建設(shè)，長期來看就如很多基層官員所說，因為資金分散并不利于農(nóng)村發(fā)展。而對于國家來說，由于農(nóng)村發(fā)展緩慢，而治理技術(shù)的變革雖然可以暫時緩解治理性危機的出現(xiàn)，但是新的危機又會出現(xiàn)，比如因為孝道衰落、金錢崇拜而導(dǎo)致的“倫理性危機”、選舉的混亂有可能帶來的“政治合法性困境”等等 [10]，這樣看來隨著潛在問題的增多，國家與農(nóng)民的關(guān)系也會日漸疏遠(yuǎn)。

鄉(xiāng)村治理的完善是一個系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，從其歷史演變邏輯來看，它是國家治理的一部分也是國家建設(shè)中不可或缺的，尤其是在現(xiàn)代國家沒有完全建立，農(nóng)民沒有“終結(jié)”之前，國家還需要與千萬的分散小農(nóng)打交道，必須依靠基層政府去組織農(nóng)民、發(fā)展農(nóng)村，需要不斷地完善鄉(xiāng)村治理的路徑，一旦基層組織退出鄉(xiāng)村，現(xiàn)在的土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村合作社等利民項目就很難辦，農(nóng)村發(fā)展步伐就會顯得舉步維艱。因此當(dāng)前在強調(diào)處理國家與農(nóng)民的關(guān)系，不斷增強農(nóng)民的權(quán)利，拓展他們發(fā)展的空間時，也需要不斷總結(jié)經(jīng)驗完善基層治理的模式，那樣鄉(xiāng)村發(fā)展會變得相對輕松。

第五篇：山東2015事業(yè)單位考試申論-鄉(xiāng)村治理方向在哪

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山東2015事業(yè)單位考試申論-鄉(xiāng)村治理方向在哪

當(dāng)今中國正處在一種從未有過的深刻歷史變動之中，這就是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展。在這一過程中，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為支撐的農(nóng)村很容易淪于邊緣地位。為因應(yīng)這一變化，中央提出了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的戰(zhàn)略，提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的舉措。要適應(yīng)這一戰(zhàn)略舉措，鄉(xiāng)村治理必須進行重大轉(zhuǎn)型，其中最重要的是實現(xiàn)以下兩大轉(zhuǎn)變。

一是政府向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。政府是鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)力量。中國是文明古國，也是世界上農(nóng)業(yè)稅歷史最長的大國。封建社會，政府的主要功能就是收稅，通過稅收滿足專制統(tǒng)治和公共工程建設(shè)的需要。孫中山先生說：“人民對于皇帝只有一個關(guān)系，就是納糧，除了納糧之外，便和政府沒有別的關(guān)系。因為這個緣故，中國人民的政治思想就很薄弱，人民不管誰來做皇帝，只要納糧，便算盡了人民的責(zé)任。政府只要人民納糧，便不去理會他們別的事?！?/p>

在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，民眾大量“別的事”是由家族等基層社會組織來處理的。因此，孫中山說：“中國人最崇拜的是家族主義和宗族主義。”對民眾而言，納稅只是一種外在于他們生活和命運的義務(wù)，他們與主要承擔(dān)收稅任務(wù)的政府只是水與油的關(guān)系，政府只是漂浮于上層的“官府”，其治理方式也是一種懸浮式治理。

1912年結(jié)束帝制，建立民國，重要的成果之一就是“政權(quán)下鄉(xiāng)”，即國家政權(quán)由縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，但這種延伸主要還是為了管制的方便和稅收的獲取。新中國成立后，出于工業(yè)化和城市化的需要，農(nóng)村政策很大程度上表現(xiàn)為“取多于予”。進入新世紀(jì)以后，這種取向逐漸改變。國家實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，一個重大舉措就是一舉廢除農(nóng)業(yè)稅。這是一個歷史性轉(zhuǎn)變。但這一轉(zhuǎn)變也使得原有的政府與農(nóng)民間的聯(lián)系削弱了，新的聯(lián)系又未能建立起來，由此在某種程度上出現(xiàn)了治理“真空”。

那么這種新的聯(lián)系是什么?筆者認(rèn)為應(yīng)該是服務(wù)。在建設(shè)新農(nóng)村過程中，農(nóng)民對公共服務(wù)的要求愈來愈高，政府職能急需向服務(wù)轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府。而我國近些年農(nóng)村綜合改革的方向主要是精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，對如何加強服務(wù)則重視不夠，在新形勢下，應(yīng)該將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能主要定位于社會服務(wù)和社會管理，向下給力，著眼于服務(wù)，著力于基層。這方面，廣東省云浮市的做法很有借鑒意義。首先，是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“大部制”改革中，設(shè)立為農(nóng)民服務(wù)的機構(gòu)，如農(nóng)情研判中心、民居辦等，直接服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活;其次，是在村一級設(shè)立服務(wù)性合作社，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事人員在村辦理公務(wù)，做到“辦事不出村”，由此實現(xiàn)服務(wù)性管理的“縱向到底”，并在這一過程中重建政府權(quán)威。這類權(quán)威與民眾需要是相吻合的，因此更具有民意基礎(chǔ)。

當(dāng)然，在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型過程中，基層政府還需要提升自己的服務(wù)能力，上級政府也需要更多地向下給力，增強基層政府的服務(wù)能力和財政基礎(chǔ)。

二是社會向“組織化社會”轉(zhuǎn)變。組織是鄉(xiāng)村治理的社會基石。近些年，我國經(jīng)濟有了很大發(fā)展，國家有了雄厚的財力，這是能夠一舉廢除農(nóng)業(yè)稅的條件，也為改善鄉(xiāng)村治理提供了良好的外部環(huán)境。

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但是，國家治理除了經(jīng)濟基礎(chǔ)，還需要社會基礎(chǔ)。現(xiàn)在一些地方期望以簡單的經(jīng)濟方式處理社會問題，這是非常不現(xiàn)實的。

鄉(xiāng)村治理的社會基礎(chǔ)中，最重要的是社會組織基礎(chǔ)。改革開放以來，實行家庭經(jīng)營體制，農(nóng)村橫向聯(lián)系的組織化程度降低，呈現(xiàn)“分散型社會”特征。人員分散且處于流動之中，資源分散且處于外流之中，鄉(xiāng)村治理缺乏組織依托。孤立的個人是軟弱的，孤立的個人可能也是危險的，他們很容易以極端的方式應(yīng)對問題，由此導(dǎo)致治理成本高昂。

當(dāng)前僅僅依靠政府管理“縱向到底”是有限度的，政府無法包辦也包辦不了大量的社會事務(wù)。而村、組兩級干部職數(shù)有限，也很難將所有社會事務(wù)都管起來并管理好。農(nóng)村大量社會事務(wù)“無人管”，存在許多“空白點”“薄弱點”，這就需要建立各種新型的經(jīng)濟和社會組織，加強橫向聯(lián)系，吸納更多社會成員參與基層社會管理，并在這一過程中提高鄉(xiāng)村社會的組織化程度。

胡錦濤總書記在十七大報告中指出：“發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能。”這一精神同樣適用于鄉(xiāng)村治理。近年來，一些鄉(xiāng)村探索建立了村民理事會、社區(qū)理事會、鄉(xiāng)民理事會等社會組織，在黨和政府主導(dǎo)下，以理事會為制度平臺，將農(nóng)村中有威望的各類人員積聚起來，提高了組織化程度，實行共謀、共建、共管、共享，興辦了大量公益事業(yè)，實現(xiàn)了社會管理和社會服務(wù)的“橫向到邊”，成為“縱向到底”服務(wù)性管理的重要補充，為鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型拓展了新的方向。

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