第一篇：三級利益共同體：縣鄉(xiāng)村權(quán)力運作與農(nóng)民問題

中國是一個歷史悠久的農(nóng)業(yè)國家，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民是中國最大的弱勢群體，三級利益共同體：縣鄉(xiāng)村權(quán)力運作與農(nóng)民問題。對于中國這樣一個農(nóng)民大國來說，幾千年來的農(nóng)民起義和朝代更替，實質(zhì)上都是國家權(quán)力與農(nóng)民權(quán)利惡性互動的結(jié)果。為了加強對農(nóng)民的統(tǒng)治，歷代中央政權(quán)無不把對鄉(xiāng)村社會的控制與治理作為第一要務(wù)。中央集權(quán)專制主義與地方權(quán)勢集團密切結(jié)合，逐漸形成了獨具特色的鄉(xiāng)村社會政治結(jié)構(gòu)和控制機制。辛亥革命推翻了幾千年來的封建帝制，中國開始曲折地走向民主共和，但傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)和治理模式仍以慣性力量發(fā)揮著巨大的作用。當(dāng)政治現(xiàn)代化在縣級以上的國家政權(quán)建設(shè)層面取得一些明顯的成就時，鄉(xiāng)村社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理化卻進展遲緩，甚至出現(xiàn)“國家政權(quán)內(nèi)卷化”現(xiàn)象。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命的勝利，推翻了壓在農(nóng)民身上的帝國主義、封建主義和官僚資本主義“三座大山”，這是中國農(nóng)民宏觀政治環(huán)境和社會環(huán)境的歷史性巨變。對農(nóng)民來說，中央政權(quán)已經(jīng)建立在“全心全意為人民謀福利”的理念基礎(chǔ)之上，但直接管治農(nóng)民的縣鄉(xiāng)村三級卻在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會歷史慣性的作用下，借助計劃經(jīng)濟體制的“合法外衣”，結(jié)成牢固的縣鄉(xiāng)村三級利益共同體，以新的面貌出現(xiàn)在中國現(xiàn)代化的舞臺上。研究當(dāng)代中國農(nóng)民問題，就不能不研究縣鄉(xiāng)村三級利益共同體。如果說歷史上中國農(nóng)村是封建專制主義統(tǒng)治下地方精英治理的鄉(xiāng)村社會，那么當(dāng)代中國農(nóng)村就是在二元社會結(jié)構(gòu)下三級利益共同體治理的鄉(xiāng)村社會。

一、農(nóng)民問題：從二元社會結(jié)構(gòu)說起建國以來，新中國的農(nóng)民雖然擺脫了舊的奴役和“三座大山”的壓迫，但又被套上了新的體制性枷鎖，背負著新的“兩座大山”艱難地行走在現(xiàn)代化的道路上。農(nóng)民身上這種新的體制性枷鎖和新的“兩座大山”就是“二元社會結(jié)構(gòu)”和“三級利益共同體”。早在1988年，農(nóng)業(yè)部政策研究中心的一批專家學(xué)者在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，提出了著名的“二元社會結(jié)構(gòu)理論”。這個理論很快被學(xué)術(shù)理論界普遍接受，并被公認為分析研究當(dāng)代中國“三農(nóng)”問題最重要的理論工具。二元社會結(jié)構(gòu)理論認為，在蘇聯(lián)模式的嚴(yán)重影響下，我國建立起高度集中的計劃經(jīng)濟體制，為確保這個體制的運轉(zhuǎn)，國家制定和運用包括戶籍制度、糧油供應(yīng)制度、就業(yè)制度、教育制度、社會保障制度第十多項具體制度，嚴(yán)格地把農(nóng)民限制在農(nóng)村，并通過“挖農(nóng)補工”和“剪刀差”獲取工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展所需要的原始積累資金，重點實施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。這一系列二元性的政策制度，都是以剝奪農(nóng)業(yè)和農(nóng)民為代價來保證城市工業(yè)的發(fā)展和市民生活水平的穩(wěn)定提高。這種二元社會結(jié)構(gòu)，把整個國家嚴(yán)格地劃分為農(nóng)村和城市兩大塊、農(nóng)民和市民兩大類，從此在中國，城市與鄉(xiāng)村嚴(yán)格分割、農(nóng)民與市民明顯有別，農(nóng)民被人為地降為低人一等的二等公民。這種二元社會結(jié)構(gòu)，實質(zhì)上是國家對農(nóng)民利益和權(quán)利的嚴(yán)重剝奪，是農(nóng)民長期陷入貧困的一個重大的制度根源，也是當(dāng)今中國農(nóng)民問題日益尖銳化的癥結(jié)所在。對這種二元社會結(jié)構(gòu)給農(nóng)民造成的貧困和不公平待遇的認識，并不是始于上個世紀(jì)八十年代中后期，而在五十年代初就被人尖銳地提了出來。新中國為農(nóng)民說話的“始作俑者”就是被譽為“高風(fēng)亮節(jié)，寧折不彎”的梁漱溟先生，當(dāng)時梁漱溟先生就指出在這種二元社會結(jié)構(gòu)中“農(nóng)民在九天之下”。這種正視農(nóng)民的理性思考卻被毛澤東嚴(yán)厲指責(zé)為“冒充農(nóng)民代表”而遭到無情地批判。從此，正常的理論研究和學(xué)術(shù)探討無法正常進行，舉國上下萬馬齊喑，很少有人再敢為農(nóng)民的利益說話了。就是到了八十年代中期，人們還在為農(nóng)民說話心有余悸，一個著名的雜志編輯部收到一篇“談農(nóng)民的不平等地位”的文章時就遲遲不敢發(fā)表，原因之一就是怕做“小梁漱溟”。時至今日，二元社會結(jié)構(gòu)理論已廣為學(xué)界認同，二元社會結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重后果也日益凸現(xiàn)出來，但二元社會結(jié)構(gòu)卻仍然沒有得到根本性地廢除，它依然在鉗制農(nóng)民的自由發(fā)展。半個世紀(jì)以來的二元社會結(jié)構(gòu)，造成的損失是巨大的，它的兩個直接后果是造成了農(nóng)民的普遍貧困和城市化水平的嚴(yán)重滯后。一是農(nóng)民的貧困。據(jù)統(tǒng)計，從1952年到1986年34年間，國家通過“剪刀差”從農(nóng)民手中隱蔽地拿走了6868.12億元的巨額資金，約占有這些年間農(nóng)民所創(chuàng)造價值的18.5%。而進入二十世紀(jì)九十年代以來，“剪刀差”還呈不斷擴大的趨勢，每年“剪刀差”的絕對值都在1000億元以上。同時，城鄉(xiāng)收入差距不斷拉大，1978年城鄉(xiāng)居民的實際收入比率為2.36，1987年擴大到2.38，1995年擴大到2.79，2000年估計為3.2，世界上多數(shù)國家的城鄉(xiāng)收入比率為1.5，超過2的極為罕見，但我國現(xiàn)在竟然超過了3，按中國社會科學(xué)院經(jīng)濟所趙人偉先生的計算，如果加上城市居民所享有的實物性福利，目前我國城鄉(xiāng)居民實際收入的比率在4左右。不僅如此，通過“八七扶貧”攻堅，到2000年底我國還有3000萬農(nóng)民沒有解決溫飽問題，并且還存在嚴(yán)重的返貧現(xiàn)象。二是城市化水平的嚴(yán)重滯后。城市化水平被公認為是衡量一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達和文明程度的重要標(biāo)志。國際經(jīng)驗表明，在現(xiàn)代化的道路上，有三個著名的城市化水平的衡量指標(biāo)，一個是城市化水平達到30%左右時，開始進入城市化加速發(fā)展階段；一個是城市化水平達到50%時，進入基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)展階段；一個是城市化水平達到70%時，進入消除“三大差別”（工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別、體力勞動和腦力勞動差別）發(fā)展階段。據(jù)世界銀行統(tǒng)計資料，1996年，全世界城市化水平已達45.5%，發(fā)達國家城市化水平一般都在70%以上，譬如美國為76.3%，英國89.3%，法國74.9%，德國86.7%，日本78.3%，俄羅斯76.3%，加拿大76.8%，意大利66.7%，發(fā)展中國家的平均水平也在40%以上，一些看似與我國經(jīng)濟發(fā)展水平差不多的發(fā)展中國家和一些新興工業(yè)化國家的城市化水平也都大大高于我國，如巴西為78%，阿根廷88.4%，澳大利亞84.7%，新西蘭86.1%，韓國82.3%，菲律賓54.9%，新加坡則為100%，而同期我國僅為29.4%，相差甚遠。我國城市化水平之所以大大滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平，其根本原因就是人為的二元戶籍制度對農(nóng)民進城的嚴(yán)格限制。有鑒于此，筆者曾大聲呼吁“萬眾一心推倒‘戶籍墻’”。我國建立的這種明顯歧視農(nóng)民的二元制度，實質(zhì)上是一種城鄉(xiāng)有別的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。改革開放以來，一批有良知和正義感的著名學(xué)者開始自覺地發(fā)揚“梁漱溟精神”，勇于面對現(xiàn)實，不遺余力地為農(nóng)民鼓與呼。有的提出要給農(nóng)民創(chuàng)造一個更好的制度環(huán)境，“給農(nóng)民國民待遇”；有的提出要“再一次解放農(nóng)民，改變城鄉(xiāng)分治、一國兩策的格局”；有的提出在整體上“我們還是要更多地為農(nóng)民說話，因為農(nóng)民更需要有人為他們說話”；有的提出要“使農(nóng)民真正成為國家的主人”，等等。他們的聲音，代表著廣大農(nóng)民群眾的心聲，也代表著改革的方向。可見，二元社會結(jié)構(gòu)確實是壓在當(dāng)代農(nóng)民身上的“一座大山”。本文在此基礎(chǔ)上將探討壓在農(nóng)民身上的另“一座大山”－－“三級利益共同體”。

二、三級利益共同體：探析農(nóng)民問題的新視角在計劃經(jīng)濟條件下，國家人為構(gòu)筑的二元社會結(jié)構(gòu)把農(nóng)民限制在農(nóng)村這個狹小的范圍之內(nèi)，使農(nóng)民享受不到市民的平等待遇；同時，在農(nóng)村這個狹小的范圍之內(nèi)，農(nóng)民又遭受著縣鄉(xiāng)村三級利益共同體的強力控制。這就是當(dāng)代中國農(nóng)民面臨的大環(huán)境和小環(huán)境。當(dāng)代中國農(nóng)民正是在這種中央政策制度的普遍歧視和基層政權(quán)（本文僅指縣鄉(xiāng)村三級，下同）的聯(lián)合擠壓的夾縫中謀求生存。用一個比喻來說，農(nóng)民是一群綿羊，政府在大環(huán)境上把這群綿羊牢牢地圍圈在農(nóng)村，不準(zhǔn)“外逃”；而在農(nóng)村這個小環(huán)境里，又有一群虎視眈眈卻沒有套上任何韁繩的惡狼，羊群的命運就可想而知了。這種比喻也許有點“駭人聽聞”，但研究和分析直接控制和管理農(nóng)民的縣鄉(xiāng)村三級的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運作機制，對進一步研究農(nóng)民問題無疑是很有意義的。

（一）三級利益共同體的含義和特征本文提出的三級利益共同體是一個新的概念，它是指直接與農(nóng)民打交道的縣鄉(xiāng)村三級基層權(quán)力組織在與農(nóng)民的博弈和互動中所結(jié)成的利益同盟。三級利益共同體的基本特征：地位的獨立性：縣鄉(xiāng)村三級處在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的最底層，遠離中央權(quán)力中心，這種相對于中央權(quán)力的邊緣性使縣鄉(xiāng)村具有自身的獨立性，這就是人們常說的“天高皇帝遠”。這種中央權(quán)力鞭長莫及的狀況容易放縱和滋生欺壓百姓的“土皇帝”。像全國知名度極高、廣為世人矚目的大邱莊都能在現(xiàn)代文明社會孕育出“土皇帝”禹作敏，其他各村就很難說了。這種地理位置的邊緣性和權(quán)力的底層性，決定著基層權(quán)力的獨立性。對農(nóng)民來說，服從基層干部的管治，就是服從中央政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，但同時，基層干部的胡作非為也會損害中央政權(quán)在農(nóng)民心中的威信和形象。對象的單一性：中國是一個著名的農(nóng)民大國，70％的總?cè)丝谏钤谵r(nóng)村，三級利益共同體直接面對的就是這些數(shù)量十分龐大而又相當(dāng)分散的九億農(nóng)民，農(nóng)民的命運與三級利益共同體的命運緊密相連。二元社會結(jié)構(gòu)使大量人才流出農(nóng)村，世世代代勞動和生活在農(nóng)村這個小圈了里的大都是沒有文化的農(nóng)民，而三級利益共同體內(nèi)的干部素質(zhì)也參差不齊，不少縣鄉(xiāng)村干部即使懷揣一張高學(xué)歷的文憑卻仍有一種橫蠻無理的封建“酷吏”作風(fēng)。這種管理對象的單一性，使三級利益共同體無需花費更多的工作技巧方法和提高法律道德文化素質(zhì)就能解決實際問題，甚至基層干部作風(fēng)的粗暴和工作方法的簡單似乎更有效。成員的本地性：三級利益共同體成員（指縣鄉(xiāng)村三級干部），絕大多數(shù)都是土生土長的本地人，這種成員的本地化特性，使他們十分熟悉本地的風(fēng)土人情，他們在血緣關(guān)系和地緣關(guān)系交織而成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，很容易結(jié)成利益集團。干部的異地交流既十分稀少，又相當(dāng)艱難，既使在縣一級有個別領(lǐng)導(dǎo)實行了極其有限的異地交流，他們也大都有一種“強龍壓不過地頭蛇”的感嘆。運行的封閉性：這種封閉性體現(xiàn)在三個方面，一是二元社會結(jié)構(gòu)使農(nóng)民固定在農(nóng)村這個狹小的圈子之內(nèi)封閉性地勞動和生活；二是縣鄉(xiāng)村三級在權(quán)力運作上嚴(yán)格遵循著體內(nèi)循環(huán)，難以與外部的大世界連成一體；三是縣鄉(xiāng)村三級共同體具有明顯的排外性、排他性，所謂“地方保護主義”正是這種權(quán)力封閉運行的真實寫照。利益的一致性：縣鄉(xiāng)村三級利益共同體具有明顯的利益一致性，三級利益共同體實質(zhì)上也是一種命運共同體，一榮俱榮，一損俱損。這種利益的一致性通過種種目標(biāo)責(zé)任制把縣鄉(xiāng)村三級緊緊地捆綁在一起，只有共同維護、鞏固和遵守三級利益共同體的利益，才能確保每一級的自身利益和每一個成員的切身利益。管理的強制性：縣鄉(xiāng)村三級利益共同體內(nèi)部有著十分明確的管理制度，為確保管理的有效性，三級利益共同體通過干部的任命制和目標(biāo)責(zé)任制實行層層控制和管理，下級必須順著上級的權(quán)力棒運轉(zhuǎn)，否則就會被“罰下場”。這種內(nèi)部管理的嚴(yán)格性和強制性已經(jīng)形成一種巨大的慣性，任何組織和個人幾乎都無法招架和抵擋。監(jiān)督的軟弱性：對縣鄉(xiāng)村三級利益共同體的監(jiān)督主要有四個方面，一是共同體內(nèi)部的監(jiān)督，內(nèi)設(shè)在共同體內(nèi)的監(jiān)督部門事實上已構(gòu)成共同體的一部分，其監(jiān)督的無效性已廣為人知；二是農(nóng)民群眾的監(jiān)督，雖然從監(jiān)督學(xué)上說這是很重要的監(jiān)督，但在傳統(tǒng)體制下，農(nóng)民缺乏左右三級利益共同體命運的合法性制度安排，因而這種監(jiān)督不可避免地演繹成浩浩蕩蕩的“上訪大軍”；三是上級的監(jiān)督，上級監(jiān)督實際上處于力不從心的狀態(tài)，不少在上級看來強有力的監(jiān)督制約措施一旦到達三級利益共同體時，就被“上有政策，下有對策”所化解；四是新聞輿論監(jiān)督，目前這種監(jiān)督具有一定的威懾性，比如中央電視臺“焦點訪談”欄目就被農(nóng)民視為“焦青天”，但新聞單位“堅持正面宣傳為主”的方針，其監(jiān)督的有限性也是顯而易見的，而一部分新聞工作者又不斷地受到三級利益共同體的威脅、收買和同化，監(jiān)督路上千難萬險。縣鄉(xiāng)村三級利益共同體的形成，有其深刻而復(fù)雜的政治、經(jīng)濟、文化等多重根源。從政治上來說，中國幾千年來實行的是封建專制政體，建國后又實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，這種計劃經(jīng)濟體制限制農(nóng)民的自由發(fā)展，使縣鄉(xiāng)村三級利益共同體更加膨脹和凝固化；從經(jīng)濟上說，中國農(nóng)村始終停留在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟狀態(tài)，家庭承包責(zé)任制的推行雖然一度極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，解放了農(nóng)民，但在這種分散的家庭經(jīng)營下，難以形成現(xiàn)代規(guī)模經(jīng)濟，農(nóng)民仍然擺脫不了小生產(chǎn)者的命運；從文化上說，幾千年來的封建主義思想在農(nóng)村根深蒂固，而長期的計劃經(jīng)濟體制，又使封建主義殘余思想有了最好的寄生體，農(nóng)村就成為是封建主義殘余思想的最大藏身之地，不管是農(nóng)民還是基層干部，都不同程度地深受封建思想的嚴(yán)重影響。加上農(nóng)村地域的封閉性和二元制度的隔離性，農(nóng)民無法與外部世界進行有效的交流，這種二元社會結(jié)構(gòu)無形之中鞏固了三級利益共同體的制度基礎(chǔ)，農(nóng)村的資金和人才都成了“肉包子打狗――有去無回”，農(nóng)村仍然保留著落后的生產(chǎn)生活方式，廣大農(nóng)民被遠遠地排除在現(xiàn)代化的門檻之外，致使一個現(xiàn)代的城市社會與一個傳統(tǒng)落后的農(nóng)業(yè)社會長期并存。

（二）三級利益共同體的游戲規(guī)則縣鄉(xiāng)村三級利益共同體的權(quán)力運作有一整套行之有序的游戲規(guī)則：自上而下的干部任命制：本來馬克思主義經(jīng)典作家對干部的任命制是堅決反對的，因為它是民主政治的大敵，與社會主義高度民主原則相背離。恩格斯曾明確說過：“州政府任命專區(qū)區(qū)長和市鎮(zhèn)長官，這在講英語的國家是絕對沒有的，而我們在將來也應(yīng)該斷然消除這種現(xiàn)象，就像消除普魯士的縣長和參政官那樣?！?巴黎公社時的公職人員就取消了從上到下的任命制，由各社區(qū)代表普選產(chǎn)生，并且隨時予以撤換。干部的任命制是在蘇聯(lián)時期才得到普遍采用并逐漸僵化起來。我國深受蘇聯(lián)模式的影響，廣為推行干部自上而下的任命制。這種自上而下的干部任命制，就成為維系縣鄉(xiāng)村三級利益共同體的主要紐帶。雖然從理論上說，干部是人民的“公仆”，是全心全意為人民服務(wù)的，但在具體工作生活中，每個組織和個人都有自身的切身利益，而干部自上而下的任命制，又決定各級干部只能對上負責(zé)而難以對下負責(zé)?？h里任命鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命村里干部，這種任命制成為上級控制下級的有效手段，下級干部為了得到上級領(lǐng)導(dǎo)的賞識和提拔重用，就必然想方設(shè)法“巴結(jié)”、“討好”上級領(lǐng)導(dǎo)，“不是奴才不是才”、“拍馬屁”就已經(jīng)成為干部積極鉆研的必修課，人類所普遍信仰的“人服從正義、真理和法律”就演變成“人服從人”，于是溜須拍馬盛行，買官賣官屢禁不止。既然干部的升遷決定于上級領(lǐng)導(dǎo)而與農(nóng)民群眾無關(guān)，干部們自然不可能真正把群眾放在心上，即使迫不得已做些“親民”的事，也只不過是為了取悅上級領(lǐng)導(dǎo)而做的表面文章。對干部來說，大部分情況是下級干部對上級領(lǐng)導(dǎo)俯首貼耳，對農(nóng)民群眾則頤指氣使，這種對領(lǐng)導(dǎo)的卑恭和對農(nóng)民的傲慢，構(gòu)成了干部的“二重性”。層層分解的目標(biāo)責(zé)任制：實行目標(biāo)責(zé)任制是縣鄉(xiāng)村三級共同體突出的管理模式和基本特征，這種目標(biāo)責(zé)任制通過將政府確定的經(jīng)濟和社會發(fā)展的硬指標(biāo)層層分解，從縣分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)分解到村，村再分解到每個農(nóng)民身上，年初各級簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，年終依據(jù)目標(biāo)責(zé)任狀進行考核，以確定“政績”。這種目標(biāo)責(zé)任制管理方式，實質(zhì)上是計劃經(jīng)濟體制下對企業(yè)進行計劃指標(biāo)管理方式的翻版，它完全漠視了市場經(jīng)濟條件下政府角色的“裁判員”身份和提供公共物品的公共職責(zé)。這種目標(biāo)責(zé)任制在實踐中形成了一種典型的“壓力型體制”，使縣、鄉(xiāng)、村三級的“經(jīng)濟指標(biāo)承包制”演變?yōu)椤罢呜?zé)任承包制”，形成縣委縣政府――鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府――村黨支部村委會的連坐制。為人民服務(wù)的行政理念就蛻變成為完成具體目標(biāo)責(zé)任制指標(biāo)而奮斗，調(diào)查報告《三級利益共同體：縣鄉(xiāng)村權(quán)力運作與農(nóng)民問題》。凡是與目標(biāo)責(zé)任制有關(guān)的“指標(biāo)”，各級領(lǐng)導(dǎo)和干部就想方設(shè)法（包括弄虛作假、盤剝農(nóng)民）去完成，與目標(biāo)責(zé)任制無關(guān)的事，就一概不管。所以常常出現(xiàn)這樣的困惑：各級各部門每年都出色地完成了年初簽訂的目標(biāo)責(zé)任狀，可農(nóng)民群眾卻怨聲載道，各種問題堆積如山，社會矛盾日益尖銳。政績至上的任務(wù)完成制：在自上而下的干部任命制和層層分解的目標(biāo)責(zé)任制行政管理模式下，政府行政的目標(biāo)就完全由口頭上的“為民造?！鞭D(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H工作中的“政績至上主義”，而這種“政績至上”又僅僅體現(xiàn)在一大堆空乏的“數(shù)字指標(biāo)”上，所以不妨稱著“數(shù)字型政績至上”。在這種“數(shù)字型政績至上”的行政理念驅(qū)使下，各級干部為了炫耀自己的“政績”和表現(xiàn)自己的“才華”，就竭盡全力提前、超額完成上級下達的以及自己加碼的“數(shù)字任務(wù)”。這樣，形式主義和官僚主義就相伴而生，不僅如此，在缺乏有效制約的情況下，瘋狂地追逐自身利益最大化的權(quán)力，必然橫沖直撞，置民于無法招架的尷尬境地。為完成上級下達的數(shù)字指標(biāo)任務(wù)和自己加碼的數(shù)字指標(biāo)任務(wù)，常用的工作方法是：一是弄虛作假填報泡沫數(shù)據(jù)，二是四處借貸完成上級財稅任務(wù)，三是任意加重農(nóng)民負擔(dān)。雖然這些“數(shù)字任務(wù)”在各級不擇手段的種種努力下到年底都畫上了圓滿的句號，但普遍呈現(xiàn)出來的嚴(yán)重問題是：統(tǒng)計數(shù)字嚴(yán)重失真、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)日益擴大、“三亂”現(xiàn)象屢禁不止、農(nóng)民群眾怨聲載道、干群矛盾不斷激化等等。為完成各項數(shù)字指標(biāo)任務(wù)，雖然各級干部可以不擇手段，但一旦鬧出大的群體性事件被新聞媒體曝光，也會引起中央的動怒而遭受處分。為此，三級利益共同體就積極在“數(shù)字政績至上”和不發(fā)生“涉農(nóng)惡性事件”的底線中尋求平衡。但在體制性障礙沒有消除、農(nóng)民負擔(dān)減不下來、干部作風(fēng)未根本轉(zhuǎn)變等情況下，涉農(nóng)惡性案件還會隨時發(fā)生，為此三級利益共同體就心存僥幸地采取反現(xiàn)代文明的封建做法：一是實行愚民政策。他們遵循著孔夫子“民可使由之，不可使知之” 的古訓(xùn)，千方百計地阻止和剝奪農(nóng)民對中央減負政策和法律法規(guī)的知情權(quán)。2000年8月發(fā)生在江西省有關(guān)部門強行收交農(nóng)民購買的《減輕農(nóng)民負擔(dān)工作手冊》一書的驚世事件就典型地代表了三級利益共同體對農(nóng)民覺醒的空前恐懼。二是剝奪農(nóng)民起訴權(quán)。三級利益共同體在目標(biāo)責(zé)任制中明確規(guī)定“計劃生育”和“社會治安”兩項工作實行“一票否決”，這兩項工作直接關(guān)系到基層干部的“烏紗帽”，為確保這兩項任務(wù)的完成，有的縣級政權(quán)就采取了相應(yīng)的“配套措施”，限定人民法院不得受理農(nóng)民有關(guān)“計劃生育”和“農(nóng)民負擔(dān)”問題的案件。正常的司法訴訟大門已經(jīng)向農(nóng)民緊閉，農(nóng)民只有選擇向市、省和中央機關(guān)及新聞單位的集體上訪之路。一些盲目指責(zé)農(nóng)民不擅于運用法律武器保護自己合法權(quán)益的人，是對農(nóng)民的誣蔑和對農(nóng)村現(xiàn)實的無知。三是層層隱瞞惡性案件。由于中央在嚴(yán)峻的農(nóng)村形勢下已經(jīng)明令各地要確保不得再發(fā)生涉農(nóng)惡性案件，否則基層干部就有丟官受罰的可能，但一些基層干部不是在如何克服涉農(nóng)惡性案件的根本問題上下功夫，而是依然我行我素，一旦發(fā)生了惡性案件，就迅速結(jié)成“攻守同盟”，嚴(yán)禁消息“外泄”，實施層層掩蓋，這類事情被查出來的比比皆是，尚未揭開蓋子的尚不知有多少。這種三級利益共同體的游戲規(guī)則，雖然使各級干部因“政績”突出而得到上級領(lǐng)導(dǎo)的“賞識”和重用，但這種游戲規(guī)則造成的普遍后果是農(nóng)民利益的嚴(yán)重損害和干群關(guān)系的日益惡化。在這種泛濫的權(quán)力面前，最大的受害者無疑是農(nóng)民，廣大農(nóng)民不斷付出眼淚、鮮血和生命的代價，來“配合”縣鄉(xiāng)村三級完成“數(shù)字任務(wù)”，縣級政權(quán)為了支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)“數(shù)字任務(wù)”的完成，也就有意無意地容忍和包庇胡作非為的鄉(xiāng)村干部，于是當(dāng)代的“官官相護”就在縣鄉(xiāng)村三級利益共同體的“契約”下形成了，受到嚴(yán)重侵害的農(nóng)民的所有冤屈，幾乎都不可能在縣鄉(xiāng)村三級共同體內(nèi)得到及時、有效的解決，縣公、檢、法機關(guān)也因為直接隸屬于縣級政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)而成為捍衛(wèi)三級利益共同體最堅強的柱石，在催收農(nóng)民稅費時，常常是公檢法“聯(lián)合作戰(zhàn)”，他們在權(quán)力指揮棒的揮舞下，不是沖鋒陷陣在前抓捕農(nóng)民，就是刑訊逼供于內(nèi)殘害百姓。這種不受制約的權(quán)力泛濫，必然產(chǎn)生怵目驚心的“基層暴政”。1999年12月，山西青年農(nóng)民李綠松因上訪反映村小學(xué)建筑中的經(jīng)濟問題等，就冤枉地被公安機關(guān)抓到看守所嚴(yán)刑拷打，并被慘無人道地割掉了舌頭。不少農(nóng)民在縣鄉(xiāng)村干部的擠壓威逼下無奈地選擇逃亡或死亡。據(jù)中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于涉農(nóng)惡性案件的通報，1995年，全國共查處13起涉農(nóng)惡性案件，被鄉(xiāng)村干部逼死打死的農(nóng)民12人；1996年涉農(nóng)惡性案件上升到26起，被鄉(xiāng)村干部逼死打死的農(nóng)民26人。近幾年來，這種逼死打死農(nóng)民的涉農(nóng)惡性案件還不斷呈上升趨勢。

（三）三級利益共同體的權(quán)力漩渦三級利益共同體在嚴(yán)格的“游戲規(guī)則”運作下，已經(jīng)形成強大的“權(quán)力漩渦”。這種縣鄉(xiāng)村三級利益共同體的“權(quán)力漩渦”一經(jīng)形成，就具有強烈的排他性，一切不適應(yīng)這種“權(quán)力漩渦”運轉(zhuǎn)的制度設(shè)計和個人道德，都將在這種“權(quán)力漩渦”中遭到無情地排擠和圍剿。中央政權(quán)對縣鄉(xiāng)村三級共同全的制約主要來自兩個方面：一個是革命戰(zhàn)爭年代形成的行之有效的紀(jì)律性約束，但在新的歷史條件下，這種紀(jì)律性約束的功效已大不如前，并被異化為一種形式主義的說教；另一個是適應(yīng)法治國家建設(shè)需要的制度安排。村民自治的推行就是中央政權(quán)對縣鄉(xiāng)村三級共同體的最大一項反“權(quán)力漩渦”的權(quán)力制約性制度供給。村民自治無疑受到中央政權(quán)的高度重視，也得到農(nóng)民群眾的普遍歡迎，但卻受到村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的強力抵制，縣級政權(quán)則大都處在一種既不積極倡導(dǎo)，也不公開反對的狀態(tài)，事實上是默許了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“重黨輕民”的做法，有的地方則干脆下文要求村委會服從村黨支部，這就使中央政權(quán)對基層的民主動員化為烏有。目前，村黨支部書記和村委會主任這兩種權(quán)力來源完全不同的角色正在針鋒相對地僵持著。村黨支部以加強“黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位”為名牢牢控制“權(quán)力”，村委會則以村民自治法律為依據(jù)要求“自治”，這樣，村黨支部和村委會之間的矛盾事實上已不可避免。同理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也在“權(quán)力漩渦”中自然而然地與自己直接任命的村支部書記站在一起，共同對付外部輸入的“民主尤物”――村民自治。據(jù)《人民日報》2001年3月21日報道，山東棲霞市4個鎮(zhèn)57名村委會成員集體要求辭職，辭職的原因是由于村黨支部和鎮(zhèn)黨委政府片面強調(diào)“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”，采取村支部包辦代替村委會的做法，新“村官”上任一年多，村里的財務(wù)、公章不交接，財務(wù)由村支書一人說了算，鎮(zhèn)黨委政府不但不解決“村官”反映的問題，反而對村委會成員隨意“誡勉”，甚至停職。這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村黨支部聯(lián)合圍剿村民自治的現(xiàn)象絕不僅僅只發(fā)生在山東一些地方。鄉(xiāng)村兩級之所以不認同村民自治，關(guān)鍵是中央政權(quán)在三級利益共同體內(nèi)輸入民主性質(zhì)的村民自治與傳統(tǒng)的人治色彩濃厚的“權(quán)力漩渦”的運作極不協(xié)調(diào)，也就是說，民主性質(zhì)的村民自治必然有礙于三級利益共同體順利實現(xiàn)自身利益最大化的目標(biāo)。村委會與村黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的矛盾沖突，實質(zhì)上是現(xiàn)代“民主潮流”與傳統(tǒng)“權(quán)力漩渦”激烈碰撞的“浪花”。雖然孫中山早就說過“世界潮流，浩浩蕩蕩，順之則昌，逆之則亡”，但中央政權(quán)對三級利益共同體內(nèi)供給的“村民自治”尚停留在“孤軍深入”作戰(zhàn)的地步，缺乏必要的強大“后援”，因而村民自治實際上在與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村力量的博弈中處于相當(dāng)弱勢的地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)可以不顧《村組法》界定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能對村委會實行“指導(dǎo)、支持和幫助”而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的法律規(guī)定，任意干預(yù)村民自治，力圖掌握村級干部包括村委會成員的全部控制權(quán)，實現(xiàn)其對村級組織（村黨支部、村委會）的有效控制，從而使村干部習(xí)慣性地成為貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)意圖的有力工具。在這種情況下，不少地方的村委會已經(jīng)淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的附屬物。這種三級利益共同體的“權(quán)力漩渦”，使村干部聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人聽命于縣級領(lǐng)導(dǎo)人。作為一種回報，上級領(lǐng)導(dǎo)也在一定程度上放縱下級干部的以權(quán)謀私與腐敗行為。所以說，在三級利益共同體內(nèi)根本不存在上級領(lǐng)導(dǎo)不知道下級的種種腐敗和非法行為的問題，而是在這樣的“權(quán)力漩渦”中已經(jīng)喪失了自我凈化的功能。進入這種“權(quán)力漩渦”的干部，個人也是無法克服和左右“權(quán)力漩渦”的。在這種“權(quán)力漩渦”之中的干部，大概可以分為四種：第一種是積極適應(yīng)這種“漩渦”并進一步促進“漩渦”運轉(zhuǎn)的人，這種人常常被稱為“適應(yīng)”農(nóng)村基層工作，自己也愛好這種“權(quán)力漩渦”，這種人一旦造成涉農(nóng)惡性案件，常被指責(zé)“工作作風(fēng)粗暴”和“工作方法簡單”，其實他們是利用舊體制的不完善，積極充當(dāng)舊體制的“幫兇”和“打手”，是一種違法犯罪行為，這些人也大都是農(nóng)民的兒子，但在工作中確走向了農(nóng)民的對立面，這種現(xiàn)象可以稱著“干部的異化”；第二種是出于無奈，盡量避免涉農(nóng)惡性案件發(fā)生，又盡量完成各項任務(wù)，力圖在二者之間尋求最佳的平衡點，這需要一種高超的實際工作藝術(shù)，對這種人，上級領(lǐng)導(dǎo)欣賞，農(nóng)民群眾也不責(zé)怪，是頗受“肯定”的一種人，但這種人卻不是很多；第三種是既不出頭露面欺壓老百姓以免遭譴責(zé)，也不大顯身手完成指標(biāo)任務(wù)以博取獎賞，而是順著“權(quán)力漩渦”旋轉(zhuǎn)，得過且過；第四種是具有強烈的責(zé)任感和使命感，這些人對農(nóng)民的遭遇深表同情，對舊體制的弊端深刻反思，對一些干部的粗暴作風(fēng)極為不滿，他們力圖以自身的人格力量來解脫農(nóng)民的不幸命運，這種人雖然深得農(nóng)民的喜愛，但在實際工作中就難免不合“權(quán)力漩渦”的節(jié)拍，其結(jié)果必然是悲劇性的，他們不是被 “權(quán)力漩渦” 排擠出局，就是被“權(quán)力漩渦”徹底埋葬。湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)原黨委書記李昌平的遭遇就是在這種“權(quán)力漩渦”中很不適應(yīng)而被甩出“權(quán)力漩渦”的一個典型代表。無論哪種情況，幾乎所有的鄉(xiāng)村干部都會訴說自己“沒有辦法”，大有“人在江湖，身不由已”之嘆。同時，受害的農(nóng)民也大都找不到具體的責(zé)任主體，似乎誰都不應(yīng)該對損害農(nóng)民利益的事負責(zé)。我們通過對三級利益共同體的理論分析，可以看到“權(quán)力漩渦”的巨大慣性和威力。事實已經(jīng)證明，三級利益共同體已經(jīng)無法克服自身的重重矛盾，它無法孕育出克服“權(quán)力漩渦”慣性的新制度。對中國這樣一個中央集權(quán)的單一制國家來說，唯一的有效途徑，就是在中央政權(quán)的強力主導(dǎo)下，不斷進行新的制度供給，加速三級利益共同體的崩潰。

三、加入WTO：三級利益共同體崩潰的必然性和可能性分析我們通過上述分析可以知道，三級利益共同體嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的切身利益，損害了執(zhí)政黨和政府的形象，與我們黨的根本宗旨和政府的根本職能不相符合。在現(xiàn)行的體制下，中央政權(quán)的宏觀行政目標(biāo)與縣鄉(xiāng)村三級利益共同體的微觀工作目的并不完全一致，中央政權(quán)的一個重要目標(biāo)是為人民謀幸福，“得民心者得天下”，而縣鄉(xiāng)村三級利益共同體具體工作的一個重要目的是為了個人的升遷，“得領(lǐng)導(dǎo)心者得官位”，這種矛盾，必然使三級利益共同體做出不利于甚至嚴(yán)重損害農(nóng)民群眾的事來，這種事一旦發(fā)生，中央政權(quán)的形象和威信也會遭到重大損失，而中央政權(quán)又遲遲未能進行確保上下政權(quán)行政目標(biāo)一致的制度安排，這就使違背中央政權(quán)意旨的基層暴政應(yīng)運而生。對一般農(nóng)民來說，他們不可能區(qū)分中央政權(quán)與基層政權(quán)的這種差異性，他們甚至沒有必要做出這種區(qū)分，他們只能從自身的體驗中來判斷一個政權(quán)的正義性和合理性，他們往往把對來自基層政權(quán)和組織的體驗來比照中央政權(quán)。為維護中央政權(quán)的形象和農(nóng)民的利益，中央政權(quán)必須真正下大力氣加強對基層政權(quán)的有效約束。中央政權(quán)在強化紀(jì)律性約束的同時，積極推行依法行政是最好的良方。但在社會轉(zhuǎn)型時期，各種制度和法律很不完善，依法行政任重道遠。因而在市場經(jīng)濟和依法治國的條件下，理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新就顯得迫在眉捷，比如政府的職能需要重新定位，人民對國家權(quán)力機關(guān)性質(zhì)的理解應(yīng)該由在革命時期的片面時強調(diào)專政機器和暴力機關(guān)的一面轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo人民生命財產(chǎn)安全和提供公共物品。而要做到這些，政治體制改革的深化是必不可避的。當(dāng)前，迫切需要摧毀縣鄉(xiāng)村三級利益共同體，進一步解放農(nóng)民，使農(nóng)民真正擺脫幾千年來的鄉(xiāng)村社會的羈絆，成為既是現(xiàn)化文明的創(chuàng)造者又是現(xiàn)代文明成果的享受者。我國已經(jīng)在新世紀(jì)第一年加入了WTO，這標(biāo)志著以開放倒逼改革、加速摧毀三級利益共同體的時機已經(jīng)到來。加速三級利益共同體的崩潰，有利于適應(yīng)經(jīng)濟全球化的需要。經(jīng)濟全球化是不可阻擋的歷史潮流，積極主動融入經(jīng)濟全球化，是一個國家和民族躋身世界發(fā)達之列的必然選擇。三級利益共同體的反現(xiàn)代進步性和封閉落后性，極不適應(yīng)經(jīng)濟全球化的需要。加速三級利益共同體的崩潰，是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要。實現(xiàn)現(xiàn)代化是中華民族幾個世紀(jì)的夢想，而作為一個農(nóng)民大國，沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，就沒有國民經(jīng)濟的現(xiàn)代化，沒有農(nóng)民的小康，就沒有全國人民的小康，沒有農(nóng)村的繁榮穩(wěn)定，就沒有整個國家的繁榮穩(wěn)定。不摧毀三級利益共同體，就不可能使占總?cè)丝?0%的農(nóng)民匯入到現(xiàn)代化的潮流中來。加速三級利益共同體的崩潰，是建設(shè)社會主義民主政治的需要。沒有民主，就沒有社會主義，也沒有社會主義現(xiàn)代化，實行民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)，黨的十五大明確提出要進一步擴大基層民主，加強基層法治，而三級利益共同體卻最大限度地保留著封建人治的糟粕，極大地阻礙了農(nóng)民群眾當(dāng)家作主權(quán)利的發(fā)揮。加速三級利益共同體的崩潰，是解放農(nóng)民的需要。進一步解放農(nóng)民，使農(nóng)民從舊體制的束縛中解放出來，是我們黨和國家堅定不移的方針，是全國人民的共同心愿。解放農(nóng)民就是打破舊體制的枷鎖，還給農(nóng)民自由。事實證明，只要給農(nóng)民自由，農(nóng)民就會創(chuàng)造出驚人的歷史奇跡。三級利益共同體無疑妨礙了農(nóng)民的自由。鑒于三級利益共同體自身創(chuàng)新機制的喪失，加速三級利益共同體的崩潰，必須在中央政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)下，大規(guī)模地輸入新的民主政治制度，使這些新的制度安排強大到足以阻止和破壞原有的“權(quán)力漩渦”才能產(chǎn)生積極的效果。這些制度安排就是縣鄉(xiāng)村三級利益共同體最害怕的克星：開放、民主、法治和監(jiān)督。開放：徹底廢除沿用近半個世紀(jì)的戶籍制度，從根本上打破二元社會結(jié)構(gòu)，重新恢復(fù)和確立公民的居住和遷徙自由，還給農(nóng)民公平公正的國民待遇，實行城鄉(xiāng)一體的就業(yè)制度、教育制度、社會保障制度等，加快城市化步伐，使絕大部分農(nóng)民從農(nóng)村進入城市變?yōu)槭忻瘛＿€給和保障農(nóng)民的自由，這是傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變的必由之路。民主：一切封建主義的傳統(tǒng)勢力最怕的就是民主。共產(chǎn)黨執(zhí)政就是要最大限度地實行民主。根據(jù)我國民主政治建設(shè)的路徑選擇，實行基層民主意義重大。在當(dāng)前實行村民自治的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，并推及到縣級政府自治，在地方自治的基礎(chǔ)上全面實行直接選舉，徹底打破任命制，廢除終身制，對各級領(lǐng)導(dǎo)干部實行民主選舉和罷免，并限定任期。必須重新界定和突出市場經(jīng)濟條件下的政府公共行政職能，廢除計劃經(jīng)濟體制下的目標(biāo)管理責(zé)任制。法治：法治是人治的天敵，真正的法治是對公民權(quán)利的切實保護和對政府權(quán)力的嚴(yán)格約束的統(tǒng)一。堅持和實行依法治國，努力建設(shè)社會主義法治國家，樹立憲法的神圣權(quán)威，使農(nóng)民的憲法權(quán)利得到切實的保障?；鶎诱妥灾谓M織必須嚴(yán)格依法行政，一切違憲違法行為都必須予以追究。監(jiān)督：一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條真理。為了防止基層權(quán)力的濫用，必須以權(quán)力制約權(quán)力，加強對權(quán)力的監(jiān)督。首先，建立以權(quán)力制約和監(jiān)督權(quán)力的機制，其次，強化新聞輿論的監(jiān)督，再次是建立農(nóng)民群眾有效監(jiān)督的體制，使農(nóng)民能依照法定途徑和程序監(jiān)督權(quán)力機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部；并且適應(yīng)市場經(jīng)濟利益多元化的需要，提高農(nóng)民的組織化程度，形成農(nóng)民自己的利益代言人。注釋：參見（美）杜贊奇.文化、權(quán)力與國家――1942年的華北農(nóng)村.南京：江蘇人民出版社.1994年版.參見農(nóng)業(yè)部政策研究中心課題組.二元社會結(jié)構(gòu)：城鄉(xiāng)關(guān)系：工業(yè)化?城市化（執(zhí)筆 劉純彬）.經(jīng)濟研究參考資料.1988年第90期.參見課題組.二元社會結(jié)構(gòu)：分析中國農(nóng)村工業(yè)化城市化的一條思路（執(zhí)筆 劉純彬）.經(jīng)濟研究參考資料.1989年第171、172期.參見毛澤東選集第五卷.北京：人民出版社.1977年版.第107-115頁.參見舟蓮村.談農(nóng)民的不平等地位.社會.1988年第9期.參見仲大軍.戶籍制度與二元結(jié)構(gòu)對中國農(nóng)村的影響.中國國情國力.2001年第2期.參見張英紅.二元戶籍制:半個世紀(jì)的“城鄉(xiāng)冷戰(zhàn)”.城鄉(xiāng)建設(shè).2001年第7期.參見張英紅.論實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略.中國社會發(fā)展戰(zhàn)略.2001年第2期.杜潤生.給農(nóng)民國民待遇中國改革.2001年第10期.陸學(xué)藝.“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮”？.讀書.2001年第1期.黨國英.我們?yōu)槭裁匆獮檗r(nóng)民說話?.南方周末.2000年12月7日.郭書田.再論當(dāng)今的中國農(nóng)民問題.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題.1995年第10期.馬克思恩格斯選集第四卷.北京：人民出版社.1995年版.第4147頁.參見榮敬本等.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)換.北京:中央編譯局出版社.1998年版.參見張以文譯注.四書全譯.長沙：湖南大學(xué)出版社.1989年版.第128-129頁.一本奇書的奇遇.南方周末.2000年10月12日.山西“割舌事件”真相調(diào)查.南方周末.2000年5月12日.轉(zhuǎn)引自梁駿等編著.村民自治――黃土地上的政治革命.北京：中國青年出版社.2001年版.村官的當(dāng)家權(quán).南方周末.2001年3月29日.參見李昌平.說句真話不容易.百姓.2001年第6期.

第二篇：三級利益共同體：縣鄉(xiāng)村權(quán)力運作與農(nóng)民問題

中國是一個歷史悠久的農(nóng)業(yè)國家，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民是中國最大的弱勢群體。對于中國這樣一個農(nóng)民大國來說，幾千年來的農(nóng)民起義和朝代更替，實質(zhì)上都是國家權(quán)力與農(nóng)民權(quán)利惡性互動的結(jié)果。為了加強對農(nóng)民的統(tǒng)治，歷代中央政權(quán)無不把對鄉(xiāng)村社會的控制與治理作為第一要務(wù)。中央集權(quán)專制主義與地方權(quán)勢集團密切結(jié)合，逐漸形成了獨具特色的鄉(xiāng)村社會政治結(jié)構(gòu)和控制機制。辛亥革命推翻了幾千年來的封建帝制，中國開始曲折地走向民主共和，但傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)和治理模式仍以慣性力量發(fā)揮著巨大的作用。當(dāng)政治現(xiàn)代化在縣級以上的國家政權(quán)建設(shè)層面取得一些明顯的成就時，鄉(xiāng)村社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理化卻進展遲緩，甚至出現(xiàn)“國家政權(quán)內(nèi)卷化”[1]現(xiàn)象。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命的勝利，推翻了壓在農(nóng)民身上的帝國主義、封建主義和官僚資本主義“三座大山”，這是中國農(nóng)民宏觀政治環(huán)境和社會環(huán)境的歷史性巨變。對農(nóng)民來說，中央政權(quán)已經(jīng)建立在“全心全意為人民謀福利”的理念基礎(chǔ)之上，但直接管治農(nóng)民的縣鄉(xiāng)村三級卻在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會歷史慣性的作用下，借助計劃經(jīng)濟體制的“合法外衣”，結(jié)成牢固的縣鄉(xiāng)村三級利益共同體，以新的面貌出現(xiàn)在中國現(xiàn)代化的舞臺上。研究當(dāng)代中國農(nóng)民問題，就不能不研究縣鄉(xiāng)村三級利益共同體。如果說歷史上中國農(nóng)村是封建專制主義統(tǒng)治下地方精英治理的鄉(xiāng)村社會，那么當(dāng)代中國農(nóng)村就是在二元社會結(jié)構(gòu)下三級利益共同體治理的鄉(xiāng)村社會。

一、農(nóng)民問題：從二元社會結(jié)構(gòu)說起建國以來，新中國的農(nóng)民雖然擺脫了舊的奴役和“三座大山”的壓迫，但又被套上了新的體制性枷鎖，背負著新的“兩座大山”艱難地行走在現(xiàn)代化的道路上。農(nóng)民身上這種新的體制性枷鎖和新的“兩座大山”就是“二元社會結(jié)構(gòu)”和“三級利益共同體”。早在1988年，農(nóng)業(yè)部政策研究中心的一批專家學(xué)者在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，提出了著名的“二元社會結(jié)構(gòu)理論”。[2]這個理論很快被學(xué)術(shù)理論界普遍接受，并被公認為分析研究當(dāng)代中國“三農(nóng)”問題最重要的理論工具。二元社會結(jié)構(gòu)理論認為，在蘇聯(lián)模式的嚴(yán)重影響下，我國建立起高度集中的計劃經(jīng)濟體制，為確保這個體制的運轉(zhuǎn)，國家制定和運用包括戶籍制度、糧油供應(yīng)制度、就業(yè)制度、教育制度、社會保障制度第十多項具體制度，嚴(yán)格地把農(nóng)民限制在農(nóng)村，并通過“挖農(nóng)補工”和“剪刀差”獲取工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展所需要的原始積累資金，重點實施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。這一系列二元性的政策制度，都是以剝奪農(nóng)業(yè)和農(nóng)民為代價來保證城市工業(yè)的發(fā)展和市民生活水平的穩(wěn)定提高。這種二元社會結(jié)構(gòu)，把整個國家嚴(yán)格地劃分為農(nóng)村和城市兩大塊、農(nóng)民和市民兩大類，從此在中國，城市與鄉(xiāng)村嚴(yán)格分割、農(nóng)民與市民明顯有別，農(nóng)民被人為地降為低人一等的二等公民。這種二元社會結(jié)構(gòu)，實質(zhì)上是國家對農(nóng)民利益和權(quán)利的嚴(yán)重剝奪，是農(nóng)民長期陷入貧困的一個重大的制度根源，也是當(dāng)今中國農(nóng)民問題日益尖銳化的癥結(jié)所在。對這種二元社會結(jié)構(gòu)給農(nóng)民造成的貧困和不公平待遇的認識，并不是始于上個世紀(jì)八十年代中后期，而在五十年代初就被人尖銳地提了出來。新中國為農(nóng)民說話的“始作俑者”就是被譽為“高風(fēng)亮節(jié)，寧折不彎”的梁漱溟先生，當(dāng)時梁漱溟先生就指出在這種二元社會結(jié)構(gòu)中“農(nóng)民在九天之下”。[3]這種正視農(nóng)民的理性思考卻被毛澤東嚴(yán)厲指責(zé)為“冒充農(nóng)民代表”而遭到無情地批判。[4]從此，正常的理論研究和學(xué)術(shù)探討無法正常進行，舉國上下萬馬齊喑，很少有人再敢為農(nóng)民的利益說話了。就是到了八十年代中期，人們還在為農(nóng)民說話心有余悸，一個著名的雜志編輯部收到一篇“談農(nóng)民的不平等地位”[5]的文章時就遲遲不敢發(fā)表，原因之一就是怕做“小梁漱溟”。[6]時至今日，二元社會結(jié)構(gòu)理論已廣為學(xué)界認同，二元社會結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重后果也日益凸現(xiàn)出來，但二元社會結(jié)構(gòu)卻仍然沒有得到根本性地廢除，它依然在鉗制農(nóng)民的自由發(fā)展。半個世紀(jì)以來的二元社會結(jié)構(gòu)，造成的損失是巨大的，它的兩個直接后果是造成了農(nóng)民的普遍貧困和城市化水平的嚴(yán)重滯后。一是農(nóng)民的貧困。據(jù)統(tǒng)計，從1952年到1986年34年間，國家通過“剪刀差”從農(nóng)民手中隱蔽地拿走了6868.12億元的巨額資金，約占有這些年間農(nóng)民所創(chuàng)造價值的18.5%。[7]而進入二十世紀(jì)九十年代以來，“剪刀差”還呈不斷擴大的趨勢，每年“剪刀差”的絕對值都在1000億元以上。同時，城鄉(xiāng)收入差距不斷拉大，1978年城鄉(xiāng)居民的實際收入比率為2.36，1987年擴大到2.38，1995年擴大到2.79，2000年估計為3.2，世界上多數(shù)國家的城鄉(xiāng)收入比率為1.5，超過2的極為罕見，但我國現(xiàn)在竟然超過了3，按中國社會科學(xué)院經(jīng)濟所趙人偉先生的計算，如果加上城市居民所享有的實物性福利，目前我國城鄉(xiāng)居民實際收入的比率在4左右。[8]不僅如此，通過“八七扶貧”攻堅，到2000年底我國還有3000萬農(nóng)民沒有解決溫飽問題，并且還存在嚴(yán)重的返貧現(xiàn)象。二是城市化水平的嚴(yán)重滯后。城市化水平被公認為是衡量一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達和文明程度的重要標(biāo)志。國際經(jīng)驗表明，在現(xiàn)代化的道路上，有三個著名的城市化水平的衡量指標(biāo)，一個是城市化水平達到30%左右時，開始進入城市化加速發(fā)展階段；一個是城市化水平達到50%時，進入基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)展階段；一個是城市化水平達到70%時，進入消除“三大差別”（工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別、體力勞動和腦力勞動差別）發(fā)展階段。據(jù)世界銀行統(tǒng)計資料，1996年，全世界城市化

水平已達45.5%，發(fā)達國家城市化水平一般都在70%以上，譬如美國為76.3%，英國89.3%，法國74.9%，德國86.7%，日本78.3%，俄羅斯76.3%，加拿大76.8%，意大利66.7%，發(fā)展中國家的平均水平也在40%以上，一些看似與我國經(jīng)濟發(fā)展水平差不多的發(fā)展中國家和一些新興工業(yè)化國家的城市化水平也都大大高于我國，如巴西為78%，阿根廷88.4%，澳大利亞84.7%，新西蘭86.1%，韓國82.3%，菲律賓54.9%，新加坡則為100%，而同期我國僅為29.4%，相差甚遠。[9]我國城市化水平之所以大大滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平，其根本原因就是人為的二元戶籍制度對農(nóng)民進城的嚴(yán)格限制。有鑒于此，筆者曾大聲呼吁“萬眾一心推倒‘戶籍墻’”。[10]我國建立的這種明顯歧視農(nóng)民的二元制度，實質(zhì)上是一種城鄉(xiāng)有別的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。改革開放以來，一批有良知和正義感的著名學(xué)者開始自覺地發(fā)揚“梁漱溟精神”，勇于面對現(xiàn)實，不遺余力地為農(nóng)民鼓與呼。有的提出要給農(nóng)民創(chuàng)造一個更好的制度環(huán)境，“給農(nóng)民國民待遇”；[11]有的提出要“再一次解放農(nóng)民，改變城鄉(xiāng)分治、一國兩策的格局”；[12]有的提出在整體上“我們還是要更多地為農(nóng)民說話，因為農(nóng)民更需要有人為他們說話”；[13]有的提出要“使農(nóng)民真正成為國家的主人”，[14]等等。他們的聲音，代表著廣大農(nóng)民群眾的心聲，也代表著改革的方向。可見，二元社會結(jié)構(gòu)確實是壓在當(dāng)代農(nóng)民身上的“一座大山”。本文在此基礎(chǔ)上將探討壓在農(nóng)民身上的另“一座大山”－－“三級利益共同體”。

二、三級利益共同體：探析農(nóng)民問題的新視角在計劃經(jīng)濟條件下，國家人為構(gòu)筑的二元社會結(jié)構(gòu)把農(nóng)民限制在農(nóng)村這個狹小的范圍之內(nèi)，使農(nóng)民享受不到市民的平等待遇；同時，在農(nóng)村這個狹小的范圍之內(nèi)，農(nóng)民又遭受著縣鄉(xiāng)村三級利益共同體的強力控制。這就是當(dāng)代中國農(nóng)民面臨的大環(huán)境和小環(huán)境。當(dāng)代中國農(nóng)民正是在這種中央政策制度的普遍歧視和基層政權(quán)（本文僅指縣鄉(xiāng)村三級，下同）的聯(lián)合擠壓的夾縫中謀求生存。用一個比喻來說，農(nóng)民是一群綿羊，政府在大環(huán)境上把這群綿羊牢牢地圍圈在農(nóng)村，不準(zhǔn)“外逃”；而在農(nóng)村這個小環(huán)境里，又有一群虎視眈眈卻沒有套上任何韁繩的惡狼，羊群的命運就可想而知了。這種比喻也許有點“駭人聽聞”，但研究和分析直接控制和管理農(nóng)民的縣鄉(xiāng)村三級的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運作機制，對進一步研究農(nóng)民問題無疑是很有意義的。

（一）三級利益共同體的含義和特征本文提出的三級利益共同體是一個新的概念，它是指直接與農(nóng)民打交道的縣鄉(xiāng)村三級基層權(quán)力組織在與農(nóng)民的博弈和互動中所結(jié)成的利益同盟。三級利益共同體的基本特征：地位的獨立性：縣鄉(xiāng)村三級處在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的最底層，遠離中央權(quán)力中心，這種相對于中央權(quán)力的邊緣性使縣鄉(xiāng)村具有自身的獨立性，這就是人們常說的“天高皇帝遠”。這種中央權(quán)力鞭長莫及的狀況容易放縱和滋生欺壓百姓的“土皇帝”。像全國知名度極高、廣為世人矚目的大邱莊都能在現(xiàn)代文明社會孕育出“土皇帝”禹作敏，其他各村就很難說了。這種地理位置的邊緣性和權(quán)力的底層性，決定著基層權(quán)力的獨立性。對農(nóng)民來說，服從基層干部的管治，就是服從中央政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，但同時，基層干部的胡作非為也會損害中央政權(quán)在農(nóng)民心中的威信和形象。對象的單一性：中國是一個著名的農(nóng)民大國，70％的總?cè)丝谏钤谵r(nóng)村，三級利益共同體直接面對的就是這些數(shù)量十分龐大而又相當(dāng)分散的九億農(nóng)民，農(nóng)民的命運與三級利益共同體的命運緊密相連。二元社會結(jié)構(gòu)使大量人才流出農(nóng)村，世世代代勞動和生活在農(nóng)村這個小圈了里的大都是沒有文化的農(nóng)民，而三級利益共同體內(nèi)的干部素質(zhì)也參差不齊，不少縣鄉(xiāng)村干部即使懷揣一張高學(xué)歷的文憑卻仍有一種橫蠻無理的封建“酷吏”作風(fēng)。這種管理對象的單一性，使三級利益共同體無需花費更多的工作技巧方法和提高法律道德文化素質(zhì)就能解決實際問題，甚至基層干部作風(fēng)的粗暴和工作方法的簡單似乎更有效。成員的本地性：三級利益共同體成員（指縣鄉(xiāng)村三級干部），絕大多數(shù)都是土生土長的本地人，這種成員的本地化特性，使他們十分熟悉本地的風(fēng)土人情，他們在血緣關(guān)系和地緣關(guān)系交織而成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，很容易結(jié)成利益集團。干部的異地交流既十分稀少，又相當(dāng)艱難，既使在縣一級有個別領(lǐng)導(dǎo)實行了極其有限的異地交流，他們也大都有一種“強龍壓不過地頭蛇”的感嘆。運行的封閉性：這種封閉性體現(xiàn)在三個方面，一是二元社會結(jié)構(gòu)使農(nóng)民固定在農(nóng)村這個狹小的圈子之內(nèi)封閉性地勞動和生活；二是縣鄉(xiāng)村三級在權(quán)力運作上嚴(yán)格遵循著體內(nèi)循環(huán)，難以與外部的大世界連成一體；三是縣鄉(xiāng)村三級共同體具有明顯的排外性、排他性，所謂“地方保護主義”正是這種權(quán)力封閉運行的真實寫照。利益的一致性：縣鄉(xiāng)村三級利益共同體具有明顯的利益一致性，三級利益共同體實質(zhì)上也是一種命運共同體，一榮俱榮，一損俱損。這種利益的一致性通過種種目標(biāo)責(zé)任制把縣鄉(xiāng)村三級緊緊地捆綁在一起，只有共同維護、鞏固和遵守三級利益共同體的利益，才能確保每一級的自身利益和每一個成員的切身利益。管理的強制性：縣鄉(xiāng)村三級利

益共同體內(nèi)部有著十分明確的管理制度，為確保管理的有效性，三級利益共同體通過干部的任命制和目標(biāo)責(zé)任制實行層層控制和管理，下級必須順著上級的權(quán)力棒運轉(zhuǎn)，否則就會被“罰下場”。這種內(nèi)部管理的嚴(yán)格性和強制性已經(jīng)形成一種巨大的慣性，任何組織和個人幾乎都無法招架和抵擋。監(jiān)督的軟弱性：對縣鄉(xiāng)村三級利益共同體的監(jiān)督主要有四個方面，一是共同體內(nèi)部的監(jiān)督，內(nèi)設(shè)在共同體內(nèi)的監(jiān)督部門事實上已構(gòu)成共同體的一部分，其監(jiān)督的無效性已廣為人知；二是農(nóng)民群眾的監(jiān)督，雖然從監(jiān)督學(xué)上說這是很重要的監(jiān)督，但在傳統(tǒng)體制下，農(nóng)民缺乏左右三級利益共同體命運的合法性制度安排，因而這種監(jiān)督不可避免地演繹成浩浩蕩蕩的“上訪大軍”；三是上級的監(jiān)督，上級監(jiān)督實際上處于力不從心的狀態(tài)，不少在上級看來強有力的監(jiān)督制約措施一旦到達三級利益共同體時，就被“上有政策，下有對策”所化解；四是新聞輿論監(jiān)督，目前這種監(jiān)督具有一定的威懾性，比如中央電視臺“焦點訪談”欄目就被農(nóng)民視為“焦青天”，但新聞單位“堅持正面宣傳為主”的方針，其監(jiān)督的有限性也是顯而易見的，而一部分新聞工作者又不斷地受到三級利益共同體的威脅、收買和同化，監(jiān)督路上千難萬險?？h鄉(xiāng)村三級利益共同體的形成，有其深刻而復(fù)雜的政治、經(jīng)濟、文化等多重根源。從政治上來說，中國幾千年來實行的是封建專制政體，建國后又實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，這種計劃經(jīng)濟體制限制農(nóng)民的自由發(fā)展，使縣鄉(xiāng)村三級利益共同體更加膨脹和凝固化；從經(jīng)濟上說，中國農(nóng)村始終停留在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟狀態(tài)，家庭承包責(zé)任制的推行雖然一度極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，解放了農(nóng)民，但在這種分散的家庭經(jīng)營下，難以形成現(xiàn)代規(guī)模經(jīng)濟，農(nóng)民仍然擺脫不了小生產(chǎn)者的命運；從文化上說，幾千年來的封建主義思想在農(nóng)村根深蒂固，而長期的計劃經(jīng)濟體制，又使封建主義殘余思想有了最好的寄生體，農(nóng)村就成為是封建主義殘余思想的最大藏身之地，不管是農(nóng)民還是基層干部，都不同程度地深受封建思想的嚴(yán)重影響。加上農(nóng)村地域的封閉性和二元制度的隔離性，農(nóng)民無法與外部世界進行有效的交流，這種二元社會結(jié)構(gòu)無形之中鞏固了三級利益共同體的制度基礎(chǔ)，農(nóng)村的資金和人才都成了“肉包子打狗――有去無回”，農(nóng)村仍然保留著落后的生產(chǎn)生活方式，廣大農(nóng)民被遠遠地排除在現(xiàn)代化的門檻之外，致使一個現(xiàn)代的城市社會與一個傳統(tǒng)落后的農(nóng)業(yè)社會長期并存。

（二）三級利益共同體的游戲規(guī)則縣鄉(xiāng)村三級利益共同體的權(quán)力運作有一整套行之有序的游戲規(guī)則：自上而下的干部任命制：本來馬克思主義經(jīng)典作家對干部的任命制是堅決反對的，因為它是民主政治的大敵，與社會主義高度民主原則相背離。恩格斯曾明確說過：“州政府任命專區(qū)區(qū)長和市鎮(zhèn)長官，這在講英語的國家是絕對沒有的，而我們在將來也應(yīng)該斷然消除這種現(xiàn)象，就像消除普魯士的縣長和參政官那樣?！?[15]巴黎公社時的公職人員就取消了從上到下的任命制，由各社區(qū)代表普選產(chǎn)生，并且隨時予以撤換。干部的任命制是在蘇聯(lián)時期才得到普遍采用并逐漸僵化起來。我國深受蘇聯(lián)模式的影響，廣為推行干部自上而下的任命制。這種自上而下的干部任命制，就成為維系縣鄉(xiāng)村三級利益共同體的主要紐帶。雖然從理論上說，干部是人民的“公仆”，是全心全意為人民服務(wù)的，但在具體工作生活中，每個組織和個人都有自身的切身利益，而干部自上而下的任命制，又決定各級干部只能對上負責(zé)而難以對下負責(zé)?？h里任命鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命村里干部，這種任命制成為上級控制下級的有效手段，下級干部為了得到上級領(lǐng)導(dǎo)的賞識和提拔重用，就必然想方設(shè)法“巴結(jié)”、“討好”上級領(lǐng)導(dǎo)，“不是奴才不是才”、“拍馬屁”就已經(jīng)成為干部積極鉆研的必修課，人類所普遍信仰的“人服從正義、真理和法律”就演變成“人服從人”，于是溜須拍馬盛行，買官賣官屢禁不止。既然干部的升遷決定于上級領(lǐng)導(dǎo)而與農(nóng)民群眾無關(guān)，干部們自然不可能真正把群眾放在心上，即使迫不得已做些“親民”的事，也只不過是為了取悅上級領(lǐng)導(dǎo)而做的表面文章。對干部來說，大部分情況是下級干部對上級領(lǐng)導(dǎo)俯首貼耳，對農(nóng)民群眾則頤指氣使，這種對領(lǐng)導(dǎo)的卑恭和對農(nóng)民的傲慢，構(gòu)成了干部的“二重性”。層層分解的目標(biāo)責(zé)任制：實行目標(biāo)責(zé)任制是縣鄉(xiāng)村三級共同體突出的管理模式和基本特征，這種目標(biāo)責(zé)任制通過將政府確定的經(jīng)濟和社會發(fā)展的硬指標(biāo)層層分解，從縣分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)分解到村，村再分解到每個農(nóng)民身上，年初各級簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，年終依據(jù)目標(biāo)責(zé)任狀進行考核，以確定“政績”。這種目標(biāo)責(zé)任制管理方式，實質(zhì)上是計劃經(jīng)濟體制下對企業(yè)進行計劃指標(biāo)管理方式的翻版，它完全漠視了市場經(jīng)濟條件下政府角色的“裁判員”身份和提供公共物品的公共職責(zé)。這種目標(biāo)責(zé)任制在實踐中形成了一種典型的“壓力型體制”[16]，使縣、鄉(xiāng)、村三級的“經(jīng)濟指標(biāo)承包制”演變?yōu)椤罢呜?zé)任承包制”，形成縣委縣政府――鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府――村黨支部村委會的連坐制。為人民服務(wù)的行政理念就蛻變成為完成具體目標(biāo)責(zé)任制指標(biāo)而奮斗。凡是與目標(biāo)責(zé)任制有關(guān)的“指標(biāo)”，各級領(lǐng)導(dǎo)和干部就想方設(shè)法（包括弄虛作假、盤剝農(nóng)民）去完成，與目標(biāo)責(zé)任制無關(guān)的事，就一概不管。所以常常出現(xiàn)這樣的困惑：各級各部門每年都出色地完成了年初簽訂的目標(biāo)責(zé)任狀，可農(nóng)民群眾卻怨聲載道，各種問題堆積如山，社會矛盾日益尖銳。政績至上的任務(wù)完成制：在自上而下的干部任命制和層層分解的目標(biāo)責(zé)任制行政管理模式下，政府行政的目標(biāo)就完全由口頭上的“為民造?！鞭D(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H工作中的“政績至上主義”，而這種“政績至上”又僅僅體現(xiàn)在一大堆空乏的“數(shù)字指標(biāo)”上，所以不妨稱著“數(shù)字型政績至上”。在加入了WTO，這標(biāo)志著以開放倒逼改革、加速摧毀三級利益共同體的時機已經(jīng)到來。加速三級利益共同體的崩潰，有利于適應(yīng)經(jīng)濟全球化的需要。經(jīng)濟全球化是不可阻擋的歷史潮流，積極主動融入經(jīng)濟全球化，是一個國家和民族躋身世界發(fā)達之列的必然選擇。三級利益共同體的反現(xiàn)代進步性和封閉落后性，極不適應(yīng)經(jīng)濟全球化的需要。加速三級利益共同體的崩潰，是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要。實現(xiàn)現(xiàn)代化是中華民族幾個世紀(jì)的夢想，而作為一個農(nóng)民大國，沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，就沒有國民經(jīng)濟的現(xiàn)代化，沒有農(nóng)民的小康，就沒有全國人民的小康，沒有農(nóng)村的繁榮穩(wěn)定，就沒有整個國家的繁榮穩(wěn)定。不摧毀三級利益共同體，就不可能使占總?cè)丝?0%的農(nóng)民匯入到現(xiàn)代化的潮流中來。加速三級利益共同體的崩潰，是建設(shè)社會主義民主政治的需要。沒有民主，就沒有社會主義，也沒有社會主義現(xiàn)代化，實行民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)，黨的十五大明確提出要進一步擴大基層民主，加強基層法治，而三級利益共同體卻最大限度地保留著封建人治的糟粕，極大地阻礙了農(nóng)民群眾當(dāng)家作主權(quán)利的發(fā)揮。加速三級利益共同體的崩潰，是解放農(nóng)民的需要。進一步解放農(nóng)民，使農(nóng)民從舊體制的束縛中解放出來，是我們黨和國家堅定不移的方針，是全國人民的共同心愿。解放農(nóng)民就是打破舊體制的枷鎖，還給農(nóng)民自由。事實證明，只要給農(nóng)民自由，農(nóng)民就會創(chuàng)造出驚人的歷史奇跡。三級利益共同體無疑妨礙了農(nóng)民的自由。鑒于三級利益共同體自身創(chuàng)新機制的喪失，加速三級利益共同體的崩潰，必須在中央政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)下，大規(guī)模地輸入新的民主政治制度，使這些新的制度安排強大到足以阻止和破壞原有的“權(quán)力漩渦”才能產(chǎn)生積極的效果。這些制度安排就是縣鄉(xiāng)村三級利益共同體最害怕的克星：開放、民主、法治和監(jiān)督。開放：徹底廢除沿用近半個世紀(jì)的戶籍制度，從根本上打破二元社會結(jié)構(gòu)，重新恢復(fù)和確立公民的居住和遷徙自由，還給農(nóng)民公平公正的國民待遇，實行城鄉(xiāng)一體的就業(yè)制度、教育制度、社會保障制度等，加快城市化步伐，使絕大部分農(nóng)民從農(nóng)村進入城市變?yōu)槭忻?。還給和保障農(nóng)民的自由，這是傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變的必由之路。民主：一切封建主義的傳統(tǒng)勢力最怕的就是民主。共產(chǎn)黨執(zhí)政就是要最大限度地實行民主。根據(jù)我國民主政治建設(shè)的路徑選擇，實行基層民主意義重大。在當(dāng)前實行村民自治的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，并推及到縣級政府自治，在地方自治的基礎(chǔ)上全面實行直接選舉，徹底打破任命制，廢除終身制，對各級領(lǐng)導(dǎo)干部實行民主選舉和罷免，并限定任期。必須重新界定和突出市場經(jīng)濟條件下的政府公共行政職能，廢除計劃經(jīng)濟體制下的目標(biāo)管理責(zé)任制。法治：法治是人治的天敵，真正的法治是對公民權(quán)利的切實保護和對政府權(quán)力的嚴(yán)格約束的統(tǒng)一。堅持和實行依法治國，努力建設(shè)社會主義法治國家，樹立憲法的神圣權(quán)威，使農(nóng)民的憲法權(quán)利得到切實的保障。基層政府和自治組織必須嚴(yán)格依法行政，一切違憲違法行為都必須予以追究。監(jiān)督：一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條真理。為了防止基層權(quán)力的濫用，必須以權(quán)力制約權(quán)力，加強對權(quán)力的監(jiān)督。首先，建立以權(quán)力制約和監(jiān)督權(quán)力的機制，其次，強化新聞輿論的監(jiān)督，再次是建立農(nóng)民群眾有效監(jiān)督的體制，使農(nóng)民能依照法定途徑和程序監(jiān)督權(quán)力機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部；并且適應(yīng)市場經(jīng)濟利益多元化的需要，提高農(nóng)民的組織化程度，形成農(nóng)民自己的利益代言人。注釋：[1]參見（美）杜贊奇.文化、權(quán)力與國家――1942年的華北農(nóng)村[M].南京：江蘇人民出版社.1994年版.[2] 參見農(nóng)業(yè)部政策研究中心課題組.二元社會結(jié)構(gòu)：城鄉(xiāng)關(guān)系：工業(yè)化?城市化（執(zhí)筆 劉純彬）[J].經(jīng)濟研究參考資料.1988年第90期.參見課題組.二元社會結(jié)構(gòu)：分析中國農(nóng)村工業(yè)化城市化的一條思路（執(zhí)筆 劉純彬）[J].經(jīng)濟研究參考資料.1989年第171、172期.[3][4]參見毛澤東選集第五卷[M].北京：人民出版社.1977年版.第107-115頁.[5][6]參見舟蓮村.談農(nóng)民的不平等地位[J].社會.1988年第9期.[7][8]參見仲大軍.戶籍制度與二元結(jié)構(gòu)對中國農(nóng)村的影響[J].中國國情國力.2001年第2期.[9]參見張英紅.二元戶籍制:半個世紀(jì)的“城鄉(xiāng)冷戰(zhàn)”[J].城鄉(xiāng)建設(shè).2001年第7期.[10]參見張英紅.論實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略[J].中國社會發(fā)展戰(zhàn)略.2001年第2期.[11]杜潤生.給農(nóng)民國民待遇[J]中國改革.2001年第10期.[12]陸學(xué)藝.“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮”？[J].讀書.2001年第1期.[13]黨國英.我們?yōu)槭裁匆獮檗r(nóng)民說話?[N].南方周末.2000年12月7日.[14]

郭書田.再論當(dāng)今的中國農(nóng)民問題[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題.1995年第10期.[15]馬克思恩格斯選集第四卷[M].北京：人民出版社.1995年版.第4147頁.[16]參見榮敬本等.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)換[M].北京:中央編譯局出版社.1998年版.[17]參見張以文譯注.四書全譯[M].長沙：湖南大學(xué)出版社.1989年版.第128-129頁.[18]一本奇書的奇遇[N].南方周末.2000年10月12日.[19]山西“割舌事件”真相調(diào)查[N].南方周末.2000年5月12日.[20]轉(zhuǎn)引自梁駿等編著.村民自治――黃土地上的政治革命[M].北京：中國青年出版社.2001年版.[21]村官的當(dāng)家權(quán)[N].南方周末.2001年3月29日.[22]參見李昌平.說句真話不容易[J].百姓.2001年第6期.

第三篇：生態(tài)公益林與農(nóng)民利益

生態(tài)公益林建設(shè)和農(nóng)民利益的協(xié)調(diào)

12級法學(xué)

（三）班王煒杰3126401067

一、公益生態(tài)林概述

根據(jù)1996年林業(yè)部頒布的《森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查主要技術(shù)規(guī)定》的規(guī)定，生態(tài)公益林是指以保護和改善人類生態(tài)環(huán)境、保護生態(tài)平衡、保存物種資源、科學(xué)實驗、森林旅游、國土保安等需要為主要經(jīng)營目的的森林和灌木林公益林主要發(fā)揮的是生態(tài)效益，在大多數(shù)情況下，具有公共性和非排他性，這種生態(tài)效益不必經(jīng)過市場交易就能為公眾所共同享有。通常情況下，某個人享有公益林的生態(tài)效益并不會妨礙其他人同時享有這種效益。例如，清新的空氣、寧靜的環(huán)境、優(yōu)美的景觀等。因此，生態(tài)公益林有著明顯的經(jīng)濟負外部性和社會公益性。為發(fā)揮其最大的生態(tài)效益,其范圍內(nèi)的林木采伐受到嚴(yán)格限制甚至全面禁止,這必將導(dǎo)致該區(qū)域林木所有者和經(jīng)營者難以通過木材市場交換來實現(xiàn)經(jīng)濟效益,從而最終產(chǎn)生由少數(shù)人來負擔(dān)社會公益的不公平現(xiàn)象。如何進行生態(tài)公益林區(qū)劃界定，正確處理好生態(tài)公益林建設(shè)與林農(nóng)利益保護關(guān)系，是當(dāng)前集體林權(quán)制度改革中面臨的一個重要問題。

二、農(nóng)民權(quán)益與生態(tài)利益沖突的現(xiàn)狀

森林資源具有雙重效益，政府與林農(nóng)對不同效益有著不同的追求。對于林農(nóng)個人來說，其作為一個理性的經(jīng)濟人，會把追求經(jīng)濟利益最大化作為目標(biāo)。然而，因為中國尚未建立完善的生態(tài)效益補償機制，其經(jīng)營森林的生態(tài)效益得不到恰當(dāng)補償，生態(tài)效益沒有轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益，林農(nóng)收益受到影響。對于政府而言，在公益林建設(shè)中所追求的是實現(xiàn)生態(tài)效益的公共利益。2者的利益訴求不同，自然會產(chǎn)生利益沖突。

隨著中國政府對生態(tài)文明建設(shè)的日益重視，林業(yè)尤其是公益林在生態(tài)文明建設(shè)中所起的核心作用也日趨顯現(xiàn)。因此，各地政府進行生態(tài)公益林區(qū)劃時，往往片面追求本地區(qū)的生態(tài)效益，不顧客觀條件和科學(xué)規(guī)律，任意忽視農(nóng)民的經(jīng)濟利益，人為地擴大本區(qū)域的公益林范圍，使得2者的矛盾呈加劇之勢。按照中國目前的法律規(guī)定，一旦某森林被界定為生態(tài)公益林時，經(jīng)營者(包括分林到戶的農(nóng)戶實行分散經(jīng)營的農(nóng)戶或在承包、租賃荒山荒地過程中發(fā)展起來的造林大戶或集體林業(yè)企業(yè)等)有獲得森林生態(tài)效益補償?shù)臋?quán)利。依據(jù)財政部、國家林業(yè)局《中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》的規(guī)定，中央補償基金平均補助標(biāo)準(zhǔn)為每年75元／hm，其中67．5元／hm用于補償性支出，補償性支出用于重點公益林專職管護人員的勞務(wù)費或林農(nóng)的補償費，以及管護區(qū)內(nèi)的補植苗木費、整地費和林木撫育費；7．5Yw'hm用于森林防火等公共管護支出。對公益林生態(tài)效益進行補償?shù)膶嵸|(zhì)，是對向社會提供生態(tài)效益服務(wù)的公益林經(jīng)營者的經(jīng)濟損失進行彌補。經(jīng)營者的經(jīng)濟損失主要體現(xiàn)為營造公益林的投入成本、商品林劃為公益林后不能采伐利用所帶來的經(jīng)濟損失以及生態(tài)公益林的管護費。而當(dāng)前生態(tài)效益補償基金基本尚停留在單純管護費的支出，其補償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低，不足以完全補償集體林被劃為公益林帶來的各種損失。隨著集體林權(quán)制度改革的不斷深入，林地的價值普遍上升，生態(tài)公益林與商品林的收益差距進一步拉大，出現(xiàn)了管護難保證、補償難到位、利用難開展等問題，生態(tài)公益林保護的壓力越來越大。今年兩會期間，不少政協(xié)委員和人大代表建議提高生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)，以調(diào)動廣大林農(nóng)保護和管理的積極性，進而鞏固和拓展集體林權(quán)制度改革的成果。

然而，在當(dāng)前財政條件下，大幅度提高生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)難以短時實現(xiàn)，尤其對于中國生態(tài)相對脆弱的西北部地區(qū)而言，更是天方夜譚式的祈求。在進行公益林區(qū)劃實踐中，許多地方將一部分屬于集體所有的林地或者集體所有由農(nóng)民個人承包經(jīng)營的森林界定為公益林，對其林權(quán)的行使進行嚴(yán)格限制，得農(nóng)民的利益保障受到進一步的威脅。

三、協(xié)調(diào)雙方利益的可行措施

在我國目前的林業(yè)建設(shè)狀況下，農(nóng)戶的參與在公益林的建設(shè)中是不可缺失的重要成分。農(nóng)戶作為與公益林距離最靠近聯(lián)系最緊密的利益相關(guān)群體，公益林建設(shè)中必須重視農(nóng)戶的參與問題。農(nóng)戶擁有對森林資源的產(chǎn)權(quán)是農(nóng)戶參與公益林建設(shè)的前提。很多研究表明，如果農(nóng)民對林業(yè)資源如林地產(chǎn)品沒有使用權(quán)和管理權(quán)，農(nóng)民就不可能積極地參與社區(qū)林業(yè)發(fā)展。在全國林業(yè)工作會議上，有關(guān)部門明確指出，應(yīng)大力發(fā)展民營林業(yè)，給私有林以合法地位。鼓勵民間種類投資主體以營造新林，或購買國有和集體林等多種方式取得對森林資源的產(chǎn)權(quán)，只有這樣，農(nóng)戶才會積極參與公益林的建設(shè)。另外，降低農(nóng)戶對森林的依賴程度是農(nóng)戶參與公益林建設(shè)的關(guān)鍵。隨著林區(qū)農(nóng)戶經(jīng)濟收入的提高，經(jīng)營森林的機會成本也會相應(yīng)提高，從而農(nóng)戶對森林的依賴程度會隨之降低，在這種前提下，尋求替代生計是降低農(nóng)戶對森林依存度的關(guān)鍵。政府應(yīng)從加強為林農(nóng)尋求替代生計人手，降低農(nóng)戶對森林的依存度，切斷森林保護中的惡性循環(huán)鏈條。①分類管理

日本政府對國有林改革的重要舉措是對國有林進行分類管理，成效顯著。中國公益林建設(shè)完全可以借鑒這種做法。地方政府認定轄區(qū)內(nèi)生態(tài)公益林時，應(yīng)參照國家頒布的公益林認定辦法和標(biāo)準(zhǔn)，將公益林界定為嚴(yán)格保護、重點保護、一般保護3種類型。對不同類型的公益林進行區(qū)別管理，允許經(jīng)營者在指定的類型區(qū)域內(nèi)不同限度的利用林木資源。這樣既可以推進國家生態(tài)建設(shè)，亦能緩解對農(nóng)民利益保護的嚴(yán)重不足。

將生態(tài)區(qū)位極端重要、生態(tài)環(huán)境極其脆弱、采伐后難以更新的森林和列人世界自然遺產(chǎn)名錄等一級保護的防護林，以及特種用途林中的名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木、自然保護區(qū)的森林等列為嚴(yán)格保護。對此類森林，實行最嚴(yán)格的保護措施，禁止采伐。將干流源頭及兩岸、一級支流源頭及兩岸、庫容6億m以上等重要區(qū)位的生態(tài)公益林和沿?；闪謳У榷壉Ｗo的防護林，以及特種用途林中的國防林、環(huán)境保護林、風(fēng)景林、科學(xué)實驗林、母樹林等列為重點保護。以非生產(chǎn)性施策，按近自然林業(yè)經(jīng)營，可進行必要的撫育和更新性質(zhì)的采伐，采伐方式采用生態(tài)疏伐，伐后必須采取封育等措施使其盡快恢復(fù)。

生態(tài)公益林區(qū)劃界定前為自留山和人工商品林的第一代林分以及三級保護的防護林列為一般保護，按生態(tài)效益、經(jīng)濟效益兼顧施策，森林經(jīng)營實行梯度經(jīng)營，在保護的前提下，對立地條件好、坡度較緩、不易造成水土流失的區(qū)域可以進行合理的利用，逐步更替單一樹種和單層林分，引導(dǎo)形成復(fù)層混交林，逐漸恢復(fù)其生態(tài)系統(tǒng)功能，提高其生態(tài)效益。在這種分類經(jīng)營管理體制下，政府和林農(nóng)雙方都是獲利的。政府對某些公益林實施一定自由采伐政策，林農(nóng)將會按照市場需求采伐。他們通過對木材市場價格和生態(tài)效益補償價格之間的比較確定采伐額度，不僅獲得木材的市場收益，還可獲得森林的生態(tài)效益補償，其收益達到最大化。政府也可以減少行政管理成本，獲得了最大化效益。

②林地地役權(quán)

在集體林權(quán)制度改革中，農(nóng)民獲得了林地承包經(jīng)營權(quán)并得到了林業(yè)部門頒發(fā)的林權(quán)證。如果國家為了提高國有土地的生態(tài)效益，直接將集體林界定為公益林，對農(nóng)民承包經(jīng)營的林地的權(quán)利進行限制時，可以根據(jù)《物權(quán)法》關(guān)于地役權(quán)的有關(guān)規(guī)定，由政府委托或者由法律授權(quán)其他管理機構(gòu)與集體經(jīng)濟組織簽訂一個地役權(quán)合同。通過采取簽訂地役權(quán)合同的方式，對林地承包經(jīng)營權(quán)人進行補償。

地役權(quán)合同的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，主要體現(xiàn)為限制與補償，即地役權(quán)人通過合同限制供役地權(quán)利人的權(quán)利的行使，從而達到提高自己的土地利用價值，而供役地的權(quán)利人則可以從地役權(quán)人那里得到相應(yīng)的經(jīng)濟補償，以彌補由于權(quán)利受到限制所帶來的經(jīng)濟損失¨引。集體林劃為生態(tài)公益林以后，林業(yè)主管部門與集體經(jīng)濟組織簽訂的森林管護協(xié)議和生態(tài)效益補償協(xié)議，就類似于地役權(quán)合同。但2者不同的是林地地役權(quán)合同內(nèi)容是由合同雙方當(dāng)事人協(xié)商確定，而生態(tài)效益補償基本內(nèi)容，如補償標(biāo)準(zhǔn)，是由法律直接規(guī)定，排除了林農(nóng)自由主張的權(quán)利。與行政命令、強加義務(wù)、限制權(quán)利的剛性行政管理措施相比，地役權(quán)合同方式更加符合法治的要求，也更有利于對集體林權(quán)和農(nóng)民個人林權(quán)的保護。

③國家征收

生態(tài)公益林不宜實行多元化、分散化經(jīng)營，其經(jīng)營管理應(yīng)當(dāng)適應(yīng)中國森林資源發(fā)展的總體要求，因此應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)公益林的所有人是國家?，F(xiàn)實當(dāng)中，大部分生態(tài)公益林的林地以及生態(tài)公益林的林木歸國家所有，國家享有這些森林、林木、林地的所有權(quán)。但是，還有一些生態(tài)公益林是由團體、單位和個人營造的幼林，所有權(quán)歸營造者所有，而不是歸國家所有。因此，如需將集體林界定為公益林，最終還是應(yīng)該通過林地行政征收的方式來進行，即國家以購買方式獲得其對原集體所有的森林資源的所有權(quán)，然后再將其界定為公益林。此種方法因其具有強制性，操作起來迅速簡便，但是必須按照法律規(guī)定對被征收人給予充分補償?！段餀?quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。林地征收制度全面、充分補償了權(quán)利人因其林地劃為公益林帶來的各種損失，是對林農(nóng)最為有利的一種保護方式。

④完善森林生態(tài)效益補償制度

多年來，雖然我國設(shè)立了森林生態(tài)效益補償基金，但是實踐中的森林生態(tài)效益補償在實質(zhì)上只能稱之為公益林的“管護補助”。要完成“管護補助”向“生態(tài)補償”的過渡，我們必須解決以下幾個問題：

一是補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。生態(tài)效益補償簡單而言就是自然資源有償使用，即自然資源使用人或生態(tài)受益人在合法利用自然資源過程中，對自然資源所有權(quán)人或?qū)ι鷳B(tài)保護付出代價者支付相應(yīng)費用的制度(曹明德，2010)。生態(tài)補償是對具有生態(tài)價值的對象進行保護的投入，也是對保護主體為了保護環(huán)境而放棄發(fā)展機會的彌補。生態(tài)補償是有衡量標(biāo)準(zhǔn)的，標(biāo)準(zhǔn)就是補償主體對生態(tài)服務(wù)的需求。森林生態(tài)效益補償應(yīng)當(dāng)反映出公益林生態(tài)產(chǎn)出的正確價值，體現(xiàn)其經(jīng)濟效益。同時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同林區(qū)、不同林種設(shè)定不同的補償標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)補償公平化、合理化。

二是資金的來源。森林生態(tài)效益補償基金設(shè)立已有十年，但公益林生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)并沒有顯著提高，其中一個很重要的因素就是缺乏資金。國家是負有生態(tài)補償責(zé)任的主體，這一點是確定的，但是國家并不是唯一的責(zé)任主體。按照“誰受益、誰補償”的生態(tài)效益補償原則，生態(tài)受益者除了國家，還可以是具體的法人、機關(guān)、社會組織或者自然人。通過區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、水源流向，都可以確定補償責(zé)任主體，確定了責(zé)任主體，就能夠更加合理地落實補償資金。

三是權(quán)責(zé)的管理。生態(tài)受益者支付費用，是因為生態(tài)服務(wù)提供者提供了生態(tài)服務(wù)，受益者與服務(wù)提供者的權(quán)利義務(wù)是雙向的、互動的，生態(tài)服務(wù)提供者只有提供了生態(tài)服務(wù)才能夠得到收益。對公益林承包戶而言，獲得補償是因為進行了公益林管護，為生態(tài)產(chǎn)出付出了勞動；如果沒有進行管護，就沒有權(quán)利獲得補償。完善生態(tài)效益補償制度，必須明確生態(tài)效益補償法律關(guān)系各方的權(quán)利義務(wù)，不能 顧此失彼。

上述3種不同方式，可以理解為針對不同時期、不同區(qū)域的公益林建設(shè)中生態(tài)效益和農(nóng)民經(jīng)濟利益矛盾解決的不同措施。地方財政比較困難的地區(qū)，在給與生態(tài)效益補償?shù)耐瑫r，可以對不同類型的公益林進行區(qū)別管理，將某些林業(yè)經(jīng)濟權(quán)利賦予給經(jīng)營者，降低其經(jīng)濟損失，從而緩和生態(tài)效益和經(jīng)濟利益的沖突。對于經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)，應(yīng)當(dāng)適用地方政府與林地經(jīng)營者簽訂地役權(quán)合同的方式來解決相關(guān)問題。最終，在經(jīng)濟高度發(fā)達等條件都具備的前提下，應(yīng)該依照物權(quán)法的規(guī)定，先應(yīng)由國家進行征收后，才能將有關(guān)森林界定為公益林。唯有如此才能真正保護林農(nóng)的權(quán)益，才能促進中國森林實現(xiàn)真正的可持續(xù)發(fā)展。

附參考文獻：

[1]劉博,周訓(xùn)芳.生態(tài)公益林建設(shè)存在的問題及法律保護建議[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技,2009,(3):246-248.DOI:10.3969/j.issn.1007-5739.2009.03.173.[2]吳楠.集體公益林承包戶經(jīng)濟權(quán)利保障的瓶頸與突破[J].西部論壇,2014,(3):40-46.DOI:10.3969/j.issn.1674-8131.2014.03.06.[3]錢云.集體公益林林權(quán)改革的問題研究[J].安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2013,22(4):34-38.[4]孫文芳.集體林權(quán)制度改革中的利益相關(guān)者分析——以遼寧S村為例[D].華中師范大學(xué),2012.DOI:10.7666/d.y2077420.[5]廖國耀.森林生態(tài)效益功能與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的思考[J].農(nóng)業(yè)與技術(shù),2013,(4):68-69.DOI:10.3969/j.issn.1671-962X.2013.04.059.[6]唐敏,羅澤真.生態(tài)公益林區(qū)劃和農(nóng)民利益的維護[J].林業(yè)經(jīng)濟問題,2008,28(4):292-296.DOI:10.3969/j.issn.1005-9709.2008.04.003.1295614.[7]袁亞飛.普洱市生態(tài)公益林建設(shè)現(xiàn)狀及存在問題分析[J].林業(yè)調(diào)查規(guī)劃,2014,(2):57-60,64.DOI:10.3969/j.issn.1671-3168.2014.02.013.[8]邵彬.集體林權(quán)制度改革政策的博弈分析——以福建省為例[D].南京林業(yè)大學(xué),2008.DOI:10.7666/d.y

第四篇：訴訟中農(nóng)民利益維護遇到的問題及對策

近年來，黨和國家高度重視“三農(nóng)”問題，涉農(nóng)案件日益增多，如何審理好該類案件，直接關(guān)系到農(nóng)民合法權(quán)益的保護，農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。下面談?wù)勗趯徖砩孓r(nóng)案件經(jīng)常碰到的一些問題及應(yīng)對措施。

一、審理涉農(nóng)案件存在的問題

1、農(nóng)民訴訟能力低下。我國農(nóng)民受教育程度不夠，文化素質(zhì)普遍不高，大多數(shù)當(dāng)事人訴訟能力較差，法律、權(quán)利、證據(jù)意識淡薄，對法律條文的理解能力、語言表達能力、法庭辯論能力比較欠缺。

2、涉及部門多，農(nóng)民維權(quán)路艱辛。在案件起訴到法院之前，絕大多數(shù)農(nóng)民（特別是偽劣農(nóng)資案件）都找過當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門請求解決問題，某些案件涉及部門多，他們由于種種原因互相推諉，口惠而實不至，遲遲不予解決。在多個部門長時間的奔波和等待之后，許多農(nóng)戶逐漸失去了信心，最后只得上法院討說法，而打官司無疑要牽扯上他們大量的精力、財力，一般農(nóng)民無法承受。但某些案件若未能及時處理，農(nóng)民就不能獲得新的資金來恢復(fù)生產(chǎn)，就要承受更嚴(yán)重的損失。因此，要從根本上解決涉農(nóng)糾紛案件處理難的問題，還需多方共同努力。

3、取證和鑒定比較困難。由于農(nóng)民證據(jù)意識淡薄，事件發(fā)生后他們并不知道收集、保全對自己有利的證據(jù)，待訴訟之時，提供不了關(guān)鍵性證據(jù)，事過境遷，調(diào)查取證變得相當(dāng)困難。檢測鑒定難也是涉農(nóng)案件處理過程中一個公認的瓶頸問題。農(nóng)資產(chǎn)品質(zhì)量必須經(jīng)有資質(zhì)的機構(gòu)化驗才有法律效力，才可作為執(zhí)法賠償?shù)囊罁?jù)，且檢驗費用不菲，許多農(nóng)民不敢問津。

4、農(nóng)民承受能力有限。許多農(nóng)民經(jīng)濟實力較弱，無錢交納訴訟費，請不起律師，難以支付高額的律師費、鑒定費；訴訟信心不足，面對復(fù)雜、浩瀚的法律和技術(shù)上的缺乏，只好知難而退，主動放棄通過訴訟解決糾紛，轉(zhuǎn)而求助其他方式，促使有關(guān)案件刑轉(zhuǎn)民，激化了矛盾。

5、對法官依賴性強。當(dāng)事人主義訴訟模式對當(dāng)事人的舉證提出了更高的要求，若不求助于律師，農(nóng)民單憑自己來完成全部的訴訟行為，不利于法庭順利審理案件，許多當(dāng)事人不知道輸在何處。長期以來農(nóng)民發(fā)生糾紛時多寄希望于政府相關(guān)部門調(diào)查處理，對政府依賴性較強，不善于通過訴訟解決糾紛。因此，一旦訴訟，他們不知如何舉證、辯論，深深依賴法官，希望法官能幫助他們完成訴訟行為，他們理解不了法官的中立、消極地位，認為法官應(yīng)該采取各種方式積極為他們主持公道。

6、法律法規(guī)不完善，可操作性不強。許多地方省市都制定了關(guān)于農(nóng)業(yè)方面的地方性法規(guī)與規(guī)章，某些地方性法規(guī)及規(guī)章與國家法律法規(guī)的沖突（如河南省的“種子案件”）、地方各部門規(guī)章之間的沖突、各部門權(quán)力交叉、職責(zé)不清、互相扯皮等，使得執(zhí)法部門在處理涉農(nóng)案件時無所適從，不知究竟應(yīng)以何者為準(zhǔn)，操作起來相當(dāng)困難。

二、應(yīng)對措施

1、建立快速反映機制。處理涉農(nóng)案件時，做到快立、快審、快執(zhí)，各部門應(yīng)本著“執(zhí)政為民”的宗旨，相互配合、協(xié)調(diào)，主動采取有效措施，盡快解決農(nóng)民提出的問題，幫助農(nóng)民挽回損失，切實保障農(nóng)民利益，為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民提供良好的治安環(huán)境。

2、加強訴訟指導(dǎo)。針對農(nóng)民法律知識欠缺的現(xiàn)狀，注重加強訴訟指導(dǎo)，讓他們充分行使法律賦予的權(quán)利。在立案時向當(dāng)事人送達權(quán)利義務(wù)通知書和舉證通知書，耐心引導(dǎo)當(dāng)事人舉證，使他能積極主動的保全、收集、提供證據(jù)，給他們復(fù)印與案件相關(guān)的法律條文，幫助其理解法律。對于涉及人數(shù)眾多的共同訴訟，依法合并審理，并引導(dǎo)當(dāng)事人推選文化素質(zhì)較高的人作為代表人進行訴訟。

3、依法調(diào)查取證。根據(jù)法律的規(guī)定或當(dāng)事人的申請，主動到相關(guān)部門及深入農(nóng)村，了解案件情況，調(diào)查、收集與案件有關(guān)的證據(jù)；對于需要通過勘驗、鑒定獲得的證據(jù)，及時與有關(guān)部門取得聯(lián)系，依法委托鑒定，保證涉農(nóng)案件審理工作的順利進行。

4、做好調(diào)解工作。對涉農(nóng)案件應(yīng)注重調(diào)解，給當(dāng)事人講法律、說道理，促使雙方當(dāng)事人在互諒互讓的基礎(chǔ)上和解，避免矛盾激化，保持社會穩(wěn)定。特別是對涉及面廣，處理難度大，易引發(fā)群體性矛盾，影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定的土地承包糾紛、農(nóng)資產(chǎn)品質(zhì)量糾紛案件，更應(yīng)注重調(diào)解和服判息訴工作，把調(diào)解貫穿于整個訴訟活動之中，促使當(dāng)事人消除矛盾，確保案件的社會效果與法律效果的有機統(tǒng)一。

5、方便農(nóng)民訴訟，堅持巡回辦案。依據(jù)客觀情況，酌情減免訴訟費，使貧困的農(nóng)民也打得起官司；對復(fù)雜、疑難案件，實行律師強制訴訟主義，解決農(nóng)民訴訟行為能力低下的問題，勝訴方律師的費用由敗訴方承擔(dān)；為了不誤農(nóng)時，服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，方便農(nóng)民訴訟，可以采取電話立案、到農(nóng)村開庭等方式，深入田間地頭、農(nóng)戶家中現(xiàn)場開庭，及時審理調(diào)處涉農(nóng)案件。

6、加強農(nóng)村法制宣傳。結(jié)合工作實際，利用雙休日時間，深入開展“法律送進村，服務(wù)心連心”等普法宣傳活動，利用當(dāng)?shù)貜V播、電視、報紙向廣大的農(nóng)民宣傳法律，告訴他們特別要注意收集、保全與案件有關(guān)的證據(jù)，提高農(nóng)民群眾的法制觀念，增強農(nóng)民知法、守法、用法意識，協(xié)助村組搞好綜合治理，建立農(nóng)村扶助聯(lián)系點，為農(nóng)村奔小康提供法律援助和服務(wù)。

7、完善農(nóng)業(yè)法律法規(guī)。消除地方性法規(guī)及規(guī)章與國家法律法規(guī)的沖突，力求法律的統(tǒng)一；明確各部門的權(quán)限與職責(zé)，消除權(quán)力之間的重疊、交叉現(xiàn)象，使得規(guī)章與規(guī)章之間權(quán)責(zé)分明、協(xié)調(diào)統(tǒng)一，操作方便。

第五篇：城市化進程與農(nóng)民利益保障

城市化進程與農(nóng)民利益保障

推進城市化、提升工業(yè)化、實現(xiàn)現(xiàn)代化是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，是增加農(nóng)民收入、全面建設(shè)小康社會的必由之路。隨著城市化步伐的不斷加快，我市越來越多的土地資源被征用開發(fā)。如何保護失地農(nóng)民利益，是當(dāng)前迫切需要研究和解決的重大課題。為了貫徹落實黨的十六大提出的全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)，更好地解決農(nóng)民利益的保護問題，今年4－5月，市政協(xié)組成了專題調(diào)研組，對我市在推進城市化進程中的農(nóng)民利益保護，尤其是在征地拆遷補償安置工作中的農(nóng)民利益保護問題進行了專題調(diào)研。先后多次召開座談會、委員約談，聽取了54個部門、單位領(lǐng)導(dǎo)的情況介紹和對進一步做好征地拆遷中農(nóng)民利益保護工作的意見和建議。現(xiàn)將調(diào)研情況和建議綜述如下：

一、近幾年來，我市經(jīng)濟發(fā)展勢頭迅猛，各項社會事業(yè)蓬勃發(fā)展，城市化進程進一步加快，用地需求量逐年增長。2001年－2003年，全市各類建設(shè)用地達126150畝，其中國家重點建設(shè)項目用地12900畝，工業(yè)用地70950畝，公用事業(yè)建設(shè)用地10200畝，商業(yè)用地1500畝。從城市化發(fā)展的趨勢看，在今后的幾年里，全市建設(shè)項目用地年均需求量將在4萬畝以上。大面積的征地帶來大量的拆遷，2002年－2003年，僅新區(qū)就將拆遷民房14800戶。我市各級政府及相關(guān)職能部門高度重視征地拆遷補償安置工作，圍繞確保重點建設(shè)項目的順利實施、維護社會穩(wěn)定、切實保護征地拆遷中農(nóng)民利益等方面，做了大量富有成效的工作。

1、征地拆遷政策逐步完善。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《江蘇省土地管理條例》及《城市房屋拆遷管理條例》等法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合我市經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際，市委、市政府和有關(guān)部門，先后研究制訂出臺了錫政辦發(fā)[2001]178、179號文和錫政發(fā)[2002]343號文等規(guī)范性文件，各市（縣）、區(qū)、鎮(zhèn)對征地拆遷工作及失地農(nóng)民補償安置保障等也根據(jù)各自情況制訂了相關(guān)政策，為征地拆遷工作的順利進行提供政策依據(jù)，保證了各項建設(shè)工作的順利實施。各級黨政組織及相關(guān)職能部門按照中央、省、市有關(guān)政策規(guī)定，認真做好在征地拆遷補償安置工作中的農(nóng)民利益保護。如江陰、新區(qū)等把征地、拆遷、農(nóng)轉(zhuǎn)非、勞動力安置、老年農(nóng)民保養(yǎng)、社區(qū)服務(wù)等作為一個系統(tǒng)工程進行綜合考慮，積極探索新形勢下農(nóng)村征地拆遷的新路子、新辦法，收到了比較好的效果，得到了農(nóng)民的支持。

2、征地拆遷工作日趨規(guī)范。自市委、市政府關(guān)于征地拆遷的相關(guān)政策規(guī)定出臺后，各市（縣）區(qū)相應(yīng)制訂征地補償方案和房屋拆遷評估方案，嚴(yán)格程序，規(guī)范操作。特別是新的《土地管理法》頒布以來，市委、市政府嚴(yán)格要求各級政府及相關(guān)職能部門認真貫徹執(zhí)行新的《土地法》，建立“兩公告一登記”制度，按規(guī)定時間將土地征用方案和補償安置方案在被征用土地的鎮(zhèn)、村進行張貼，予

以公告；由國土部門配合當(dāng)?shù)卣_展補償?shù)怯?。在一定程度上賦予了農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強了征地拆遷補償安置工作的透明度、公開性，促進了全市征地拆遷補償安置工作的規(guī)范運作。

3、征地拆遷領(lǐng)導(dǎo)力度逐年加大。市各級政府重視對征地拆遷補償安置工作的監(jiān)督管理。各市（縣）、區(qū)、鎮(zhèn)都明確了牽頭部門，安排了得力干部分管此項工作。加強對補償安置工作的協(xié)調(diào)管理和監(jiān)督，促進了各類土地征用補償安置標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行和征地拆遷補償安置資金的落實到位。從調(diào)研情況來看，由于各級領(lǐng)導(dǎo)力度的加強，較好地執(zhí)行了征地拆遷補償安置標(biāo)準(zhǔn)，基本做到了各類征地拆遷補償政策的平衡和銜接，防止各類補償金的擠占、截流和挪作他用現(xiàn)象的發(fā)生，積極維護了廣大被征地拆遷農(nóng)民的合法權(quán)益。同時，我們還看到基層政府、組織在征地拆遷過程中做了大量的組織協(xié)調(diào)和矛盾化解工作，為我市城市化建設(shè)的順利進行做出了貢獻。

二、調(diào)查中，我們看到，在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，近年來，我市城市化進程大踏步推進，城市面貌有了很大的改善，成績喜人。但同時，我們也看到，因城市建設(shè)和發(fā)展經(jīng)濟的需要，進行了大面積的征地拆遷，給農(nóng)民帶來了一些困難，產(chǎn)生了一些急需解決的問題和矛盾，主要反映在以下幾點：

1、征地拆遷補償政策不統(tǒng)一。目前，我市農(nóng)村征地拆遷在不同地區(qū)、不同項目上，都有不同的補償政策，標(biāo)準(zhǔn)各異。就地區(qū)而言，市區(qū)范圍（主要是四個城區(qū)）執(zhí)行的是錫政發(fā)[2002]343號文件，該文件明確了“以土地換社?！钡霓k法，統(tǒng)一了補償標(biāo)準(zhǔn)。江陰、宜興和其余各區(qū)則根據(jù)各自情況實施著各自的政策，而且鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間、各開發(fā)區(qū)之間的安置補償形式也不盡相同，有的一次性貨幣安置，有的按期補貼安置，有的解決就業(yè)和保養(yǎng)，執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)也有高有低。就目前來看，我市不同地區(qū)采取不同政策符合各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡的實際情況，但從維護農(nóng)民的長遠利益、平等權(quán)益和減少社會隱患，從縮小城鄉(xiāng)差距、推進城鄉(xiāng)一體化，從落實依法行政的角度看，這種政策各異的現(xiàn)象應(yīng)逐步予以解決。另外，各類建設(shè)項目的征地補償標(biāo)準(zhǔn)也存在較大差異。如省級高速公路、環(huán)太湖公路征地補償標(biāo)準(zhǔn)為1.2萬元／畝，市重點道橋工程為3萬元／畝，地塊開發(fā)約9萬元／畝，農(nóng)村各鎮(zhèn)建設(shè)的征地補償標(biāo)準(zhǔn)更是不一。因此，有時在同一個村組相鄰的地塊，由于征地項目不同，安置補償?shù)膱?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)也不同，農(nóng)民意見很大，農(nóng)村基層干部也無所適從，工作難做。

2、征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)偏低。這主要反映在國家、省和市重點基礎(chǔ)設(shè)施項目征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，分別為1.2萬元／畝、3萬元／畝。而被征地農(nóng)民參加社保統(tǒng)籌每人需4－5萬元，低于3萬元／畝的征地補償標(biāo)準(zhǔn)將直接影響農(nóng)民的生活安置和社會保養(yǎng)的解決，基層政府也不勝負擔(dān)。如環(huán)太湖公路項目，其征地拆遷補償執(zhí)行的是省政府蘇政發(fā)[2002]77號文件，據(jù)該文件測算，華莊鎮(zhèn)內(nèi)13公里的征地補償費為2209萬元，如按錫政發(fā)[2002]343號文件測算資金缺口高達3888萬元，這種情況在濱湖區(qū)其他各鎮(zhèn)也不同程度存在。基層干部和農(nóng)民認為，征用的土地派什么用是政府的事，征地補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)區(qū)域不同制訂合理的、基本統(tǒng)一的價格，不能犧牲農(nóng)民的利益。此外，對征地住宅的拆遷，我市是按錫政辦發(fā)

[2001]178號文件規(guī)定的以人均建筑面積30m2為標(biāo)準(zhǔn)進行安置補償。我市城郊農(nóng)村人均住房面積大多超過30m2，許多農(nóng)宅在150—250m2，80%的農(nóng)戶拆除面積超過安置標(biāo)準(zhǔn)面積，雖然文件規(guī)定對超面積部分有所補償，但損失仍然存在。如果是省級重點工程，執(zhí)行的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)更低。

3、征地拆遷存在法制化、程序化不到位的現(xiàn)象，有的缺乏預(yù)見性、周密性。一是現(xiàn)行征地拆遷政策的法律效力有待提高。由市政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)的錫政辦發(fā)

[2001]178、179號文件缺乏權(quán)威性和法律效力，在一些地方進行指導(dǎo)和監(jiān)督的力度不夠。二是《土地管理法》規(guī)定的“兩公告一登記”制度（即征用土地公告、征地補償安置方案公告和征地補償?shù)怯洠﹫?zhí)行困難，被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利沒有得到充分尊重。三是有的工程項目為了趕進度，先開工后辦征地手續(xù)，補償政策遲遲不落實，如前三年盛岸西路拓寬后承諾的道路兩邊綠化地租用費至今未付，當(dāng)?shù)卮謇镉惺芷垓_的感覺，有的甚至在農(nóng)戶事先不知道的情況下就登報進行土地拍賣。四是城市規(guī)劃和征地實施有的還缺乏預(yù)見性、周密性，有的規(guī)劃一改再改，道路一擴再擴，農(nóng)民遭遇兩次拆遷；有的工程項目定了規(guī)劃用地紅線，但何時征地遲遲沒有下文，有的原定的征地時間突然提前，農(nóng)民的地種也不是，不種也不是，白白遭受經(jīng)濟損失，如蠡園鎮(zhèn)長豐村去年6月被通知葡萄園可以種，可過了不久又被通知要征土拆遷了，農(nóng)戶的種植合同只能作廢。

4、失地農(nóng)民的社會保障和就業(yè)問題沒有完全解決，長遠生計存在隱憂。錫政發(fā)[2002]343號文件有利于解決失地農(nóng)民的社會保障問題，但在執(zhí)行過程中矛盾比較大。一是該文件只局限在4個城區(qū)執(zhí)行（目前剛剛起步，面還不廣），并規(guī)定不含由政府出資建設(shè)的道橋、環(huán)境等公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目，其它地區(qū)和因國家、省、市重點工程建設(shè)被征地的農(nóng)民社保問題就無法解決。二是新征地農(nóng)民要進社保，這與過去沒有進社保的失地農(nóng)民形成了反差，出現(xiàn)了新的矛盾。過去因為我市城郊征地面積不多，有些農(nóng)民利益問題容易解決，矛盾不突出；但現(xiàn)在大面積征地拆遷，無地的農(nóng)民大增，加上鎮(zhèn)村經(jīng)濟因征地拆遷受到較大影響，對解決農(nóng)民的實際困難力不從心，因此，無論是從眼前還是從長遠來看，對失地農(nóng)民缺乏可靠和有力的保障。一些失地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非后，由于本身文化素質(zhì)低、勞動技能差，就業(yè)安置十分困難。居住在安置房的農(nóng)民雖居住條件改善了，但生活支出也大大增加，原來一些村民吃水靠井水、糧菜靠自給，現(xiàn)在都要用錢支出，如果缺乏就業(yè)保障，老了又沒有社保，日常生活水平就會下降，尤其是一些特困戶，生活比過去更艱難。

5、農(nóng)村集體經(jīng)濟遭遇困難，未來發(fā)展受影響。據(jù)濱湖區(qū)不完全統(tǒng)計，因城市重點工程需要，近期需拆遷的工業(yè)企業(yè)（不包括一些小型企業(yè)）有160家，占地1429畝，拆遷建筑面積34萬余平方米，除少數(shù)拆遷企業(yè)少的鎮(zhèn)安置較好外，其余多數(shù)鎮(zhèn)的拆遷企業(yè)移置相當(dāng)困難。一是受規(guī)劃限制，沒有預(yù)留農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展空間，定點難度大；二是城市建設(shè)與拆遷企業(yè)安置沒有同步規(guī)劃；三是異地安置費用太高，基層和企業(yè)財力難以承受。如蠡園鎮(zhèn)一半規(guī)劃為新城，大批企業(yè)需要拆遷，按規(guī)定，可在本鎮(zhèn)范圍以4萬元/畝征地標(biāo)準(zhǔn)進行土地置換，但本鎮(zhèn)已無地可換，如外遷到濱湖經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，土地優(yōu)惠價要8萬元/畝，缺口太大。此外，濱湖區(qū)反映，目前全區(qū)有16萬就業(yè)人員，登記失業(yè)人員有1萬多人，現(xiàn)在大批企業(yè)要搬遷，有的企業(yè)原有的一些勞動力又不能帶走，形成了新的失業(yè)壓力。

以上幾方面問題是發(fā)展中遇到的新問題，是新舊體制碰撞的結(jié)果：一是政府主導(dǎo)型的城市迅速擴展與農(nóng)民既得利益的矛盾。改革開放后，農(nóng)村經(jīng)濟的迅速發(fā)展，為我市加快城市化步伐創(chuàng)造了條件，但也加大了推進的成本，先富起來的農(nóng)民把大部分積累放在住房上，在征地拆遷中，政府財力難以補償農(nóng)民在住房上的損失；二是長期來城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的城鄉(xiāng)差別矛盾在一部分城鄉(xiāng)并軌中變得突出。農(nóng)民生活的基本保障是靠土地、靠口糧田，農(nóng)村的社會保障體系基本處于起步階段，較低的土地征用補償，不足以彌補農(nóng)民的生活保障，特別在進入城鎮(zhèn)后，與城市居民在社會保障上有差異，在心態(tài)上也難以平衡，加上部分農(nóng)民文化水平和就業(yè)技能相對較低，給生產(chǎn)生活帶來影響。這些發(fā)展中的問題，必須要在發(fā)展中尋求解決辦法。

三、為了妥善解決好城市化進程中農(nóng)民利益的保護問題，化消極因素為積極因素，保證我市城市化建設(shè)的順利進行，通過調(diào)查分析，我們提出以下意見、建議，供參考。

1、要進一步解決好對保護失地農(nóng)民利益的認識問題。大力推進城市化，不僅是貫徹落實十六大精神，而且也是歷史發(fā)展的必然選擇和時代進步的要求。一方面，要認識到，城市化是我市經(jīng)濟和社會快速、健康發(fā)展的必由之路，是一個長期而艱巨的過程，推進城市化不僅是城市現(xiàn)代化的需要，也是調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。另一方面，要認識到，在城市化進程中，采取積極主動的姿態(tài)切實保護好失地農(nóng)民的利益，有利于維護安定團結(jié)的政治環(huán)境，有利于維護黨和政府的良好形象，有利于城市化建設(shè)的順利推進。對農(nóng)民利益的保護重視與否，是一個對農(nóng)民的感情問題，更是對我們是否真正貫徹落實“三個代表”重要思想的一個檢驗。各級、各部門要正確處理好推進城市化建設(shè)和保護農(nóng)民利益的關(guān)系，兼顧國家和農(nóng)村集體、個人三者利益，不能以犧牲農(nóng)民的利益為代價搞發(fā)展，特別要防止造成富裕的農(nóng)民在城市化中變成貧困的市民。要充分認識和保護農(nóng)民在土地、財產(chǎn)上的權(quán)益。要認識到農(nóng)民不僅是城市化建設(shè)的支

持者、參與者，更應(yīng)該是受益者。同時，我們也要大力宣傳《土地管理法》，宣傳各項政策和建設(shè)特大型城市的意義，教育、引導(dǎo)農(nóng)民參與和支持城市化建設(shè)。

2、要進一步解決好城市規(guī)劃的全局性、科學(xué)性、長期性問題。在推進城市化進程中，建議我市應(yīng)從市域整體出發(fā)，著眼長遠，全面系統(tǒng)地規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)體系，統(tǒng)盤考慮城鄉(xiāng)建設(shè)布局，整合城鄉(xiāng)各類資源，規(guī)劃既要尊重發(fā)展的規(guī)律，也要尊重農(nóng)民的利益；城市規(guī)劃方案起點要高，力爭一步到位，城市建設(shè)應(yīng)分步推進，量力而行，不能急于求成，要創(chuàng)精品工程，避免遺憾工程；應(yīng)充分利用市場機制，走政府規(guī)劃、調(diào)控和市場運作的城市化建設(shè)路子；應(yīng)堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保護資源和生態(tài)環(huán)境，特別要注重做到合理用地、節(jié)約用地，防止重復(fù)改造、重復(fù)建設(shè)，盡量避免對農(nóng)民利益的損害。對征地拆遷的安置房要超前進行規(guī)劃、建設(shè)，要先建后拆，避免給農(nóng)民造成生活困難。對現(xiàn)有的各級各類工業(yè)園區(qū)，要進行資源整合、統(tǒng)一規(guī)劃，要歸并一些規(guī)模小、布局散、檔次低的工業(yè)園區(qū)，避免村村點火、處處冒煙，杜絕浪費土地資源，提高使用效益。對工業(yè)用地的投資密度和啟動期限要嚴(yán)格規(guī)定和執(zhí)行，防止“圈而不用”、“征而不用”的現(xiàn)象發(fā)生，盡可能地減少農(nóng)民土地的流失。

3、要進一步解決好征地拆遷中的依法行政問題。針對如何解決城市化進程中農(nóng)民利益的保護問題，建議明確或建立一個由市領(lǐng)導(dǎo)掛帥和有關(guān)部門參加的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，對征地拆遷中出現(xiàn)的各種問題和矛盾及時予以協(xié)調(diào)解決，并開展深入細致地調(diào)查研究，廣泛聽取基層和農(nóng)民的意見，制訂出臺對全市具有指導(dǎo)性的、符合農(nóng)民利益的補償政策和法規(guī)。征地補償安置標(biāo)準(zhǔn)可按照城市發(fā)展總體規(guī)劃，實行近、中、遠郊三個區(qū)位層次的土地適用不同的土地補償標(biāo)準(zhǔn)，同地類適用同一標(biāo)準(zhǔn)，合理確定土地的區(qū)位價和地類價，從保護農(nóng)民利益的角度妥善解決好征地過程中政策不

一、標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題；對國家、省、市重點工程項目征地補償?shù)偷膯栴}，我市要向上積極反映，同時要從商用土地拍賣收益中調(diào)劑出一部分補償給農(nóng)民；對農(nóng)戶的拆遷安置補償，既要照顧到特困農(nóng)戶的困難，也要尊重和保護廣大農(nóng)戶的財產(chǎn)權(quán)益，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，逐步過渡到采用貨幣拆遷、市場安置的辦法。對需要外遷的企業(yè)，應(yīng)適當(dāng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)。制訂出臺的政策法規(guī)要有權(quán)威性，建議通過立法，進一步完善現(xiàn)行的政策。

在征地拆遷工作中，各級、各部門要依法行政、政務(wù)公開，充分尊重農(nóng)民的土地和財產(chǎn)權(quán)益，充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利。要嚴(yán)格執(zhí)行土地法規(guī)定的“兩公告一登記”制度，廣泛聽取被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民對補償安置方案的意見，確保補償標(biāo)準(zhǔn)的合理和資金的及時、足額到位，要避免先開工后征地的現(xiàn)象發(fā)生；要嚴(yán)格依法拆遷，加強對拆遷評估的監(jiān)管，保證評估的公正性，保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益；基層政府要加強對土地補償費支出的管理和監(jiān)督，要建立監(jiān)督機制，鎮(zhèn)、村政務(wù)要公開，對補償費的到位和使用情況要及時公告，要?？顚Ｓ茫瑖?yán)禁挪用。

4、要進一步解決好失地農(nóng)民的生活保障和長遠生計問題。要按錫政發(fā)

[2002]343號文件規(guī)定的“以土地換社?！钡恼咭?，積極創(chuàng)造條件、完善措施，擴大執(zhí)行范圍，將失地農(nóng)民逐步納入到社保、醫(yī)保和失業(yè)保險的保障范圍，加快城鄉(xiāng)社保并軌，享受城市居民待遇。建議學(xué)習(xí)寧波的經(jīng)驗，制訂被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障辦法，并從土地出讓收益和各級財政、農(nóng)村集體經(jīng)濟中籌措資金，建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金和相應(yīng)的社會保障風(fēng)險資金，解決經(jīng)批準(zhǔn)“村改居”的原行政村居民和經(jīng)縣級以上國土資源部門批準(zhǔn)土地全部或大部分被征用農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，同時解決343號文件在社保政策上與過去遺留問題的銜接。解決失地農(nóng)民的生活保障問題，要立足長遠，防止權(quán)宜之計。

要創(chuàng)新政策，創(chuàng)新渠道；發(fā)展經(jīng)濟，創(chuàng)造崗位，多途徑安置失地農(nóng)民就業(yè)，解決好他們的長期生活來源問題。應(yīng)允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在工業(yè)園區(qū)投資建廠，或在一些有穩(wěn)定收益的征地建設(shè)項目中以土地作價入股，按股分紅；對適合建造服務(wù)業(yè)用房的要優(yōu)先留給村集體經(jīng)濟組織建設(shè)三產(chǎn)用房；征用土地后開發(fā)建設(shè)的沿街商業(yè)用房，在同等條件下，應(yīng)優(yōu)先出讓給被征地農(nóng)民；要鼓勵各用地單位吸納被征地農(nóng)民就業(yè)，鼓勵被征地農(nóng)民自謀職業(yè)，并給予相關(guān)優(yōu)惠政策。要加強對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，提高勞動技能，樹立正確的擇業(yè)觀；同時，適應(yīng)城市化的需要，大力提高農(nóng)村的文化教育水平，培養(yǎng)具有現(xiàn)代意識和較高文化素質(zhì)的新一代農(nóng)村人口。

5、積極探索和推行保護失地農(nóng)民利益的新辦法、新舉措。

加快城市化的步伐，是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的必然舉措，如何妥善處理好城市化過程中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，需要我們不斷實踐、不斷總結(jié)完善。因此市政府有關(guān)責(zé)任部門要組織專門人員進行研究和探索，特別是在城市化進程中如何保護農(nóng)民利益問題，如：引入市場機制，遵循等價有償原則，探索建立農(nóng)村土地使用權(quán)置換、流轉(zhuǎn)新機制，采取土地投資入股、參與分紅、有償轉(zhuǎn)讓、信托服務(wù)、拍賣和租賃、鎮(zhèn)村和農(nóng)民參與開發(fā)；在社會保障體系上如何縮小城鄉(xiāng)的差別；原有農(nóng)村集體資產(chǎn)的處置等等。制訂切實有效的措施和辦法，確保農(nóng)民真正成為城市化中的受益者。