第一篇：治理模式：貴在修正其所以有

管理之窗

治理模式：貴在修正其所以有

（提要）美國咨詢公司(GRANT THORNTON)的調(diào)查顯示，中國商業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的壓力是世界最高的，中國大陸經(jīng)理人中有76％感覺緊張有壓力。造成這種現(xiàn)象的原因是多樣的，其中重要的一點(diǎn)，當(dāng)屬“不好修正其所以有，啖啖常欲人之有”——在尋求擴(kuò)張、保持管理本色、選擇治理模式上莫不如此。而公司治理模式的“所以有”，不僅是指?jìng)鹘y(tǒng)文化的神韻，更是指當(dāng)代政治優(yōu)勢(shì)。

（小標(biāo)題）政治優(yōu)勢(shì)應(yīng)當(dāng)成為公司治理的“所以有”

公司治理問題的提出，從一定意義上講就是要解決“所以有”的問題。在兩權(quán)分離中，企業(yè)高管調(diào)用企業(yè)資源，心中當(dāng)然應(yīng)該時(shí)常想著公司“所以有”，即要對(duì)投資者等相關(guān)利益主體負(fù)責(zé)。而治理模式的“所以有”指得是在兩權(quán)分離之前，公司作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體賴以存在的基礎(chǔ)。治理模式的確立和選擇，應(yīng)當(dāng)是對(duì)這種基礎(chǔ)的強(qiáng)化而不是相反。

“不好修正其所以有，啖啖常欲人之有”出自《荀子?富國篇第十》，有學(xué)者認(rèn)為這句話是荀子在齊國稷下學(xué)宮論戰(zhàn)時(shí)所說，針對(duì)邦國理財(cái)，意在勸導(dǎo)人君重視對(duì)已擁有財(cái)富的珍惜，不能總是圖謀占領(lǐng)他人財(cái)富。否則，“在國國危，在人人危”。中國商業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人壓力感的居高不下，與此不無關(guān)系。當(dāng)然，現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營并非一定是“常欲人之有”，但是在指導(dǎo)思想上“不好修正其所以有”的問題是存在的，在公司治理中也是一樣。公司治理無疑是要幫助商業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人排解內(nèi)憂外患，如果只把國外的治理模式拿來坐享其成，忽視了自己的“所以有”；那么，資金流動(dòng)、敗德行為、激勵(lì)失效等“內(nèi)憂外患”只能集于一身。商業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的積勞成疾、自殺案件頻現(xiàn)，足以引起我們對(duì)公司治理狀況的警醒。

其實(shí)，任何治理模式都有其“所以有”。比如德日治理模式被稱為是銀行控制主導(dǎo)型，其“所以有”是銀行處于公司治理的核心地位；英美的公司治理模式中沒有監(jiān)事會(huì)，其“所以有”是社會(huì)監(jiān)督的相對(duì)成熟，遵循決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立的政治框架。他們的治理模式當(dāng)然值得我們借鑒，但是其“所以有”是難以照搬的，我們不能“常欲人之有”而忽視我們自己的“所以有”。無庸諱言，我國企業(yè)的“所以有”就是我們的政治優(yōu)勢(shì)。有資料表明，北京奧運(yùn)會(huì)商業(yè)上的成功，與中國所具有的政治優(yōu)勢(shì)密切相關(guān)。政治優(yōu)勢(shì)可以表現(xiàn)為四種力：“核心力”（黨組織的堅(jiān)強(qiáng)核心領(lǐng)導(dǎo)）、“思想力”（優(yōu)良的思想政治工作傳統(tǒng)）、“政治合力”（將各地區(qū)各部門的力量凝聚起來）和“向心力”（認(rèn)同感與自豪感）等等。

治理模式與“所以有”是源與流的關(guān)系。如果說在公司治理的具體形式，即流上可以有

不同的選擇、組合；那么在源頭上往往是既定的，“所以有”的存在不以我們的意志為轉(zhuǎn)移。例如在治理模式的選擇上我們可以用新三會(huì)代替老三會(huì)，或者同時(shí)發(fā)揮好新三會(huì)與老三會(huì)的作用；但是有一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)肯定，政治優(yōu)勢(shì)不能丟，而應(yīng)當(dāng)在選定的治理模式中充分表現(xiàn)出在先的政治優(yōu)勢(shì)來，至少在國有或者國有參股企業(yè)中是如此。即使在典型的民企中，也不能在同樣的社會(huì)背景中另搞一套，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到政治優(yōu)勢(shì)與股權(quán)權(quán)重的一致性，將兩方面很好地結(jié)合起來，有助于以政治優(yōu)勢(shì)增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

（小標(biāo)題）“所以有”的價(jià)值貴在不斷實(shí)踐和修正

荀子所謂“修正其所以有”，“所以有”與“修正”是形影相隨的。當(dāng)我們承認(rèn)公司治理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政治優(yōu)勢(shì)這個(gè)“所以有”的時(shí)候，如何“修正”的課題往往也就擺在我們面前，即修正藥業(yè)董事長修淶貴先生所堅(jiān)持的“修正”課題。與修淶貴先生“修正力”源自中醫(yī)智慧和儒家思想不同的是，公司治理的“修正其所以有”重在發(fā)揮現(xiàn)實(shí)政治優(yōu)勢(shì)的作用。

政治優(yōu)勢(shì)不是一成不變的，需要與時(shí)俱進(jìn)，需要企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中進(jìn)行創(chuàng)造性的發(fā)揮。這種創(chuàng)造性的發(fā)揮就是“修正”，比如政治優(yōu)勢(shì)中的“核心力”在公司治理中就會(huì)表現(xiàn)出自己的特殊性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)黨組織固然處于服務(wù)保證的地位，但是假如自身失去了“核心力”，服務(wù)保證地位就會(huì)被空置。比如目前常由董事長兼任黨委書記，那么董事長能否抓好黨組織建設(shè)，就成了發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵。從寧波開發(fā)投資集團(tuán)有限公司董事長、黨委書記賀松青最近墜樓身亡的案例來看，亦與黨組織的反腐倡廉有關(guān)。假如賀松青能在自己身上始終體現(xiàn)政治優(yōu)勢(shì)，保持健康的組織生活，或許不至于在“失蹤”多日后不為組織所知，突然在公司所在的辦公大樓上走向不歸路。

需要指出的是，“修正其所以有”的前提是要遵循“其所以有”。修正不是背叛，修是為了正，目的是去掉不符合新情況的部分，讓“所以有”在實(shí)踐中產(chǎn)生更強(qiáng)的指導(dǎo)意義，即產(chǎn)生“修正力”。英美模式的公司治理也在不斷地其修正“所以有”中強(qiáng)化外部監(jiān)督作用的，例如在2001年，美國公司的財(cái)務(wù)丑聞?lì)l頻曝光，參眾兩院迅速通過了《公司改革法》；在2008年以來的金融危機(jī)中，美國總統(tǒng)奧巴馬動(dòng)用行政權(quán)限制華爾街的高薪，證券交易委員會(huì)對(duì)高盛集團(tuán)的指控等等。標(biāo)榜相互獨(dú)立、互相制衡的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，一個(gè)也沒有缺席。我們?cè)诠局卫碇邪l(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)也應(yīng)當(dāng)一樣，只有通過不斷地“修正其所以有”，才能反過來對(duì)實(shí)踐產(chǎn)生更有針對(duì)性的“修正力”。

由此可以看出，在公司治理中“修正其所以有”雖然需要對(duì)傳統(tǒng)政治優(yōu)勢(shì)進(jìn)行批判，但更重要的是對(duì)企業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生“修正力”，即產(chǎn)生治理作用。這種“修正力”從校正錯(cuò)誤的經(jīng)營理念開始，最終要落實(shí)到每一個(gè)經(jīng)營行為上。在修正藥業(yè)集團(tuán)中，修正力表現(xiàn)為“修元正

本，造福蒼生；修德正心，開創(chuàng)無限”。修淶貴在倡導(dǎo)“修德正心”的“正心”文化過程中，讓一個(gè)負(fù)債400萬瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)在12年后成為全國醫(yī)藥行業(yè)前10強(qiáng)，創(chuàng)造了中醫(yī)藥企業(yè)發(fā)展的新奇跡。當(dāng)正確的經(jīng)營理念、企業(yè)戰(zhàn)略得到認(rèn)同之后，言行是否一致，是否存在現(xiàn)實(shí)差距等，就需要靠修正力來解決。形成一定的政治優(yōu)勢(shì)，就有望取得事半功倍的效果。

（小標(biāo)題）在“修正其所以有”中堅(jiān)持治理的制度創(chuàng)新

如果說中國商業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人在競(jìng)爭(zhēng)中所承受的壓力需要一種機(jī)制分擔(dān)，那么在公司治理中發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)就不是一個(gè)外加于企業(yè)的問題。通過“修正其所以有”，將政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)成為治理模式的應(yīng)有功能。按照現(xiàn)行《公司法》的規(guī)定，對(duì)“新三會(huì)”和“老三會(huì)”進(jìn)行成功的嫁接，是在公司治理中“修正其所以有”的一條重要的途徑。這需要從思想觀念的修正做起。

首先，企業(yè)的健康發(fā)展需要兼顧股權(quán)優(yōu)勢(shì)政治優(yōu)勢(shì)。西方的公司治理模式堅(jiān)持“股東至上”，在實(shí)踐中產(chǎn)生的一系列的負(fù)面影響，促使管理者反思這種一元治理模式的有效性；與傳統(tǒng)公司目標(biāo)定位不同的治理命題——企業(yè)社會(huì)責(zé)任應(yīng)運(yùn)而生，導(dǎo)致新的公司治理理論的興起。這雖然不是商業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的良心發(fā)現(xiàn)，是為了使企業(yè)有長久的“生命力”，然而客觀上會(huì)帶來企業(yè)內(nèi)部以及外部利益相關(guān)者的正式和非正式關(guān)系的一套結(jié)構(gòu)和制度安排。被日本商界稱為“經(jīng)營之圣”的京瓷靈魂人物稻盛先生表示，他就不聽那些“資本家”的論調(diào)。他認(rèn)為公司治理除了“按照‘得’、‘失’來進(jìn)行判斷，還要按照‘善’、‘惡’來進(jìn)行判斷”。他所謂“以德而治”，在我國，就是要發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)。

其次，公司治理的制度建設(shè)需要用政治優(yōu)勢(shì)克服博弈慣性。有人習(xí)慣于把公司治理當(dāng)作一套完整的制度，以為只要董事會(huì)、股東會(huì)、監(jiān)事會(huì)將制度建立健全，就能避免經(jīng)理人員的敗德行為。事實(shí)并非完全如此，實(shí)踐比制度條文復(fù)雜的多，無論制度設(shè)計(jì)怎樣周密，總有難以明確的空間。制度難以明確的空間就需要發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)，以便揚(yáng)長避短。華為任正非先生認(rèn)為，企業(yè)“清晰的方向來自灰度”，灰度就是制度沒有明確的空間，清晰的方向就是政治優(yōu)勢(shì)，表現(xiàn)為企業(yè)的價(jià)值觀和企業(yè)文化建設(shè)等等。共同保持方向的清晰，就有助于防止不同的利益主體利用制度的空子博弈不止。

再次，在發(fā)揮專業(yè)人才作用的同時(shí)必須強(qiáng)調(diào)政治視角。在市場(chǎng)的人才競(jìng)爭(zhēng)中，企業(yè)重視高端專業(yè)人才無疑是正確的，但是這并非一定要堅(jiān)持專家治企。美國公共管理大師盧瑟?古立克在研究專家治國時(shí)發(fā)現(xiàn)，在越來越小的領(lǐng)域中知道的東西越來越多的專家，往往會(huì)產(chǎn)生一種無所不能的感覺，同時(shí)也會(huì)把那個(gè)狹小領(lǐng)域當(dāng)作整個(gè)世界。這就會(huì)帶來嚴(yán)重的問題，比如認(rèn)為而把錢花在別的地方就是“純粹的浪費(fèi)”。在公司治理中也是一樣，聘請(qǐng)專家擔(dān)任獨(dú)

立董事往往難以取得預(yù)期的效果，這從反面告訴我們公司治理不能放棄群眾路線和大局意識(shí)，后者都屬于政治優(yōu)勢(shì)的范疇。

另外應(yīng)當(dāng)明確，在公司治理中“修正其所以有”是一個(gè)不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新的過程。需要通過“修正其所以有”的制度創(chuàng)新，使得治理機(jī)制能夠保持強(qiáng)大的政治動(dòng)員能力和監(jiān)督能力，以便為企業(yè)的科學(xué)發(fā)展提供思想、組織、文化等方面的重要保障。

第二篇：旅游景區(qū)治理模式

旅游景區(qū)治理模式

一、雅安碧峰峽模式

雅安碧峰峽模式也被稱之為整體租賃模式，1碧峰峽模式的產(chǎn)生 產(chǎn)生條件

四川雅安由于是全國年平均降水量最大的地區(qū)之一，因而也被稱為“雨都”。碧峰峽景區(qū)位于成都的西南方向，距離成都128公里，距離雅安市8公里。1986年碧峰峽被列入省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，但作為全國貧困地區(qū)的雅安市卻無力投資開發(fā)。景區(qū)內(nèi)的農(nóng)民祖輩守著青山綠水過著貧窮落后的生活，開采、砍伐景區(qū)內(nèi)石頭和林木成為他們主要的收入來源，人地關(guān)系緊張。1993年，雅安市成立了外事旅游局，并投資200萬元開發(fā)碧峰峽。到1997年年底，景區(qū)累計(jì)投入580萬元，年接待旅游者僅1萬余人，年旅游收入僅30萬元。一方面，碧峰峽自然旅游資源價(jià)值較高，但相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施落后，其建設(shè)需要大量資金，另一方面，雅安的財(cái)政又捉襟見肘，投入資金難以保證。碧峰峽景區(qū)的發(fā)展面臨極大的困難，這一困難在我國的其他景區(qū)也不同程度的存在。

碧峰峽模式就是在這種情況下產(chǎn)生的。雅安市政府根據(jù)自身的旅游資源優(yōu)勢(shì)和旅游區(qū)位優(yōu)勢(shì)，確立了旅游興市的發(fā)展思路，決定將旅游業(yè)作為新的支柱產(chǎn)業(yè)來培育和發(fā)展，希望盡快把雅安豐富的旅游資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。碧峰峽景區(qū)以其良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)成為雅安市委、市政府優(yōu)先開發(fā)的重點(diǎn)。與此同時(shí)，原來以經(jīng)營皮具、化工建材、商業(yè)零售的萬貫集團(tuán)，存在著企業(yè)擴(kuò)張的內(nèi)在動(dòng)力和產(chǎn)業(yè)調(diào)整的內(nèi)在需求。當(dāng)時(shí)西部開發(fā)的號(hào)角也己吹響，西部地區(qū)豐富的旅游資源和誘人的市場(chǎng)前景，吸引著萬貫集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)層，應(yīng)該說這是一種資本的原始沖動(dòng)。

產(chǎn)生過程

第一步，萬貫集團(tuán)的調(diào)研分析。萬貫集團(tuán)認(rèn)為，國內(nèi)旅游景區(qū)資源保護(hù)不力、服務(wù)質(zhì)量低下、營銷宣傳乏力、產(chǎn)品缺乏特色等現(xiàn)象，根本上是由于傳統(tǒng)的景區(qū)投資經(jīng)營規(guī)模造成的。因而，萬貫集團(tuán)提出的開發(fā)思路是:讓一個(gè)企業(yè)對(duì)一個(gè)旅游景區(qū)在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)擁有唯一的絕對(duì)控制權(quán)和開發(fā)經(jīng)營權(quán)，既可以避免多家投資模式的多元主體、多重目標(biāo)、分散決策、低效資源利用的弊病，又可以避免單一投資模式下的短期開發(fā)經(jīng)營行為，實(shí)現(xiàn)旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。長期經(jīng)營和擁有絕對(duì)的經(jīng)營權(quán)(即要求轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán))是萬貫集團(tuán)投資的實(shí)質(zhì)要求。當(dāng)萬貫集團(tuán)與四川省雅安市政府商談合作開發(fā)碧峰峽景區(qū)時(shí)，帶著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈要求和招商引資的強(qiáng)烈渴望，經(jīng)過雅安市政府的多方爭(zhēng)取與協(xié)調(diào)，兩者達(dá)成了整體性開發(fā)的協(xié)議。

第二步，簽約。1998年1月8日，成都市民營企業(yè)萬貫臵業(yè)投資有限公司(簡稱“萬貫集團(tuán)”)與碧峰峽所在的雅安市政府簽訂《開發(fā)建設(shè)碧峰峽的合同書》，將碧峰峽的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給萬貫集團(tuán)，由其在雅安市政府的監(jiān)督下獨(dú)家開發(fā)碧峰峽景區(qū)，萬貫集團(tuán)由此開創(chuàng)了在全國聞名的碧峰峽模式。

模式產(chǎn)生的影響

碧峰峽模式誕生之初，遭遇了空前的困難。1998年l月8日，當(dāng)萬貫集團(tuán)與雅安方面簽訂開發(fā)合約后，立刻就招致多方指責(zé):“雅安市政府把國家資源轉(zhuǎn)賣給私人老板亂整”;“私人企業(yè)大肆侵蝕國家資源”，稍后，又有10名專家聯(lián)名將這一“敗家子”行為告到省上有關(guān)部門。1998年省建委在峨眉山召開的全省風(fēng)景名勝資源保護(hù)會(huì)上“碧峰峽模式”被完全否定，在會(huì)上還幾次遭點(diǎn)名批評(píng)。正在萬貫人想盡辦法說服專家時(shí)，農(nóng)民的巨大阻力又來了，雖然簽訂協(xié)議后，公司馬上支付了該市最高標(biāo)準(zhǔn)的拆遷費(fèi)，但尚有14戶得到全部拆遷費(fèi)的農(nóng)民在景區(qū)內(nèi)不走，致使整體建設(shè)無法實(shí)施。在舊觀念、舊勢(shì)力代表的策動(dòng)下，幾戶農(nóng)民以政府“低價(jià)出讓資源、拆遷安臵不好”為由將

政府和企業(yè)一直告到國務(wù)院信訪辦。萬貫集團(tuán)用事實(shí)逐一化解了矛盾。經(jīng)過9個(gè)月的艱苦建設(shè)，碧峰峽這個(gè)昔日的窮山溝變成了一座環(huán)境優(yōu)美的人間仙境，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益方面取得了巨大的成功。自1999年12月開業(yè)到2001年5月，景區(qū)共接待游客100萬人次，實(shí)現(xiàn)旅游收入1億元，利潤達(dá)到4000多萬元。2000年碧峰峽給雅安市財(cái)政增加500多萬元，成為第一納稅大戶，并為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了近千人的就業(yè)機(jī)會(huì)，昔日全市最窮的下里鄉(xiāng)(碧峰峽所在地)一躍成為全市率先致富的小康鄉(xiāng)，僅年收入上10萬元的家庭就有十多戶，人均純收入在原來的基礎(chǔ)上增加了1086元，人均年收入達(dá)到8958元。至此，持反對(duì)意見的專家和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民基本接受了碧峰峽的經(jīng)營模式簽訂協(xié)議兩年后，主管機(jī)構(gòu)省建委首先承認(rèn)了碧峰峽模式的成功，將當(dāng)年的全省風(fēng)景名勝資源保護(hù)會(huì)放到了碧峰峽來隆重召開。其后，省人大副主任劉永順在雅安市領(lǐng)導(dǎo)的陪同下到碧峰峽考察后，提出將在人代會(huì)上提議修改現(xiàn)行的《四川省風(fēng)景名勝管理?xiàng)l例》，該條例中有的規(guī)定曾一度成為阻擋萬貫開發(fā)碧峰峽的“紅燈”。

碧峰峽模式誕生后，國家領(lǐng)導(dǎo)人朱熔基、李嵐清、錢其深、田紀(jì)云、楊汝岱等分別到碧峰峽視察，省委書記***、省長張中偉等領(lǐng)導(dǎo)頻頻到碧峰峽調(diào)研，國家旅游局的局長、副局長、以及國家其他相關(guān)部委的負(fù)責(zé)同志，10余個(gè)國家的駐華使節(jié)及20家海外強(qiáng)勢(shì)媒體記者均到碧峰峽考察，全國各地的旅游者更是絡(luò)繹不絕。一時(shí)間，碧峰峽成為了中國旅游和西部大開發(fā)一個(gè)熱點(diǎn)和亮點(diǎn)。至此，碧峰峽模式己經(jīng)得到官方的默許和輿論的支持，應(yīng)該說雅安市和萬貫集團(tuán)實(shí)現(xiàn)了雙贏。

2、碧峰峽模式的特點(diǎn)分析

特點(diǎn)之一:成功突破所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不可分離禁區(qū)，這是碧峰峽模式的核心內(nèi)涵?！端拇ㄊ★L(fēng)景名勝管理?xiàng)l例》第十三條的規(guī)定是阻礙碧峰峽模式的最大的地方性法規(guī)，其中規(guī)定:風(fēng)景名勝區(qū)及其外圍保護(hù)地帶的重要地段，不得設(shè)立開發(fā)區(qū)、度假區(qū)，不得出讓土地，嚴(yán)禁出租轉(zhuǎn)讓風(fēng)景名勝資源。而碧峰峽模式的核心就是“政府出資源，企業(yè)出資金”，“政府出資源”就是出租轉(zhuǎn)讓行為。1985年6月國務(wù)院發(fā)布的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》第八條也規(guī)定:風(fēng)景名勝區(qū)的土地，任何單位和個(gè)人都不得侵占。風(fēng)景名勝區(qū)的一切景物和自然環(huán)境，必須嚴(yán)格保護(hù)，不得破壞和隨意改變。所以，政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)是萬貫集團(tuán)投資碧峰峽的最大的風(fēng)險(xiǎn)，如果被戴上違法經(jīng)營的帽子，不僅無法獲得收益，而且連前期的巨額投資都無法收回，因?yàn)榍捌诤芏嗤顿Y用于農(nóng)民搬遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。好在萬貫集團(tuán)以實(shí)際行動(dòng)抵住了各方的壓力，用成功的事實(shí)對(duì)相關(guān)法規(guī)提出了臵疑。

特點(diǎn)之二:獨(dú)家投資、獨(dú)家長期租賃經(jīng)營是碧峰峽模式成功的必要保障。彭德成(2002)認(rèn)為，旅游景區(qū)的開發(fā)，是旅游資源與投資主體的結(jié)合。根據(jù)投資主體的多寡，旅游景區(qū)開發(fā)模式存在“1+多”和“1+1”兩種方式。前者是指一個(gè)景區(qū)與多家投資主體的同時(shí)結(jié)合，國家、集體、部門、個(gè)體等一起共同投入該旅游景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營;后者則是一個(gè)旅游景區(qū)僅與某一家投資主體相結(jié)合，由該投資主體獨(dú)家控制，壟斷性經(jīng)營。碧峰峽模式采取的就是“l(fā)+1”模式，由萬貫集團(tuán)獨(dú)家投資、獨(dú)家長期經(jīng)營。從投資方萬貫集團(tuán)的角度來看，在信用缺失的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，由于資本意愿多元化，“1+多”模式容易導(dǎo)致矛盾從生，制肘不斷的現(xiàn)象，旅游景區(qū)的持續(xù)經(jīng)營也就難以維繼。從資源所有者—政府的角度來看，旅游資源的保護(hù)是頭等大事，而資源保護(hù)的人為威脅就是經(jīng)營企業(yè)的“殺雞取卵”的短期經(jīng)營行為。政府賦予企業(yè)長期的經(jīng)營權(quán)，就是在引導(dǎo)企業(yè)的經(jīng)營行為由短期利益向長期利益轉(zhuǎn)換，長期利益的實(shí)現(xiàn)就要求保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，這樣以來，資源所有者和企業(yè)的目標(biāo)就合而為一，實(shí)現(xiàn)了雙贏。

特點(diǎn)之三:對(duì)旅游資源的有力保護(hù)是碧峰峽模式存在的基本前提。《開發(fā)建設(shè)碧峰峽的合同書》簽訂之初遭到方方面面的反對(duì)，其主要原因就是擔(dān)心經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致旅游資源的破壞，因而資源能否得到良好的保護(hù)也就成為碧峰峽模式能否成功的關(guān)鍵。四川雅安萬貫碧峰峽有限公司董事長陳清華從理念上提出了“深生態(tài)開發(fā)、邊緣性效應(yīng)”的深度開發(fā)模式。萬貫碧峰峽有限公司堅(jiān)持:A.確立三個(gè)指導(dǎo)思想:景區(qū)生態(tài)是景區(qū)的生命、生態(tài)效益等于或者大于經(jīng)濟(jì)效益、不僅僅使環(huán)境得到保護(hù)，而且使環(huán)境更美好，更豐富;B.在規(guī)劃中，做到三個(gè)“之外”:主要接待設(shè)施建在核心景區(qū)之外、污染物排放在景區(qū)之外、農(nóng)民搬遷到景區(qū)之外;C.在建設(shè)中，實(shí)行門前三包政策:建設(shè)隊(duì)伍包種

(砍一顆樹補(bǔ)種十顆樹)、包補(bǔ)(毀壞一平方米草地，補(bǔ)種十平方米)、包賠(如屬不可彌補(bǔ)損失，則施工隊(duì)伍應(yīng)承擔(dān)十倍罰款);D.在經(jīng)營中，處理好三個(gè)關(guān)系:把動(dòng)植物、水、空氣、巖石、文物、陽光等資源當(dāng)作景點(diǎn)向游人介紹、把動(dòng)植物，水、空氣、巖石、文物、陽光等資源當(dāng)作企業(yè)的財(cái)富與資產(chǎn)進(jìn)行管理，把生態(tài)效益放在比經(jīng)濟(jì)效益更高的角度處理;E.在管理中，建立了三個(gè)保障:健全生態(tài)保護(hù)的機(jī)構(gòu)、人員、資金，對(duì)游客、員工、社區(qū)居民進(jìn)行生態(tài)教育，考核景區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的指標(biāo)應(yīng)有經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益三方面的內(nèi)容。多年來，萬貫碧峰峽有限公司對(duì)旅游資源的保護(hù)取得了突出的成績，也得到各方面的認(rèn)可。

特點(diǎn)之四:良好的監(jiān)督協(xié)作機(jī)制是碧峰峽模式順利運(yùn)行的機(jī)制保證。對(duì)于一個(gè)企業(yè)來說，政府的力量處于優(yōu)勢(shì)，尤其是在目前的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期更是這樣。如果缺少當(dāng)?shù)卣目傮w協(xié)調(diào)，碧峰峽模式也無法生存。當(dāng)然政府還要通過景區(qū)管理委員會(huì)行使監(jiān)督權(quán)和國有資源轉(zhuǎn)讓的收益權(quán)。

特點(diǎn)之五:媒體的正面造勢(shì)是碧峰峽模式成功的外在關(guān)鍵因素。碧峰峽景區(qū)在運(yùn)營之初，曾花大力氣通過主流媒體對(duì)碧峰峽進(jìn)行積極的、正面的報(bào)道和宣傳，這些正面報(bào)道為碧峰峽模式的成長贏得良好的輿論環(huán)境。首先在四川很有影響的《華西都市報(bào)》的頭版頭條顯著位臵大篇幅刊登《碧峰峽模式》、《碧峰峽精神》、《碧峰峽沖擊波》等文章。其后又邀請(qǐng)了上至國家總理、下至省委、市委書記等黨政領(lǐng)導(dǎo)來碧峰峽參觀訪問，借機(jī)通過各種媒體資源在全國進(jìn)行大規(guī)模的正面報(bào)道。毫無疑問，沒有媒體的正面報(bào)道，碧峰峽模式只能胎死腹中，無法存活。因?yàn)楸谭鍗{模式本身有“違規(guī)”嫌疑，在此過程中，強(qiáng)大的輿論力量足以達(dá)到“積毀銷骨”的作用。萬貫人很清楚地意識(shí)到這一問題，花大力氣借媒體的力量進(jìn)行正面報(bào)道。與碧峰峽模式形成鮮明對(duì)比的是，2002年希望集團(tuán)劉永好運(yùn)作桂林山水的失敗，很大程度上來自于媒體的負(fù)面炒作?！侗本┣嗄陥?bào)》首先以“億元“買斷“桂林山水”的提法展開討論，“買斷”兩字激起了最大范圍的反對(duì)聲，最終第二個(gè)“碧峰峽模式”胎死腹中。

3、碧峰峽模式治理結(jié)構(gòu)分析

碧峰峽景區(qū)由萬貫碧峰峽有限公司經(jīng)營，具有獨(dú)立的法人地位，其治理結(jié)構(gòu)有一般工商企業(yè)股份公司治理結(jié)構(gòu)的基本框架，同時(shí)具有旅游景區(qū)企業(yè)的特性

治理的主體

1998年1月8日以前，雅安市政府及碧峰峽所在地方政府是該景區(qū)的治理主體，也就是說地方政府是碧峰峽的治理主體。1998年1月8日以后，原有的治理主體轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理主體，而萬貫碧峰峽有限公司非常明確地成為碧峰峽景區(qū)的新治理主體，負(fù)責(zé)該景區(qū)的長期經(jīng)營。兩個(gè)主體的轉(zhuǎn)換，實(shí)質(zhì)上是兩種體制的轉(zhuǎn)換。前者是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的代表，后者是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的代表。在碧峰峽景區(qū)的發(fā)展過程中，顯然后者更適合于作為景區(qū)的治理主體。

所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)

所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離是碧峰峽模式的最大特征。碧峰峽屬于省級(jí)風(fēng)景區(qū)，所有權(quán)歸國家所有，由建設(shè)部門和當(dāng)?shù)卣唧w管理，享有收益權(quán)和監(jiān)督權(quán)。萬貫碧峰峽有限公司擁有碧峰峽景區(qū)的長期經(jīng)營權(quán)，獨(dú)家開發(fā)、整體規(guī)劃、市場(chǎng)化經(jīng)營。按照公司治理結(jié)構(gòu)理論，擁有所有權(quán)的政府和萬貫集團(tuán)之間形成的是委托代理關(guān)系，萬貫碧峰峽有限公司就是代理人。

監(jiān)督與控制機(jī)制

由景區(qū)所在地政府設(shè)立專門的景區(qū)管理委員會(huì)，作為政府派出景區(qū)管理的監(jiān)督控制機(jī)構(gòu)，行使政府對(duì)旅游景區(qū)的行政管理職能。這種行政管理職能表現(xiàn)為宏觀的管理和協(xié)調(diào)，并不介入景區(qū)內(nèi)部具體的管理工作。其行政職能包括:負(fù)責(zé)旅游景區(qū)的規(guī)劃編制和實(shí)施;按照規(guī)劃審批旅游景區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)旅游景區(qū)日常經(jīng)營管理及旅游資源與環(huán)境的保護(hù)措施進(jìn)行有效監(jiān)督，協(xié)調(diào)景區(qū)開發(fā)經(jīng)營與地方政府和當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系;通過各種行政、立法、稅收、物價(jià)、計(jì)量、工商、行業(yè)管理等手段對(duì)景區(qū)進(jìn)行宏觀監(jiān)督與控制。碧峰峽管理委員會(huì)的成員由地方政府委任，按照公務(wù)員管理。委員會(huì)主任由雅安市的政府首腦兼任，其委員由政府相關(guān)部門(如旅游、交通、建設(shè)、林業(yè)等部門)的領(lǐng)導(dǎo)組成。

經(jīng)營機(jī)制

經(jīng)營機(jī)制決定了公司治理中的股權(quán)安排、利益分配等問題。在碧峰峽模式中，由雅安市政府和萬貫集團(tuán)共同組建萬貫碧峰峽有限公司，政府以景區(qū)旅游資源使用權(quán)及其配套設(shè)施入股(不占最大股份)，萬貫集團(tuán)以資金入股，并控股。政企雙方成立董事會(huì)，董事長由出資企業(yè)—萬貫集團(tuán)的陳清華擔(dān)任。董事會(huì)為景區(qū)開發(fā)經(jīng)營最高決策機(jī)構(gòu)，決定景區(qū)的重大開發(fā)經(jīng)營活動(dòng)。但董事會(huì)決策的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目必須經(jīng)管理委員會(huì)批準(zhǔn)后才能實(shí)施。作為“承包人”的萬貫碧峰峽有限公司向繳納租賃費(fèi)。旅游景區(qū)的經(jīng)理人員由董事會(huì)聘任、向董事會(huì)負(fù)責(zé)。

4、碧峰峽模式的風(fēng)險(xiǎn)分析

風(fēng)險(xiǎn)之一:政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。有人用“蛋殼論”來比喻碧峰峽模式的產(chǎn)生過程。蛋殼既孕育、保護(hù)生命，又束縛、限制生命。這里所指的“蛋殼”是一些政策法規(guī)。碧峰峽開發(fā)模式從始至今都有人指責(zé)其“違規(guī)”。碧峰峽模式突破了現(xiàn)有的風(fēng)景名勝區(qū)管理體制和要求，從政府手中獲得了長期的獨(dú)家經(jīng)營權(quán)。碧峰峽模式與現(xiàn)存政策法規(guī)的沖突可能產(chǎn)生兩種風(fēng)險(xiǎn):其一是碧峰峽模式的推動(dòng)者—雅安市主要領(lǐng)導(dǎo)的政治風(fēng)險(xiǎn)，“公然”違反國家法規(guī)而烏紗落地。其二是投資商—萬貫集團(tuán)的投資損失風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)椤斑`規(guī)”而被強(qiáng)行中途叫停，其投資于基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目的資金無法收回。幸而直到現(xiàn)在，這種沖突并沒有激化，風(fēng)險(xiǎn)也沒有轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。

風(fēng)險(xiǎn)之二:監(jiān)督與控制風(fēng)險(xiǎn)。旅游景區(qū)的整體租賃經(jīng)營是一種全新的委托代理關(guān)系，與發(fā)展比較成熟的公司委托代理關(guān)系不同，其本身還存在著不足與疏漏。因而，在此關(guān)系上建立的監(jiān)督與控制機(jī)制就存在風(fēng)險(xiǎn)。其一是監(jiān)督控制失效風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)槁糜尉皡^(qū)的監(jiān)督者是碧峰峽模式的倡導(dǎo)者，在國家利益與企業(yè)利益發(fā)生矛盾時(shí)，可能會(huì)庇護(hù)開發(fā)商。再者，對(duì)碧峰峽的經(jīng)營監(jiān)督涉及財(cái)務(wù)、生態(tài)、環(huán)境、規(guī)劃等專業(yè)知識(shí)，監(jiān)督者可能不具備全面的專業(yè)知識(shí)，因而發(fā)生監(jiān)督控制失效風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，企業(yè)經(jīng)營的外部不經(jīng)濟(jì)行為就無法控制，就會(huì)發(fā)生破壞資源、危害生態(tài)的開發(fā)行為。其二是監(jiān)督控制沖突風(fēng)險(xiǎn)。如果碧峰峽景區(qū)管理委員會(huì)的監(jiān)督控制限制或阻礙了企業(yè)的經(jīng)營開發(fā)，就會(huì)發(fā)生治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部互相指責(zé)、互相拆臺(tái)的現(xiàn)象。從碧峰峽模式的實(shí)際運(yùn)行來看，前一種風(fēng)險(xiǎn)比后一種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性大。

風(fēng)險(xiǎn)之三:合作的風(fēng)險(xiǎn)。由于旅游景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營的關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，涉及到的合作對(duì)象也較復(fù)雜。任何一個(gè)合作對(duì)象的不合作都可能導(dǎo)致該模式的失敗。涉及到的主要合作對(duì)象包括:地方政府、景區(qū)管理機(jī)構(gòu)、景區(qū)投資企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用?。從景區(qū)投資企業(yè)來看，如果不能按照約定的投資規(guī)模和投入時(shí)間組織資金注入景區(qū)，或者由于企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的更替、戰(zhàn)略目標(biāo)的變化，合作關(guān)系就會(huì)被破壞;從地方政府及其景區(qū)管理機(jī)構(gòu)來看，它是景區(qū)所有者的代表，也是景區(qū)保護(hù)的直接責(zé)任者，承擔(dān)著景區(qū)規(guī)劃的控制、景區(qū)項(xiàng)目的審批、景區(qū)經(jīng)營的監(jiān)督等職能，其風(fēng)險(xiǎn)主要來自于領(lǐng)導(dǎo)的更迭引起的合作關(guān)系的中斷。從景區(qū)所在地的居民來看，他們是景區(qū)經(jīng)營的參與者，是景區(qū)人文環(huán)境的營造主體。基于經(jīng)濟(jì)利益、文化沖突的關(guān)系，這些居民可能會(huì)破壞良好的合作關(guān)系。碧峰峽建設(shè)之初就遇到了這方面的阻力。碧峰峽模式在地方政府、景區(qū)管理機(jī)構(gòu)、景區(qū)投資企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用裰g安排了一個(gè)利益均衡機(jī)制，這種機(jī)制使得經(jīng)營者有效地規(guī)避了合作風(fēng)險(xiǎn)。

二、安徽黃山模式

安徽黃山模式也被稱為上市公司經(jīng)營模式，是指旅游景區(qū)企業(yè)經(jīng)過股份制改造上市后，受景區(qū)管理機(jī)構(gòu)的委托，代理經(jīng)營包括門票在內(nèi)的一切旅游業(yè)務(wù)，成為景區(qū)內(nèi)唯一負(fù)責(zé)旅游經(jīng)營的機(jī)構(gòu)，對(duì)旅游景區(qū)實(shí)行壟斷經(jīng)營。

1安徽黃山模式的產(chǎn)生 產(chǎn)生條件

極品級(jí)的旅游資源是黃山模式產(chǎn)生的客觀條件。黃山是我國旅游業(yè)的“元老”，是我國首批國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，1990年黃山成為世界文化與自然雙重遺產(chǎn)(編號(hào)200一007)。黃山的自然景觀與人文景觀俱佳，尤其以奇松、怪石、云海、溫泉“四絕”著稱于世。強(qiáng)有力的管理主體是黃山模式產(chǎn)生的主觀條件。1949年，黃山解放，成立黃山管理處。1952年正式成立中共黃山管理處委員會(huì)。1979年，黃山管理處升級(jí)為安徽省黃山管理局(正廳級(jí)建制)。1987年以前，黃山景區(qū)的旅游開發(fā)建設(shè)、經(jīng)營管理由安徽省政府直接負(fù)責(zé)。1987年12月，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立地級(jí)黃山市，1988年在原省直黃山管理局級(jí)別與人員編制不變地基礎(chǔ)上，改為黃山風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)(正廳級(jí))。1989年安徽人大頒布的《黃山風(fēng)景區(qū)管理?xiàng)l例》，授權(quán)黃山管理委員會(huì)代表黃山人民政府管理黃山風(fēng)景區(qū)，其主任由黃山市政府市長兼任。黃山由管委會(huì)統(tǒng)一管理，景區(qū)經(jīng)營授權(quán)給國有獨(dú)資企業(yè)—黃山旅游發(fā)展總公司負(fù)責(zé)。1999年6月，原黃山旅游發(fā)展總公司更名為黃山旅游集團(tuán)公司。

產(chǎn)生過程

安徽黃山市為了加快黃山旅游資源的開發(fā)利用，也為了落實(shí)鄧小平“把黃山的牌子打出去”的指示，經(jīng)安徽省體制改革委員會(huì)批準(zhǔn)，1996年11月18日，由黃山旅游發(fā)展總公司以其所屬景區(qū)中的十余家旅游單位的經(jīng)營性資產(chǎn)作為出資獨(dú)家發(fā)起，并向境外投資者募集股份設(shè)立黃山旅游發(fā)展股份有限公司。1996年11月22日，黃山旅游8000萬B股成功上市;1997年4月17日，黃山旅游4000萬股A股上網(wǎng)發(fā)行，5月6日在上海證券交易所掛牌上市。黃山成為第一個(gè)真正意義上的以旅游資源為依托上市的旅游景區(qū)。也是我國旅游業(yè)上市公司中一家既發(fā)行B股又發(fā)行A股的旅游上市企業(yè)，成為旅游景區(qū)治理模式最成功的代表，成為“中國第一支完整意義上的旅游概念股”。安徽黃山模式源于股份制企業(yè)經(jīng)營模式，后發(fā)展為景區(qū)上市公司的經(jīng)營模式。黃山模式的股本結(jié)構(gòu)是典型的股權(quán)高度集中型，除了第一大股東還是黃山旅游集團(tuán)公司外，還有股份比例很小的一些國際、國內(nèi)的投資資本。

模式產(chǎn)生的影響

黃山模式能夠在最短的時(shí)間內(nèi)募集到能夠長期使用的巨額資金，而且不會(huì)形成負(fù)債，同時(shí)能夠?qū)F(xiàn)代企業(yè)的經(jīng)營機(jī)制引入景區(qū)經(jīng)營，上市后的黃山景區(qū)促進(jìn)旅游資源的有效利用，其優(yōu)勢(shì)是十分明顯的。截至2000年底，共接待海內(nèi)外游客1700余萬人次，旅游收入30億元，創(chuàng)匯7億元?？傎Y產(chǎn)從2.3億元上升到10億元，凈資產(chǎn)達(dá)6.86億元，股票市值40多億元。黃山景區(qū)實(shí)現(xiàn)了從粗放型經(jīng)營向規(guī)?；?、集約化經(jīng)營的轉(zhuǎn)化，也實(shí)現(xiàn)了由接待服務(wù)型向旅游經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)變的歷史性跨越。黃山模式成功后，在全國產(chǎn)生了巨大的影響，有不少的景區(qū)試圖采取該模式尋求新的發(fā)展，取得成功的景區(qū)是四川的峨眉山景區(qū)和廣西的桂林景區(qū)。陜西秦始皇陵景區(qū)試圖采取黃山模式經(jīng)營上市，但一直未能成功。

2、安徽黃山模式的特點(diǎn)分析

特點(diǎn)之一:安徽黃山模式是我國最早的真正意義上的旅游景區(qū)上市公1996年和1997年黃山旅游B股和A股成功上市，開創(chuàng)了我國旅游景區(qū)通過上市融資謀求發(fā)展的先河，上市公司第一次成為景區(qū)公共資源和經(jīng)營性資產(chǎn)的獨(dú)家經(jīng)營主體，對(duì)景區(qū)實(shí)行壟斷經(jīng)營，而且這一壟斷經(jīng)營沒有時(shí)間的限制。因而，該模式在我國旅游景區(qū)治理模式的探索過程中具有里程碑的作用，其后的峨眉山、桂林的治理模式都是在沿襲黃山模式的發(fā)展思路。

特點(diǎn)之二:強(qiáng)有力的、高度集權(quán)的管理主體保證了黃山模式的成功。陜西旅游股份有限公司“兵馬俑”的上市所借鑒的是“黃山旅游”的模式，從1998年12月醞釀，結(jié)果仍然是失敗，原因可能

有很多，但與黃山模式比較起來，最大的原因就是缺乏黃山模式所擁有的強(qiáng)有力的、高度集權(quán)的管理主體。從1949年設(shè)立黃山管理處，到1988年設(shè)立正廳級(jí)的黃山風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)，再到1989年授權(quán)管委會(huì)代表黃山市政府管理黃山，這一過程促成了強(qiáng)有力的管理主體的形成。黃山旅游發(fā)展股份公司成立后，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立了以公司股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)為主要特征的法人治理結(jié)構(gòu)。黃山風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)是景區(qū)所有權(quán)的代表，負(fù)責(zé)景區(qū)資源的保護(hù)。景區(qū)經(jīng)營開發(fā)權(quán)委托給上市公司，雖然從形式上看，景區(qū)管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)、開發(fā)權(quán)與保護(hù)權(quán)的“四權(quán)”分離，似乎削弱了強(qiáng)有力的管理主體。但實(shí)質(zhì)上，黃山景區(qū)管理委員會(huì)主任、上市公司的最大股東、獨(dú)家發(fā)起人—黃山旅游集團(tuán)公司董事長和景區(qū)上市公司董事長3個(gè)最為重要的職位由一個(gè)人兼任，其人選往往是黃山市政府的重要領(lǐng)導(dǎo)，由此產(chǎn)生的管理主體不但沒有削弱，反而更加高度集權(quán)。景區(qū)的管理體制和經(jīng)營機(jī)制，名義上是政企分開，實(shí)質(zhì)上卻政企不完全分開，景區(qū)管理委員會(huì)與上市公司之間名義上是委托代理關(guān)系，實(shí)質(zhì)上卻是自己委托、自己代理。有人批評(píng)這種模式是“借上市公司之名，行政府經(jīng)營之實(shí)”。盡管黃山旅游景區(qū)的治理結(jié)構(gòu)并不嚴(yán)格符合上市公司的有關(guān)規(guī)定，但切合了我國目前乃至今后一段時(shí)間內(nèi)旅游景區(qū)發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)。一方面旅游景區(qū)的資源價(jià)值高、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大、管理體制不順、當(dāng)?shù)剞r(nóng)民問題突出;另一方面旅游需求巨大、發(fā)展建設(shè)資金匾乏、管理水平落后。目前的治理結(jié)構(gòu)，既解決了上述阻礙黃山景區(qū)發(fā)展的問題，又利用了上市公司的有效監(jiān)督的特點(diǎn)(按照國家對(duì)上市公司的管理要求，向社會(huì)公布重要經(jīng)營事項(xiàng)、重要經(jīng)營決策、重大人事變動(dòng)和定期的經(jīng)營業(yè)績，接受主管部門和全社會(huì)的監(jiān)督管理)。

特點(diǎn)三:“鄧小平同志的重要指示”是黃山模式突破各種阻力的關(guān)鍵因素?！鞍腰S山的牌子打出去”是鄧小平在1979年7月巧日同安徽省委、徽州地委負(fù)責(zé)人的談話上，做出的重要指示。世紀(jì)偉人的這一指示成為黃山景區(qū)治理過程中用來克服各種政策和體制阻力的靈丹妙藥。碧峰峽模式是刻意地借助媒體的力量造勢(shì)，間接地化解了各種阻力與責(zé)難，而黃山模式順理成章的借助更強(qiáng)大的力量—政治偉人的指示，成功排除各種困難與阻力。否則，黃山模式也難逃一劫。

3、安徽黃山模式治理結(jié)構(gòu)分析

安徽黃山模式具有上市公司治理結(jié)構(gòu)的一般特點(diǎn)，同時(shí)又具有旅游景區(qū)的治理特征。

治理的主體

黃山模式的治理主體仍然是由地方政府代表國家對(duì)旅游景區(qū)進(jìn)行治理。首先成立景區(qū)管理委員會(huì)，作為地方政府的具體代表，擁有景區(qū)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)。其次成立國有獨(dú)資旅游發(fā)展總公司(或旅游集團(tuán))，接受景區(qū)管理委員會(huì)對(duì)景區(qū)經(jīng)營權(quán)的委托，負(fù)責(zé)景區(qū)的經(jīng)營開發(fā)。第三，旅游發(fā)展總公司作為獨(dú)家、控股發(fā)起人，吸收有關(guān)的優(yōu)質(zhì)資本(景區(qū)的飯店、旅行社、車船公司居多，后來內(nèi)容擴(kuò)大)，成立旅游股份有限公司，建立股份公司必須的監(jiān)督機(jī)制。第四，旅游股份公司上市。景區(qū)管理委員會(huì)主任、景區(qū)旅游發(fā)展總公司董事長和景區(qū)上市公司董事長集于一身，權(quán)利相對(duì)集中。黃山模式的治理主體規(guī)格高于富春江模式，從管委會(huì)的廳級(jí)建制到被授權(quán)相對(duì)獨(dú)立地管理景區(qū)，都擁有較高的行政級(jí)別。

所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)

從黃山模式治理主體結(jié)構(gòu)來看，形式上，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)了完全的分離，所有權(quán)由景區(qū)管理委員會(huì)行使，經(jīng)營權(quán)委托給景區(qū)上市公司。但實(shí)質(zhì)上，兩權(quán)只是實(shí)現(xiàn)了部分分離，因?yàn)榫皡^(qū)上市公司的最大股東是國有獨(dú)資旅游發(fā)展總公司，其分離程度的大小取決于國有股所占股權(quán)比例的大小。

監(jiān)督與控制機(jī)制

盡管黃山模式產(chǎn)生的景區(qū)上市公司不是嚴(yán)格意義上的上市公司，但是，黃山模式是現(xiàn)有模式中監(jiān)督與控制機(jī)制最為有效的模式。至少有三套監(jiān)管機(jī)制:一是政府的監(jiān)管，國有資產(chǎn)管理委員會(huì)從國有資產(chǎn)保值增殖的角度監(jiān)管，景區(qū)管理委員會(huì)從保護(hù)景區(qū)資源的角度監(jiān)管;二是中國證監(jiān)會(huì)依據(jù)《證券法》等相關(guān)法律對(duì)景區(qū)上市公司的監(jiān)督。三是景區(qū)上市公司的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、獨(dú)立董事、股東對(duì)運(yùn)營狀況的監(jiān)督。其中第二套監(jiān)管機(jī)制是其他模式所不具備，也是非常有效的。因?yàn)椤蹲C券

法》規(guī)定上市公司必須進(jìn)行持續(xù)信息的公開披露，從而上市公司的股東可以通過公司公開披露的信息來了解其經(jīng)營情況和業(yè)績，并據(jù)此監(jiān)督公司管理層次。此外，公司信息的公開也導(dǎo)致了景區(qū)上市公司的社會(huì)性，社會(huì)輿論也會(huì)監(jiān)督公司的行為，這是一種很大的促進(jìn)公司治理改進(jìn)的力量。

經(jīng)營機(jī)制

黃山模式的經(jīng)營機(jī)制決定了公司治理中的股權(quán)安排、利益分配等問題。黃山模式的股權(quán)安排上文己經(jīng)述及，旅游發(fā)展總公司是景區(qū)上市公司的最大股東，旅游發(fā)展總公司又是國有獨(dú)資公司。黃山模式中，景區(qū)管理委員主任、旅游發(fā)展總公司董事長、景區(qū)上市公司董事長一般由一人兼任(三位一體)，景區(qū)實(shí)行“五個(gè)統(tǒng)一”:統(tǒng)一價(jià)格、統(tǒng)一銷售、統(tǒng)一采供、統(tǒng)一企業(yè)形象、統(tǒng)一財(cái)務(wù)。這種經(jīng)營機(jī)制的安排，形成了強(qiáng)有力且高度集權(quán)的管理主體，杜絕了旅游景區(qū)建設(shè)中非常普遍的“各自為政、互相扯皮”的現(xiàn)象，景區(qū)管理委員會(huì)借助上市公司的平臺(tái)自主經(jīng)營，上市公司獲取的營業(yè)稅后利潤以國有資源專營權(quán)的方式上繳國家(地方政府)。盡管黃山模式的經(jīng)營機(jī)制不完全符合上市公司的相關(guān)要求，但在我國旅游景區(qū)的治理實(shí)踐中卻發(fā)揮了極大的作用。

4、安徽黃山模式的風(fēng)險(xiǎn)分析

安徽黃山模式一是投資風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化的風(fēng)險(xiǎn);二是監(jiān)管真空導(dǎo)致的資源破壞風(fēng)險(xiǎn)。此外，黃山模式存在的最大風(fēng)險(xiǎn)是旅游經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。成功的黃山模式所依據(jù)的旅游資源是世界級(jí)的優(yōu)質(zhì)資源，其經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為突出。強(qiáng)有力的、高度集權(quán)的管理主體雖然保證了黃山模式的成功，但這種高度集權(quán)的體制也給上市公司的經(jīng)營帶來風(fēng)險(xiǎn):首先，高度集權(quán)產(chǎn)生的決策失誤風(fēng)險(xiǎn)。盡管黃山模式的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)沒有完全分離，其主體還是國家(地方政府)，不存在代理成本的問題，即惡意經(jīng)營、破壞資源問題。但是，在缺乏民主決策的環(huán)境下，極有可能發(fā)生“好心辦壞事”的事情。其次，景區(qū)多重目標(biāo)造成的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于旅游景區(qū)來說，經(jīng)營的目標(biāo)不僅是追求利潤最大化，追求最大投資回報(bào)，而且必須要考慮到社會(huì)效益和生態(tài)效益的實(shí)現(xiàn)。這三個(gè)目標(biāo)受到政府官員、股東、當(dāng)?shù)鼐用?、媒體等相關(guān)因素的影響，因此回經(jīng)常發(fā)生矛盾。例如，景區(qū)管委會(huì)主任由地方官員擔(dān)任，同時(shí)又兼任旅游發(fā)展總公司董事長和旅游股份公司董事長，如果他(她)考慮自己在任期間的“政績”，就可能“大干快上”，全力追求經(jīng)濟(jì)效益，而與其他兩個(gè)目標(biāo)發(fā)生沖突。如果他(她)認(rèn)為作為國家工職人員應(yīng)該注重資源的保護(hù)和社會(huì)效益的發(fā)揮，那么就會(huì)與上市公司的經(jīng)濟(jì)利益發(fā)生沖突。第三，景區(qū)經(jīng)營范圍有限導(dǎo)致的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。由于旅游景區(qū)屬于公共資源產(chǎn)品，其經(jīng)營必然受到景區(qū)規(guī)劃、資源保護(hù)和環(huán)境保護(hù)等方面的制約。旅游景區(qū)發(fā)展到一定程度，其經(jīng)營擴(kuò)展的空間就會(huì)受局限。如果景區(qū)上市公司的經(jīng)營向景區(qū)以外的行業(yè)拓展，又可能增加其經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，危及到旅游資源的安全。

三、浙江富春江模式

成立于1993年12月8日的浙江富春江旅游股份有限公司，是全國首家以風(fēng)景旅游資源為主要資金投入的規(guī)范化的股份制企業(yè)。這種模式在浙江產(chǎn)生之后，發(fā)展到我國的一些風(fēng)景名勝區(qū)、國家級(jí)重點(diǎn)文物保護(hù)單位乃至世界遺產(chǎn)景區(qū)的治理結(jié)構(gòu)之中。浙江富春江模式的本質(zhì)是:對(duì)景區(qū)企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行改造，并由政府委托股份制企業(yè)獨(dú)家經(jīng)營旅游景區(qū)。

1、浙江富春江模式的產(chǎn)生 產(chǎn)生條件

浙江省桐廬縣位于浙江省的西北部，緊鄰富春江，沿杭州的錢塘江(過了杭州就稱為富春江)溯江而上即可到達(dá)桐廬縣。該縣具有優(yōu)良的旅游資源、良好的交通區(qū)位和市場(chǎng)條件。溶洞景觀瑤林仙境、桐君山、東漢古跡嚴(yán)子陵釣臺(tái)是該縣旅游資源的代表。同時(shí)，該縣又處于浙江省“兩江一湖”(富春江、新安江、千島湖)的黃金旅游干線上，水路和陸路交通發(fā)達(dá)。為了統(tǒng)一開發(fā)、建設(shè)、管理和經(jīng)營桐廬縣的旅游景區(qū)，該縣成立了桐廬縣旅游總公司，作為縣風(fēng)景旅游局的直屬企業(yè)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全縣旅游資源的開發(fā)和經(jīng)營。在經(jīng)營過程中，旅游總公司取得了一定的經(jīng)營效益，但資金不足及其它中小國有企業(yè)固有的弊病也日益顯露出來。桐廬縣主管旅游的領(lǐng)導(dǎo)和旅游總公司的領(lǐng)導(dǎo)就通過何種融資手段取得景區(qū)發(fā)展急需的長期資金問題進(jìn)行反復(fù)考慮，他們認(rèn)為，旅游景區(qū)開發(fā)效益佳、前景好、但是投資大、周期長、需要巨額的穩(wěn)定投資，如果僅僅依靠本行業(yè)自我積累及銀行貸款等融資手段是無法滿足景區(qū)的發(fā)展需要的，若對(duì)景區(qū)進(jìn)行股份制改造，即可迅速吸收社會(huì)閑散資金，不僅可以長期使用，而且不用承擔(dān)高額利息，同時(shí)又可使企業(yè)負(fù)債經(jīng)營轉(zhuǎn)化為自籌資金經(jīng)營，何樂而不為呢?桐廬縣旅游產(chǎn)業(yè)的客觀條件和發(fā)展旅游的主觀沖動(dòng)創(chuàng)造了富春江模式的條件。

產(chǎn)生過程

1993年8月，桐廬縣旅游總公司向縣體改委提出改制申請(qǐng)，并經(jīng)浙江省股份制試點(diǎn)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)，于1993年12月18日正式成立浙江富春江旅游股份有限公司。公司總股本6000萬元，由國家股、發(fā)起人法人股、社會(huì)定向法人股、個(gè)人股組成，是全國首家以風(fēng)景旅游資源為主要投入的股份有限公司。公司吸收了300多個(gè)股東參股，共吸引資金近4000萬元，開創(chuàng)了國內(nèi)股份制企業(yè)開發(fā)旅游景區(qū)的先河。1996年，浙江富春江旅游股份有限公司正式與桐廬縣旅游局脫離，謀求公開上市發(fā)行。2000年，浙江富春江旅游有限公司以部分經(jīng)營性資產(chǎn)入股，進(jìn)入上市公司“國旅聯(lián)合”。后者于2000年9月22日上市，總股本14000萬股，流通A股占5000萬股。浙江富春江旅游股份有限公司占“國旅聯(lián)合”12.23%的股份。從成立旅游股份公司到“借殼上市”，作為一個(gè)縣級(jí)旅游景區(qū)，完成了以“景”建“景”的籌資方式，建成了一套旅游資源的治理新模式，被稱為富春江模式。

模式產(chǎn)生的影響

富春江模式誕生之初沒有受到各方的激烈反對(duì)，而是相對(duì)地順利，未遇到多大的阻力，這一點(diǎn)與碧峰峽模式截然相反。截至2000年，公司資產(chǎn)總值己達(dá)到約2億元，經(jīng)營規(guī)模逐漸擴(kuò)大，除了成立之初擁有的“中國旅游勝地四十佳”中的瑤琳仙境、天目溪漂流、紅燈籠鄉(xiāng)村家園、“東漢古跡”嚴(yán)子陵鉤臺(tái)、“奇山異水”富春江小三峽“中草藥鼻祖圣地”桐君山、富春江七里揚(yáng)帆、大奇山國家公園等國家風(fēng)景名勝點(diǎn)外，還有桐廬中國旅行社、桐廬旅行社、富春江大酒店及控股經(jīng)營的桐廬賓館等11家分公司。公司食、行、游、購、娛配套成網(wǎng)，年接待游客120萬人次，營業(yè)收入6000萬元，投資回報(bào)率達(dá)20%以上，名列浙江省縣級(jí)旅游企業(yè)前茅。在富春江模式取得成功之后，先后有多個(gè)旅游景區(qū)采取類似的治理模式，有成功的，也有失敗的。成功的旅游景區(qū)是青島瑯哪臺(tái)景區(qū)和浙江紹興柯巖景區(qū)，失敗的代表是曲阜的“三孔”景區(qū)。

2、富春江模式的特點(diǎn)分析

特點(diǎn)之一:最早以旅游資源入股，以股份制公司進(jìn)行治理的旅游景區(qū)，這是富春江模式 的核心內(nèi)涵。1993年產(chǎn)生的浙江富春江模式是迄今為止最早將旅游景區(qū)資源作價(jià)入股，建立現(xiàn)代企業(yè)制度性質(zhì)的股份公司。股份制公司在20世紀(jì)九十年代的中國本來就屬于新鮮事物，而以旅游資源入股成立股份制公司就更屬于前所未有的事情。這種治理模式在國家、股東、董事會(huì)和相關(guān)利益者之間選擇了一種均衡的制度安排。開發(fā)權(quán)與保護(hù)權(quán)部分分離。在管理職能上，代表政府的管理機(jī)構(gòu)對(duì)景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營行使監(jiān)督管理權(quán)，負(fù)責(zé)景區(qū)的規(guī)劃控制和項(xiàng)目審批，使景區(qū)旅游資源不被破壞或被不合理地利用。開發(fā)權(quán)形式上屬于股份制企業(yè)所有，但實(shí)質(zhì)上，由于最大的股份是國有股，絕大部分開發(fā)權(quán)還掌握在國家的手中。這種治理模式與我國通過股份制改造國有企業(yè)的制度安排類似，只是國有資源的性質(zhì)不同。

特點(diǎn)之二:多渠道融資、獨(dú)家長期經(jīng)營獲得了大量的建設(shè)資金和發(fā)展動(dòng)力，是富春江模式成功的關(guān)鍵因素。富春江模式吸收了300多個(gè)股東參股，包括:國有股、發(fā)起人法人股、社會(huì)定向法人股、個(gè)人股等組成，短期內(nèi)籌集了大量的景區(qū)建設(shè)資金。由政府籌劃成立的景區(qū)股份公司獨(dú)家長期經(jīng)營保證了資本的安全，又反過來促使更多的資金投入景區(qū)，甚至通過上市的方式募集資金。

特點(diǎn)之三:良好的市場(chǎng)條件是催生富春江模式的客觀基礎(chǔ)。浙江桐廬的富春江、青島的瑯娜臺(tái)和浙江紹興的柯巖都位于東部沿海，與我國的中、西部不同，這些地區(qū)擁有良好的市場(chǎng)條件:A.良好的客源市場(chǎng)條件。我國國內(nèi)旅游的主要客源地是環(huán)渤海地區(qū)、長江三角洲地區(qū)和珠江三角洲地區(qū)，桐廬、瑯哪臺(tái)和柯巖位于前兩個(gè)客源區(qū)域內(nèi)。B.所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。東南沿海是我國公認(rèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，資本市場(chǎng)發(fā)達(dá)、社會(huì)游資量大，投資風(fēng)險(xiǎn)低、回報(bào)高的旅游景區(qū)理所當(dāng)然的成為資本追逐的對(duì)象。大規(guī)模的有效旅游需求加上資本的力量，富春江的模式的產(chǎn)生就成為一種必然現(xiàn)象。

特點(diǎn)之四:開放的社會(huì)環(huán)境是富春江模式成功的外在因素。富春江模式的產(chǎn)生早于碧峰峽模式產(chǎn)生5年時(shí)間，但是，富春江模式并沒有遇到碧峰峽模式誕生之初的種種阻力與責(zé)難，而是相對(duì)順利，這應(yīng)該歸功于東部沿海開放的社會(huì)環(huán)境。東南沿海是我國改革開放的前沿地區(qū)，思想開放、意識(shí)超前的人文環(huán)境創(chuàng)造了一個(gè)市場(chǎng)化程度較高的社會(huì)環(huán)境。加之，1993年是鄧小平南巡講話的第二年，思想解放達(dá)到了一個(gè)新的高潮。

3、富春江模式治理結(jié)構(gòu)分析

浙江富春江旅游股份有限公司具有獨(dú)立的法人地位，其治理結(jié)構(gòu)有一般工商企業(yè)股份公司治理結(jié)構(gòu)的基本框架。

治理的主體

與碧峰峽模式類似，富春江模式的治理主體仍然是地方政府。所不同的是，雅安市政府在1998年1月8日以后，即促成萬貫集團(tuán)整體租賃碧峰峽后“功成身退”，退出碧峰峽內(nèi)部治理主體，只起到外部監(jiān)督管理者的作用。而桐廬縣地方政府通過“一股獨(dú)大”的國有股一直扮演著治理主體的角色，這種制度安排杜絕了“出賣旅游資源”的嫌疑，也是富春江模式誕生之初沒有遭遇輿論批評(píng)的原因之一。

所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)

采取股份制治理的富春江模式的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)并沒有完全分離，而是部分分離。因?yàn)楦淮航糜喂煞萦邢薰炯捌渲卫砟Ｊ较嗤那鄭u瑯娜臺(tái)景區(qū)開發(fā)公司、浙江紹興柯巖景區(qū)開發(fā)公司的最大股東都是國有股，政府(國有資產(chǎn)管理局)仍然是所有權(quán)的主要擁有者。

監(jiān)督與控制機(jī)制

碧峰峽模式只有外部一套監(jiān)控機(jī)制，與其不同的是，富春江模式有兩套監(jiān)督與控制機(jī)制。一套是由所在地政府設(shè)立專門的景區(qū)管理機(jī)構(gòu)(委員會(huì)或歸口管理局)，進(jìn)行景區(qū)建設(shè)的宏觀監(jiān)督控制;另一套是股份公司內(nèi)部的股東、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)組成的監(jiān)督機(jī)制及由于信息公開披露所產(chǎn)生的社會(huì)輿論監(jiān)督。從理論上講，前者監(jiān)督控制的重點(diǎn)在宏觀的管理和協(xié)調(diào)，并不介入景區(qū)內(nèi)部的管理工作。具體包括:負(fù)責(zé)旅游景區(qū)的規(guī)劃編制和實(shí)施，按照規(guī)劃審批旅游

景區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)旅游景區(qū)日常經(jīng)營管理及旅游資源與環(huán)境的保護(hù)措施進(jìn)行有效監(jiān)督，協(xié)調(diào)景區(qū)開發(fā)經(jīng)營與地方政府和當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系。后者監(jiān)督控制的重點(diǎn)則是投資收益。實(shí)際上，富春江模式的兩種監(jiān)督與控制機(jī)制又有交叉融合的特點(diǎn)，因?yàn)閮?nèi)部最大的股東是政府，外部的監(jiān)控主體還是政府，“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的角色有重合的地方。

經(jīng)營機(jī)制

經(jīng)營機(jī)制決定了公司治理中的股權(quán)安排、利益分配等問題。在富春江模式中，由地方政府和社會(huì)共同出資組建股份有限公司，政府以景區(qū)旅游資源作價(jià)入股成為控股的最大股東，政府任命股份公司的高層管理者，決定景區(qū)的重大開發(fā)經(jīng)營活動(dòng)。股份公司的經(jīng)營收益按照股權(quán)比例進(jìn)行分配，但在經(jīng)營初期一般都規(guī)定一個(gè)相對(duì)固定的上繳數(shù)額(或提留)給政府。

4、富春江模式的風(fēng)險(xiǎn)分析

富春江模式實(shí)質(zhì)上是股份制企業(yè)經(jīng)營模式，從實(shí)踐上突破了我國旅游景區(qū)經(jīng)營、管理的相關(guān)政策和體制，對(duì)相關(guān)利益者進(jìn)行了新的制度安排。作為一種模式，它的推廣應(yīng)用在客觀存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)之一:政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。與碧峰峽模式一樣，政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)是富春江模式的首要風(fēng)險(xiǎn)?！讹L(fēng)景名勝區(qū)暫行條例》及國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，“風(fēng)景名勝資源屬于國家所有，必須依法加以保護(hù)。各地區(qū)各部門不得以任何名義和方式出讓或變相出讓風(fēng)景名勝資源及其景區(qū)土地?！边@一規(guī)定隨時(shí)都可能臵該模式于死地。與碧峰峽模式所不同的是，富春江模式中旅游資源的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)并沒有完全分離，可以緩和政策法規(guī)與現(xiàn)實(shí)操作的矛盾。再加之富春江模式產(chǎn)生于思想開放、意識(shí)超前的東部沿海，沖突爆發(fā)的可能性被降到了最低程度。

風(fēng)險(xiǎn)之二:投資風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化的風(fēng)險(xiǎn)。資本投資肯定存在風(fēng)險(xiǎn)，這一風(fēng)險(xiǎn)主要來自于經(jīng)營管理過程中的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。例如，產(chǎn)品問題、市場(chǎng)營銷等問題導(dǎo)致的投資風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于以股份制經(jīng)營為治理方式的富春江模式來說，投資風(fēng)險(xiǎn)有被擴(kuò)大化的可能。擴(kuò)大的投資風(fēng)險(xiǎn)可能來自于:首先，地方領(lǐng)導(dǎo)的更迭引起的旅游股份公司領(lǐng)導(dǎo)變更，從而導(dǎo)致景區(qū)投資建設(shè)項(xiàng)目的中斷或景區(qū)經(jīng)營方向的重大調(diào)整及其投資損失。其次，由政府推薦任命的景區(qū)管理者，往往是政府某職能部門的領(lǐng)導(dǎo)，故此可能會(huì)由于其專業(yè)知識(shí)的欠缺、市場(chǎng)經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)的不足造成決策失誤，導(dǎo)致投資風(fēng)險(xiǎn)。第三，旅游景區(qū)經(jīng)營的多重目標(biāo)性，要求旅游景區(qū)的經(jīng)營不僅僅要追求利潤最大化，還必須將景區(qū)的社會(huì)效益和生態(tài)效益考慮進(jìn)去。尤其是當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)、生態(tài)利益發(fā)生矛盾時(shí)，必然犧牲景區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益而保護(hù)社會(huì)和生態(tài)利益，因此，股東的投資損失也就在所難免。

風(fēng)險(xiǎn)之三:監(jiān)管真空導(dǎo)致的資源破壞的風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)督真空主要是政府對(duì)景區(qū)的監(jiān)管存在漏洞。盡管富春江模式有兩套監(jiān)管機(jī)制，但本來應(yīng)該是各自獨(dú)立的運(yùn)行機(jī)制卻糾纏在一起，產(chǎn)生了對(duì)景區(qū)監(jiān)管的真空。“運(yùn)動(dòng)員”的角色有“裁判員”的影子，反之亦然。既然是國家(地方政府)同時(shí)在監(jiān)管和經(jīng)營景區(qū)，那么景區(qū)規(guī)劃的控制、項(xiàng)目的審批就僅僅是程序的事情。所有者虛位和責(zé)任不清極有可能導(dǎo)致旅游資源的破壞。

四、陜西旅游集團(tuán)模式

陜西旅游集團(tuán)模式是文物大省在尋求旅游發(fā)展新突破中產(chǎn)生的，該模式實(shí)質(zhì)上是陜西省的旅游業(yè)治理模式，其治理對(duì)象涉及到旅游六要素的各個(gè)方面。但是，該模式治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)還是旅游景區(qū)。

1、陜西旅游集團(tuán)模式的產(chǎn)生 產(chǎn)生條件

陜西是全國的文物大省。境內(nèi)文物點(diǎn)35750處，其中國家級(jí)文物保護(hù)單位55處，省級(jí)重點(diǎn)文物保護(hù)單位355處。國家一級(jí)文物3526件組，國寶級(jí)文物123件組。古城西安曾是80年代四大旅游熱點(diǎn)城市之一，當(dāng)時(shí)接待海外旅游者人數(shù)曾連年以40%的速度增長。80年代中期以前，陜西省海外游客接待量和旅游外匯收入一直處于全國第五、六位。進(jìn)入90年代后，陜西的旅游發(fā)展速度減慢，在全國的位次也逐年下降，1997年更是降到10名以后，排名第11位。一方面是豐富的旅游資源、巨大的旅游需求，另一方面是旅游增長緩慢、位次連年下滑、文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)捉襟見肘。加之陜西省外部以云南、四川為代表的其他省市旅游業(yè)的突飛猛進(jìn)，陜西旅游的老市場(chǎng)得不到鞏固，新市場(chǎng)得不到開發(fā)，陜西旅游發(fā)展面臨空前的困境。內(nèi)憂外患的發(fā)展環(huán)境為陜西旅游集團(tuán)模式的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件。

產(chǎn)生過程

催生陜西旅游集團(tuán)模式的主體是陜西省委、省政府。

第一步，1998年12月4日，省委、省政府發(fā)布《中共陜西省委、陜西省人民政府關(guān)于深化旅游體制改革，加快旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決定》(陜政發(fā)[1998116號(hào))，在該((決定》中提出了“一個(gè)強(qiáng)調(diào)”、“兩個(gè)堅(jiān)持”、“三個(gè)分開”、“四個(gè)整合”、“兩個(gè)創(chuàng)新”的發(fā)展原則，其中“三分開”是指“兩分開、一分離”，即文博單位實(shí)行政企分開、事企分開，以及文物所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。

第二步，根據(jù)((決定))中的原則，陜西省對(duì)全省主要的文物旅游景區(qū)的行政職能、事業(yè)發(fā)展職能、市場(chǎng)經(jīng)營職能進(jìn)行剝離。旅游景區(qū)文物管理的行政職能由省文物局行使，旅游管理的行政職能由省旅游局行使，景區(qū)的經(jīng)營由組建的經(jīng)營開發(fā)實(shí)體經(jīng)營。具體內(nèi)容:將秦兵馬俑博物館、秦始皇陵文管所、銅車馬館、愷甲坑館等單位合并，成立秦始皇陵博物館，劃歸省文物局管理;將秦始皇兵馬俑博物館、乾陵博物館、法門寺博物館的文物以外的資產(chǎn)剝離出來，分別成立秦始皇陵旅游開發(fā)有限責(zé)任公司、乾陵旅游開發(fā)有限責(zé)任公司和法門寺旅游開發(fā)有限責(zé)任公司;華山管理局與陜西華山旅游發(fā)展總公司實(shí)行政企分開，西岳廟文管所與陜西華山旅游發(fā)展總公司實(shí)行事企分開;華清池管理處與華清池旅游有限責(zé)任公司實(shí)行事企分開。

第三步，1998年12月21日，陜西省政府通過國有資產(chǎn)無償劃撥的方式，組建國有獨(dú)資的陜西旅游集團(tuán)公司，直屬省政府、廳級(jí)建制。其屬下的全資子公司包括:秦始皇陵旅游開發(fā)有限責(zé)任公司、乾陵旅游開發(fā)有限責(zé)任公司、法門寺旅游開發(fā)有限責(zé)任公司、陜西華山旅游發(fā)展總公司、漢陽陵旅游開發(fā)有限責(zé)任公司、陜西關(guān)山草原旅游開發(fā)有限責(zé)任公司、還包括西安賓館、陜西省文物總店等13家單位(后擴(kuò)大為18家)。

第四步，組建秦兵馬俑旅游股份有限公司，謀求上市。秦兵馬俑旅游股份有限公司囊括陜西境內(nèi)的優(yōu)勢(shì)旅游景區(qū):華清池景區(qū)、秦兵馬俑景區(qū)、乾陵景區(qū)、法門寺景區(qū)和華山景區(qū)，還包括西安中國國際旅行社有限責(zé)任公司、陜西中國旅行社有限責(zé)任公司、陜西海外旅游有限責(zé)任公司。在謀求上市受挫后，陜旅集團(tuán)將秦兵馬俑旅游股份有限公司更名為陜西旅游股份有限公司，預(yù)備上市股票的名稱也由“兵馬俑”隨之變?yōu)椤瓣兾髀糜巍薄?/p>

模式產(chǎn)生的影響

媒體用陜西旅游業(yè)“航空母艦”來比喻陜西旅游集團(tuán)，社會(huì)各界對(duì)該模式也充滿了熱切的期望，期望該模式能從根本上改變陜西旅游發(fā)展的困境。在陜西旅游集團(tuán)模式產(chǎn)生后的

頭三年，確實(shí)也取得了良好的成績，在全國產(chǎn)生了巨大影響。

首先，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益。模式產(chǎn)生后的第一年，陜西旅游集團(tuán)就實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入6.9億元，比上年增長19.05%，利潤總額7211萬元，比上年同期增長64.48%。在集團(tuán)公司的帶動(dòng)下，陜西旅游業(yè)出現(xiàn)了少有的快速發(fā)展勢(shì)頭，1999年全省接待入境游客人數(shù)、人天數(shù)、外匯收入3項(xiàng)指標(biāo)均有兩位以上的增長，重新進(jìn)入全國前10名。2000年，陜西集團(tuán)公司營業(yè)收入達(dá)到7.7億元，利潤9700多萬元，分別比1999年增長了13.8%和30%，旅游收入占陜西省GDP的6.7%。

第二，促進(jìn)了文物保護(hù)工作的發(fā)展。由于有國有獨(dú)資的有力資金支持，一些重要的文物保護(hù)地及其周圍的環(huán)境發(fā)生了根本性的變化。例如，漢陽陵完成了2400畝的征地，建成漢陽陵博物館;華山西岳廟周圍影響景觀整體性的1萬多平米的建筑被一次性清除;陜西旅游集團(tuán)公司從秦俑館的收入中每年拿出500萬元給臨撞區(qū)作為景點(diǎn)維護(hù)費(fèi)，給省文物局上繳3000萬元，其中的2500萬元用于全省的文物資源的發(fā)掘和保護(hù)，500萬元作為流散文物征集費(fèi)用，而在此以前，陜西省財(cái)政撥給文物局的全省文物保護(hù)費(fèi)用不過700萬元左右。另外還撥款數(shù)千萬元用于乾陵、法門寺、華清池等處的文物修復(fù)和保護(hù)。陜西的文物保護(hù)逐漸從“有限保護(hù)”向“有效保護(hù)”過渡。國家文物局資助的中國社會(huì)科學(xué)院《新時(shí)期文物管理體制改革》課題報(bào)告認(rèn)為:“在尋求文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)的契合點(diǎn)上，陜西省進(jìn)行了具有開拓意義的嘗試……這種模式己使陜西省的文物旅游領(lǐng)域—尤其是文物保護(hù)領(lǐng)域—出現(xiàn)前所未有的嶄新景象?！钡?，大約在2002年后，陜西旅游集團(tuán)模式的發(fā)展遇到了重重的困難。首先是與文物部門的矛盾越來越激烈，由漢陽陵景區(qū)脫離陜西旅游集團(tuán)被文物部門收回、秦兵馬俑博物館館長吳永琪與陜西旅游集團(tuán)的公開互相指責(zé)等等事件就可見一斑;其次是景區(qū)所在地政府與陜西旅游集團(tuán)的關(guān)系日益松散，大有重新“各自為政”的趨勢(shì);再次是集團(tuán)內(nèi)部的管理出現(xiàn)問題，領(lǐng)導(dǎo)更換頻繁、員工和中層管理者的流失量增加。

陜西旅游集團(tuán)模式產(chǎn)生后，文物資源豐富的省市(例如山西、河南、云南等省)都曾先后嘗試過該模式。目前，類似陜西旅游集團(tuán)模式整合省內(nèi)旅游業(yè)資源(包括:旅行社、旅游運(yùn)輸公司、酒店、旅游景區(qū))，成立旅游集團(tuán)公司的省份有:河南省旅游集團(tuán)公司、安徽省旅游集團(tuán)公司、廣東省旅游集團(tuán)公司等。

2、陜西旅游集團(tuán)模式的特點(diǎn)分析

特點(diǎn)之一:省級(jí)政府部門由上而下推動(dòng)誕生了陜西旅游集團(tuán)模式。前文論述的其他模式在產(chǎn)生中也有政府的身影，但一般都是縣級(jí)或地級(jí)市委、市政府的推動(dòng)，而且往往還有民間資本的參與(例如碧峰峽模式)。而陜西旅游集團(tuán)公司模式是在陜西省委、省政府的直接推動(dòng)下產(chǎn)生的，其政府級(jí)別要高于其他模式的推動(dòng)者，而且是單一主體的推動(dòng)者。陜西省政府通過陜政發(fā)【1998】16號(hào)和陜發(fā)【1998】69號(hào)文件的發(fā)布，以政府行政力的方式宣布了陜西旅游業(yè)治理(主要涉及旅游景區(qū)的治理)的方式與方法，這是一種自上而下的改革方法。

特點(diǎn)之二:陜西旅游集團(tuán)模式從制度上建立了一套事企分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開的、涉及各利益集團(tuán)和管理主體的治理機(jī)制。事企分開。整合各旅游景區(qū)的經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營實(shí)體，組建政府直屬的獨(dú)資國有旅游集團(tuán)統(tǒng)一經(jīng)營。將原來屬于陜西省旅游局、文物部門等相關(guān)事業(yè)的經(jīng)營性資產(chǎn)一次性、無償劃歸省旅游集團(tuán)公司。省旅游局行使旅游行業(yè)管理的行政職能，省文物局及下屬單位行使文物管理和保護(hù)的行政職能;所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開。在保證國家完全擁有文物所有權(quán)和有效保護(hù)的前提下，實(shí)行文物資產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)主體的分離。景區(qū)文物資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國家(省政府為代表)，經(jīng)營權(quán)由國有的省旅游集團(tuán)公司行使。自然資源類景區(qū)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)也采取同樣的作法。省旅游集團(tuán)上繳省財(cái)政的利潤，按省政府規(guī)定分配，以1998年旅游集團(tuán)公司所屬企業(yè)(含景區(qū)企業(yè))上繳的營業(yè)稅、所得稅為基數(shù)，營業(yè)稅新增部分3年內(nèi)全額返還，所得稅新增部分5年內(nèi)全額返還。以1998年上繳財(cái)

政的凈收入為基數(shù)，核定景區(qū)所在地方政府合理的既得利益基數(shù)，在保護(hù)地方利益和積極性的前提下，由省財(cái)政分配。由此形成的旅游景區(qū)的經(jīng)營格局是:國家(省政府)是旅游景區(qū)所有權(quán)的主體，省文物局從行業(yè)角度(挖掘、研究、保護(hù)等)統(tǒng)一管理旅游景區(qū)中的文物資源，省旅游局對(duì)旅游景區(qū)市場(chǎng)經(jīng)營實(shí)行行業(yè)管理，省旅游集團(tuán)公司按照市場(chǎng)原則統(tǒng)一經(jīng)營旅游景區(qū)。該模式中的省文物局、省旅游局和省集團(tuán)公司曾被比喻為拉動(dòng)陜西旅游業(yè)發(fā)展的“三駕馬車”。

該模式并沒有實(shí)現(xiàn)政企分開，至少?zèng)]有完全分開。首先，旅游集團(tuán)成立之初就是一個(gè)完全國有獨(dú)資的企業(yè)，集團(tuán)的2000年前投資的1.8億元的資金完全來源于政府，甚至集團(tuán)總部員工的工資都是財(cái)政撥款。直到醞釀秦兵馬俑旅游股份有限公司(后更名為陜西旅游股份有限公司)股票上市，才吸收了陜西高等級(jí)公路管理局、西安咸陽國際機(jī)場(chǎng)、陜國投、西延鐵路等企業(yè)的資金(大多數(shù)也是國有性質(zhì)的企業(yè))。其次，對(duì)于一個(gè)省來說，旅游業(yè)自身的綜合性的特點(diǎn)決定了政府主導(dǎo)旅游業(yè)的客觀必然性。要讓省旅游集團(tuán)公司按照政企分開的原則，完全按照“自由企業(yè)制度”(包括:創(chuàng)業(yè)權(quán)、簽約權(quán)、交易權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及對(duì)剩余的自由索取權(quán))的模式運(yùn)行是行不通的，也許具體到某一個(gè)景區(qū)“政企分開”的治理目標(biāo)還是可能實(shí)現(xiàn)的。

特點(diǎn)之三:陜西旅游集團(tuán)模式的治理對(duì)象集中在文物類旅游景區(qū)上，這是該模式區(qū)別于其他模式的顯著特點(diǎn)。黃山景區(qū)和峨眉山景區(qū)的治理雖然也涉及到一部分文物資源(主要是一些宗教建筑)的問題，而在陜西旅游集團(tuán)模式下涉及的所有景區(qū)(最早的六大景區(qū))，都與文物旅游資源有著千絲萬縷的關(guān)系，當(dāng)然也就與文物部門有著密切的關(guān)系。秦始皇陵景區(qū)、乾陵景區(qū)、漢陽陵景區(qū)、法門寺景區(qū)、華清池景區(qū)和華山景區(qū)的治理過程的復(fù)雜性正是源于這一特點(diǎn)。

特點(diǎn)之四:采取由上至下、由面至點(diǎn)的方式治理旅游景區(qū)是陜西旅游集團(tuán)模式獨(dú)特路徑選擇。首先從宏觀層面上由政府理順景區(qū)的管理體制、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，然后逐層向下直到景區(qū)所在的地方政府，建立景區(qū)的管理主體，包括文物管理主體和經(jīng)營主體(華山景區(qū)還多一個(gè)行政主體一華山管理局)。從面上，各景區(qū)按照統(tǒng)一的治理模式運(yùn)行，再具體到某一獨(dú)立景區(qū)的日常經(jīng)營。這一特點(diǎn)與碧峰峽的點(diǎn)式治理模式和凈月潭模式的由點(diǎn)到面的治理模式都不同。

3、陜西旅游集團(tuán)模式治理結(jié)構(gòu)分析

陜西旅游集團(tuán)模式是一類比較特殊的景區(qū)治理模式，原因之一是該模式產(chǎn)生的動(dòng)因是基于全省旅游業(yè)的重新整合，旅游景區(qū)的治理只是其中的一部分內(nèi)容。其二是該模式的產(chǎn)生有著非常濃厚的政府色彩，其結(jié)構(gòu)與一般工商企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)有很大的區(qū)別。本文只從旅游景區(qū)的角度分析其治理結(jié)構(gòu)的問題。

治理的主體

從形式上看，該模式的治理主體只有一個(gè)，即國有獨(dú)資的省旅游集團(tuán)公司，其屬下的、設(shè)在各景區(qū)的全資子公司是各景區(qū)治理主體的代表。但實(shí)質(zhì)上，該模式下的治理主體呈現(xiàn)出多樣性的特征，“三駕馬車”中，除了省旅游局實(shí)質(zhì)上被架空以外，省文物局成為另一個(gè)非正式的“治理”主體。雖然從模式的制度設(shè)計(jì)上來看，省文物局只是行使文物事業(yè)管理的職能，但據(jù)筆者調(diào)查，設(shè)在景區(qū)內(nèi)的對(duì)文物局負(fù)責(zé)的管理處或博物館機(jī)構(gòu)，從文物開發(fā)和保護(hù)的角度出發(fā)，行使著一部分治理職能。例如，漢陽陵景區(qū)要用文物的照片對(duì)外進(jìn)行市場(chǎng)宣傳，沒有漢陽陵考古陳列管的同意，漢陽陵旅游發(fā)展有限責(zé)任公司是無法進(jìn)行市場(chǎng)宣傳的。從游客需求的角度出發(fā)，開放一部分考古挖掘現(xiàn)場(chǎng)非常必要，但是，此要求遭到文物部門的嚴(yán)詞拒絕，理由是“保護(hù)文物安全第一”，這一責(zé)任誰也擔(dān)不起。所以，景區(qū)的治理主體是被限定在一個(gè)很小的范圍內(nèi)，戴著鐐銬跳舞。

所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)

從治理模式的設(shè)計(jì)來看，該模式實(shí)現(xiàn)了旅游資源(主要是文物旅游資源)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。按照我國現(xiàn)行法律，文物資源為國家所有，國家文物部門具體代表國家行使所有權(quán)。在該模式產(chǎn)生前，文物部門在乾陵景區(qū)、兵馬俑景區(qū)等景區(qū)同時(shí)行使所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。模式產(chǎn)生后，經(jīng)營權(quán)被剝離出來，由國有獨(dú)資的省旅游集團(tuán)公司行使。

監(jiān)督與控制機(jī)制

相對(duì)于其他模式來說，該模式具有較復(fù)雜的監(jiān)控機(jī)制。該模式下的旅游景區(qū)要受到3一4個(gè)主體從不同方面的監(jiān)控，包括:省旅游局、省文物局、省旅游集團(tuán)公司、地方政府派出機(jī)構(gòu)。按照各負(fù)其責(zé)、各行其是的原則監(jiān)控旅游景區(qū)的運(yùn)行。

經(jīng)營機(jī)制

由省政府組建國有獨(dú)資的旅游集團(tuán)公司，再在各景區(qū)設(shè)立全資子公司，在省旅游集團(tuán)公司的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)景區(qū)的旅游經(jīng)營和市場(chǎng)開發(fā)。文物部門負(fù)責(zé)文物資源的挖掘、整理和保護(hù)，省旅游局負(fù)責(zé)旅游市場(chǎng)管理。各景區(qū)的營業(yè)稅按屬地原則繳納，統(tǒng)一上繳省財(cái)政，由省財(cái)政按所屬企業(yè)效益專項(xiàng)返還地方和部門，以保護(hù)地方和部門(主要是文物部門)的既得利益。

4、陜西旅游集團(tuán)模式的風(fēng)險(xiǎn)分析

陜西旅游集團(tuán)模式是一個(gè)文物大省發(fā)展旅游業(yè)的一種制度選擇，其中主要涉及到文物資源類旅游景區(qū)的治理問題，因而，除了類似于上文各模式存在的風(fēng)險(xiǎn)外，該模式存在的其他風(fēng)險(xiǎn)還包括: 風(fēng)險(xiǎn)之一:模式瓦解的風(fēng)險(xiǎn)。

陜西旅游集團(tuán)模式是在政府的極力推動(dòng)下產(chǎn)生的，政府是該模式存續(xù)下去的主要力量。但是，眾所周知的一個(gè)現(xiàn)象是，由于政府主要領(lǐng)導(dǎo)的更迭，往往引起某項(xiàng)改革計(jì)劃的中斷(或重點(diǎn)轉(zhuǎn)移)。陜西旅游集團(tuán)模式至今己經(jīng)經(jīng)歷了兩屆政府，推動(dòng)該模式產(chǎn)生的主要領(lǐng)導(dǎo)己經(jīng)退休或調(diào)離，支持該模式存續(xù)下去的力量或多或少的有所減弱，也就產(chǎn)生了該模式瓦解(或名存實(shí)亡)的風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)之二:模式內(nèi)部主體矛盾激化的風(fēng)險(xiǎn)。

盡管在醞釀陜西旅游集團(tuán)模式的過程中，己經(jīng)充分考慮了各方的利益和權(quán)利，但是，模式在運(yùn)行的過程中還是出現(xiàn)了一些矛盾。省旅游局與集團(tuán)公司的矛盾、旅游集團(tuán)與文物局的矛盾、地方政府與旅游景區(qū)的矛盾等，其中旅游集團(tuán)公司處于矛盾的焦點(diǎn)位臵，任何一對(duì)矛盾的激化都會(huì)給該模式存續(xù)產(chǎn)生威脅。目前，文物局與省旅游集團(tuán)的矛盾最為突出，正如國家文物局資助的《中國經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型期文物事業(yè)管理體制改革問題》課題報(bào)告所指出的:“集團(tuán)公司實(shí)際上受到秦兵馬俑博物館的抵制，兩者之間的契約關(guān)系現(xiàn)在形同虛設(shè)”。2001年，秦兵馬俑博物館館長吳永琪曾在《三秦都市報(bào)》上撰文猛烈抨擊旅游集團(tuán)及其推動(dòng)該模式產(chǎn)生的主要政府領(lǐng)導(dǎo)，兩者的矛盾開始公開化。后來，秦兵馬俑旅游股份公司上市的失敗也與此矛盾密不可分。2003年，漢陽陵景區(qū)從旅游集團(tuán)公司脫離，歸屬省文物局，而在脫離之前，集團(tuán)公司曾投資1個(gè)多億建設(shè)該景區(qū)。

風(fēng)險(xiǎn)之三:文物保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)。

模式本著“政企分開，事企分開”的思路，將文物保護(hù)的職能和市場(chǎng)經(jīng)營的職能分離，省文物局(通過設(shè)在各景區(qū)的機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)保護(hù)文物，省集團(tuán)公司(通過全資子公司)負(fù)責(zé)旅游景區(qū)產(chǎn)品的開發(fā)和經(jīng)營，從制度安排上看是各司其職，各盡其責(zé)。但是，在景區(qū)實(shí)際運(yùn)行中，很難按照制度的安排運(yùn)行。因?yàn)榫皡^(qū)企業(yè)經(jīng)營開發(fā)的中心是文物資源，不可能不與文物資源發(fā)生或多或少的接觸，這樣就存在無意識(shí)破壞文物的可能，類似于山東的“水洗孔廟”事件。文物的破壞造成國家稀缺公共資源的損失，但除此以外更嚴(yán)重的結(jié)果可能是陜西旅游集團(tuán)模式的終結(jié)，其前車之鑒就是“水洗孔廟”和“元代石碑被撞”事件導(dǎo)致山東曲阜三孔景區(qū)治理模式的失敗。“文物部門毀壞文物是偶然過失，旅游經(jīng)營部門的毀壞文物是必然損失”是

一些部門的觀點(diǎn)。例如，1997年8月，安徽壽縣博物館將國家一級(jí)文物越王劍摔斷為三截，處理結(jié)果僅是博物館館長提前退休。如果類似的事件發(fā)生在陜西旅游集團(tuán)下屬的任何一個(gè)旅游景區(qū)，其后果肯定要嚴(yán)重地多。因而，潛在的文物保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)給該模式的運(yùn)行產(chǎn)生了巨大威脅，這一風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生隨即會(huì)產(chǎn)生“多米諾骨牌效應(yīng)”，風(fēng)險(xiǎn)一和風(fēng)險(xiǎn)二隨之就會(huì)產(chǎn)生。

第三篇：珠江情況和污染治理模式

中國珠江水污染的治理模式

字號(hào) 背景

評(píng)論 打印 電郵 收藏 騰訊微博 新浪微博

不能擁抱的“母親河”

城市水系是城市發(fā)展之源，世界上沒有幾個(gè)城市不是依托江河湖海而建立的。同時(shí)，城市水系不但是人類生活所必須，也是城市文明的載體和城市靈性所在，缺水的城市很難讓人感受到文明的細(xì)致和生動(dòng)?？梢哉f，城市文明，有水則靈，無水則廢。

在上世紀(jì)80年代之前的珠三角地區(qū)也曾被稱為“水鄉(xiāng)”，水系縱橫，堪比江南。如廣州古譽(yù)“云山珠水”，全城水分六脈，是一座水上古城，僅僅30年前，珠江還是市民游泳、賽龍舟的好去處；而廣州上游的佛山也伴隨有河涌2802條，總長5084公里。水上人家，聲音相聞；舟楫往來，永不疲倦。

不過，隨著近幾十年來現(xiàn)代工業(yè)文明的興起與城市化進(jìn)程的加快，城市用水量不斷加大，水污染日益嚴(yán)重，并將城市與水、市民與水悲劇性地隔離開來。拿廣州來說，珠江是廣州的母親河，但廣州人已經(jīng)沒有擁抱這位“母親”許多年了。而這一切都可歸因于其“子女”的貪婪和不負(fù)責(zé)任——廣東是珠江流域經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省份，也是對(duì)珠江排污最多的省份。據(jù)2004年廣東省環(huán)境質(zhì)量公報(bào)稱，進(jìn)入廣東的河流基本達(dá)到了三類以上的水質(zhì)，但進(jìn)入珠江三角洲后，部分河流水質(zhì)劣于五類，其中廣州市水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為全省最低：整個(gè)2005年珠江廣州河段7個(gè)月達(dá)到四類水質(zhì)，1月、2月、3月都是污染嚴(yán)重的劣五類水質(zhì)，4月和11月是五類水質(zhì)。按照國家頒布的《地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，四類水適用于人體非直接接觸的娛樂用水區(qū)，三類水才可以做游泳區(qū)。如此，下珠江游泳幾乎已成了現(xiàn)代廣州人一個(gè)遙不可及的夢(mèng)想。同時(shí)，不但珠江主水道的江中生物已漸絕跡，江水黑臭油膩，城內(nèi)“水脈”也漸告斷絕——現(xiàn)在我們?cè)趦?nèi)城已經(jīng)很難找到幾條像樣的河涌了，一些河涌更因臭氣熏天而被封蓋于水泥板之下。多年的污染使得珠江及其附屬的河涌一度成為臭江、黑江，如同一位原本高貴的母親現(xiàn)已滿身膿瘡，令人聞之掩鼻，望而卻步。

不僅如此，被污染的河流很容易成為傳播疾病的“流動(dòng)炸彈”。倫敦的泰晤士河50年代的污染狀況達(dá)到了極點(diǎn)，就一度在當(dāng)?shù)鼐用裰幸l(fā)霍亂等疾病。而昨天（6月20日），廣州已經(jīng)確診的兩例霍亂病例，就屬本地食源性感染，并與魚蟹、蝦等水產(chǎn)品有關(guān)。這樣的病例在廣州乃至全國都已經(jīng)相當(dāng)罕見了，卻在經(jīng)濟(jì)發(fā)展多年之后重現(xiàn)，想來不禁令人唏噓。

“事后治理”是一個(gè)妥協(xié)的產(chǎn)物

實(shí)際上，廣州從前年開始已經(jīng)加大了對(duì)珠江水污染的治理力度。這些努力包括：污水處理、完善管網(wǎng)、河涌截污、清淤補(bǔ)水等。特別是幾個(gè)大型污水處理廠的興建，使珠江廣州河段的水質(zhì)大為改善。目前珠江治理最主要的措施就是在珠江兩岸投入大筆資金建設(shè)污水處理場(chǎng)。廣州去年城市建設(shè)方面投入254億元，可謂大手筆，其中針對(duì)珠江治污的工程就有獵德污水處理系統(tǒng)三期、大沙地污水處理系統(tǒng)首期、北部地區(qū)四大污水處理系統(tǒng)等，新增污水處理能力63.5萬噸/日。如果我們把治污的方式分為“事前防污”和“事后治污”兩大類的話，就不能不承認(rèn)，對(duì)河流污染最根本的解決方式應(yīng)該是對(duì)污染源——相關(guān)工廠的“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”，即“事前防污”；但目前的治理方式卻大多屬于“事后治污”，即走的仍是一條“先污染、后治理”的路。事實(shí)上，這不僅是廣州一個(gè)城市在污染治理上的選擇，縱觀各地的污染治理方式，通常也都是在事后治污方面進(jìn)展迅速，而在事前排查污染源方面效果不佳。佛山在去年也做出規(guī)劃，為市內(nèi)1072.8公里河涌投入102.69億元進(jìn)行整治，但與此同時(shí)，本地重污染企業(yè)的減排工作卻進(jìn)展不大。

污染問題治理方式的選擇，實(shí)際上是社會(huì)各種利益之間博弈的結(jié)果。“事后治污”成為各城市不約而同的選擇，其原因很簡單：無非是因?yàn)槲鬯幚韽S的設(shè)立對(duì)污染企業(yè)來說并不構(gòu)成威脅；對(duì)政府來說這樣做治理起來見效較快，而比起執(zhí)法關(guān)停來難度也??；唯一的一個(gè)不足就是要普通的納稅人多出錢。所以各種社會(huì)利益在治理污染問題上博弈的最終結(jié)果是由最弱勢(shì)的一方——普通民眾來承擔(dān)最大的成本，而在此前的水污染過程中，普通民眾其實(shí)也是最大的受害者。

“事后治理”模式的局限

雖然廣州圍繞污水處理廠、河涌治理、工業(yè)污水整治等多個(gè)方面進(jìn)行了綜合整治，效果明顯，廣東的省長、市長也以“暢游珠江”的方式來顯示珠江治理階段性成果和治理的決心，但這種治理模式——靠越建越多的污水處理廠來解決越來越嚴(yán)重的污染——能夠即時(shí)收效，但不能夠從根本上解決問題。不要說這種“事后治理”的成本顯然要大大超過“事前防污”，就其效果來看，在出現(xiàn)越來越多的污染源的情況下，事后的污水處理作用極其有限，經(jīng)過處理后所排出的水也只能是3－5類水質(zhì)。事實(shí)上，就在廣州珠江河段的各種監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明珠江水質(zhì)大大改善的情況下，我們只要到任何一條流入珠江的河涌邊走一走，仍能聞到刺鼻的臭味，河段上的垃圾隨處可見，珠江主河道的水質(zhì)也時(shí)好時(shí)壞，這不能不使我們對(duì)實(shí)際的治理效果心存憂慮。

同時(shí)，珠江污染問題并非廣州一個(gè)城市造成的，而是有著綜合的、超越于廣州之外的多種因素共同作用的結(jié)果。珠三角的城市大多對(duì)珠江污染有“貢獻(xiàn)”，水是流動(dòng)的，廣州這一段即使變清，對(duì)整個(gè)珠江流域也影響甚微。同時(shí)珠江治理也是一項(xiàng)全面的工程，不僅僅是一個(gè)污水處理的問題。去年我和幾個(gè)朋友共同資助了一項(xiàng)珠江全流域的人文地理考察活動(dòng)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)珠江三角洲近年來為了防洪和發(fā)電等目的而修建的眾多閘壩，也促使了污染加劇、水流降速，以及水體的自凈能力大大降低。這方面的影響其實(shí)已經(jīng)足以抵消“事后治污”的成果了。

當(dāng)然，加大城市建設(shè)投入、針對(duì)珠江污染進(jìn)行集中治理，是符合廣州利益的民心工程，效果也不容否認(rèn)。但在具體的治理措施上應(yīng)有更多的選擇，否則，隨著污染源的增多，今年珠江變清，明年可能又會(huì)變黑。從工業(yè)發(fā)展的角度來說，污水處理廠的數(shù)量增長無論如何是比不上污染工廠的數(shù)量增長的，事后治理的速度也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上污染速度的。因此，要從根本上解決珠江污染問題，不能單靠建幾個(gè)污水處理廠或者把重污染企業(yè)搬到別的河段去的做法，更根本的是全面改變我們對(duì)于水資源的掠奪性、污染性使用方式——當(dāng)然，這都是些艱苦而不討好的治理方式，但我們已經(jīng)無法回避——如：政府加大監(jiān)管和治理力度，嚴(yán)格排污權(quán)管理，關(guān)閉污染企業(yè)；鼓勵(lì)企業(yè)自覺治污，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任；動(dòng)員市民自發(fā)性的監(jiān)督和全民治污行動(dòng)。而在此之外，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)和本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，則是從長遠(yuǎn)上解決水污染問題的關(guān)鍵所在。唐昊，男，生于1974年，華南師范大學(xué)政治學(xué)副教授，《市民》雜志副總編輯，著名專欄作家。曾在《現(xiàn)代國際關(guān)系》《國際問題研究》《南風(fēng)窗》《南方都市報(bào)》《羊城晚報(bào)》等學(xué)術(shù)期刊和平面媒體發(fā)表文章數(shù)十萬字。

“中外對(duì)話”（http://004km.cn/）是一個(gè)致力于環(huán)境問題的中英雙語網(wǎng)站，總部位于倫敦，是一個(gè)獨(dú)立的非營利性組織。

第四篇：各國公司治理模式比較

各國公司治理模式比較

陳芳

【專題名稱】商界導(dǎo)刊 【專 題 號(hào)】F511

【復(fù)印期號(hào)】2009年09期 【內(nèi)容提要】 我國的公司治理結(jié)構(gòu)，從董事會(huì)和管理層的職能上看，仿效了英美國家的模式，從監(jiān)事會(huì)的設(shè)立來看，又在一定程度上采用了德日的二元體制，這種綜合在一定程度上是為了適應(yīng)我國自身的經(jīng)濟(jì)體制，但應(yīng)用的效果并不令人滿意。

在建立現(xiàn)代企業(yè)制度及提高公司治理水平的探索之路上，我國一直在學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，引入其基本模式，并對(duì)其進(jìn)行本土化改造，以適應(yīng)我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀。我國企業(yè)尤其是國有大中型企業(yè)在這一改造和學(xué)習(xí)過程中，治理水平有了很大的提高，但仍存在著股權(quán)結(jié)構(gòu)失衡、內(nèi)部人控制及內(nèi)部監(jiān)管缺位、外部監(jiān)管無力等治理機(jī)制上的問題。因此，本文擬對(duì)世界幾大主要治理模式進(jìn)行比較與分析，以期對(duì)中國企業(yè)的治理改革提供有益借鑒。

一、公司治理基本理論

公司治理機(jī)制主要包括內(nèi)部治理機(jī)制、外部治理機(jī)制和公司治理法律環(huán)境三個(gè)方面內(nèi)容。公司內(nèi)部治理機(jī)制，或者叫做內(nèi)部控制系統(tǒng)，與外部治理機(jī)制（外部控制系統(tǒng)）截然不同。內(nèi)部治理機(jī)制主要研究企業(yè)內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制；外部治理機(jī)制研究影響公司權(quán)力結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)的外部市場(chǎng)因素，特別是公司控制權(quán)市場(chǎng)（接管）資本市場(chǎng)與經(jīng)理人市場(chǎng)。公司治理法律環(huán)境包含各國制定的信息披露與財(cái)務(wù)審計(jì)等相關(guān)法律法規(guī)，雖然它們發(fā)生在企業(yè)內(nèi)部，但是也影響到外部市場(chǎng)的正常運(yùn)行。

二、治理模式差異的原因

對(duì)于公司治理模式的選擇而言，其影響因素有很多，主要有文化和法律制度環(huán)境、企業(yè)資本結(jié)構(gòu)、資本市場(chǎng)有效性以及監(jiān)督、激勵(lì)約束機(jī)制等。這幾大因素對(duì)各國公司的治理模式存在不同程度的影響，反映了在一定的內(nèi)外部條件作用下，各國在公司治理模式選擇上有不同的側(cè)重點(diǎn)。其中，由文化背景和相關(guān)法律制度環(huán)境所帶來的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象反映出東西方文化及價(jià)值觀的差異對(duì)公司治理文化形成的影響；企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)和股權(quán)結(jié)構(gòu)，決定著對(duì)于公司決策誰有及有多大話語權(quán)，因而對(duì)公司內(nèi)部治理的形態(tài)產(chǎn)生主要影響；資本市場(chǎng)的有效性反映的是外部公開市場(chǎng)各因素的影響程度，是各國外部治理體制差異性的體現(xiàn)。正是由于這些內(nèi)外部條件和影響因素的不同，導(dǎo)致了與之相適應(yīng)的不同公司治理模式的產(chǎn)生。

三、幾大治理模式比較 1.美國模式

美國人追求自由，崇尚帶有平民英雄情結(jié)的個(gè)人奮斗。就美國公司治理模式而言，它們所秉承的“盎格魯—撒克遜文化”，其核心就是個(gè)人主義價(jià)值觀。它對(duì)經(jīng)濟(jì)的解釋，就是集中對(duì)單個(gè)人行為、偏好的觀察和分析，而不是將許多不同意識(shí)的個(gè)人作為一個(gè)整體進(jìn)行觀察。這種個(gè)人主義的文化特征相信個(gè)體在創(chuàng)造秩序中的作用，企業(yè)中通過正式制度進(jìn)行協(xié)調(diào)，員工間的關(guān)系建立以工作任務(wù)為基礎(chǔ)，企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制往往實(shí)行較大分權(quán)。這種個(gè)人主義特征也是造成美國企業(yè)股權(quán)高度分散的原因之一。

在美國模式中，股東大會(huì)是企業(yè)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，董事會(huì)行使經(jīng)營決策權(quán)。董事會(huì)下設(shè)審計(jì)委員會(huì)、薪酬委員會(huì)、提名委員會(huì)和投資委員會(huì)，均以獨(dú)立董事為主。

美國的資本市場(chǎng)非常發(fā)達(dá)，由于股權(quán)高度分散化，股權(quán)流動(dòng)十分頻繁，證券市場(chǎng)上的并購活動(dòng)比較活躍。一旦公司經(jīng)營不善不能使股價(jià)上升，投資者采用“以腳投票”的方式拋售公司股票，股價(jià)持續(xù)下跌，則可能導(dǎo)致公司被并購。正因?yàn)橥獠恐卫矸浅Ｓ行?，美國企業(yè)基本不提及內(nèi)部治理機(jī)制，也不單獨(dú)設(shè)置監(jiān)事會(huì)，監(jiān)督職能由董事會(huì)下設(shè)的審計(jì)委員會(huì)行使。企業(yè)的經(jīng)營價(jià)值導(dǎo)向以關(guān)注企業(yè)利潤為主，注重股東的利益，因此美國的治理模式也被叫做“股東治理”。2.德國模式

德國人秉承引以為豪的“日爾曼文化”，其典型特征是集體本位主義價(jià)值觀，認(rèn)為集體利益高于個(gè)體利益，企業(yè)存在的價(jià)值不是個(gè)體，而是團(tuán)隊(duì)，強(qiáng)調(diào)工人對(duì)企業(yè)的參與和管理，企業(yè)應(yīng)該為利益共同體而不僅僅是股東創(chuàng)造價(jià)值。因此與美國的股東治理模式不同，德國公司實(shí)行工人參與治理的共同治理模式。這種模式更為關(guān)注利益相關(guān)者，包括雇員、債權(quán)人、客戶和供應(yīng)商等的權(quán)益，因而又被叫做“利益相關(guān)者”治理。

德國的資本市場(chǎng)不夠發(fā)達(dá)，企業(yè)融資主要是通過銀行，因此銀行往往是大股東，另外企業(yè)之間交叉持股也比較普遍。因此德國企業(yè)實(shí)行“以手投票”的內(nèi)部治理機(jī)制。德國企業(yè)實(shí)行管理董事會(huì)和監(jiān)管董事會(huì)共同治理的“雙層董事會(huì)”制度，也即理事職能與監(jiān)事職能分離。從權(quán)力行使上看，體現(xiàn)權(quán)力分立和制衡的原則，在一定程度上解決外部治理較弱而產(chǎn)生的委托代理問題。

“工人參與決策制”是德國企業(yè)治理的一大特點(diǎn)。雇員可以選派代表進(jìn)入監(jiān)事會(huì)和董事會(huì)，因而職工可以參與公司重大經(jīng)營決策，維護(hù)自身權(quán)益，也可以持有公司股票，分享公司利潤。3.日本模式

日本和德國都劃歸于大陸法系的共同治理模式，但彼此之間也存在差異。

日本人稱自己的民族為“大和民族”，這是一個(gè)非常注重精神修煉的民族，信奉武士道精神。日德文化在集體本位主義上有共通之處，都認(rèn)為集體利益高于個(gè)人利益，但程度上存在差異，日本人對(duì)所在企業(yè)甚至整個(gè)民族的使命感和敬業(yè)程度常常令人驚訝。

日本企業(yè)融資以債務(wù)融資為主，銀行既作為公司的債權(quán)人又是公司的股東，實(shí)質(zhì)性參與公司治理。法人持股率較高，企業(yè)法人之間常常交叉持股，公司經(jīng)營者階層具有很高的穩(wěn)定性，也造成公司的股權(quán)缺乏流動(dòng)性。

日本企業(yè)設(shè)股東大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)察會(huì)，監(jiān)察會(huì)也即監(jiān)事會(huì)。董事會(huì)幾乎全部由內(nèi)部董事構(gòu)成，而且大多數(shù)董事是從公司內(nèi)部提拔上來的。外部資本市場(chǎng)的活躍程度很低，敵意并購很少發(fā)生，有限的兼并也都是在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。因此日本企業(yè)的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象非常突出，經(jīng)營者居主導(dǎo)地位，對(duì)公司經(jīng)營者的控制機(jī)制主要來源于主銀行和交叉持股的關(guān)系企業(yè)。

表 美國、德國和日本治理模式比較

四、對(duì)我國公司治理研究的啟示

我國的公司治理結(jié)構(gòu)，從董事會(huì)和管理層的職能上看，仿效了英美的模式，從監(jiān)事會(huì)的設(shè)立來看，又在一定程度上采用了德日的二元體制，這種綜合在一定程度上是為了適應(yīng)我國自身的經(jīng)濟(jì)體制，但應(yīng)用的效果并不令人滿意。一種治理模式的產(chǎn)生一定是適應(yīng)了本國的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、人文環(huán)境甚至于國民性，從我國的經(jīng)濟(jì)體制和企業(yè)特點(diǎn)來看，還需要在如下幾個(gè)方面進(jìn)一步改革和發(fā)展：

1.建立合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)。改變國有企業(yè)“一股獨(dú)大”的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)全流通。這樣才能解決國有股和法人股所有者缺位的問題，為真正建立現(xiàn)代企業(yè)制度打下基礎(chǔ)。但要注意維護(hù)資本市場(chǎng)的穩(wěn)定，避免在全流通過程中損害流通股股東尤其是中小股東的利益。

2.完善現(xiàn)代企業(yè)制度。我國企業(yè)目前存在的“內(nèi)部人控制”、獨(dú)立董事流于形式、監(jiān)事會(huì)不獨(dú)立難以發(fā)揮監(jiān)督職能等問題還需要借鑒上文介紹的幾種模式，并結(jié)合企業(yè)自身特點(diǎn)努力摸索解決途徑。

3.完善資本市場(chǎng)。我國金融市場(chǎng)缺乏衍生金融工具，資本市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖機(jī)制不健全。但衍生金融工具運(yùn)用的風(fēng)險(xiǎn)較大，我國市場(chǎng)監(jiān)管體系薄弱，因此要逐步推出，并嚴(yán)格控制風(fēng)險(xiǎn)，以免對(duì)我國金融體系造成沖擊。同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)上市公司的監(jiān)管，使資本市場(chǎng)能夠很好地發(fā)揮其融資和對(duì)企業(yè)實(shí)行外部監(jiān)督的功能。^

第五篇：中國城市社區(qū)治理模式

中國城市社區(qū)治理模式：比較與分析

作者：何海兵 文章來源：轉(zhuǎn)載 點(diǎn)擊數(shù)：

治理是研究社會(huì)關(guān)系的新理念，強(qiáng)調(diào)通過合作、協(xié)商的方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理，彌補(bǔ)國家和市場(chǎng)在社會(huì)資源配置過程中的不足或失效之處。我國自改革開放以來，尤其是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后，“單位人”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，社會(huì)中出現(xiàn)了自由流動(dòng)的資源和自由活動(dòng)的空間，一批社會(huì)中介組織、民間團(tuán)體應(yīng)運(yùn)而生，導(dǎo)致原有的城市基層社會(huì)管理體制——單位體制和街居體制相繼失效或失靈。將治理理論應(yīng)用于我國城市基層社會(huì)的重構(gòu)具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。本文探討了社區(qū)治理的概念、內(nèi)涵和特征，介紹了我國社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)的三種典型的治理模式，分析了它們的共同特征、各自特色、存在的問題和困難，并提出了我國社區(qū)治理的最終方向和階段性過程目標(biāo)。

“治理”一詞自20世紀(jì)90年代以來在全世界政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)領(lǐng)域得到了廣泛的運(yùn)用，主要目的是為了彌補(bǔ)國家和市場(chǎng)在社會(huì)資源配置過程中的不足或失效之處。在最具權(quán)威的全球治理委員會(huì)的研究報(bào)告中，指出治理是各種公共的或私人的個(gè)人或機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)[1]。與此巧合的是，我國在20世紀(jì)90年代啟動(dòng)了社區(qū)建設(shè)的步伐，主要的背景是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，政府不能再象計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下完全靠行政權(quán)力壟斷所有的資源，社會(huì)上已經(jīng)出現(xiàn)了大量的自由流動(dòng)資源和自由活動(dòng)空間[2]，個(gè)人從單位體制中解放了出來，而原有的主要管理“社會(huì)閑散人員”的街道和居委會(huì)體制在新形勢(shì)、新問題面前出現(xiàn)了很多不適應(yīng)癥狀，與此同時(shí)，社區(qū)中也逐漸產(chǎn)生了一些社會(huì)中介組織、民間團(tuán)體等，居民也越來越重視自己所居住的社區(qū)，開始參與一些社區(qū)公共事務(wù)。將“治理”概念應(yīng)用于社區(qū)建設(shè)的過程中，對(duì)我國社區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展來說具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、社區(qū)治理的基本理念

社區(qū)是指一定數(shù)量居民組成的地域性的生活共同體。社區(qū)治理就是指在一定的地域范圍內(nèi)由政府與社區(qū)自治組織、非營利非政府組織、轄區(qū)單位以及社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)、推進(jìn)社區(qū)持續(xù)發(fā)展的活動(dòng)。與我國過去的基層社會(huì)管理相比，社區(qū)治理的特征在于：

1、就主體而言，由單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?。我國過去在對(duì)基層社會(huì)的管理中，管理主體單一化，只能是政府。而在社區(qū)治理中，主體的多元化是必然要求，除了國家（政府）主體之外，還有居民、社區(qū)自治組織、非營利非政府組織、轄區(qū)單位等。因此，社區(qū)的公共事務(wù)需要多元主體的參與和決策，政府與社區(qū)之間要形成積極而有成效的合作信任關(guān)系，以善治（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程）[3]為目標(biāo)，達(dá)至社區(qū)公共利益的最大化。

2、就過程而言，從強(qiáng)調(diào)行政控制到強(qiáng)調(diào)居民參與。我國過去的基層社會(huì)管理，不論是單位體制，還是街居體制，行政功能都非常突出，命令式的上下級(jí)科層色彩濃厚。政府與單位之間、單位與職工之間都是服從與被服從的行政命令關(guān)系。市區(qū)政府、街道辦事處和居委會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系也都按照行政命令模式運(yùn)行。而社區(qū)治理則強(qiáng)調(diào)居民參與，要求社區(qū)發(fā)展的各項(xiàng)規(guī)劃、社區(qū)建設(shè)的實(shí)施以及社區(qū)事務(wù)的處理等都必須體現(xiàn)社區(qū)居民的廣泛參與，與居民的要求相適應(yīng)。居民不再依附于單位或街居組織，更不受它們的庇護(hù)，而是彼此形成平等互惠的關(guān)系。

3、就結(jié)構(gòu)而言，由垂直科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)結(jié)構(gòu)。我國過去的街居體制結(jié)構(gòu)是從上級(jí)政府到街道辦事處到居委會(huì)再到居民，單位體制結(jié)構(gòu)是從上級(jí)單位到下級(jí)單位再到居民，只有垂直的關(guān)系，沒有橫向的聯(lián)系。而在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，社區(qū)主體多元化，街道與居委會(huì)之間、居民與政府之間的關(guān)系由單向運(yùn)行轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向互動(dòng)；大量社區(qū)中介組織的培育和發(fā)展，在居民和政府之間又是一道溝通和聯(lián)系的橋梁，從而

374 更新時(shí)間：2007-8-24 將社區(qū)中行政力量、自治力量和社會(huì)力量構(gòu)筑成橫向的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu) [4]。

二、社區(qū)治理的實(shí)踐模式

自20世紀(jì)90年代中后期開始，我國大中城市掀起了社區(qū)建設(shè)的熱潮，民政部首先選擇在北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等城市設(shè)立了26個(gè)“全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”。通過幾年的實(shí)踐總結(jié)和經(jīng)驗(yàn)概括，形成了幾種代表性的城市社區(qū)治理模式，本文重點(diǎn)介紹上海模式、沈陽模式和江漢模式的主要特征。

1、上海模式。上海在實(shí)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”改革的過程中，將社區(qū)定位于街道范圍，構(gòu)筑了領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和支持系統(tǒng)相結(jié)合的街道社區(qū)管理體制。具體而言：

（1）社區(qū)管理領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)：由街道辦事處和城區(qū)管理委員會(huì)構(gòu)成。在“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”體制下，街道辦事處成為一級(jí)管理的地位得到明確。隨著權(quán)力的下放，街道辦事處具有以下權(quán)限：部分城區(qū)規(guī)劃的參與權(quán)、分級(jí)管理權(quán)、綜合協(xié)調(diào)權(quán)、屬地管理權(quán)。街道辦成為街道行政權(quán)力的中心，“以塊為主、條塊結(jié)合”。與此同時(shí)，為了有效地克服各塊分割，建立了由街道辦事處牽頭，派出所、房管所、環(huán)衛(wèi)所、工商所、街道醫(yī)院、房管辦、市容監(jiān)察分隊(duì)等單位參加的城區(qū)管理委員會(huì)。城區(qū)管委會(huì)定期召開例會(huì)，商量、協(xié)調(diào)、督查城區(qū)管理和社區(qū)建設(shè)的各種事項(xiàng)，制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃。城區(qū)管委會(huì)作為條與塊之間的中介，發(fā)揮著重要的行政協(xié)調(diào)功能，使條的專業(yè)管理與塊的綜合管理形成了有機(jī)的整體合力。

（2）社區(qū)管理執(zhí)行系統(tǒng)：由四個(gè)工作委員會(huì)構(gòu)成。上海模式在街道內(nèi)設(shè)定了四個(gè)委員會(huì)：市政管理委員會(huì)、社區(qū)發(fā)展委員會(huì)、社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。其具體分工是：市政管理委員會(huì)負(fù)責(zé)市容衛(wèi)生、市政建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、除害滅病、衛(wèi)生防疫、城市綠化。社區(qū)發(fā)展委員會(huì)負(fù)責(zé)社會(huì)保障、社區(qū)福利、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)教育、社區(qū)文化、計(jì)劃生育、勞動(dòng)就業(yè)、糧籍管理等與社區(qū)發(fā)展有關(guān)的工作。社會(huì)治安綜合管理委員會(huì)負(fù)責(zé)社會(huì)治安與司法行政。財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理委員會(huì)對(duì)街道財(cái)政負(fù)責(zé)預(yù)決算，對(duì)街道內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行工商、物價(jià)、稅收方面的行政管理，扶持和引導(dǎo)街道經(jīng)濟(jì)。以街道為中心組建委員會(huì)的組織創(chuàng)新，把相關(guān)部門和單位包容進(jìn)來，就使得街道在對(duì)日常事務(wù)的處理和協(xié)調(diào)中有了有形的依托。

（3）社區(qū)管理支持系統(tǒng)：由轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、居民群眾及其自治性組織構(gòu)成。它們通過一定的組織形式，如社區(qū)委員會(huì)、社區(qū)事務(wù)咨詢會(huì)、協(xié)調(diào)委員會(huì)、居民委員會(huì)等，主要負(fù)責(zé)議事、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和咨詢，從而對(duì)社區(qū)管理提供有效的支持。上海模式還將居民委員會(huì)這一群眾性自治組織作為“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”，抓好居民委會(huì)干部的隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮居委會(huì)的作用，推動(dòng)居民參與社區(qū)管理，維護(hù)社區(qū)治安穩(wěn)定，保障居民安居樂業(yè)。[5]

2、沈陽模式。從1998年下半年起，沈陽市在和平、沈河兩區(qū)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，開始在全市展開社區(qū)體制改革，重新調(diào)整了社區(qū)規(guī)模，理順了條塊關(guān)系，構(gòu)建了新的社區(qū)管理組織體系和運(yùn)行機(jī)制，形成了頗具特色的沈陽模式，在全國產(chǎn)生了廣泛的影響。其采取的主要措施是：

（1）明確社區(qū)定位。沈陽將社區(qū)定位在小于街道辦事處、大于原來居委會(huì)的層面上。由于原有的居委會(huì)規(guī)模過小，資源匱乏，如將社區(qū)定位在居委會(huì)則不利于社區(qū)功能的發(fā)揮。街道辦事處是政府的派出機(jī)關(guān)，在街道層面上組建社區(qū)，則又影響社區(qū)的自治性質(zhì)。因此，將社區(qū)確定在街道與居委會(huì)之間的層面上，可以避免兩方面的弊端，而有利于社區(qū)資源的利用與功能的發(fā)揮。

（2）合理劃分社區(qū)。沈陽市將社區(qū)主要分為四種類型：一是按照居民居住和單位的自然地域劃分出來的“板塊型社區(qū)”；二是以封閉型的居民小區(qū)為單位的“小區(qū)型社區(qū)”；三是以職工家屬聚居區(qū)為主體的“單位型社區(qū)”；四是根據(jù)區(qū)的不同功能特點(diǎn)以高科技開發(fā)區(qū)、金融商貿(mào)開發(fā)區(qū)、文化街、商業(yè)區(qū)等劃分的“功能型社區(qū)”。

（3）建立新型的社區(qū)組織體系。這個(gè)組織體系由決策層、執(zhí)行層、議事層和領(lǐng)導(dǎo)層構(gòu)成?！皼Q策層”為社區(qū)成員代表大會(huì)，由社區(qū)居民和社區(qū)單位代表組成，定期討論決定社區(qū)重大事項(xiàng)?！皥?zhí)行層”為社區(qū)（管理）委員會(huì)，它與規(guī)模調(diào)整后的居委會(huì)實(shí)行一套班子、兩塊牌子，由招選人員、戶籍民警、物業(yè)管理公司負(fù)責(zé)人組成，對(duì)社區(qū)成員代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，其職能是教育、服務(wù)、管理和監(jiān)督?！白h事層”為社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)，由社區(qū)內(nèi)人大代表、政協(xié)委員、知名人士、居民代表、單位代表等組成，在社區(qū)代表大會(huì)閉會(huì)期間行使對(duì)社區(qū)事務(wù)的協(xié)商、議事職能，有權(quán)對(duì)社區(qū)管理委員會(huì)的工作進(jìn)行監(jiān)督?！邦I(lǐng)導(dǎo)層”為社區(qū)黨組織，即根據(jù)黨章規(guī)定，設(shè)立社區(qū)黨委、總支和支部。

沈陽模式體現(xiàn)了“社區(qū)自治、議行分離”的原則，符合現(xiàn)代社會(huì)民主政治的發(fā)展方向，對(duì)社區(qū)的發(fā)展具有十分重要的意義。[6]

3、江漢模式。這是指武漢市江漢區(qū)社區(qū)制實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。江漢區(qū)在學(xué)習(xí)借鑒沈陽模式的基礎(chǔ)上重新將社區(qū)定位為“小于街道、大于居委會(huì)”，通過民主協(xié)商和依法選舉，構(gòu)建了社區(qū)自治組織，即社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)協(xié)商議事會(huì)（與沈陽模式不同的是，江漢模式?jīng)]有把社區(qū)協(xié)商議事會(huì)作為社區(qū)成員代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)），并明確提出社區(qū)自治的目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑選擇是轉(zhuǎn)變政府職能和培育社區(qū)自治。它的主要做法有：

（1）理順社區(qū)居委會(huì)與街道、政府部門的關(guān)系，明確職責(zé)，保障社區(qū)居委會(huì)的自治性。明確居委會(huì)與街道辦事處的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，不是行政上下級(jí)的關(guān)系。重新界定街道各行政部門與社區(qū)組織的職責(zé)，街道負(fù)責(zé)行政管理，承擔(dān)行政任務(wù)；而居委會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)自治，不再與街道簽?zāi)繕?biāo)責(zé)任狀，并有權(quán)拒絕不合理的行政攤派工作。同時(shí)還建立社區(qū)評(píng)議考核街道各職能部門的制度，并以此作為獎(jiǎng)懲的主要依據(jù)。

（2）政府職能部門面向社區(qū)，實(shí)現(xiàn)工作重心下移。區(qū)街政府部門要做到“五個(gè)到社區(qū)”，即工作人員配置到社區(qū)，工作任務(wù)落實(shí)到社區(qū)，服務(wù)承諾到社區(qū)，考評(píng)監(jiān)督到社區(qū)，工作經(jīng)費(fèi)劃撥到社區(qū)。

（3）權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)。包括兩種情況：一是區(qū)街政府部門需要社區(qū)居委會(huì)協(xié)助處理“與居民利益有關(guān)的”工作時(shí)，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，并征得社區(qū)組織同意后，區(qū)街政府部門必須同時(shí)為社區(qū)組織提供協(xié)助所需的權(quán)利和必要的經(jīng)費(fèi)；二是區(qū)街政府部門做不好也做不了的社會(huì)服務(wù)性職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移時(shí)，必須同時(shí)轉(zhuǎn)移權(quán)利和工作經(jīng)費(fèi)，做到“誰辦事、誰用錢，誰負(fù)責(zé)、誰有權(quán)”，從而保證社區(qū)在協(xié)助工作時(shí)或在承接社會(huì)性服務(wù)職能時(shí)，做到“有職、有權(quán)、有錢”。

（4）責(zé)任到人、監(jiān)督到人。主要指為保證區(qū)街政府部門職能轉(zhuǎn)換到位，不走過場(chǎng)，根治過去那種“遇見好事?lián)屩觯鲆娐闊┦聼o人做，遇見責(zé)任?踢皮球?”的頑癥，建立“責(zé)任到人、承諾到人和監(jiān)督到人”的實(shí)施機(jī)制。

通過這些措施，江漢區(qū)力圖建立一種行政調(diào)控機(jī)制與社區(qū)自治機(jī)制結(jié)合、行政功能與自治功能互補(bǔ)、行政資源與社會(huì)資源整合、政府力量與社會(huì)力量互動(dòng)的社區(qū)治理模式。[7]

三、社區(qū)治理的比較分析

上述三種社區(qū)治理模式是在我國社區(qū)建設(shè)中涌現(xiàn)出的典型經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，既有共同特征，又各具特色，但與社區(qū)治理的基本理念相比，還存在諸多問題和不足之處。要實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的理想目標(biāo)，還需要做很多的基礎(chǔ)性工作，并且這一過程是長期的。

1、共同特征

（1）歷史背景相同。如前文所述，在我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，城市社會(huì)管理出現(xiàn)了復(fù)雜、多樣的變化，如“單位人”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”；城市的老齡化趨勢(shì)加劇，老齡人口越來越多；外來人口大量涌入城市；與此同時(shí)，多種所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致大量新型社會(huì)組織的產(chǎn)生，如個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)、民辦非企業(yè)、各類社會(huì)中介組織等，形成了眾多的社會(huì)階層，這些個(gè)體戶、私營企業(yè)主、自由職業(yè)者等人士一開始就屬于無單位歸屬者，等等。面對(duì)這些新情況新問題，我國原有的城市基層社會(huì)管理體制——單位體制和街居體制相繼失效或失靈，因而迫切需要新的城市社會(huì)管理體制來適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。正是在這種形勢(shì)下，我國各地開展了社區(qū)管理運(yùn)動(dòng)，探索新型的社區(qū)治理模式。

（2）制度設(shè)計(jì)類似。在社區(qū)治理制度設(shè)計(jì)中，各城市都在社區(qū)定位、組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)劃分、運(yùn)行機(jī)制等方面作了具體規(guī)定，雖然在細(xì)節(jié)方面存在差異，但在指導(dǎo)思想上都遵循有利于社區(qū)建設(shè)，有利于社區(qū)基層民主政治發(fā)展的原則。即使行政色彩濃厚的上海模式，也在居委會(huì)層面成立了居民代表大會(huì)，開展了居委會(huì)直選活動(dòng)，并建立了“三會(huì)一公約”制度，即社區(qū)矛盾協(xié)調(diào)會(huì)、聽證會(huì)、評(píng)議會(huì)和居民公約，這些措施都擴(kuò)大了基層民主，有利于群眾自治，有利于社區(qū)的發(fā)展。

（3）動(dòng)力機(jī)制趨同。在理論上，社區(qū)治理來源于兩種力量的推動(dòng)，一是社區(qū)自身力量，社區(qū)居民、社區(qū)自治組織和非政府組織等共同參與社區(qū)事務(wù)的治理，實(shí)現(xiàn)利益的需求，這是社區(qū)建設(shè)的主要力量；二是政府的外部推動(dòng)，政府利用自身掌握的資源，在社區(qū)居民的參與下，共同推動(dòng)社區(qū)發(fā)展。但在我國社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐中，制度變遷是政府主導(dǎo)的結(jié)果。新型的社區(qū)治理模式，是政府在新的形勢(shì)面前主動(dòng)推動(dòng)的產(chǎn)物。由于政府部門仍舊掌握著眾多的資源，城市社區(qū)建設(shè)目前還脫離不了政府的指導(dǎo)和支持，社區(qū)治理還主要靠政府的外力推動(dòng)。

2、各自特色

上海模式的特色是把社區(qū)建設(shè)與“兩極政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制改革相結(jié)合，強(qiáng)化了街道辦事處的權(quán)力、地位和作用，并將社區(qū)定位于街道，形成“街道社區(qū)”，注重政府在社區(qū)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)依靠行政力量，通過街居聯(lián)動(dòng)發(fā)展社區(qū)的各項(xiàng)事業(yè)，因此上海的社區(qū)治理模式是屬于行政主導(dǎo)型的。由于政府的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)，近幾年上海的社區(qū)建設(shè)日新月異，社區(qū)服務(wù)、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)文化等方面取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，涌現(xiàn)出一批文明社區(qū)和文明小區(qū)。上海的經(jīng)驗(yàn)還被北京、天津、南京和杭州等城市借鑒采用。

沈陽模式的最大特點(diǎn)是社區(qū)組織體系的建設(shè)，按照類似于國家政權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，創(chuàng)造性地構(gòu)造社區(qū)決策層（社區(qū)成員代表大會(huì)）、執(zhí)行層（社區(qū)委員會(huì)）、議事監(jiān)督層（社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)），從而形成“議行分離、相互制約”的運(yùn)行互動(dòng)機(jī)制。單從組織結(jié)構(gòu)來說，沈陽模式屬于自治型，因而在全國產(chǎn)生了很大的影響，除了遼寧省內(nèi)其它城市外，武漢、海口、西安、哈爾濱、合肥等地都學(xué)習(xí)借鑒沈陽經(jīng)驗(yàn)。但是，在沒有外在環(huán)境和內(nèi)在條件保障的情況下，好的制度并不一定能夠得到好的實(shí)施，沈陽模式在實(shí)際運(yùn)行過程中容易出現(xiàn)偏離現(xiàn)象，即“穿新鞋，走老路”，這也正是很多學(xué)者和政府官員擔(dān)憂的地方。

江漢模式是在沈陽模式基礎(chǔ)上的新發(fā)展，以主動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能為核心特征，在體制創(chuàng)新中體現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的理念，不僅重構(gòu)了社區(qū)微觀組織體系及運(yùn)行機(jī)制，而且轉(zhuǎn)變了區(qū)、街政府部門的職能和行政運(yùn)行機(jī)制，試圖建立社區(qū)自治系統(tǒng)與政府行政系統(tǒng)的共生機(jī)制，形成政府自覺依法行政、社區(qū)組織自主管理、社區(qū)人自愿參與相結(jié)合的治理模式，并在制度變遷上選擇漸進(jìn)式的道路，即將社區(qū)建設(shè)規(guī)劃為三個(gè)階段：近期新型社區(qū)培育階段、中期現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展階段和遠(yuǎn)期社區(qū)自治完善階段。江漢模式屬于合作型的社區(qū)治理模式，而當(dāng)前我國大部分城市的社區(qū)建設(shè)都處于從行政主導(dǎo)型到合作型轉(zhuǎn)變的時(shí)期[8]。

3、存在的問題和困難

（1）政府常常越位、錯(cuò)位、缺位，仍處理不好政府與社區(qū)的關(guān)系。由于目前政府在我國社區(qū)建設(shè)中占據(jù)主導(dǎo)地位，又沒有有效的制約機(jī)制，再加上傳統(tǒng)習(xí)慣因素，政府還沒有理順自己在社區(qū)治理中的角色，導(dǎo)致不該管的事務(wù)管了，該管的事務(wù)沒管或沒管好，出現(xiàn)越位、錯(cuò)位、缺位的現(xiàn)象。有學(xué)者指出沈陽模式在目前階段還存在政府“越位”、“缺位”問題，如“以政代社”；自覺或不自覺地將非政府的社會(huì)組織作為依附于政府身上的附屬單位或下屬單位；大多數(shù)基層政府及其官員尚不懂得或不習(xí)慣或不善于對(duì)社區(qū)自治性組織進(jìn)行政策上的指導(dǎo)；對(duì)非政府的社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、專業(yè)化的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)等第三部門社會(huì)組織的培育還不到位等[9]。在上海模式中，街道辦事處以前的下派任務(wù)繼續(xù)要居委會(huì)承擔(dān)，“上面千條線，下面一根針”的局面沒有改觀，并將居委會(huì)主任作為事業(yè)單位編制并公開招聘非本社區(qū)的人員來擔(dān)任，社區(qū)的行政性負(fù)擔(dān)很重。在江漢模式中，政府職能部門在社區(qū)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和人員，直接侵占了社區(qū)的辦公空間和財(cái)政空間。

（2）居民社區(qū)參與不足，社區(qū)意識(shí)不強(qiáng)。居民社區(qū)參與是社區(qū)發(fā)展的動(dòng)力之所在，但是在全國城市社區(qū)建設(shè)中普遍存在居民參與程度低的狀況，以上所介紹的三種典型的社區(qū)模式也不例外。上海社科院社會(huì)調(diào)查中心2000年6月的一次大型調(diào)查結(jié)果顯示，只有25%的居民表

示“樂于參加”或“愿意經(jīng)常參加”社區(qū)內(nèi)各種活動(dòng)或事務(wù)。而且分布不均勻，從年齡層次看，參與社區(qū)活動(dòng)的主要人員是一老一少，“老”是指離退休人員，“少”是指中小學(xué)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，參與社區(qū)活動(dòng)的人員中將近70%的人是離退休人員，中小學(xué)生占了10%左右，中青年僅占 20%，而且如果沒有單位強(qiáng)制性組織參與，中青年的比例將會(huì)更低；從收入、文化程度來看，居民收入、文化程度越高，社區(qū)參與率越低[10]。由于社區(qū)建設(shè)的時(shí)間不長，居民還沒有擺脫單位體制的影響，只把社區(qū)當(dāng)成居所，沒有很強(qiáng)的歸屬感和認(rèn)同感。社區(qū)意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)的動(dòng)力支持不夠。

（3）社區(qū)自治組織和中介組織比較虛弱，社區(qū)的公共資源難以整合。目前在社區(qū)中，只有政府組織和居委會(huì)組織比較成熟，由于政府組織的過于強(qiáng)大，導(dǎo)致居委會(huì)群眾性自治組織的地位被虛化。居委會(huì)過分依賴于街道辦事處等政府組織，使得其自治功能得不到實(shí)現(xiàn)，不能真正體現(xiàn)居民的主體意識(shí)和參與意識(shí)，因而也就很難贏得居民的認(rèn)同，社區(qū)的公共資源也就得不到有效的整合。而社區(qū)中的其他社會(huì)中介組織則缺乏足夠的資源和權(quán)威，它們還沒有足夠的能力代替政府部門組織居民管理公共事務(wù)。前面所述的三種模式都沒有體現(xiàn)對(duì)社區(qū)中介組織的重視，而社區(qū)中介組織的發(fā)展，對(duì)較好地滿足居民需要，充分發(fā)掘和利用社區(qū)資源，建立社區(qū)民主自治等方面起著重要作用。

4、未來的方向和目標(biāo)

（1）總目標(biāo)：雖然實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治還存在很多困難和問題，但社區(qū)自治應(yīng)是我國社區(qū)建設(shè)堅(jiān)持的最終方向，因?yàn)樯鐓^(qū)自治的意義不僅僅在于城市基層社會(huì)的管理，它還具有十分重要的政治功能，關(guān)系到黨的社會(huì)基礎(chǔ)，關(guān)系到政府權(quán)威的基層來源，關(guān)系到人民生活水平的提高，關(guān)系到全面小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，社區(qū)自治需要得到我國宏觀政治體制的支持。隨著我國政治體制改革的深入，隨著公共領(lǐng)域的形成，制約社區(qū)自治的因素會(huì)逐漸消失。因此，社區(qū)治理的未來方向是向自治型模式過渡。

（2）過程目標(biāo)：在實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的路徑上，選擇漸進(jìn)式的道路是比較合適的，而在這一長期過程中，需要重視幾項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作。

其一，進(jìn)一步完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，理順社區(qū)中政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。目前，各社區(qū)的制度設(shè)計(jì)操作性強(qiáng)、理論性弱，機(jī)構(gòu)設(shè)置并沒有明確的法律依據(jù)，未來的發(fā)展方向也比較含糊。因此，要進(jìn)一步改革和完善各社區(qū)的管理體制，使社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)從單一的垂直結(jié)構(gòu)向網(wǎng)狀的水平結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，使社區(qū)中政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大版塊形成真正合作的互動(dòng)關(guān)系[11]。

其二，提升居民社區(qū)意識(shí)，培養(yǎng)社區(qū)自治能力。社區(qū)建設(shè)要不斷地增強(qiáng)居民的社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感，擴(kuò)大居民參與的范圍和程度，要重視社區(qū)功能的開發(fā)，發(fā)展社區(qū)服務(wù)，塑造社區(qū)文化，滿足居民的各種需求。社區(qū)居委會(huì)要逐步提高自身的能力，能夠代表居民的切身利益，減少對(duì)行政系統(tǒng)的依賴，贏得居民的支持和合作，共同促進(jìn)社區(qū)的發(fā)展。

其三，大力發(fā)展專業(yè)性的社區(qū)服務(wù)組織等中介機(jī)構(gòu)。社區(qū)中介組織是聯(lián)結(jié)居民與政府組織的橋梁，對(duì)于整合社區(qū)資源、凝聚社區(qū)力量、協(xié)調(diào)社區(qū)矛盾、提供社區(qū)服務(wù)等諸多方面起著重要作用，是現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展必不可少的主體之一。而目前我國的社區(qū)中介組織，尤其是專業(yè)性的社區(qū)工作組織極其缺乏。因此，政府部門應(yīng)通過政策引導(dǎo)和資金資助等形式培育社區(qū)中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展，讓中介組織承擔(dān)起政府、企業(yè)、事業(yè)單位剝離出來的社