第一篇：開啟統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新紀(jì)元——我國(guó)農(nóng)村綜合改革取得階段性成效

開啟統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新紀(jì)元

——我國(guó)農(nóng)村綜合改革取得階段性成效

２００６年取消農(nóng)業(yè)稅后，我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)入以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育改革、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革為重點(diǎn)的農(nóng)村綜合改革階段，農(nóng)村改革再邁新步伐。

“農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)村綜合改革是中國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展史上的重大事件，它打破了長(zhǎng)期以來農(nóng)村事務(wù)農(nóng)民辦的傳統(tǒng)理念和制度安排，加快了公共財(cái)政向農(nóng)村覆蓋、公共服務(wù)向農(nóng)村延伸的步伐，開啟了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新紀(jì)元?！保玻比战Y(jié)束的全國(guó)農(nóng)村綜合改革辦公室主任會(huì)議上，國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組牽頭人、財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人如是說。

六年農(nóng)村綜合改革，我國(guó)取得哪些重要階段性成效？破解制約“三農(nóng)”發(fā)展的深層次問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，未來農(nóng)村綜合改革將如何縱深發(fā)展？六年改革顯成效 助推新農(nóng)村建設(shè)

２０１１年１０月，歷經(jīng)近４年努力，山東省拖欠多年的４４．８２億元農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)全部清償兌付，邁出了深化農(nóng)村綜合改革的重要一步?！稗r(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)的化解，減輕了基層政府和學(xué)校的歷史債務(wù)負(fù)擔(dān)，有效防止了農(nóng)村義務(wù)教育‘拆東墻補(bǔ)西墻’、‘邊免費(fèi)邊收費(fèi)’等現(xiàn)象的發(fā)生，推動(dòng)了農(nóng)村義務(wù)教育持續(xù)健康發(fā)展?！鄙綎|省財(cái)政廳廳長(zhǎng)于國(guó)安說。

清理化解公益性鄉(xiāng)村債務(wù)工作，是當(dāng)前農(nóng)村工作的一件大事，也是農(nóng)村綜合改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

謝旭人指出，六年來，全國(guó)農(nóng)村綜合改革工作進(jìn)展順利、逐步深化，取得了重要階段性成效。其中農(nóng)村義務(wù)教育化債取得決定性勝利，截至２０１１年底，全國(guó)累計(jì)償還農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)９２１億元，完成化債工作目標(biāo)的９６％，惠及農(nóng)村債權(quán)人２８０多萬人。

除此之外，２００４年啟動(dòng)的新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革已基本完成，縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，截至去年底，全國(guó)共有２７個(gè)省份對(duì)１０８０個(gè)縣實(shí)行了財(cái)政直接管理，２．９３萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了鄉(xiāng)財(cái)縣管。

而隨著農(nóng)村義務(wù)教育改革、集體林權(quán)制度改革、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)稅費(fèi)改革、減輕大湖區(qū)農(nóng)村負(fù)擔(dān)綜合改革以及村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的鋪開，農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)一步減輕。

統(tǒng)計(jì)顯示，通過農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)村綜合改革，每年直接減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)１３３５億元，人均減負(fù)約１４０元，中央財(cái)政為此累計(jì)投入改革資金７２００多億元。

六年中央“三農(nóng)”投入超４萬億元 公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村步伐提速

推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的六年，是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生歷史性巨變、農(nóng)民得實(shí)惠最多、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效最快、農(nóng)村發(fā)展最好的時(shí)期。各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村改革支持力度持續(xù)加大，公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的步伐明顯加快。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，中央財(cái)政安排“三農(nóng)”投入從２００６年的３５１７．２億元增加到２０１１年的１０４９８億元，六年累計(jì)投入４０１２２億元，年均增長(zhǎng)２４％。

謝旭人說，根據(jù)農(nóng)村稅費(fèi)改革后我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的變化，中央財(cái)政適時(shí)建立了對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的補(bǔ)貼制度，逐步擴(kuò)大實(shí)施范圍，提高補(bǔ)貼水平。糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合直補(bǔ)等四項(xiàng)補(bǔ)貼總額從２００６年的３０９．５億元增加到２０１１年的１４０６億元。

“從農(nóng)村稅費(fèi)改革到農(nóng)村綜合改革，隨著公共財(cái)政陽光更多照耀到農(nóng)村，農(nóng)民在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等領(lǐng)域獲得更多實(shí)惠，有力促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展?！焙鲜∝?cái)政廳副廳長(zhǎng)郭秀宏說。

破除城鄉(xiāng)二元制障礙 改革亟待深化

盡管改革取得階段性成效，但不可否認(rèn)當(dāng)前城鄉(xiāng)市場(chǎng)仍處于分割狀態(tài)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的局面尚未根本改變，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等問題亟待解決，迫切需要加大力度深化農(nóng)村綜合改革。

“要通過深化農(nóng)村綜合改革，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，著眼于系統(tǒng)性安排和制度性保障，從農(nóng)民群眾反映最強(qiáng)烈、阻礙生產(chǎn)力發(fā)展最突出的問題入手，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，創(chuàng)新農(nóng)村體制機(jī)制，加快破除城鄉(xiāng)二元體制障礙?！敝x旭人談到下一步改革時(shí)說。提交此次會(huì)議討論的《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革工作的意見》勾勒了進(jìn)一步深化改革的路線圖，明確提出“十二五”時(shí)期要全面完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制和集體林權(quán)制度改革等任務(wù)，夯實(shí)“三農(nóng)”發(fā)展的制度基礎(chǔ)。農(nóng)村公共服務(wù)供給水平低是制約農(nóng)村發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。對(duì)此，財(cái)政部副部長(zhǎng)張少春指出，下一步要充分發(fā)揮農(nóng)村綜合改革的平臺(tái)作用，加大資源投入和整合力度，進(jìn)一步加快公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村步伐，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)管理和公共服務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

同時(shí)，著力加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)，進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，全面推進(jìn)村級(jí)公益事業(yè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作，穩(wěn)步推進(jìn)公益性鄉(xiāng)村債務(wù)化解工作，全面加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)，并通過開展農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)，推動(dòng)農(nóng)村重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革。

（新華社記者

韓潔、鄧衛(wèi)華）

第二篇：農(nóng)村稅費(fèi)改革開啟了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新時(shí)代

農(nóng)村稅費(fèi)改革開啟了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新時(shí)代

發(fā)布時(shí)間：2012年05月28日 10:58

來源：社科院農(nóng)村所作者：韓俊

內(nèi)容摘要：農(nóng)村稅費(fèi)改革從 2000 年試點(diǎn)到 2003 年全面推進(jìn)，再到 2006 年全部取消農(nóng)業(yè)稅，只用了 6 年時(shí)間就徹底終結(jié)了具有 2600 年歷史的“皇糧國(guó)稅”。這項(xiàng)改革是農(nóng)民直接得實(shí)惠最多、具有劃時(shí)代意義的一項(xiàng)重大變革。這一旨在根治農(nóng)村亂收費(fèi)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的波瀾壯闊的改革，推動(dòng)了公共財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”全方位的覆蓋，帶動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)供給機(jī)制的重大變革，成為改革城鄉(xiāng)分割二元體制的切入點(diǎn)和突破口，開啟了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新時(shí)代。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費(fèi)改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

一、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，根子在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

上世紀(jì) 80 年代末以后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)長(zhǎng)期居高不下，久治不愈。在這一時(shí)期，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題凸現(xiàn)，主要特點(diǎn)有：一是各種不合理集資、攤派和收費(fèi)增長(zhǎng)過猛，農(nóng)民不堪重負(fù)。當(dāng)時(shí)，農(nóng)民人均承擔(dān)的農(nóng)業(yè)各稅只有 32.5 元，各項(xiàng)提留統(tǒng)籌費(fèi)人均 65 元，而被農(nóng)民視為“無底洞”的各種不合理集資、攤派和收費(fèi)，名目繁多，征收混亂，數(shù)額巨大。二是不同地區(qū)和不同收入水平農(nóng)戶相對(duì)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)水平嚴(yán)重不均。糧食主產(chǎn)區(qū)負(fù)擔(dān)最重，純農(nóng)戶和貧困戶負(fù)擔(dān)最重。根據(jù)我們 2001 年對(duì)中部 3 省 3 個(gè)縣的實(shí)地調(diào)查，年人均純收入 500 元和 1000 元以下的農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)占人均純收入比重竟然高達(dá) 36.32% 和 38.50%。

農(nóng)民負(fù)擔(dān)久治不愈、長(zhǎng)期居高不下，根子在城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)。一方面，城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致政府通過稅收手段過多地從農(nóng)村提取剩余，使農(nóng)村缺乏自我發(fā)展所必需的積累；另一方面，又通過向城市傾斜的財(cái)政安排過少地給農(nóng)村提供最基本的公共物品和服務(wù)。長(zhǎng)期以來，農(nóng)村公共品的供給主要并不是靠公共財(cái)政來承擔(dān)，而是主要靠基層政府和集體組織自行解決，靠農(nóng)民自己籌錢自建自用。1994 年，我國(guó)實(shí)行的分稅制改革取得了明顯的成效，但由于省以下財(cái)政體制改革不到位，財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分又不對(duì)稱。財(cái)政體制改革的不充分、不徹底，使得省以下各級(jí)政府不斷上收財(cái)權(quán)、下放事權(quán)，收支負(fù)擔(dān)一級(jí)一級(jí)向下傳，最后壓在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就只好向

農(nóng)民伸手，從而，最終導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)減而不盡、降而又升，成為久治不愈、反復(fù)發(fā)作的“頑癥”。

到 20 世紀(jì) 90 年代末，由農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題引發(fā)的惡性事件逐年增多，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益沉重已經(jīng)成為影響基層干群關(guān)系和社會(huì)穩(wěn)定的重大問題。正是在這一背景下，農(nóng)村稅費(fèi)改革開始應(yīng)運(yùn)而生。

二、農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了決定性的影響

一是從少取到不?。合顺青l(xiāng)“二元”稅制結(jié)構(gòu)，基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民與工商業(yè)、城市、城市居民適用稅制的統(tǒng)一。綜觀世界各國(guó)的稅收制度，無論是歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，還是印度等發(fā)展中國(guó)家，對(duì)農(nóng)業(yè)征稅都只是分布在各稅種中，農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)一樣按市場(chǎng)規(guī)則平等對(duì)待。農(nóng)民生產(chǎn)和銷售農(nóng)產(chǎn)品，交納增值稅；對(duì)于所得，要么交個(gè)人所得稅，要么交公司所得稅。各國(guó)稅收政策針對(duì)農(nóng)業(yè)的特殊性主要體現(xiàn)在最大限度的優(yōu)惠措施上。長(zhǎng)期以來，我國(guó)存在城市工商稅制為一元、農(nóng)村稅費(fèi)征收為另一元的城鄉(xiāng)二元稅制格局。在農(nóng)村稅費(fèi)改革初期，主要政策目標(biāo)是治理農(nóng)村各種亂收費(fèi)，將過去的各種收費(fèi)一并取消，并入農(nóng)業(yè)稅中，最初的農(nóng)村稅費(fèi)改革方案并沒有提出逐步取消農(nóng)業(yè)稅的政策目標(biāo)。直到 2004 年，農(nóng)村稅費(fèi)改革的政策導(dǎo)向是“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”，即取消各種收費(fèi)，合并為單一的農(nóng)業(yè)稅，并逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，以達(dá)到減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的目的。農(nóng)業(yè)稅按土地的常年總產(chǎn)量計(jì)征，土地常年產(chǎn)量既包括農(nóng)民銷售的商品糧，也包括農(nóng)民的口糧和種子糧等，我國(guó)的農(nóng)業(yè)稅既不是對(duì)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的凈所得征收所得稅，也不是按商品流轉(zhuǎn)額征收商品稅，實(shí)際上已經(jīng)退化為定額的土地稅，或更像地租。這種農(nóng)業(yè)稅收制度性質(zhì)模糊，稅制不科學(xué)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)業(yè)稅稅率統(tǒng)一為不高于常年總產(chǎn)量的 7%，附加稅率統(tǒng)一為不高于正稅的 20%，合計(jì)為不超過常年總產(chǎn)量的 8.4%。大多數(shù)地方實(shí)際執(zhí)行的稅負(fù)都是 8.4%。無論是與我國(guó)歷史上的農(nóng)業(yè)稅率相比，還是與其他國(guó)家農(nóng)民承擔(dān)的稅負(fù)相比，這個(gè)稅率都偏高，已超出農(nóng)民的承受能力。我們當(dāng)時(shí)對(duì)中部地區(qū)一些縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，按照 8.4% 的實(shí)際稅率向農(nóng)民征稅，幾乎榨盡了糧食生產(chǎn)的全部剩余，使得從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民已無利可圖，造成了嚴(yán)重的城鄉(xiāng)稅負(fù)不公。城鄉(xiāng)二元稅制本質(zhì)上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下剝削農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民支持工業(yè)和城市的一種制度安排，是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的重要體制性根源。因此，只有取消專門面向農(nóng)民征收的各種稅收，結(jié)束延續(xù)幾千年的“皇糧國(guó)稅”歷史，在稅收制度上對(duì)農(nóng)

民平等對(duì)待，建立起各產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一適用的稅收體系，才能從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題。隨著對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)二元稅收制度弊端認(rèn)識(shí)的深化，農(nóng)村稅費(fèi)改革很快就進(jìn)入了逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率直至取消農(nóng)業(yè)稅階段。2004 年溫總理在十屆人大二次會(huì)議上所做的政府工作報(bào)告中，首次提出了 5 年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅的總體部署。截至 2005 年 7 月，已有 28 個(gè)省、自治區(qū)和直轄市決定完全取消農(nóng)業(yè)稅。這時(shí)，提前取消農(nóng)業(yè)稅、廢止帶有歧視性的二元稅制已經(jīng)是水到渠成。自 2006 年開始廢除農(nóng)業(yè)稅以后，為了讓農(nóng)民有一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間休養(yǎng)生息的機(jī)會(huì)，國(guó)家沒有直接對(duì)農(nóng)民征收個(gè)人所得稅和對(duì)農(nóng)民直接銷售農(nóng)產(chǎn)品征收增值稅，至此，基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)民與其他產(chǎn)業(yè)和階層納稅地位的統(tǒng)一，從根本上消除了稅制對(duì)農(nóng)民增收和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的抑制作用。農(nóng)業(yè)同其他產(chǎn)業(yè)相比，屬于弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)；農(nóng)民與城市居民相比，自我發(fā)展能力差。為了體現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù)支持，在統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的框架下，今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，應(yīng)堅(jiān)持涉農(nóng)稅負(fù)從輕的原則。

二是從少取、不取到多予：推動(dòng)了公共財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”全方位的覆蓋，帶動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)供給機(jī)制的重大變革。長(zhǎng)期以來，在城鄉(xiāng)二元體制大背景下，我國(guó)一直實(shí)行城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)體制，城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)的提供機(jī)制不同，城鄉(xiāng)之間基本是“一國(guó)兩策”，公共財(cái)政資源配置帶有明顯的城市偏向，城市的公共服務(wù)基本由公共財(cái)政供給，而農(nóng)村公共服務(wù)供給基本上是“農(nóng)民自力更生為主，國(guó)家財(cái)政支持為輔”。在農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)供給方面，盡管各級(jí)財(cái)政都安排一定的支出，相比較城市而言支持力度是很低的，最終帶來的是城鄉(xiāng)居民所享受公共服務(wù)的巨大差異。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，許多深層次的矛盾，如農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政入不敷出、鄉(xiāng)村債務(wù)沉重等問題凸現(xiàn)出來。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的深入，“公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村”的提法很快浮出水面。十六屆五中全會(huì)第一次把擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍作為政策的導(dǎo)向性要求提了出來。此后，公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的各項(xiàng)政策相繼出臺(tái)，政策范圍不斷拓展，公共財(cái)政逐步把農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化、勞動(dòng)力培訓(xùn)和鄉(xiāng)村道路建設(shè)、人畜飲水、農(nóng)村能源等逐步納入支持范圍。開展農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)以來，國(guó)家財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”投入的增長(zhǎng)是空前的。2000 年至 2010 年的 10 年間，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的資金 4.1 萬億元，其中“十五”期間為 1.13 萬億元，“十一五”期間近3 萬億元，是“十五”時(shí)期的2.6 倍。這 10 年期間，中央財(cái)政累計(jì)安排農(nóng)村稅費(fèi)改革專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金 5700 億元。中央和各級(jí)財(cái)政不斷加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)的投入力度，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)得到快速發(fā)展，農(nóng)村基本公共服務(wù)水平顯著提高。同時(shí)，國(guó)家對(duì)農(nóng)民直接進(jìn)行補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系逐步完善。取消農(nóng)業(yè)稅以后，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民由取向予的重大轉(zhuǎn)折，開始了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的歷史性轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展邁出重大步伐。

三是從實(shí)踐突破到理論創(chuàng)新：新時(shí)期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理論體系日趨完善。城鄉(xiāng)關(guān)系理論是黨的“三農(nóng)”理論體系的重要組成部分。毛澤東同志講過，城鄉(xiāng)必須兼顧，必須使城市工作和鄉(xiāng)村工作，使工人和農(nóng)民，使工業(yè)和農(nóng)業(yè)，緊密地聯(lián)系起來。決不可以丟掉鄉(xiāng)村，僅顧城市。鄧小平同志高度重視農(nóng)村在城鄉(xiāng)整體發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，從國(guó)情出發(fā)，對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展道路進(jìn)行了創(chuàng)造性的探索，進(jìn)一步豐富發(fā)展了黨的城鄉(xiāng)關(guān)系理論體系。在鄧小平理論指引下，農(nóng)村率先改革，使農(nóng)村生產(chǎn)力得到解放和發(fā)展，推動(dòng)了城鄉(xiāng)關(guān)系的改善；農(nóng)村改革的成功經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到城市，促進(jìn)了以城市為重點(diǎn)的全面經(jīng)濟(jì)體制改革，帶動(dòng)了城鄉(xiāng)的共同發(fā)展；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)相互作用日趨緊密；小城鎮(zhèn)大量涌現(xiàn)，大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，弱化了城鄉(xiāng)隔離格局，奠定了城市化發(fā)展的基礎(chǔ)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國(guó)農(nóng)村改革已經(jīng)由農(nóng)村內(nèi)部利益關(guān)系的調(diào)整，轉(zhuǎn)向工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間利益格局的調(diào)整，涉及的利益關(guān)系更為廣泛和復(fù)雜，農(nóng)村改革的獨(dú)立性大大降低，城鄉(xiāng)改革的關(guān)聯(lián)性大大增強(qiáng)，改革的難度加大，需要有新的科學(xué)的城鄉(xiāng)關(guān)系理論作指導(dǎo)。農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)村綜合改革的生動(dòng)實(shí)踐，為豐富黨的城鄉(xiāng)關(guān)系理論提供了豐富的土壤。黨的十六大以來，全黨對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系和發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化，與時(shí)俱進(jìn)地提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本方略，作出了我國(guó)總體上已到了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展階段的基本判斷，制定了“多予少取放活”和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的基本方針。胡錦濤同志在黨的十六屆四中全會(huì)上提出了“兩個(gè)趨向”的重要論斷，即在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向?！皟蓚€(gè)趨向”的重要論斷，是馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系學(xué)說在當(dāng)代中國(guó)的最新發(fā)展，具有高度的科學(xué)性和實(shí)踐性，從全局和戰(zhàn)略高度明確了新階段解決“三農(nóng)”問題的指導(dǎo)思想。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大理論創(chuàng)

新直接來源于農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)村綜合改革的實(shí)踐突破，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)理論體系的不斷完善，又有力地指導(dǎo)了城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展的實(shí)踐，推動(dòng)“三農(nóng)”政策不斷取得新突破，開創(chuàng)了“三農(nóng)”工作的新局面。

三、借鑒農(nóng)村稅費(fèi)改革經(jīng)驗(yàn)，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展步伐

加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)和客觀要求，是黨的十七大作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署。十七屆三中全會(huì)明確提出，我國(guó)已進(jìn)入加速破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期，這一科學(xué)判斷準(zhǔn)確反映了我國(guó)工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系的階段性特征，進(jìn)一步彰顯了破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要性和緊迫性?！笆濉睍r(shí)期到 2020 年，在不斷推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，必須把從根本上消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，切實(shí)改變“三農(nóng)”在資源配置和國(guó)民收入分配中的不利地位，促進(jìn)城鄉(xiāng)各種資源要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，建立健全以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制，不斷增強(qiáng)城市對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)作用和農(nóng)村對(duì)城市的促進(jìn)作用，努力縮小城鄉(xiāng)差距，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)均衡、持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

世紀(jì)之交開展的農(nóng)村稅費(fèi)改革將在中國(guó)歷史上留下光輝的一頁。這場(chǎng)改革積累了豐富而寶貴的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)下一步加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展步伐，加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有重要的借鑒意義。

一是必須把保障農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)益放在突出位置。實(shí)現(xiàn)“村村減負(fù)，戶戶受益”，讓農(nóng)民普遍得實(shí)惠，這是農(nóng)村稅費(fèi)改革取得成功的最有力的保障。雖然近年來在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上邁出了很大步伐，但城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距過大問題依然突出，農(nóng)民土地權(quán)益受侵犯的現(xiàn)象仍有加重趨勢(shì)，侵害農(nóng)民工權(quán)益的問題仍不同程度存在。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和推進(jìn)各項(xiàng)改革過程中，必須依法保障農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益，包括穩(wěn)定的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、平等的就業(yè)權(quán)、公平受教育權(quán)、享受社會(huì)保障權(quán)等。

二是必須形成推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的整體合力。農(nóng)村稅費(fèi)改革推進(jìn)快，與建立部門間有效的協(xié)調(diào)機(jī)制有關(guān)。從 1998 年 9 月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立農(nóng)村稅費(fèi)改革“三人小組”，到 2004 年調(diào)增為“七人小組”，負(fù)責(zé)制定農(nóng)村稅費(fèi)改革方案，并設(shè)立國(guó)務(wù)院農(nóng)村稅費(fèi)改革辦公室，形成了強(qiáng)有力的推進(jìn)改革的合力，這是農(nóng)村稅費(fèi)改革順利推行的重要保障。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展涉及面廣，不可

能由一個(gè)部門單獨(dú)完成。在現(xiàn)行行政管理體制下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展涉及的一些重大改革推不開，阻力主要來自部門之間的協(xié)調(diào)不夠?？梢越梃b農(nóng)村稅費(fèi)改革經(jīng)驗(yàn)，建立跨部門的獨(dú)立機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)各項(xiàng)工作。

三是必須把搞好頂層設(shè)計(jì)和鼓勵(lì)地方先行先試結(jié)合起來。在開始實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)前，有關(guān)部門用了近一年半的時(shí)間制定了一套科學(xué)、規(guī)范的改革試點(diǎn)方案。為了檢驗(yàn)試點(diǎn)方案，以積累經(jīng)驗(yàn)，完善政策，首先選擇在安徽省進(jìn)行試點(diǎn)。同時(shí)，中央鼓勵(lì)地方自主進(jìn)行改革探索。例如，江蘇省結(jié)合本省實(shí)際，按照“旨在減負(fù)，重在兼顧，成在配套”的思路，于 2001 年起在全省范圍內(nèi)自主開展農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，這為在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開試點(diǎn)工作提供了重要參照和經(jīng)驗(yàn)。堅(jiān)持中央負(fù)責(zé)把握改革方向、統(tǒng)一政策，統(tǒng)籌搞好頂層設(shè)計(jì)；同時(shí)，賦予地方一定的改革自主權(quán)，鼓勵(lì)地方大膽探索和創(chuàng)新，是農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)順利推進(jìn)的重要條件。當(dāng)前，各地推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試驗(yàn)的積極性很高，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異很大，存在的矛盾和問題各不相同。促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，必然是起點(diǎn)有差距、進(jìn)程有快慢、水平有高低、重點(diǎn)有不同，不可能有統(tǒng)一的模式。必須堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、分類指導(dǎo)，發(fā)揮好中央和地方兩個(gè)積極性。既要鼓勵(lì)地方先行試點(diǎn)，又要重視頂層設(shè)計(jì)，通盤考慮，高位推進(jìn)，上下互動(dòng)，在更高層次上駕馭改革。作者： 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心 韓俊

第三篇：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革

[轉(zhuǎn)] “城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革”是一種變相的征地

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革”是一種變相的征地

北京天則經(jīng)濟(jì)研究所學(xué)術(shù)委員會(huì)主席 張曙光

關(guān)于土地問題我在前年做過研究——城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)，這是從總體方面來討論的。今天專門來討論農(nóng)村的集體建設(shè)用地問題和小產(chǎn)權(quán)房的問題，包括8個(gè)方面的問題。

第一個(gè)問題：城市土地與農(nóng)村宅基地的不同

集體建設(shè)用地大部分是宅基地，而矛盾最鮮明的也是在這一塊，其他的沒有多大問題。

農(nóng)村與城市相比，有幾個(gè)不同的特征：第一個(gè)是跟城市的房產(chǎn)比較起來，農(nóng)村宅基地的取得方式不同。城市是通過市場(chǎng)化取得的，政府通過招、拍、掛賣給開發(fā)商，開發(fā)商建了房子賣給居民，產(chǎn)權(quán)也轉(zhuǎn)移了，使用權(quán)也轉(zhuǎn)移了，這是商品化交易的過程。農(nóng)村則是集體劃撥，是無償?shù)?。這個(gè)無償劃撥雖然滿足了農(nóng)民平等的住房需求，但是想用這辦法來控制宅基地的目的卻沒有達(dá)到。既然是“不要白不要”，農(nóng)民就想多要，想收回多占和不用的宅基地是不可能的。第二個(gè)是城市的房屋都商品化了，沒有什么限制：中國(guó)人可以買，外國(guó)人也可以買；城里人可以買，鄉(xiāng)下人也可以買。而在農(nóng)村，它基本上是不能讓城里人買，只允許農(nóng)村居民之間買賣，所以商品化的程度很低。這種狀況，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為什么呢？我們可以看到，城市原來也是實(shí)行住房分配制，那時(shí)的城市房屋破爛得很，后來一商品化，城市馬上就發(fā)展起來了，城市漂亮了，住房也好了。第三個(gè)是取得的數(shù)量不同。城里人的房子，可以買一套也可以買幾套。農(nóng)村規(guī)定只能是一戶一宅，但是一戶多宅的現(xiàn)象還是大量存在。保護(hù)耕地的目的并沒有達(dá)到。第四個(gè)就是決策主體和所有者主體不一樣。城市里的土地，政府是所有者，也是決策主體。但是農(nóng)村土地的所有者主體是村集體，而能不能取得宅基地卻要政府部門批準(zhǔn)。農(nóng)村宅基地和農(nóng)用地的差別也很大。農(nóng)用地可以主張權(quán)利，但是宅基地的問題始終沒有解決，所以農(nóng)村宅基地出了不少問題，而且尋租現(xiàn)象大量發(fā)生。

第二個(gè)問題：小產(chǎn)權(quán)房的法律困境

政府規(guī)定了一系列關(guān)于宅基地的管制辦法———不準(zhǔn)城里人買，不準(zhǔn)農(nóng)村人賣給城里人或轉(zhuǎn)讓給城里人。政府的管制執(zhí)法有兩種，一是行政執(zhí)法，二是法院審理。行政執(zhí)法，由國(guó)土資源部執(zhí)行。國(guó)土資源部設(shè)了土地監(jiān)察司，在各地設(shè)立了土地監(jiān)察辦公室，去年搞了土地執(zhí)法大檢查。法院審理的農(nóng)民之間的宅基地官司有很多案例；但是在農(nóng)民和市民之間土地交易的官司，審理的案子很少，但是影響非常大。我這里有兩個(gè)案例。一個(gè)案例是，北京房山區(qū)的青龍頭村，和城里的一個(gè)建設(shè)開發(fā)公司合作，蓋了138套別墅。結(jié)果被遙感衛(wèi)星發(fā)現(xiàn)以后，國(guó)土資源部和北京市規(guī)劃辦公室進(jìn)行了執(zhí)法檢查。最后把138套中的85套給拆除了，并且對(duì)相應(yīng)的人員作了處分。但是這以后，“小產(chǎn)權(quán)”房的問題并沒有禁止住。因?yàn)槭紫冗@條法律本身有著很大的爭(zhēng)議，其次圈占土地的利益太大，冒著殺頭的危險(xiǎn)也有人要干；還有查處的概率和處罰力度都不夠。法院判決的一個(gè)最重要的案例就是宋莊畫家村。許多畫家買了農(nóng)民的房子建起了畫家村，由于畫家村起來以后變成了北京市的藝術(shù)園區(qū)，所以村里就想把園區(qū)重新規(guī)劃。這時(shí)土地升值了，一位農(nóng)民就想反悔，就把買他房的畫家告上了法院。法院的一審判決：畫家是45000塊錢買的一個(gè)院落，法院判決農(nóng)民賠他9萬塊錢，這9萬塊錢是對(duì)他添建的那些損失的補(bǔ)償。二審再判的時(shí)候，給畫家賠得了18萬，大概是占到了這個(gè)房子升值后收益的70%。村里面也做了一些安排使畫家們能夠繼續(xù)留下來。這個(gè)案例的判決說明了現(xiàn)在法律的尷尬，判這個(gè)案例實(shí)際上是在考慮土地的增值收益到底屬于誰？按照現(xiàn)在的法律來判就是應(yīng)該屬于這個(gè)農(nóng)民。但是增值收益又是怎么來的？是畫家在畫家村里聚集使得這個(gè)地方興起了一大批與原來農(nóng)業(yè)無關(guān)的產(chǎn)業(yè)，比如畫材畫筆、繪畫裝裱、繪畫拍賣、繪畫交易等等，才使這個(gè)地方發(fā)展起來的。事實(shí)上，最后的判決主要收益還是歸了畫家。這個(gè)案例如果判了畫家敗訴，畫家們一走，那么畫家村沒有了，這個(gè)以此為基礎(chǔ)的開發(fā)區(qū)也就完了。

第三個(gè)問題：“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革”是一種變相的征地

對(duì)于宅基地的爭(zhēng)奪一直是非常激烈的。前期是政府征地，結(jié)果征地的名聲太壞，所以現(xiàn)在各地方政府變了個(gè)法———搞“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革”。那么城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到底是什么？我做了些調(diào)查。這里提供兩個(gè)例子來說明，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)際上是一種變相的征地。我去了重慶的九龍坡，這是重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革先走一步的實(shí)驗(yàn)點(diǎn)；看了天津開發(fā)區(qū)———華明示范鎮(zhèn)。前一個(gè)，可以說改革是失敗了。因?yàn)樗钪匾囊徊骄褪钦鞯匾院?，搞了個(gè)1000畝的博士園，其中200畝已經(jīng)建成了。在這1000畝地里設(shè)計(jì)了140個(gè)蔬菜大棚，然后兩個(gè)大棚之間建一座博士小樓，50萬元———名義上為租，實(shí)際上是賣。最后大概是有人把此事反映給總理，這個(gè)試驗(yàn)就放下來了。天津開發(fā)區(qū)，它完全是財(cái)政包干的一個(gè)試驗(yàn)，把12個(gè)村的1.2萬畝土地拿出3900畝蓋樓，讓農(nóng)民上樓，一個(gè)農(nóng)民平均37平方米。其余的地全部變成國(guó)有土地。市政府拿了4000畝，區(qū)政府2000畝，鎮(zhèn)政府2000畝。大家可以看到綜合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是個(gè)什么。其實(shí)第二個(gè)案例中，它的實(shí)質(zhì)完全是在現(xiàn)存法律之內(nèi)的。就工作本身來說，兩個(gè)地方都做得比較細(xì)，但是問題在什么地方呢？就是所有的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式都是變相征地。因?yàn)榍耙欢蔚恼鞯靥湮?、太露骨，那么現(xiàn)在的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌只是有效地解決了農(nóng)民的住房問題，卻并沒有保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)。因?yàn)樗兄脫Q出來的土地都實(shí)現(xiàn)了國(guó)有化，都被政府拿走，農(nóng)民既喪失了處置權(quán)和使用權(quán)，也沒有了收益權(quán)。前者是強(qiáng)征，而后者就是用一些好的遠(yuǎn)景把農(nóng)民的地給拿走。

第四個(gè)問題：應(yīng)讓土地成為農(nóng)民公共信托的資產(chǎn)

在目前的利益格局下，政府不可能真正兼顧城市和農(nóng)民的利益。即使沒有官員的尋租和腐敗問題，都不可能兼顧農(nóng)民的利益。為什么呢？城市要擴(kuò)大，要地，還要錢、要融資。城市取得土地目的不是一個(gè)———不僅是要地，而且還要錢。所以城市不光是要把土地拿走，還要把收益拿走，這是現(xiàn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個(gè)關(guān)鍵問題。真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，我認(rèn)為就應(yīng)該劃清一個(gè)界限：就是把土地給城市，用于城市建設(shè)；但是應(yīng)該把收益留給農(nóng)民。解決了這個(gè)問題，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是沒問題的，現(xiàn)有的作法剝奪了農(nóng)民的參與權(quán)和發(fā)展權(quán)。天津開發(fā)區(qū)，政府從開發(fā)行借了25億，把房子蓋起來。但是賣不出去，錢回不來。預(yù)計(jì)有38億的收益，現(xiàn)在只有2800萬，所以農(nóng)民的就業(yè)問題沒有解決。只有讓土地作為農(nóng)民公共信托的資產(chǎn)，農(nóng)民作為受益人才能解決這個(gè)問題?，F(xiàn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中存在著這樣兩個(gè)口號(hào)，一個(gè)是“宅基地?fù)Q房”，一個(gè)是“以土地?fù)Q社?！?，這兩個(gè)口號(hào)全部都是有問題的?！罢?fù)Q房”是保障了農(nóng)民的住房權(quán)利，而侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)利。而“以土地?fù)Q社保”是以農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利換農(nóng)民的公民權(quán)利。因?yàn)樯鐣?huì)保障，比如基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療是人們的基本公民權(quán)利。但是現(xiàn)在是農(nóng)民把土地交出來才給你公民權(quán)，這是荒唐的，這沒有任何平等可言。

第五個(gè)問題：土地級(jí)差收益的歸屬?zèng)Q定城市化的道路

其實(shí)對(duì)于宅基地，農(nóng)民和基層有很多的創(chuàng)造，而這些創(chuàng)造基本上走出了一條解決宅基地問題的路子。我這里有兩個(gè)案例。一個(gè)案例是北京的鄭各莊。它是一個(gè)村社合一的體制，村里辦了很多企業(yè)，最后留下來的是一個(gè)建筑企業(yè)。這個(gè)建筑企業(yè)現(xiàn)在有二級(jí)資質(zhì)，可以承辦奧運(yùn)工程。村里邊的土地，通過了村民和村、村和企業(yè)的一系列合作把地交由公司運(yùn)作?，F(xiàn)在村里有宅基地1050畝，用了250畝蓋了60多幢樓，不到30%是村里的人住，人均是70平方米。再一部分是給村里和企業(yè)里的員工和村里的大學(xué)中學(xué)小學(xué)的老師們按成本價(jià)買的，然后有45%左右是按照商品房賣了，賣了23億多。這23億就作為企業(yè)發(fā)展的資金，現(xiàn)在是每一畝地企業(yè)給村里5000塊錢的租金，這5000塊錢就成了村里的共同信托基金的收益，由全村人共同享受，而且村民的福利狀況可能比一些城里人還好。土地的資本化過程完全是村里自己做起來的。它創(chuàng)造了現(xiàn)在商品房開發(fā)的一個(gè)新的模式?，F(xiàn)在的舊村改造都是通過政府拆遷，開發(fā)商建設(shè)，農(nóng)民搬遷上樓。這樣農(nóng)民就喪失了土地，收益也沒了，與政府的糾紛、與開發(fā)商的糾紛不斷。但是自己開發(fā)、自己建設(shè)，是沒有這個(gè)問題的，它打破了現(xiàn)行國(guó)有土地壟斷供應(yīng)條件下房地產(chǎn)市場(chǎng)畸形發(fā)展和房地產(chǎn)價(jià)格居高不下的局面，從而創(chuàng)造了新的模式。而現(xiàn)行的房地產(chǎn)開發(fā)模式是政府供應(yīng)國(guó)有土地，由房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，政府壟斷了土地增值收益，開發(fā)商獲得超額利潤(rùn)，農(nóng)民的權(quán)益被剝奪。而鄭各莊創(chuàng)造出一種不同的模式，利用的是盤活宅基地，建設(shè)的主體是村社企業(yè)，開發(fā)的部分商品房對(duì)外銷售，收益全部留在農(nóng)村。我們可以看到，實(shí)際上這個(gè)鄭各莊的建筑企業(yè)公司具有了“集體土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司”的性質(zhì)。所以說他走出了一條十七屆三中全會(huì)要解決的問題的路子。

還有一個(gè)案例是深圳的“城中村”。深圳的城中村是一個(gè)非常發(fā)達(dá)的社區(qū)———城中村有3.5萬棟樓，1.2億平方米，住了深圳人口中的520萬人。而它完全是在宅基地的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，這個(gè)過程中，政府四次限制，農(nóng)民卻四次搶建。先是建兩、三層樓；后蓋到了四、五層，七、八層；現(xiàn)在蓋到了12層、15層以上，帶電梯了。底下一層都是商家店鋪，各種各樣的服務(wù)產(chǎn)品都有。人們，特別是打工仔在這里能生存，因?yàn)樽饨鸨阋耍皇乙粡d的房子是600-800塊錢，兩個(gè)人吃飯15塊錢可以吃飽吃好。所以打工仔能夠生存，深圳才能有今天的局面。在這個(gè)過程中，深圳市政府是要撤除城中村、改造城中村。為了限制城中村還曾經(jīng)出臺(tái)了《深圳私房租賃條例》———就是凡是登記了的、取得了產(chǎn)權(quán)的才能租，否則不能租。但是那么多人去深圳，要房子住，廉租屋市場(chǎng)供給和需求都是大量的，城中村就提供這樣的供給。城中村，創(chuàng)造了另外一個(gè)經(jīng)驗(yàn)，就是廉租房不僅是政府可以供給的，其實(shí)市場(chǎng)也是可以供給的。如果深圳還要再蓋一億多平方米的廉租屋，得花多少錢？當(dāng)然，城中村有它的問題，它的樓房密度很大，消防、治安都會(huì)有一些問題。出現(xiàn)了這些問題要去想應(yīng)該怎么解決，而不是去取締它或是占它的利益。就這些農(nóng)民創(chuàng)造出來的經(jīng)驗(yàn)看，我覺得有幾點(diǎn)我們要討論：隨著城市化的推進(jìn)，農(nóng)民主動(dòng)參與和分享土地增值收益，正在成為一個(gè)共識(shí)。改革初期，土地價(jià)值沒有顯現(xiàn)，而現(xiàn)在顯現(xiàn)了，那么農(nóng)民自然要參與這塊收益。政府是要限制它還是要引導(dǎo)它？這是個(gè)很重要的問題。而實(shí)際上土地級(jí)差收益的歸屬問題決定了城市化的道路問題。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，土地級(jí)差收益的上升，是城市化帶來的，是政府的基礎(chǔ)設(shè)施帶來的。但是這種觀點(diǎn)只看到了表面，而沒有看到本質(zhì)。無數(shù)的事例證明了，沒有農(nóng)民自主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，沒有人口的聚集，政府的本錢從什么地方來？因此，如果沒有農(nóng)民的土地權(quán)利這只雞，哪里來的政府基礎(chǔ)設(shè)施這個(gè)蛋？所以說土地級(jí)差收益歸屬問題決定了城市化的道路。歸政府，就是走政府主導(dǎo)的城市化———也就是官員的城市化道路；歸農(nóng)民，就是走農(nóng)民自主的城市化道路。

第六個(gè)問題：小產(chǎn)權(quán)房的幾種方式

“小產(chǎn)權(quán)”房，實(shí)際是農(nóng)民爭(zhēng)奪和實(shí)施財(cái)產(chǎn)權(quán)、發(fā)展權(quán)的博弈。首先，“小產(chǎn)權(quán)”房，是相對(duì)于“大產(chǎn)權(quán)”房來的?！按螽a(chǎn)權(quán)”房就是城里的商品房。商品房的權(quán)利是充分的，價(jià)格也是市場(chǎng)的。但是“小產(chǎn)權(quán)”房，權(quán)利是受限制的，價(jià)格也是受限制的，所以稱“小產(chǎn)權(quán)”房。政府的管制，使“小產(chǎn)權(quán)”房有兩個(gè)概念，它有寬的定義和窄的定義：寬的定義是農(nóng)村所有的房屋都是“小產(chǎn)權(quán)”房，因?yàn)檎罐r(nóng)民將自己的房子賣給城里人。還有一個(gè)窄的概念就是農(nóng)村蓋的商品房，不包括農(nóng)民自己住的那一塊。從“小產(chǎn)權(quán)”房開發(fā)建設(shè)的狀況來看，開發(fā)建設(shè)從前面提到幾個(gè)例子可以看到至少有三種方式：一是自主開發(fā)的建設(shè)方式，這里又有兩種情況，第一種是由村莊供給建設(shè)用地，由村莊企業(yè)開發(fā)建設(shè)，如鄭各莊那樣，前提是有資金和建設(shè)能力；第二種是村民個(gè)人或者村集體雇請(qǐng)施工隊(duì)來建設(shè)，然后出租和出售，如深圳“城中村”這種狀況。二是合作開發(fā)，就是由村莊和外部企業(yè)合作，村莊向企業(yè)出租建設(shè)用地的使用權(quán)，外部企業(yè)出資開發(fā)建設(shè)。一方面滿足村民的住房需求，另一方面滿足企業(yè)發(fā)展的用地需求。其實(shí)青龍頭就是這么個(gè)方式，不過失敗了。重慶九龍坡有個(gè)陶家村也是采取這種模式。企業(yè)每年給一畝地一千斤稻谷的租金，去年稻谷的租金是九毛錢一斤，今年是一塊錢一斤。它現(xiàn)在已經(jīng)開發(fā)建設(shè)起來，引進(jìn)了30多個(gè)企業(yè)，今年的產(chǎn)值達(dá)到了一億多元。三是由開發(fā)商開發(fā)的，就是由村集體把建設(shè)用地一次性地出讓給開發(fā)商，并承諾辦理房產(chǎn)證，換得農(nóng)民上樓和一次性的補(bǔ)償，農(nóng)民住進(jìn)了樓，也就失去了土地。這個(gè)和政府征地、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式基本是一樣的。這種方式是有問題的，而前兩種方式從現(xiàn)在來看都是解決問題的一條路子?，F(xiàn)在農(nóng)民們也有經(jīng)驗(yàn)了，我們?cè)谔旖蜷_發(fā)區(qū)做調(diào)查的時(shí)候，有個(gè)村支書，政府想用他的地建葡萄園，但是在出讓土地的時(shí)候，他不賣掉地上的設(shè)施（水井等），他要投資入股。

第七個(gè)問題：小產(chǎn)權(quán)房為什么越限越多

“小產(chǎn)權(quán)”房實(shí)際上是在城市住房商品化后發(fā)展起來的。以前城市的住宅是公房，在商品化以后的幾年之間，城市的住房大為改善，1978年，城市人均住房面積只有6.7平方米，現(xiàn)在是平均26.1平方米。房地產(chǎn)的發(fā)展使城市周邊的地價(jià)升值，刺激了城市周邊房地產(chǎn)的開發(fā)。在這個(gè)情況下，由于現(xiàn)有的所謂“合法”的開發(fā)方式———政府征地，給農(nóng)民30倍的賠償，然后高價(jià)賣給開發(fā)商，使得開發(fā)商的利潤(rùn)大增———從2007年到2009年增加了48.4%的利潤(rùn)。也因?yàn)檫@樣才撬動(dòng)了“小產(chǎn)權(quán)”房的發(fā)展，因?yàn)橐环矫孓r(nóng)村有土地，另一方面是地價(jià)不高———“小產(chǎn)權(quán)”房的地價(jià)只是“大產(chǎn)權(quán)”房的1/2或1/3；更重要的是，它有市場(chǎng)———很多農(nóng)民進(jìn)城以后需要住房，但是高價(jià)房租不起，那么“小產(chǎn)權(quán)”就是他們的樂園。目前，全國(guó)“小產(chǎn)權(quán)”房的面積達(dá)66億平方米，“大產(chǎn)權(quán)”房是120億平方米。在深圳，城中村的住房面積占深圳全部住宅的49%。通州區(qū)是北京市“小產(chǎn)權(quán)”房集中的地區(qū)，有人說通州的“小產(chǎn)權(quán)”房占全部住房面積超過了50%。通過這個(gè)事情我們可以看到：政府雖然嚴(yán)厲限制，但是“小產(chǎn)權(quán)”房卻蓬勃發(fā)展，禁而不止。為什么會(huì)有這樣的現(xiàn)象？我覺得這提出了一個(gè)問題———法律上的產(chǎn)權(quán)是公有還是私有，這不是問題的關(guān)鍵，關(guān)鍵看誰有產(chǎn)權(quán)實(shí)施和控制的能力?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的實(shí)施能力由什么所決定？我覺得有那么幾點(diǎn)：第一，產(chǎn)權(quán)的實(shí)施一個(gè)是由產(chǎn)權(quán)制度是否公正決定的。我們現(xiàn)在的產(chǎn)權(quán)制度可以說不符合這個(gè)條件。限制和取締“小產(chǎn)權(quán)”房的規(guī)定是對(duì)農(nóng)民不合理的剝奪和限制，缺乏合理的基礎(chǔ)。因而在限制的過程中就會(huì)遇到阻力和反抗。第二，地權(quán)安排的有效性取決于傳統(tǒng)地權(quán)規(guī)則的適應(yīng)。其實(shí)在鄉(xiāng)土社會(huì)，這個(gè)問題是更清楚的。傳統(tǒng)的規(guī)則，你是不是違反了？事實(shí)上咱們現(xiàn)在的規(guī)定違反了過去的規(guī)定，甚至連集體產(chǎn)權(quán)的規(guī)定都沒有維護(hù)。傳統(tǒng)的規(guī)則必然隨時(shí)都在起自己的作用，成為正式產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生作用的依據(jù)和條件。

第八個(gè)問題：建立利益相容的機(jī)制

從法理上講，農(nóng)民出賣“小產(chǎn)權(quán)”房和他出賣糧食、蔬菜是一個(gè)道理———市場(chǎng)交易。那為什么要限制呢？這背后有一個(gè)不同———農(nóng)民出售糧食、蔬菜是農(nóng)民和農(nóng)民競(jìng)爭(zhēng)；而農(nóng)民出賣“小產(chǎn)權(quán)”房是農(nóng)民和開發(fā)商競(jìng)爭(zhēng)。農(nóng)民的“小產(chǎn)權(quán)”房實(shí)際上是動(dòng)了開發(fā)商的奶酪，而開發(fā)商的背后是政府，問題的關(guān)鍵就在這里。我想講的是改革的辦法。土地問題是一個(gè)整體的問題，那么政府之所以提出要對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房進(jìn)行限制，一個(gè)非常重要的原因就是想要保護(hù)耕地。我認(rèn)為，保護(hù)耕地的前提之下，應(yīng)放開“小產(chǎn)權(quán)”房的市場(chǎng)。實(shí)際上，目前政府的保護(hù)耕地政策是失敗的，它沒有達(dá)到利益相容，而是造成了許多利益矛盾。耕地問題上的一個(gè)利益沖突是中央政府和地方政府的沖突，沖突在土地的規(guī)劃和土地的計(jì)劃指標(biāo)上；另一個(gè)是地方政府和農(nóng)民的沖突，沖突在耕地上。按道理說土地保護(hù)是農(nóng)民最想做的事情，農(nóng)民也最有辦法保護(hù)。而現(xiàn)在是農(nóng)民不保護(hù)它，不光是因?yàn)椤靶‘a(chǎn)權(quán)”房，農(nóng)村荒廢的土地有的是，為什么呢？因?yàn)檗r(nóng)民耕種糧食收益很低。農(nóng)民不保護(hù)，地方政府不保護(hù)，開發(fā)商更不保護(hù)，只有中央政府保護(hù)，但是又沒有辦法保護(hù)，最沒有辦法的人最要保護(hù)耕地，最有辦法的人卻不保護(hù)耕地，這樣的局面怎么去解決？就要想辦法使政策讓各方可以利益相容，有意愿去保護(hù)耕地。這是政策調(diào)整的很重要的方面。先找到糧產(chǎn)區(qū)集中的地方———黑龍江、吉林等地來保護(hù)，其他地方由地方政府去保護(hù)。不是現(xiàn)在這樣強(qiáng)硬的辦法，而是如何使種糧的收益達(dá)到平均收益的水平。怎么能夠使得種地能達(dá)到平均收益水平？需要建立一個(gè)耕地保護(hù)的基金。通過補(bǔ)貼、提高糧價(jià)來提高收益。而保護(hù)基金人人有份，因?yàn)槿巳硕家约Z。按照成本承擔(dān)和利益共享的原則來解決問題，不光是農(nóng)民要承擔(dān)，城市和發(fā)達(dá)地區(qū)，也要按照人口平均分擔(dān)一部分保護(hù)基金使其建立起來。這些問題都解決了，就有兩個(gè)辦法可以解決“小產(chǎn)權(quán)”房問題：一個(gè)是可以向購房者收取一定的土地使用費(fèi)，作為集體的共同基金；一個(gè)是國(guó)家對(duì)農(nóng)民和集體建房者要收取相應(yīng)的稅收，建立房產(chǎn)物業(yè)稅，把它留給地方。在這個(gè)基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)在的法律進(jìn)行一些修改。

第四篇：縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合改革調(diào)查研究報(bào)告

**縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合改革調(diào)查研究報(bào)告

**縣發(fā)改委

一、**縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的突出問題

1、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀

（1）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。**縣委、縣政府以“三化”工作為中心建設(shè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保持了穩(wěn)定發(fā)展的好局面。2010年**縣農(nóng)林牧漁業(yè)增加值達(dá)6.84億元，比2005年增長(zhǎng)92.9%，年均遞增17.8%。在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，**縣非常注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整和產(chǎn)業(yè)園區(qū)化，崛起了一批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展基地，以“有園無界、科技興園”的理念規(guī)劃建設(shè)了省級(jí)農(nóng)業(yè)科技園**農(nóng)業(yè)科技園，成功引進(jìn)了江西東江生態(tài)農(nóng)業(yè)科技開發(fā)公司整體開發(fā)建設(shè)**農(nóng)業(yè)科技園核心區(qū)，成為引領(lǐng)全縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的核心引擎。

（2）城鄉(xiāng)人民生活水平穩(wěn)步提高。通過近年來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，**縣城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，生活水平持續(xù)不斷改善。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由2005年的5211元上升到2010年的11487元，年均增長(zhǎng)17.1%，農(nóng)民人均純收入由2005年的2534元上升到2010年的3710元，年均增長(zhǎng)7.9%。城鄉(xiāng)居民的居住條件也得到了極大改善，累計(jì)完成投入22228.44萬元，拆遷舊危民房68.09萬平方米，新建新式民居2285套27.42萬平方米。

（3）農(nóng)村設(shè)施環(huán)境有較大改善?？h內(nèi)全面實(shí)現(xiàn)縣到鎮(zhèn)通水泥路，實(shí)現(xiàn)了100%的行政村通水泥（油）路，部分村組 通水泥路。大力實(shí)施了農(nóng)村飲水安全工程，小水電代燃料試點(diǎn)建設(shè)取得新進(jìn)展。農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件明顯改善，基礎(chǔ)教育穩(wěn)步發(fā)展?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)項(xiàng)目基本完工，公共醫(yī)療實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。

（4）科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃思路。**縣確定以城關(guān)鎮(zhèn)歷市鎮(zhèn)為統(tǒng)籌發(fā)展試點(diǎn)鎮(zhèn)，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展制度層面進(jìn)行探索；以城北新區(qū)、歷市鎮(zhèn)修建、歷市鎮(zhèn)百樂排、老城鎮(zhèn)中塅、老城鎮(zhèn)丁坊、巋美山鎮(zhèn)古地、天九鎮(zhèn)黃金灣、龍?zhí)伶?zhèn)洪洲、鵝公集鎮(zhèn)、嶺北鎮(zhèn)梅香等十區(qū)為先行示范區(qū)的“一鎮(zhèn)十區(qū)”的試點(diǎn)格局。

2、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展存在的問題

（1）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后。2009年**縣農(nóng)民人均純收入小康實(shí)現(xiàn)程度僅為42.54%。全面建設(shè)小康難點(diǎn)仍然在農(nóng)村。一是農(nóng)民收入總體水平仍然較低。2010年**縣農(nóng)民人均純收入3710元，僅相當(dāng)于全國(guó)平均水平的65.7%。二是農(nóng)民內(nèi)部收入差距擴(kuò)大。人均純收入中高收入戶與低收入戶差距逐步擴(kuò)大。三是第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力比重仍過大，農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平低。2009年**縣農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力的比重達(dá)62.4%。四是農(nóng)村社會(huì)保障水平低，農(nóng)民就醫(yī)難、養(yǎng)老難的問題還比較突出。目前農(nóng)村新型合作醫(yī)療覆蓋率雖然逐年提高，但合作醫(yī)療保障水平仍比較低，農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療條件并沒有因?yàn)楦采w率的大幅提升而得到相應(yīng)的改善，農(nóng)村醫(yī)療室和衛(wèi)生人員仍相當(dāng)缺乏，增長(zhǎng)緩慢。

（2）城鄉(xiāng)居民收入差距較大。一是收入分配差異擴(kuò)大。近年來，**工農(nóng)差別和城鄉(xiāng)差別仍在繼續(xù)擴(kuò)大，城鄉(xiāng)居 民收入比呈擴(kuò)大趨勢(shì)，2010年，城鄉(xiāng)居民收入比為3：1，而2005年為2.1：1。隨著城鄉(xiāng)收入分配不公日趨嚴(yán)重，基尼系數(shù)出現(xiàn)了擴(kuò)大趨勢(shì)，說明**縣收入分配有不合理的成份。二是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差距較大。由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市建設(shè)水平飛速提高，農(nóng)村與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的差距將進(jìn)一步凸顯。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧，任重而道遠(yuǎn)。

（3）資金、土地要素資源短缺。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是項(xiàng)長(zhǎng)期、系統(tǒng)的工程，需要巨額資金投向農(nóng)村，僅靠農(nóng)業(yè)內(nèi)部的積累是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，資金不足是制約我市建成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要障礙。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要地方提供巨大的財(cái)政支撐，2010年我縣僅民生類支出就達(dá)3.5億元，而全縣財(cái)政總收入僅4.2億元，我縣在更深層次方面進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展遭遇資金短缺瓶頸；實(shí)現(xiàn)居住社區(qū)化、產(chǎn)業(yè)集聚化、土地集約化等要求涉及土地流轉(zhuǎn)、宅基地再分配以及土地征收等問題，對(duì)土地資源的再次利用涉及到土地供給短缺問題。

二、**縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要省、市有關(guān)部門解決的問題

1、政策方面。截止2010年，我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運(yùn)通車率100%，行政村客源通車率80%；基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)項(xiàng)目基本完工，各鎮(zhèn)公立醫(yī)院實(shí)現(xiàn)了完全覆蓋，行政村衛(wèi)生室達(dá)標(biāo)率80%；義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化率83%；城鄉(xiāng)涉水事務(wù)統(tǒng)一管理，農(nóng)村自來水普及率60%。我縣已符合關(guān)于省發(fā)改委發(fā)布的公共服務(wù)均等化綜合改革試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)具備的條件，但未列入省試點(diǎn)縣，希望上級(jí)根據(jù)情況給予考慮。

2、資金方面。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上涉及項(xiàng)目資金的爭(zhēng)取以及農(nóng)戶對(duì)在操作財(cái)產(chǎn)性收入上政策把握有一定的難度，希望 上級(jí)能給以一定的資金幫助。

三、**縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基本思路與模式

1、基本思路。以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，牢固樹立“發(fā)展為先、生態(tài)為重、創(chuàng)新為魂、民生為本”的理念，圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作轉(zhuǎn)型發(fā)展，堅(jiān)持把建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新型社區(qū)作為實(shí)現(xiàn)“新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、發(fā)展生態(tài)化”戰(zhàn)略的具體抓手，以住宅建設(shè)為龍頭，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，以社會(huì)保障為支撐，以制度創(chuàng)新為保證，大力推進(jìn)居住社區(qū)化、產(chǎn)業(yè)集聚化、資產(chǎn)資本化、土地集約化、服務(wù)均等化、環(huán)境生態(tài)化，走出一條城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新路。

2、規(guī)劃布局。構(gòu)建“一鎮(zhèn)十區(qū)”的試點(diǎn)格局，即：以歷市鎮(zhèn)為統(tǒng)籌發(fā)展試點(diǎn)鎮(zhèn)，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展制度層面進(jìn)行探索；緊扣城鄉(xiāng)結(jié)合部、集鎮(zhèn)、園區(qū)、中心社區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域，以城北新區(qū)、歷市鎮(zhèn)修建、歷市鎮(zhèn)百樂排、老城鎮(zhèn)中塅、老城鎮(zhèn)丁坊、巋美山鎮(zhèn)古地、天九鎮(zhèn)黃金灣、龍?zhí)伶?zhèn)洪洲、鵝公集鎮(zhèn)、嶺北鎮(zhèn)梅香等十區(qū)為先行示范區(qū)，進(jìn)行運(yùn)作機(jī)制方面的探索，引導(dǎo)和組織農(nóng)民有序向社區(qū)（中心村）、園區(qū)、集鎮(zhèn)和縣城集中，產(chǎn)業(yè)向社區(qū)園區(qū)集聚。

3、總體目標(biāo)。以建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)為突破口，實(shí)現(xiàn)示范區(qū)城鄉(xiāng)體制機(jī)制基本接軌，城鄉(xiāng)差距明顯縮小，發(fā)展水平全面提升。在全面推廣成功經(jīng)驗(yàn)后，力爭(zhēng)今后五年全縣年均城鎮(zhèn)化率遞增4.37%，農(nóng)民人均純收入年均增長(zhǎng)率達(dá)11%以上，社區(qū)居住率達(dá)到30%以上。

3、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。轉(zhuǎn)變以往農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的政府主導(dǎo)模式，建立政府引導(dǎo)，企業(yè)、市場(chǎng)、農(nóng)民主體多元參與的新型運(yùn)作 模式。

（1）城郊結(jié)合綜合發(fā)展型。發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，建設(shè)城鄉(xiāng)結(jié)合部商業(yè)服務(wù)型社區(qū)。

（2）中心鎮(zhèn)輻射帶動(dòng)型。實(shí)施引農(nóng)造鎮(zhèn)工程，引導(dǎo)農(nóng)民有序向集鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移集中，建設(shè)引農(nóng)造鎮(zhèn)型社區(qū)。

（3）大型農(nóng)村社區(qū)管理創(chuàng)新型。實(shí)施聯(lián)村聯(lián)組建社區(qū)，完善配套服務(wù)功能設(shè)施，建設(shè)新型中心社區(qū)。

（4）多園合一綜合發(fā)展型。以生態(tài)工業(yè)園、農(nóng)業(yè)科技園、文化生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)園、物流產(chǎn)業(yè)園、教育園五大園區(qū)為依托，就近科學(xué)規(guī)劃廉租房、公租房和農(nóng)民社區(qū)。依托豐富的生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，建設(shè)集旅游觀光、休閑娛樂、產(chǎn)業(yè)發(fā)展于一體的多園合一綜合發(fā)展型社區(qū)。

四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策支撐體系分析

1、科學(xué)制定了方案。制定了《中共**縣委**縣人民政府關(guān)于建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)的試行意見》，同時(shí)，制定了10個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)建設(shè)工作方案，確定了**統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的總體思路、模式以及具體辦法，是全縣做好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。

2、今后政策體系方向。

（1）制定農(nóng)村集體土地建設(shè)用地和農(nóng)村房屋的確權(quán)政策。通過開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)及農(nóng)村房屋所有權(quán)的確權(quán)、登記和發(fā)證工作，使農(nóng)民和集體組織對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)擁有合法支配權(quán)，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展奠定制度基礎(chǔ)。

（2）制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)政策。通過土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土 地集約化，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)民失地不失業(yè)、失地不失利。

（3）完善金融服務(wù)“三農(nóng)”政策。涉農(nóng)金融部門要做好開展確權(quán)發(fā)證后林地、耕地、果園、農(nóng)村集體土地、農(nóng)村房屋等農(nóng)村資產(chǎn)的抵押貸款等金融業(yè)務(wù)工作。要建立完善農(nóng)村信貸擔(dān)保體系，支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、專業(yè)大戶、社區(qū)居民融資，為其提供貸款擔(dān)保。要建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展專項(xiàng)資金中設(shè)立逾期貸款過渡緩沖基金，分擔(dān)涉農(nóng)金融部門的貸款風(fēng)險(xiǎn)。

（4）制定完善農(nóng)民進(jìn)社區(qū)、進(jìn)鎮(zhèn)入城的優(yōu)惠政策。區(qū)分原有宅基地和農(nóng)村承包地的“雙退”、“單退”和“雙不退”的情況，在入住社區(qū)、進(jìn)鎮(zhèn)入城方面分別制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策。

（5）制定城鄉(xiāng)教育發(fā)展政策。著力調(diào)整城鄉(xiāng)教育布局，促進(jìn)農(nóng)村中學(xué)向縣城集中、農(nóng)村小學(xué)向集鎮(zhèn)集中、農(nóng)村幼兒園向社區(qū)集中，加快農(nóng)村中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育。推進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源均衡配置，建立城鄉(xiāng)教師雙向交流制度。抓好送教下鄉(xiāng)活動(dòng)，提升農(nóng)村教師的綜合素質(zhì)。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均等化，使進(jìn)鎮(zhèn)入城的農(nóng)民子女在教育方面與城鎮(zhèn)居民子女享受同等政策。

（6）建立一元化的戶籍管理政策。探索戶籍管理制度改革，以戶為單位，按照進(jìn)鎮(zhèn)入城的農(nóng)戶自愿改變戶籍性質(zhì)的原則，選擇農(nóng)業(yè)或非農(nóng)業(yè)戶口進(jìn)行登記。隨著戶籍管理制度改革的深入，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度，實(shí)行城鄉(xiāng)戶口一元化登記管理。

（7）建立統(tǒng)一的社會(huì)保障政策。按照“就高不就低” 的原則，進(jìn)鎮(zhèn)入城的且轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的農(nóng)民在醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低保障、民政優(yōu)待等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等政策。

（8）制定財(cái)政扶持政策。建立財(cái)政投入長(zhǎng)效機(jī)制，支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。設(shè)立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展專項(xiàng)資金，在縣財(cái)政年初一般預(yù)算支出預(yù)算數(shù)中，按不低于4%的比例安排專項(xiàng)資金；在取得的國(guó)有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款中，在縣實(shí)得部分中按季以8%的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)提專項(xiàng)資金；在省、市返還的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)中，按季以50%的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)提專項(xiàng)資金。專項(xiàng)資金必須專款專用，專項(xiàng)用于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)完善城市功能、示范鎮(zhèn)提質(zhì)擴(kuò)容、加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障體系建設(shè)。

（9）開展擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)工作。選擇歷市鎮(zhèn)開展擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)工作。探索完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制。通過委托、授權(quán)等形式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)在土地規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)、投資項(xiàng)目等方面的審批權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理等方面的執(zhí)法權(quán)，增強(qiáng)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

五、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)綜合改革的保障措施

1、成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。成立了縣委書記任組長(zhǎng)，縣委副書記、縣政府縣長(zhǎng)為第一副組長(zhǎng)，縣委、縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長(zhǎng)，相關(guān)職能單位主要負(fù)責(zé)人為成員的縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和督查工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，設(shè)在縣委農(nóng)工部，工作人員從有關(guān)部門抽調(diào)，負(fù)責(zé)日常工作的組織實(shí)施。各鎮(zhèn)要相應(yīng)成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，制定切實(shí)可行的工作方案，切實(shí)抓好各項(xiàng)工作的落實(shí)。同時(shí)要落實(shí)各鎮(zhèn)規(guī)劃所、土管所人員編制，配齊配強(qiáng)人員力量，確保工作的順利開展。

2、加強(qiáng)監(jiān)督管理。定期進(jìn)行了督促檢查，及時(shí)召開會(huì)議研究解決工作中遇到的各種難點(diǎn)節(jié)點(diǎn)問題。通過定期督查、專項(xiàng)督查、跟蹤督查等方法，對(duì)工作進(jìn)展跟蹤督辦，定期考核。要把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)工作推進(jìn)落實(shí)情況作為衡量領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)和考核的重要內(nèi)容，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲，對(duì)工作實(shí)施進(jìn)度快、成效好的予以通報(bào)表彰，對(duì)工作消極、履職不到位的予以通報(bào)批評(píng)，確保各項(xiàng)重點(diǎn)工作落到實(shí)處。

第五篇：xxxx統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革實(shí)施方案

xxxx2012-2015年統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革

實(shí)施方案

（討論稿）

為加快全縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革工作步伐，根據(jù)市委、市政府《關(guān)于推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的意見》（xxx發(fā)?2010?10號(hào)）《xxxx國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》、，特制定本實(shí)施方案。

一、總體要求和工作目標(biāo)

（一）總體要求

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照“城鄉(xiāng)一體、民生為本、幸福文明”的要求，堅(jiān)持“解放思想、創(chuàng)新務(wù)實(shí)、突出重點(diǎn)、分步實(shí)施”的原則，大力推進(jìn)全縣城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)均等化、社會(huì)保障同城化、社會(huì)管理社區(qū)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚化、土地利用集約化；促進(jìn)生產(chǎn)要素、公共財(cái)政、公共服務(wù)向“三農(nóng)”傾斜，力爭(zhēng)探索形成我縣特色、引領(lǐng)發(fā)展方向的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式。

（二）工作任務(wù)

1、基礎(chǔ)設(shè)施。到2015年，實(shí)現(xiàn)全縣100%行政村通水泥路；全縣100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、70%左右的行政村和縣城100%的行政村通自來水；店里、燃?xì)狻⑿畔⒃O(shè)施與路網(wǎng)建設(shè)同步配套；鄉(xiāng)村環(huán)衛(wèi)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)基本健全。

2、公共服務(wù)。到2015年，基本建成城鄉(xiāng)一體的教科文衛(wèi)制度體系，縣城范圍率先完成中小學(xué)合格化（標(biāo)準(zhǔn)化）建設(shè)任務(wù)，90%以上城區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)到省示范標(biāo)準(zhǔn)，全縣實(shí)現(xiàn)“一鄉(xiāng)鎮(zhèn)一規(guī)范化衛(wèi)生院，一村一規(guī)范化衛(wèi)生室”。力爭(zhēng)全縣的行政村都建有體育健身場(chǎng)所和農(nóng)家書屋。

3、產(chǎn)業(yè)發(fā)展。到2015年，全縣農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值達(dá)到15億元，積極實(shí)施“3581”工程，即培育3個(gè)產(chǎn)值過億元、5個(gè)產(chǎn)值過8千萬元、8個(gè)產(chǎn)值過5千萬元、10個(gè)產(chǎn)值過3千萬元的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)總收入5年內(nèi)翻一番，達(dá)到1億元，平均年增21%，逐步建成區(qū)域布局合理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、輻射帶動(dòng)較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)體系，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)發(fā)揮積極作用。

4、社會(huì)保障。以就業(yè)創(chuàng)業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、社會(huì)救助和住房保障為重點(diǎn)，全面建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)服務(wù)體系、覆蓋全縣的社會(huì)保障體系。力爭(zhēng)農(nóng)村社會(huì)保障水平在全市處于領(lǐng)先位置。

5、社會(huì)管理。到2015年，合并減少行政村30%左右；在縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地完成村改居工作。

6、土地利用。到2015年，全縣耕地流轉(zhuǎn)集約經(jīng)營(yíng)比率達(dá)到50%以上；耕地保有量不低于2010年水平，改變農(nóng)村集體建設(shè)用地面積增加的狀況，鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地布局更合理。完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán)確權(quán)、發(fā)證工作。

二、重點(diǎn)任務(wù)

（一）推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化進(jìn)程

一是建立城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃體系。二是全面改造提升農(nóng)村道路。三是建設(shè)完善村莊配套設(shè)施。四是加強(qiáng)水利設(shè)施建設(shè)。

（二）推進(jìn)公共服務(wù)均等化進(jìn)程

一是促進(jìn)農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展。二是提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生水平。三是加強(qiáng)農(nóng)村文化體育建設(shè)。四是確保農(nóng)村食品和生態(tài)環(huán)境安全。五是加快農(nóng)村公共交通和商品流通體系建設(shè)。六是建立留守人口、空巢老人服務(wù)管理的體制機(jī)制。七是提高農(nóng)業(yè)科技水平。

（三）推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚化進(jìn)程

一是加快產(chǎn)業(yè)區(qū)域特色化發(fā)展。二是加快作業(yè)服務(wù)專業(yè)化發(fā)展。三是加快發(fā)展農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等服務(wù)業(yè)。

（四）推進(jìn)社會(huì)保障同城化進(jìn)程

一是加強(qiáng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)。二是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保險(xiǎn)制度。三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)救助和住房保障體系。

（五）推進(jìn)社會(huì)管理社區(qū)化進(jìn)程

一是推進(jìn)村級(jí)治理改革。二是改革戶籍管理制度。三是引導(dǎo)農(nóng)民集中居住。

（六）推進(jìn)土地利用集約化進(jìn)程

一是引導(dǎo)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。二是實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治工作。三是開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。

三、保障措施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。成立縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革工作由領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，分管縣領(lǐng)導(dǎo)具體抓。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)日常工作，落實(shí)專職工作人員、辦公場(chǎng)所和工作經(jīng)費(fèi)。

（二）明確工作責(zé)任。各有關(guān)牽頭部門要將改革試點(diǎn)工作納入議事日程，制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，明確工作步驟、措施和相關(guān)責(zé)任人，履行職責(zé)，分工協(xié)作，確保各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)落到實(shí)處。

（三）制定和完善各項(xiàng)政策。根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，進(jìn)一步制定和完善推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城市化和新農(nóng)村建設(shè)的相關(guān)規(guī)定，重點(diǎn)圍繞產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、土地管理和使用制度改革、以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制、農(nóng)村社會(huì)保障體系改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革等方面進(jìn)行改革和創(chuàng)新，加快推進(jìn)符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的綜合配套政策。

（四）強(qiáng)化督促檢查。根據(jù)改革試點(diǎn)工作重點(diǎn)，匯總提出改革試點(diǎn)的工作目標(biāo)，分解下達(dá)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)部門，縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會(huì)同縣政府督查室加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的協(xié)調(diào)和督促，推介典型經(jīng)驗(yàn)，解決具體問題。