第一篇：從刑罰的發(fā)展演變看我國(guó)刑罰體制改革

從刑罰的發(fā)展演變看我國(guó)刑罰體制改革

從刑罰的發(fā)展演變看我國(guó)刑罰體制改革

刑罰是階級(jí)社會(huì)用于懲罰犯罪的首要手段。由于社會(huì)的變遷、政治經(jīng)驗(yàn)的豐富、法律文化思潮的演變和刑事政策的調(diào)整，刑罰結(jié)構(gòu)也在緩慢的調(diào)整。我國(guó)現(xiàn)行刑罰體系及刑罰執(zhí)行體制自建國(guó)之初確立以來(lái)一直沿用至今，在許多方面已經(jīng)不完全適應(yīng)我國(guó)政治、經(jīng)

濟(jì)、社會(huì)和文化方面的巨大變革，因而有待于改革和完善。本文試圖從刑罰的發(fā)展演變趨勢(shì)來(lái)闡明如何進(jìn)行刑罰體制改革。

一、刑罰的產(chǎn)生和發(fā)展

刑罰是統(tǒng)治階級(jí)為了維護(hù)其階級(jí)利益和統(tǒng)治秩序而使用的懲罰犯罪的一種手段。這種手段限制或剝奪犯罪人的某種權(quán)益使犯罪人遭受一定肉體或精神上的痛苦。它是最嚴(yán)厲的強(qiáng)制性法律制裁方法。對(duì)犯罪人判處刑罰，是行使國(guó)家統(tǒng)治權(quán)的重要組成部分，也是國(guó)家賴以存在的重要條件。

刑罰脫胎于原始社會(huì)的復(fù)仇習(xí)俗，以報(bào)應(yīng)刑為主。罪犯打斷他人的手臂，國(guó)家就打斷其手臂；偷東西的斬手；罵人的割舌如此等等。中國(guó)古代的刑罰極為殘酷、野蠻，主要以死刑和肉刑為主。最早制定肉刑的是南方的先進(jìn)部落——苗。據(jù)載，苗族的肉刑有四種：劓、耳、豕、黥。公元前21世紀(jì)，夏在征服苗族之后，為了統(tǒng)治淪為種族奴隸的苗民，便襲用了苗族原有的肉刑，所謂“抵其意而用其法”①。到了奴隸社會(huì)的鼎盛時(shí)期——周朝，奴隸五刑進(jìn)一步系統(tǒng)化、制度化。五刑是墨、劓、非、宮、大辟。其中墨刑：為五刑中最輕之刑，后世稱“二黥”，為額頭刺青之刑；劓刑：為割鼻之刑；非刑：亦稱刖、髕，為斷足或去掉膝蓋骨之刑；宮刑：為男子去勢(shì)，女子幽閉，為破壞生殖功能之刑；大辟：即死刑，為剝奪生命之刑。

上述五刑，除大辟外，其它四種都屬于斷裂肢體和刻裂肌膚的肉刑。肉刑是奴隸刑罰體系的構(gòu)成部分，戰(zhàn)國(guó)、秦朝和漢初依然沿用，它是一種殘害人的肌膚肢體，使人致殘終身的酷刑。到了漢朝，肉刑已不適應(yīng)漢朝社會(huì)早已由奴隸制轉(zhuǎn)為封建制，奴隸早已轉(zhuǎn)化為自由農(nóng)民的時(shí)代要求。因此，處于上升階段的漢朝統(tǒng)治階級(jí)，對(duì)罪犯的勞動(dòng)力價(jià)值有了重新評(píng)價(jià)和認(rèn)識(shí)。為順應(yīng)歷史的發(fā)展，漢朝文景兩代進(jìn)行廢除肉刑

注：①《呂刑》。的改革。文帝時(shí)，用徒刑、笞刑和死刑代替黥、劓、刖左右

趾三種肉刑；將黥刑改為髡城旦春，即五年苦役；劓刑改為笞三百；斬左趾改為笞五百；斬右趾改為棄市。但是，這次改革“外有輕刑之名，內(nèi)實(shí)殺人”①，這就促使了景帝再次對(duì)刑罰體制進(jìn)行改革，主要是減少笞刑，并制定了棰令，對(duì)笞的規(guī)格大小，加笞的部位都作了具體的規(guī)定。文景帝刑制的改革，使刑罰手段從破壞人的肢體完整到只是使罪犯忍受皮肉之苦。歷史發(fā)展到封建社會(huì)的全盛時(shí)期——唐朝，統(tǒng)治者對(duì)刑罰體制進(jìn)行了改革，將斷右趾改判流刑；改連坐死刑為流刑，真正走上了一條逐漸減輕刑罰的道路，并最終確立了封建制五刑即笞、杖、徒、流、死。其中笞刑：是五刑中最輕的一種，是擊打犯人的腿、臀部的一種刑罰方法；杖刑：僅重于笞刑，是用三尺五寸長(zhǎng)的竹杖擊打犯人的背、腿、臀部的一種刑罰方法；徒刑：是一種讓犯人戴枷或束鉗，剝奪其自由，強(qiáng)制其服勞役的一種刑罰方法，具有自由刑與奴役刑雙重屬性的特點(diǎn)；流刑：是將犯人押送到邊遠(yuǎn)地區(qū)，并強(qiáng)制其戴枷或束鉗服苦役的一種刑罰方法；死刑：在唐律中只

注：《漢書(shū)·刑法志》。

規(guī)定絞、斬兩種。在西方資產(chǎn)階級(jí)革命過(guò)程中，新興資產(chǎn)階級(jí)提出了“自由、平等、博愛(ài)”的人權(quán)思想，在刑罰上提出了罪刑法定、罪刑等價(jià)、刑罰人道的三大刑法基本原則。要求廢除封建社會(huì)的殘酷刑罰，建立已自由刑為中心的刑罰體系。1840年第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，一系列不平等條約的簽訂使得清政府的閉關(guān)鎖國(guó)政策無(wú)法繼續(xù)下去，資本主義的民主、自由、人權(quán)思想隨之入侵，義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)也迫使清政府修改法律。1905年，沈家本改訂《大清律例》為《大清現(xiàn)行刑律》，刪除與時(shí)代截然相悖的落后與野蠻部分，同時(shí)參考資本主義國(guó)家的法律，制定了《大清新刑律》。通過(guò)這兩部刑律的出臺(tái)，大清的酷刑被廢除，還將原有的刑罰改為死刑、無(wú)期徒刑、有期徒刑、拘留、罰金五種。自此以后，我國(guó)的刑罰與世界各國(guó)的刑罰大體劃一。從以上刑罰進(jìn)化過(guò)程可以看出，刑罰的進(jìn)化具有如下趨勢(shì)：

1、刑罰體系的中心由死刑、肉刑轉(zhuǎn)向自由刑。在中世紀(jì)及以前的刑罰體系中，死刑與肉刑具有舉足輕重的地位，大量罪犯都被處以死刑或肉刑，自由刑和勞役刑較少適用。古代的城旦、舂、鬼薪、白粲等實(shí)質(zhì)上都是自由刑，主要適用于犯罪行為較輕的犯罪分子。無(wú)論是哪一朝代，中國(guó)古代的自由刑不但在內(nèi)容結(jié)構(gòu)等方面遠(yuǎn)未達(dá)到現(xiàn)代意義上之自由刑的完備程度，而且，也不象現(xiàn)代意義上的自由刑一樣，在刑罰體系中居于主要地位，而不過(guò)是作為生命刑或肉刑的補(bǔ)充而存在。

2、刑罰由重刑向輕刑轉(zhuǎn)化。奴隸社會(huì)、封建社會(huì)的統(tǒng)治者奉行法家①推崇的重刑思想，用重刑酷罰杜絕

第二篇：我國(guó)刑罰執(zhí)行的現(xiàn)狀與前瞻

我國(guó)刑罰執(zhí)行的現(xiàn)狀與前瞻

山東政法學(xué)院刑事司法學(xué)院

張傳偉

在一定意義上說(shuō)，刑事法律制度的主要任務(wù)是發(fā)現(xiàn)犯罪、證實(shí)犯罪、定罪量刑和刑罰執(zhí)行，所以，定罪量刑之后的刑罰執(zhí)行是刑事法律制度的重要內(nèi)容之一。①數(shù)千年來(lái)，從世界范圍看，刑罰執(zhí)行經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜的發(fā)展過(guò)程，一些國(guó)家刑罰執(zhí)行先后出現(xiàn)過(guò)懲罰(報(bào)應(yīng))模式、康復(fù)模式、矯正模式等。但是，目前中國(guó)的行刑體制具有分散執(zhí)行、監(jiān)禁率過(guò)高、效率低下、承擔(dān)了過(guò)重的經(jīng)濟(jì)職能等諸多特點(diǎn)，雖然以前曾取得過(guò)輝煌的成就，但就行刑制度來(lái)說(shuō)，存在著嚴(yán)重的弊端，迫切需要改革。

一

我國(guó)刑罰執(zhí)行的現(xiàn)狀

（一）我國(guó)刑罰的種類及執(zhí)行機(jī)構(gòu)

我國(guó)刑法規(guī)定刑罰分為主刑及附加刑。主刑包括管制、拘役、有期徒刑、無(wú)期徒刑和死刑。附加刑，也叫從刑，在我國(guó)有罰金、剝奪政治權(quán)利、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)和驅(qū)逐出境。我國(guó)行刑體體制實(shí)行分散行刑方式。行刑體制即刑罰執(zhí)行權(quán)限的配置以及行刑機(jī)關(guān)之間的關(guān)系等是行刑社會(huì)化的體制保障。②刑事訴訟法、監(jiān)獄法規(guī)定，對(duì)被判處死刑緩期二年執(zhí)行、無(wú)期徒刑、有期徒刑的犯罪人，在監(jiān)獄執(zhí)行刑罰；被判處有期徒刑，剩余刑期在一年以下的，由看守所代為執(zhí)行。未成年犯罪人，在未成年犯管教所執(zhí)行刑罰。在我國(guó)以自由刑為中心的現(xiàn)實(shí)條件下，執(zhí)行刑罰的主要機(jī)關(guān)是監(jiān)獄。死刑執(zhí)行由作出一審判決的人民法院（主要指中級(jí)人民法院）執(zhí)行。管制、拘役由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。剝奪政治權(quán)利、驅(qū)逐出境由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行；罰金、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)由法院執(zhí)行。被判處緩刑的犯罪人、被假釋的犯罪人由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。由此可以看出，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，在我國(guó)具有行刑權(quán)的機(jī)關(guān)有：監(jiān)獄、法院、公安機(jī)關(guān)。刑罰執(zhí)行主體的多元化導(dǎo)致刑事執(zhí)行工作的分散與不協(xié)調(diào)，我國(guó)行刑體制的現(xiàn)狀嚴(yán)重制約著社區(qū)刑罰制度的適用力度，宏觀統(tǒng)籌較差。其中，在我國(guó)實(shí)行重刑主義的現(xiàn)實(shí)情況下，監(jiān)獄負(fù)責(zé)執(zhí)行的監(jiān)禁刑，是目前我國(guó)刑罰執(zhí)行的中心。

2003年7月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》，通知規(guī)定，社區(qū)矯正是與監(jiān)禁矯正相對(duì)的行刑方式，是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門(mén)的國(guó)家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會(huì)團(tuán)體和民間組織以及社會(huì)志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，并促進(jìn)其順利回歸社會(huì)的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)。社區(qū)矯正是積極利用各種社會(huì)資源、整合社會(huì)各方面力量，對(duì)罪行較輕、主觀惡性較小、社會(huì)危害性不大的罪犯或者經(jīng)過(guò)監(jiān)管改造、確有悔改表現(xiàn)、不致再危害社會(huì)的罪犯在社區(qū)中進(jìn)行有針對(duì)性管理、教育和改造的工作。從此，在司法行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)下，21世紀(jì)的中國(guó)刑罰制度又增加了社區(qū)矯正的新鮮血液，給暮氣沉沉的中國(guó)刑罰執(zhí)行界帶來(lái)了一縷春風(fēng)。

我國(guó)刑罰刑罰現(xiàn)狀，今天，我們主要就監(jiān)獄監(jiān)禁行刑現(xiàn)狀和社區(qū)矯正現(xiàn)狀展開(kāi)討論。其余的刑罰執(zhí)行，如死刑的執(zhí)行、財(cái)產(chǎn)刑的執(zhí)行、驅(qū)逐出境的執(zhí)行等，限于時(shí)間關(guān)系，我們不予討論。

（二）我國(guó)監(jiān)獄監(jiān)禁行刑的現(xiàn)狀

總體來(lái)講，目前中國(guó)的監(jiān)獄行刑屬于極端封閉模式。當(dāng)前我國(guó)的監(jiān)獄行刑模式仍屬于傳統(tǒng)的監(jiān)獄管理方式，監(jiān)獄行刑手段的特點(diǎn)是封閉性、粗放性、簡(jiǎn)單化。傳統(tǒng)監(jiān)獄管理方式的特點(diǎn)是人治色彩濃厚，法治化不足。就監(jiān)獄布局和設(shè)施來(lái)說(shuō)，大多數(shù)監(jiān)獄地處偏僻，而且有高度隔離的封閉設(shè)施，高墻電網(wǎng)、武警崗哨、戒備深嚴(yán)。這種高度警戒、高度隔離的模式，①② 趙喜臣：《刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督論綱》，載《英才高職論壇》2006年第4期。周靜：《我國(guó)行刑社會(huì)化的現(xiàn)狀及其思考》，中國(guó)法院網(wǎng)2007-07-19。既不利于罪犯的分類處遇和再社會(huì)化，也不符合刑罰經(jīng)濟(jì)原則。①

1、中國(guó)監(jiān)獄結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

中國(guó)監(jiān)獄組織罪犯執(zhí)行刑罰的手段最主要的是勞動(dòng)改造。其主要內(nèi)容是組織罪犯在監(jiān)獄內(nèi)勞動(dòng)場(chǎng)所進(jìn)行生產(chǎn)勞動(dòng)。監(jiān)獄生產(chǎn)活動(dòng)的傳統(tǒng)運(yùn)行模式是，監(jiān)獄通過(guò)自身經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，把監(jiān)獄勞動(dòng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為社會(huì)需要的商品，從而實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值，而經(jīng)營(yíng)所得則直接用于彌補(bǔ)監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)的缺口。因此，幾乎所有中國(guó)監(jiān)獄都兼?zhèn)浔O(jiān)獄職能和企業(yè)職能，形成了一個(gè)組織兩類職能的情況。這堪稱中國(guó)監(jiān)獄的特色。以使用罪犯勞動(dòng)力為主的企業(yè)，稱之為“監(jiān)獄企業(yè)”。需要說(shuō)明的是，現(xiàn)在監(jiān)獄內(nèi)的企業(yè)不僅包括上述的“監(jiān)獄企業(yè)”，還包括不使用罪犯勞動(dòng)力的所謂“工人企業(yè)”。這些企業(yè)涉及行業(yè)廣泛，包括農(nóng)業(yè)、采掘、機(jī)械制造、建材、冶金、化工、紡織、食品等國(guó)民經(jīng)濟(jì)的多數(shù)行業(yè)。近年來(lái)，還出現(xiàn)了一種以“來(lái)料加工”為內(nèi)容的監(jiān)獄生產(chǎn)方式，即為監(jiān)獄體系外的企業(yè)提供罪犯勞動(dòng)力進(jìn)行來(lái)料加工。這樣，現(xiàn)行監(jiān)獄的資金來(lái)源就有四種主要渠道，即國(guó)家撥款、經(jīng)營(yíng)監(jiān)獄企業(yè)、經(jīng)營(yíng)工人企業(yè)和進(jìn)行來(lái)料加工。

許多監(jiān)獄因遠(yuǎn)離大中城市內(nèi)而形成了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)系統(tǒng)，許多監(jiān)獄承擔(dān)了諸如監(jiān)獄警察、職工及其子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、治安等社會(huì)服務(wù)。因此，目前監(jiān)獄的職能包括了行刑職能、社會(huì)職能、企業(yè)職能三類職能。監(jiān)獄中人員成分也非常復(fù)雜，除了警察（公務(wù)員）和罪犯之外，既包括生產(chǎn)、生活在監(jiān)獄內(nèi)的工人（非公務(wù)員），也包括生活在監(jiān)獄內(nèi)的家屬，還包括到監(jiān)獄打零工的外來(lái)人員，甚至還有刑滿釋放但滯留監(jiān)獄的人員。其中，警察和罪犯是監(jiān)獄永恒的主題和決定監(jiān)獄職能的主要力量，但也不能排除其他人對(duì)監(jiān)獄職能的影響。

2、我國(guó)監(jiān)獄刑罰執(zhí)行的工作手段

提高罪犯改造質(zhì)量主要依靠三大手段。一是監(jiān)管手段，主要通過(guò)限制罪犯的人身自由，強(qiáng)制罪犯遵守監(jiān)獄規(guī)則，從而發(fā)揮監(jiān)獄的威懾作用，強(qiáng)化罪犯的規(guī)則意識(shí)，維護(hù)監(jiān)獄的安全與穩(wěn)定。二是教育改造手段，通過(guò)教育讓罪犯獲得更多的知識(shí)，全面提高其文化思想素質(zhì)。從20世紀(jì)80年代，濰坊監(jiān)獄在全國(guó)率先成立濰坊特殊學(xué)校，后來(lái)監(jiān)獄作為特殊學(xué)校迅速在全國(guó)推廣，成為刮遍中國(guó)監(jiān)獄的一道風(fēng)景。三是勞動(dòng)手段，通過(guò)勞動(dòng)改進(jìn)其思想素質(zhì)，提高其勞動(dòng)技能，達(dá)到改造罪犯的目的，使罪犯成為自食其力的守法公民。這三種手段并非孤立存在，而是互相滲透，互相支持的，某些時(shí)候還可以互相替代。

然而，在關(guān)于如何讓罪犯勞動(dòng)的問(wèn)題上，卻有針?shù)h相對(duì)的爭(zhēng)執(zhí)。一部分觀點(diǎn)認(rèn)為，罪犯的勞動(dòng)不能創(chuàng)造價(jià)值，罪犯勞動(dòng)只能是一種習(xí)藝性的，或者消耗精力的勞動(dòng)。通過(guò)勞動(dòng)可以讓罪犯獲得謀生的技能，有利于出獄后適應(yīng)社會(huì)。還可以消耗其精力，防止罪犯在監(jiān)獄內(nèi)制造事端，重新犯罪。當(dāng)然地，持有這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為監(jiān)獄體制改革的主要目標(biāo)是剔除其企業(yè)職能，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)獄的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)給予足夠保證，不能從（監(jiān)獄）企業(yè)的經(jīng)營(yíng)中獲得補(bǔ)充（經(jīng)費(fèi)）。另一部分觀點(diǎn)認(rèn)為，罪犯的勞動(dòng)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造價(jià)值，只有創(chuàng)造價(jià)值的勞動(dòng)才能達(dá)到改造罪犯的目的。筆者持后一種觀點(diǎn)，即認(rèn)為罪犯應(yīng)當(dāng)從事創(chuàng)造價(jià)值的勞動(dòng)。

3、現(xiàn)行監(jiān)獄的體制矛盾

以“罪犯勞動(dòng)改造”為宗旨的監(jiān)獄制度設(shè)計(jì)奠定了我國(guó)監(jiān)獄體系的現(xiàn)狀：我國(guó)絕大多數(shù)監(jiān)獄兼?zhèn)浔O(jiān)獄職能和企業(yè)職能。監(jiān)獄的企業(yè)職能既為罪犯的勞動(dòng)改造創(chuàng)造了必要的物質(zhì)條件，又在一定程度上彌補(bǔ)了國(guó)家監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)投入的嚴(yán)重不足。這種監(jiān)獄運(yùn)行模式由解放初延續(xù)至今。同一個(gè)監(jiān)獄組織內(nèi)監(jiān)獄職能與企業(yè)職能并存是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)獄體系的特色之一。在監(jiān)獄體系外的人看來(lái)，監(jiān)獄既有國(guó)家經(jīng)費(fèi)支持，又可使用罪犯勞動(dòng)，還享受國(guó)家稅收和投資等多方面的優(yōu)惠政策，監(jiān)獄應(yīng)該資金充裕、效益上乘。然而，除少數(shù)監(jiān)獄之外，事實(shí)并不如此。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，現(xiàn)行監(jiān)獄運(yùn)行模式出現(xiàn)了很多問(wèn)題，這些問(wèn)題在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，像所有現(xiàn)代社會(huì)問(wèn)題一樣，以資金問(wèn)題為中心集中表現(xiàn)出來(lái)，就是所謂監(jiān)獄運(yùn)行資金緊張。

① 周靜：《我國(guó)行刑社會(huì)化的現(xiàn)狀及其思考》，中國(guó)法院網(wǎng)2007-07-19。首先，把現(xiàn)行的監(jiān)獄職能和企業(yè)職能進(jìn)一步細(xì)分為四項(xiàng)具體職能，即監(jiān)管職能、教育職能、生產(chǎn)職能和經(jīng)營(yíng)職能。生產(chǎn)職能對(duì)于監(jiān)獄來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)具體職能，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是履行經(jīng)營(yíng)職能的前提和基礎(chǔ)，生產(chǎn)職能是監(jiān)獄職能和企業(yè)職能的交集。

其次，現(xiàn)行監(jiān)獄效率低下的癥結(jié)在于監(jiān)獄職能和企業(yè)職能在同一組織內(nèi)處于并重地位或者企業(yè)職能還略占上風(fēng)。國(guó)家一方面對(duì)監(jiān)獄給予一定的經(jīng)費(fèi)支持，另一方面又要求監(jiān)獄企業(yè)搞好生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，并將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得補(bǔ)充監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)不足。在實(shí)際工作中，監(jiān)獄資源和企業(yè)資源可以實(shí)現(xiàn)某種程度的互補(bǔ)和替代。監(jiān)獄工作的特點(diǎn)是避免經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的，企業(yè)經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)是偏好風(fēng)險(xiǎn)的，至少不能回避風(fēng)險(xiǎn)。在監(jiān)獄職能和企業(yè)職能并重的情況下，由于普遍存在的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的作用，人力、物力和財(cái)力等各種資源的配置重點(diǎn)在兩種職能之間搖擺?，F(xiàn)行監(jiān)獄的監(jiān)獄職能將因?yàn)椴坏貌怀惺芷髽I(yè)職能所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)而降低效率，增加成本，國(guó)家不得不承擔(dān)逐步增長(zhǎng)的監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)；企業(yè)職能將因?yàn)楸O(jiān)獄職能的掣肘而不能充分接受不確定性的挑戰(zhàn)，難以把握市場(chǎng)機(jī)遇，降低企業(yè)的效率。監(jiān)獄職能和企業(yè)職能就如同蹺蹺板的兩端，在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的作用下此起彼落，兩種職能的效率都維持在不理想的水平上。

4、監(jiān)獄行刑內(nèi)部管理一直處于僵化狀態(tài)。比如除減刑、假釋外，監(jiān)禁刑的變更執(zhí)行基本上取決于受刑人的個(gè)人綜合能力，而不是他的悔改程度，加上人們對(duì)假釋適用的保守態(tài)度，以及減刑制度本身的不合理，導(dǎo)致其整個(gè)行刑法處于低水平運(yùn)行。具體結(jié)果是短期徒刑犯的重犯率高居不降，長(zhǎng)刑犯的增多導(dǎo)致行刑成本的急劇上升，受刑人重新犯罪率與社會(huì)犯罪率呈現(xiàn)超常規(guī)的正增長(zhǎng)現(xiàn)象。以減刑比例問(wèn)題為例。長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)的減刑工作中存在一個(gè)比較大的問(wèn)題是各地法院或監(jiān)獄機(jī)關(guān)規(guī)定了對(duì)監(jiān)獄在押罪犯的減刑比例，而且各地規(guī)定的減刑比例還不一致，如每年某監(jiān)獄的罪犯減刑比例控制在18%或者20%以內(nèi)，不能突破此規(guī)定的減刑比例。這種減刑比例制的做法，既沒(méi)有法律依據(jù)，也缺乏科學(xué)根據(jù)，而且有失公平。每年限定一個(gè)比例，受比例所限，既可能使具備減刑條件的罪犯得不到減刑，也可能使不符合條件的罪犯“銼子里拔將軍”湊數(shù)。比例制可能在操作上是簡(jiǎn)便的，但它顯然不符合刑罰目的，不符合矯正工作的規(guī)律。

5、對(duì)監(jiān)獄中罪犯與警察角色心理的關(guān)注不夠 監(jiān)獄在行刑過(guò)程中，對(duì)罪犯與警察的角色的認(rèn)識(shí)和研究較少，對(duì)其內(nèi)在心理的關(guān)注和認(rèn)識(shí)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。1971年，美國(guó)心理學(xué)家Haney、Banks和Zimbazdo進(jìn)行了著名的斯坦福監(jiān)獄實(shí)驗(yàn)。這是一個(gè)模擬監(jiān)獄實(shí)驗(yàn)，其目的是想了解監(jiān)獄環(huán)境對(duì)人心理的影響。實(shí)驗(yàn)通過(guò)心理測(cè)驗(yàn)挑選了一組人格和心智健全的大學(xué)生作為被測(cè)驗(yàn)對(duì)象，并被隨機(jī)分配到“犯人組”與“看守組”?！胺溉恕苯?jīng)歷了與真正犯人類似的程序：“犯人”被“逮捕”后，替察給“犯人”戴上手銬，帶到“警察局”，簽字畫(huà)押、驗(yàn)明正身之后，“犯人”被蒙上兩眼，帶到斯坦福大學(xué)地下室的一個(gè)模擬監(jiān)獄里?！胺溉恕币步?jīng)歷了真正犯人才會(huì)碰到的種種事情，如戴腳鐐、手銬，全身噴消毒劑、脫去平常穿的衣服、換上監(jiān)獄里統(tǒng)一制作的“布袋服”，“犯人”不再有姓名，只有一個(gè)數(shù)字代號(hào)。監(jiān)獄內(nèi)每班有三個(gè)“看守”負(fù)責(zé)監(jiān)視“犯人”的行動(dòng)。研究者用閉路電視與錄音裝置觀察“犯人”與“看守”的反應(yīng)，并定時(shí)與他們進(jìn)行個(gè)別談話。在實(shí)驗(yàn)過(guò)程中，被測(cè)試者都清楚這只是一個(gè)模擬實(shí)驗(yàn)，并可以隨時(shí)退出。①九名受試者是從大量的學(xué)生志愿者中挑選出來(lái)的，他們經(jīng)過(guò)面試和心理測(cè)驗(yàn)，被確認(rèn)為是“遵紀(jì)守法、情緒穩(wěn)定、身體健康的普普通通的平常人”。他們通過(guò)隨機(jī)擲硬幣的方式被分配擔(dān)任囚犯或者看守的角色，囚犯整天呆在監(jiān)獄里，看守則8小時(shí)輪值上班。這些學(xué)生接受了隨機(jī)分派給他們的角色之后，發(fā)生了什么情況呢？處于看守角色時(shí)，原本溫文爾雅的大學(xué)生變得盛氣凌人，有時(shí)甚至殘酷成性。作為囚犯，原本心理穩(wěn)定的大學(xué)生很快就行為怪異，表現(xiàn)出嚴(yán)重郁抑、情緒失控或者思維紊亂。這個(gè)實(shí)驗(yàn)是社會(huì)心理學(xué)的一大發(fā)現(xiàn)，這種角色模擬很大程度上再現(xiàn)了真實(shí)監(jiān)獄可能發(fā)生的情形，使人們對(duì)于社會(huì)角色的互動(dòng)有了新的認(rèn)識(shí)。人們驚奇地發(fā)現(xiàn)，① 朱新秤、舒瑩：《監(jiān)獄環(huán)境的心理負(fù)效應(yīng)—斯坦福監(jiān)獄實(shí)驗(yàn)的啟示》，載《政法學(xué)刊》，2001年第4期。普通的志愿者一旦進(jìn)入特定的角色，性格和行為判若兩人——看守的專橫、敵意以及權(quán)力欲望，與囚犯的消極抵抗、屈從乃至喪失自主，形成鮮明的對(duì)比。平常遵紀(jì)守法、心理健康的大學(xué)生，為什么穿上看守的制服之后，就咄咄逼人、專橫殘酷呢？看守的這些行為與其本身的道德品質(zhì)似乎沒(méi)有直接的關(guān)系，因?yàn)槭茉囌叨际请S機(jī)產(chǎn)生的。社會(huì)心理學(xué)家給出的解釋就是角色和規(guī)則的作用。不同的社會(huì)情境，需要不同的角色。而規(guī)則（rule）則是以外顯或者內(nèi)隱的方式傳達(dá)給行為人的一套規(guī)范和準(zhǔn)則。這些規(guī)則是社會(huì)對(duì)角色行為的期望。在該實(shí)驗(yàn)中，九名被測(cè)試者從溫文爾雅的大學(xué)生變成了專橫的看守或者消極的囚犯，這種角色的差異主要在于人們對(duì)于看守和囚犯的角色認(rèn)同不一樣，看守被認(rèn)為是這樣一類人，他們限制囚犯的自由，管理囚犯的行為，以權(quán)力限制囚犯的反抗；而囚犯被認(rèn)為是失去自由、服從管制、喪失自主性的一類人，他們沒(méi)有任何權(quán)勢(shì)。因此，人們對(duì)于看守和囚犯的社會(huì)期望也不一樣，人們通常希望前者能控制和管理囚犯的行為，維持監(jiān)獄的秩序。希望后者能老老實(shí)實(shí)呆著，不要企圖做任何反抗。志愿者們顯然自我認(rèn)同了這些期望。①

斯坦福監(jiān)獄實(shí)驗(yàn)，向我們展示了模擬條件下的相對(duì)真實(shí)監(jiān)獄中的警察和罪犯角色的形成過(guò)程。我們沒(méi)有警察和罪犯經(jīng)歷的研究者和政策、法律的制定者往往根據(jù)正常人的想像來(lái)判斷監(jiān)獄的行刑狀況，卻很少有站在長(zhǎng)期從事監(jiān)獄管理的警察的角度和長(zhǎng)期被剝奪自由的罪犯的角度來(lái)制定規(guī)則，往往很難接近真實(shí)。我國(guó)的刑罰執(zhí)行法律的制定者、刑事法律制度的研究者應(yīng)更多地走進(jìn)行刑機(jī)關(guān)，考察真實(shí)的監(jiān)獄現(xiàn)狀，了解警察和罪犯的心理變化，制定出切實(shí)可行的行刑法律制度，促進(jìn)現(xiàn)代監(jiān)獄向文明、人道、民主的法治化方向發(fā)展。

（三）我國(guó)社區(qū)刑罰的執(zhí)行現(xiàn)狀

2003年7月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》，規(guī)定北京、上海、天津、江蘇、浙江、山東六省進(jìn)行首批試點(diǎn)；到2005年試點(diǎn)擴(kuò)大到18個(gè)省市區(qū)。通知規(guī)定：

1、被判處管制的；

2、被宣告緩刑的；

3、被暫予監(jiān)外執(zhí)行的，具體包括：（1）有嚴(yán)重疾病需要保外就醫(yī)的；（2）懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女；（3）生活不能自理，適用暫予監(jiān)外執(zhí)行不致危害社會(huì)的。

4、被裁定假釋的。5．被剝奪政治權(quán)利，并在社會(huì)上服刑的。在符合上述條件的情況下，對(duì)于罪行輕微、主觀惡性不大的未成年犯、老病殘犯，以及罪行較輕的初犯、過(guò)失犯等，應(yīng)當(dāng)作為重點(diǎn)對(duì)象，適用非監(jiān)禁措施，實(shí)施社區(qū)矯正。

1、社區(qū)矯正工作剛剛起步，適用率低，城市鄉(xiāng)村適用不均衡，農(nóng)村舉步為艱

2001年,我國(guó)在社會(huì)上的緩刑犯和假釋犯有25萬(wàn)人左右,而同一時(shí)期被監(jiān)禁的罪犯有150萬(wàn)左右,監(jiān)禁罪犯占緩刑犯和假釋犯的600%左右。而在美國(guó),被監(jiān)禁的罪犯總數(shù)不到社會(huì)區(qū)矯正罪犯總數(shù)的1/3。從這些數(shù)字中可以看出,我國(guó)社區(qū)矯正刑罰的適用率極低。造成這種狀況的原因,除了上述行刑觀念和立法上的因素以外,還有社區(qū)矯正刑罰適用機(jī)制不暢的因素。對(duì)此,以假釋制度實(shí)際運(yùn)行中監(jiān)獄、法院、公安、檢察機(jī)關(guān)間的互動(dòng)關(guān)系與心態(tài)為例可以窺見(jiàn)一斑。許多監(jiān)獄在向法院建議假釋時(shí),都要求直接管教罪犯的監(jiān)區(qū)干警作出“不致再危害社會(huì)”的分析結(jié)論和保證,這使得許多符合假釋條件的罪犯不可能被提請(qǐng)假釋。法院在接到監(jiān)獄的《假釋建議書(shū)》后一般要征求罪犯戶籍所在地基層公安機(jī)關(guān)的意見(jiàn),而基層公安機(jī)關(guān)出于警力緊張、轄區(qū)內(nèi)治安形勢(shì)不樂(lè)觀等考慮,一般不愿意再接納從監(jiān)獄放出的假釋犯?；鶎庸矙C(jī)關(guān)的這種態(tài)度又影響到法院假釋決定權(quán)的行使,法院一再限制假釋的比例或附加更嚴(yán)格的假釋條件。一旦假釋犯被發(fā)現(xiàn)重新違法犯罪,有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)就要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)假釋犯的假釋過(guò)程及所涉及的監(jiān)獄改造、法院裁判、公安執(zhí)行等環(huán)節(jié)逐一重新審查,這又增加了檢察機(jī)關(guān)的工作量。于是,監(jiān)獄、法院、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都不樂(lè)意適用假釋,法定的假釋制度就這樣在每個(gè)環(huán)節(jié)上被限制得近乎消失。② ①② 吳丹紅：《角色、情境與社會(huì)容忍——法社會(huì)學(xué)視野中的刑訊逼供》，載《中外法學(xué)》，2006年第2期。孟曉燕：《我國(guó)社區(qū)矯正的現(xiàn)狀與法治完善》，載《中州學(xué)刊》2006年第3期。農(nóng)村社區(qū)矯正舉步維艱。眾所周知，我國(guó)農(nóng)村有近2億的剩余勞動(dòng)力(據(jù)亞洲銀行統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù))自尋出路，醫(yī)療與養(yǎng)老保險(xiǎn)得不到基本保障，子女義務(wù)教育名不副實(shí)??。另一方面，城鄉(xiāng)差距在擴(kuò)大，一個(gè)城鎮(zhèn)居民的年收人水平相當(dāng)于三個(gè)多農(nóng)民的年收人，并且農(nóng)民的年收人的20%要用來(lái)擴(kuò)大再生產(chǎn)的支出。據(jù)世界銀行資料顯示，世界上多數(shù)國(guó)家的城鄉(xiāng)收人之比為1.5:1，而我國(guó)的城鄉(xiāng)收人之比的實(shí)際值則達(dá)到了5:1甚至6:1。對(duì)于具有幾千年“平均主義”傳統(tǒng)的中國(guó)人來(lái)說(shuō)，大多還持有“不患賽，而患不均”的意識(shí)理念。歷史上的“均貧富”口號(hào)，在現(xiàn)代中國(guó)仍然具有一定的感召力。因此，對(duì)于農(nóng)村的社區(qū)矯正工作，其難度可想而知。

2、中國(guó)社會(huì)尚未完全接受“矯正犯罪人是社會(huì)的責(zé)任”的理念

由于社區(qū)矯正需要將犯罪人放在開(kāi)放的社會(huì)中, 尤其需要社會(huì)和公眾的支持。沒(méi)有社會(huì)的支持,社區(qū)矯正的發(fā)展必然受到制約。我國(guó)社會(huì)生活水平平均程度不高, 社會(huì)保障制度和福利制度發(fā)展遲緩, 推行社區(qū)矯正顯得尤其困難。我國(guó)具有濃厚的重刑主義思想傳統(tǒng)。在重刑主義思想的熏陶下,社會(huì)公眾對(duì)待犯罪和犯罪人表現(xiàn)出濃厚的報(bào)應(yīng)情感,殺人償命、犯罪坐牢被看做是毋庸置疑的天然公理。在公眾眼里, 甚至在很多司法執(zhí)行人員的眼中, 真正的刑罰就是將犯罪人關(guān)進(jìn)監(jiān)獄, 讓他們?yōu)樽约旱姆缸锒苁プ杂?、感受痛?而社區(qū)矯正把犯罪人放在監(jiān)獄外面, 放在社會(huì)上, 人們心目中這不是刑罰。尤其當(dāng)社會(huì)治安形勢(shì)緊張的時(shí)候, 公眾會(huì)對(duì)社區(qū)矯正很擔(dān)心, 認(rèn)為罪犯失去管束、處罰太輕, 會(huì)影響社會(huì)治安穩(wěn)定, 并進(jìn)而對(duì)社會(huì)治安好轉(zhuǎn)失去信心。對(duì)于公眾的宣傳, 樹(shù)立公眾的信心, 推廣社區(qū)矯正, 是政府迫急的任務(wù)。關(guān)鍵的問(wèn)題是立法者和執(zhí)法者最需要首先以正確的理念武裝自己, 引導(dǎo)更多的普通百姓認(rèn)識(shí)到這些, 并使他們從中受益。盡管我們的社會(huì)還沒(méi)有充分準(zhǔn)備好去全面接受并以實(shí)際行動(dòng)普遍支持社區(qū)矯正, 但有必要通過(guò)強(qiáng)大的宣傳攻勢(shì), 使越來(lái)越多的中國(guó)公眾認(rèn)識(shí)、接受并支持社區(qū)矯正

3、社區(qū)矯正適用率過(guò)低

我國(guó)在進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，全國(guó)適用社區(qū)矯正的人數(shù)呈微弱的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。據(jù)最高人民法院和司法部監(jiān)獄管理局的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)法院對(duì)犯罪人適用社區(qū)矯正的比例明顯偏低。一是管制適用率低得可憐。2000年全國(guó)各級(jí)法院判處刑罰的罪犯人數(shù)為646431人，其中被判管制刑的有7822人，占罪犯總?cè)藬?shù)的1.21%；2001年被判刑罰罪犯總?cè)藬?shù)為751146人，其中被判管制刑的9481人，占罪犯總?cè)藬?shù)的1.26%。二是緩刑適用率低。1999年我國(guó)的緩刑適用率為14.86%，2000年為15.85%，2001年為14.71%。有一些法院幾乎不適用緩刑這種刑罰方法。三是假釋率過(guò)低。2000年全國(guó)假釋23550人，假釋率為1.63%，比亞太一些國(guó)家和地區(qū)低很多(見(jiàn)下表)；2002年全國(guó)假釋罪犯20781人，2003年全國(guó)假釋罪犯22178人，基本保持了大體相當(dāng)?shù)谋嚷?。四是適用監(jiān)外執(zhí)行的罪犯數(shù)量太少。2001年全國(guó)監(jiān)獄系統(tǒng)監(jiān)外執(zhí)行的罪犯占押犯總數(shù)的1.13%，2002年和2003年也基本保持了大致比率。

作為社區(qū)矯正體系重要制度的假釋雖然在我國(guó)刑法中作出了明確的規(guī)定，但我國(guó)與亞太地區(qū)許多國(guó)家相比，我國(guó)的假釋率顯然太低了，這從一個(gè)側(cè)面反映了社區(qū)矯正制度在我國(guó)發(fā)展的緩慢與無(wú)奈，同時(shí)反映和我國(guó)的司法機(jī)關(guān)和行刑機(jī)關(guān)對(duì)行刑制度的基本態(tài)度，說(shuō)明了我國(guó)的行刑理念與世界行刑趨勢(shì)相比還相當(dāng)落后。

對(duì)現(xiàn)有非監(jiān)禁刑增加公益勞動(dòng)的執(zhí)行內(nèi)容很有必要。理由是：我國(guó)當(dāng)前非監(jiān)禁刑的懲罰性不足，監(jiān)禁刑與非監(jiān)禁刑之間在輕重銜接過(guò)渡中出現(xiàn)斷層，無(wú)法實(shí)現(xiàn)從監(jiān)禁刑到非監(jiān)禁刑的“軟著陸”，致使法院在判決中很少適用非監(jiān)禁刑，而且在很大一部分社會(huì)公眾眼里，被判緩刑和被判無(wú)罪并沒(méi)有本質(zhì)差別，這種觀念對(duì)緩刑等非監(jiān)禁刑來(lái)說(shuō)是致命的。因此，必須加強(qiáng)非監(jiān)禁刑的懲罰力度，這也是為了非監(jiān)禁刑在我國(guó)刑罰體系中存在和發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。①

① 邢文杰：《社區(qū)矯正中的公益勞動(dòng)如何規(guī)范》，載《中國(guó)社會(huì)導(dǎo)刊》2007年第14期。

二

我國(guó)刑罰執(zhí)行前瞻

（一）前瞻之一：改革刑罰結(jié)構(gòu)，使輕重刑趨于均衡，刑罰執(zhí)行由分散走向集約

1、輕重刑均衡化。中國(guó)目前的刑罰屬于重刑結(jié)構(gòu)，以死刑、無(wú)期徒刑和3年以上有期徒刑的重刑在刑罰結(jié)構(gòu)中比重較大，而以管制、拘役、3年以下有期徒刑、罰金和資格刑為代表的輕刑在刑罰結(jié)構(gòu)中地位偏低，死刑、自由刑與財(cái)產(chǎn)刑、資格刑等非監(jiān)禁刑的比例嚴(yán)重失調(diào)。在西方國(guó)家流行“結(jié)構(gòu)刑”，講究不同的刑罰與不同犯罪和罪犯的適宜性。大家的共識(shí)是，死刑僅僅適用于謀殺，監(jiān)禁多數(shù)情況下適用于暴力犯罪，中間刑罰或者社區(qū)刑罰適用于非暴力犯罪。中國(guó)應(yīng)該從西方國(guó)家的許多成功做法中得到啟示。我們應(yīng)當(dāng)將死刑和監(jiān)禁適用于罪行嚴(yán)重的暴力犯罪，至于非暴力犯罪或者沒(méi)有引起死亡的案件，嚴(yán)格禁止死刑和長(zhǎng)期監(jiān)禁刑的適用。修改刑法時(shí)，科學(xué)地設(shè)計(jì)刑罰結(jié)構(gòu)，擴(kuò)展非監(jiān)禁刑的內(nèi)容，增加非監(jiān)禁刑的種類，為法官提供更多的量刑選擇，增加了刑罰的針對(duì)性和實(shí)效性。①

在中國(guó)，法官不愿意選擇適用非監(jiān)禁刑的的最主要原因是沒(méi)有專門(mén)的機(jī)構(gòu)實(shí)施法院的判決。按照法律，管制、緩刑、假釋、和監(jiān)外執(zhí)行由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督和執(zhí)行，真實(shí)情況卻是公安機(jī)關(guān)由于忙于治安事務(wù)和偵查事務(wù)，根本沒(méi)有時(shí)間也沒(méi)有專門(mén)的機(jī)構(gòu)和人員履行這項(xiàng)法律職責(zé)。結(jié)果是這些罪犯釋放后沒(méi)有任何監(jiān)督，形同不判，社會(huì)效果很壞。基于以上理由，建議改革我國(guó)非監(jiān)禁刑的執(zhí)行體制，把非監(jiān)禁刑執(zhí)行的職責(zé)從公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移給司法行政部門(mén)，授權(quán)司法行政部門(mén)組織機(jī)構(gòu)和人員自上而下執(zhí)行非監(jiān)禁刑，積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并為有關(guān)部門(mén)提供有價(jià)值的信息，實(shí)現(xiàn)刑罰的目的。

2、根據(jù)行刑一體化的改革思路,明確規(guī)定行刑(包括生命刑、自由刑、財(cái)產(chǎn)刑、資格刑的執(zhí)行,暫予監(jiān)外執(zhí)行,社區(qū)矯正)統(tǒng)一交由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。②在權(quán)力分散的情況下，行刑部門(mén)的內(nèi)部體制調(diào)整，的確無(wú)法根本解決我國(guó)刑罰執(zhí)行中的整體板結(jié)現(xiàn)象，統(tǒng)一行刑權(quán)則可以把行刑視為一個(gè)整體，這顯然是調(diào)集現(xiàn)有權(quán)力資源，提高行刑整體效益的一種方式。因?yàn)樾纬赡軌蚩刂聘黝愋淌聢?zhí)行起關(guān)鍵作用的權(quán)力，及時(shí)反饋和完善行刑法的薄弱面，實(shí)現(xiàn)刑種、刑罰與非刑罰方式之間的聯(lián)動(dòng)，對(duì)帶活整個(gè)刑事法機(jī)制的運(yùn)行，是有積極作用的。但是客觀地說(shuō)，目前行刑一體化只是一個(gè)初具輪廓的大思路，它距離制度性實(shí)踐還有很長(zhǎng)的一段路要走。在行刑一體化的理論主張中，有關(guān)行刑法與制度發(fā)展的具體設(shè)計(jì)存在著較大差異，這表明對(duì)各種現(xiàn)實(shí)方案還存在一個(gè)具體辨析、論證的過(guò)程。并且，我們?cè)谛行虒?shí)踐中發(fā)現(xiàn)，行刑權(quán)作為刑事法的后位性權(quán)力，有一定的被動(dòng)性，它的啟動(dòng)來(lái)自于裁判權(quán)的行使。集中統(tǒng)一后的行刑權(quán)要發(fā)揮出效率，仍然要以刑事法已經(jīng)完善為假設(shè)基礎(chǔ)，這顯然是不現(xiàn)實(shí)的。③

（二）前瞻之二：借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)目前我國(guó)的監(jiān)獄運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行革新

1、監(jiān)獄應(yīng)分類型與類別。在英格蘭和威爾士監(jiān)獄系統(tǒng)內(nèi)，現(xiàn)在關(guān)押著10種不同類型的犯人，分別涉及暴力犯罪、謀殺、性侵犯、入室盜竊、搶劫、行竊和銷贓、詐騙和造假、毒品犯罪、不支付罰款和其他罪行。根據(jù)犯人的年齡或性別，將監(jiān)獄分為成年男性監(jiān)獄、成年女性監(jiān)獄和青少年罪犯機(jī)構(gòu)；根據(jù)犯人安全風(fēng)險(xiǎn)的差別，將監(jiān)獄分為高戒備等級(jí)監(jiān)獄、當(dāng)?shù)乇O(jiān)獄（即羈押審前未決犯）和培訓(xùn)監(jiān)獄等。成年男性監(jiān)獄根據(jù)戒備等級(jí)又分為Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ四個(gè)類別，分別關(guān)押不同安全要求及風(fēng)險(xiǎn)的犯人。成年女性監(jiān)獄和青少年罪犯機(jī)構(gòu)分為封閉式、開(kāi)放式、戒備等級(jí)Ａ三種類型。我國(guó)監(jiān)獄目前僅作了成年男犯、成年女犯和未成年管教所的區(qū)分，沒(méi)有再將成年男犯監(jiān)獄再進(jìn)行戒備等級(jí)的劃分，而這卻是許多國(guó)家的通行做法，因此我國(guó)有必要將成年男犯監(jiān)獄按照關(guān)押不同類型的犯人劃分戒備等級(jí)不同的監(jiān)獄。

2、監(jiān)獄監(jiān)督制度需要法治原則進(jìn)行創(chuàng)設(shè)。英國(guó)監(jiān)獄監(jiān)督機(jī)構(gòu)制定了明確的檢查和評(píng)估 ①②陳超：《中國(guó)和美國(guó)的非監(jiān)禁刑比較及其啟示》，中國(guó)法院網(wǎng)2004-07-09。轉(zhuǎn)引自宋新國(guó)：《對(duì)〈刑事訴訟法〉再修改若干問(wèn)題的思考——以刑罰執(zhí)行為視角》，載《中國(guó)司法》2007年第7期。③標(biāo)準(zhǔn)，他們稱之為“健康監(jiān)獄”的四項(xiàng)測(cè)試，包括罪犯的處境是否安全，他們所受到的待遇是否有損于他們的人格尊嚴(yán)，他們是否能夠從事有目的性的活動(dòng)以及他們是否已準(zhǔn)備好重返社區(qū)等。根據(jù)以上四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)每所監(jiān)獄定期進(jìn)行檢查和評(píng)估，并寫(xiě)出評(píng)估報(bào)告向社會(huì)公布。英國(guó)監(jiān)獄的監(jiān)督機(jī)構(gòu)有內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)和外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)之分。內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)有監(jiān)獄總局審計(jì)部門(mén)、監(jiān)獄專職監(jiān)察人員等，外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)有監(jiān)獄和緩刑特別巡視專員、監(jiān)獄督察院、監(jiān)獄監(jiān)察專員等。監(jiān)獄和緩刑特別巡視委員會(huì)是一個(gè)民間組織，委員會(huì)成員都為志愿者，來(lái)自社區(qū)，不拿薪酬。委員可以到所有的監(jiān)獄及非法移民拘留中心巡視，可自由出入監(jiān)獄，與任何犯人談話，并有權(quán)查看監(jiān)獄所有資料。對(duì)監(jiān)獄存在的問(wèn)題，他們有權(quán)提出責(zé)令整改的意見(jiàn)。巡視專員主要對(duì)被關(guān)押人員處遇狀況進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)對(duì)囚犯死亡個(gè)案進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查。英國(guó)監(jiān)獄督察院是國(guó)家機(jī)構(gòu)，完全獨(dú)立于政府和監(jiān)獄管理總局。該機(jī)構(gòu)人員均是熟悉監(jiān)獄工作的專家。他們主要負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)獄條件和囚犯待遇以國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，提交專門(mén)報(bào)告，監(jiān)督的內(nèi)容主要有罪犯人權(quán)、處遇、人格尊嚴(yán)、管理目標(biāo)等四個(gè)方面。所有督察員都配有監(jiān)獄的鑰匙，以便能夠隨時(shí)進(jìn)入監(jiān)獄的任何地方進(jìn)行獨(dú)立檢查。英國(guó)監(jiān)獄監(jiān)察專員制度是1990年曼徹斯特監(jiān)獄發(fā)生暴動(dòng)以后設(shè)立的，暴動(dòng)的起因是犯人的權(quán)利受到侵犯。監(jiān)察專員主要職責(zé)是接受調(diào)查監(jiān)獄罪犯的投訴，調(diào)查監(jiān)獄、移民拘留中心發(fā)生的人員死亡事件。罪犯在向監(jiān)察專員投訴之前首先要向獄政管理部門(mén)投訴，如果監(jiān)獄管理部門(mén)不接受、不改正，才可向監(jiān)察專員投訴。①很顯然，我國(guó)目前沒(méi)有上述制度，由于監(jiān)獄的封閉性，監(jiān)獄的行刑監(jiān)督由駐獄檢察室進(jìn)行，基本上形同虛設(shè)。我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外的做法，設(shè)立專門(mén)的不受監(jiān)獄制約的，甚至不受司法行政機(jī)關(guān)制約的獨(dú)立監(jiān)督體系，將監(jiān)獄行刑活動(dòng)納入到陽(yáng)光下，促進(jìn)監(jiān)獄行刑制度的完善和對(duì)人權(quán)的保障。

（三）前瞻之三：行刑方式由機(jī)構(gòu)行刑向社會(huì)化行刑的合理轉(zhuǎn)向

1、對(duì)立行刑前及行刑過(guò)程中的人格調(diào)查制度。首先改善犯罪人分類技術(shù)，科學(xué)地對(duì)罪犯進(jìn)行分類是對(duì)罪犯進(jìn)行個(gè)別化處遇的基礎(chǔ)，在西方被稱為“人格調(diào)查”；我國(guó)在罪犯分類方面僅停留在按性別、年齡等簡(jiǎn)單的分類層面上，罪犯分類工作處于較低的工作水平，直接制約著行刑改造的質(zhì)量，因此要加快完善分類制度，向人員專業(yè)化、調(diào)查科學(xué)化、分類細(xì)密化方向發(fā)展，吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家參與分類工作，盡可能將分類標(biāo)準(zhǔn)量化，提高操作性和準(zhǔn)確度。其次要發(fā)展心理矯治，通過(guò)設(shè)置心理門(mén)診、建立心理矯正工作室，使心理矯正成為一種新的改造犯罪的手段；第三要重視罪犯的情商培養(yǎng)，提高其自我調(diào)控能力和對(duì)社會(huì)的理解度與寬容度。最后科學(xué)運(yùn)用親情教育手段，運(yùn)用親情的力量感召和激勵(lì)犯人。②

2、擴(kuò)大社會(huì)化行刑的功利性作用在于減少監(jiān)獄的人數(shù)，避免獄內(nèi)擁擠。犯罪數(shù)量不可能在近期減少，所以監(jiān)獄接受犯人的數(shù)量不斷增加。這可以從2003年最高人民法院的人大報(bào)告中得到證實(shí)，該報(bào)告說(shuō)在1998到2003年的5年間，全國(guó)法院共審理了2830000宗刑事案件，判處3220000名罪犯，分別比前5年上升16%和18%。可以預(yù)測(cè)隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，犯罪率還會(huì)繼續(xù)上升，如何利用有限的監(jiān)獄資源容納不斷上升的犯人數(shù)量，是中國(guó)政府面臨的困難和挑戰(zhàn)，必須認(rèn)真對(duì)待。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看，光靠擴(kuò)大監(jiān)獄規(guī)模來(lái)處理監(jiān)獄擁擠問(wèn)題，是不明智的做法，擴(kuò)大非監(jiān)禁刑的適用才是一條現(xiàn)實(shí)的解決途徑。③

3、重視經(jīng)濟(jì)制裁的作用。經(jīng)濟(jì)制裁是讓罪犯背上經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的一種懲罰方法，罰金是最常用的形式。罰金之所以沒(méi)有充分運(yùn)用，部分原因是罰金這種懲罰方式的結(jié)構(gòu)問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，法官判處罰金刑時(shí)，有兩種選擇。第一種是關(guān)稅制罰金，一定的犯罪被課以事先設(shè)定好的一定數(shù)量的罰金，在這種情況下，不管犯罪人的經(jīng)濟(jì)情況如何，罰金額是一樣的，因此關(guān)稅罰金對(duì)罪犯說(shuō)來(lái)，要么定得太高，要么定得太低。經(jīng)濟(jì)差的罪犯不能交納所判罰金，而經(jīng) ①② 《英國(guó)監(jiān)獄管理理念在轉(zhuǎn)變》，載《檢察日?qǐng)?bào)》，2007年11月5日。周靜：《我國(guó)行刑社會(huì)化的現(xiàn)狀及其思考》，中國(guó)法院網(wǎng)2007-07-19。③陳超：《中國(guó)和美國(guó)的非監(jiān)禁刑比較及其啟示》，中國(guó)法院網(wǎng)2004-07-09。濟(jì)富裕的罪犯，罰金額顯得太低，不能發(fā)揮罰金的懲罰目的。另一種是估計(jì)罰金制，是指法官要獲得有關(guān)信息對(duì)罪犯經(jīng)濟(jì)能力進(jìn)行估推，譬如罪犯居住區(qū)在哪里，是否有工作，要支付幾個(gè)辯護(hù)人的費(fèi)用等等，然后相應(yīng)課處一定數(shù)額的罰金。這種罰金制和關(guān)稅罰金制一樣，存在著罰金額高低不平衡的現(xiàn)象，難以實(shí)現(xiàn)刑罰目的。而且，這種估推定罰金的方法經(jīng)常導(dǎo)致不公平的現(xiàn)象，同等境遇的罪犯被課處的罰金額相差很大。為了避免罰金量刑不公和高低失度的問(wèn)題，美國(guó)的少數(shù)司法區(qū)向歐洲國(guó)家學(xué)習(xí)，采用日罰金制，因而大大擴(kuò)展了罰金這一刑事制裁的潛力。日罰金的計(jì)算分兩步走。首先，要根據(jù)犯罪行為的嚴(yán)重程度，確定與其相適應(yīng)的日罰金天數(shù)，然后量刑法官根據(jù)具體犯罪人的收入和財(cái)產(chǎn)狀況，確定每天應(yīng)交納罰金的數(shù)額。

另一種常用的經(jīng)濟(jì)制裁的方式是賠償被害人的經(jīng)濟(jì)損失，相當(dāng)于中國(guó)的附帶民事訴訟賠償。法院在裁定賠償時(shí)面臨的挑戰(zhàn)是不能影響被告人的改造。如果賠償額超出被告人的賠償能力，就會(huì)招致引誘犯罪人不擇手段，拆東墻補(bǔ)西墻?？紤]到這些問(wèn)題，許多賠償法案要求法官考慮被告人的經(jīng)濟(jì)能力和需要做判決。近些年來(lái)，美國(guó)又增加了一些新型經(jīng)濟(jì)制裁措施。其中一個(gè)是否決某類罪犯享有政府權(quán)益。政府權(quán)益是指政府機(jī)構(gòu)或者基金會(huì)提供的贈(zèng)與、契約、貸款、專業(yè)執(zhí)照或者商業(yè)執(zhí)照。在中國(guó)，經(jīng)濟(jì)刑罰是非常敏感的話題，因?yàn)楣娍偸锹裨狗ü賹?duì)被告人以罰代刑。最近幾年，越來(lái)越多的人逐漸從心理上接受了經(jīng)濟(jì)刑罰的概念，罰金的使用頻率也隨之增多。罰金和沒(méi)收財(cái)產(chǎn)的使用比以前廣泛得多，但多數(shù)情況下，他們是與監(jiān)禁附加適用，很少單獨(dú)適用。這就導(dǎo)致愈來(lái)愈多的判決沒(méi)有辦法執(zhí)行，因?yàn)榉ü僭诹啃虝r(shí)明知被告人沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力甚至根本沒(méi)有財(cái)產(chǎn)，也不得不按照法律的規(guī)定課處罰金或者沒(méi)收財(cái)產(chǎn)刑。另外，刑事立法也不夠科學(xué)和精細(xì)，非常原則，難以把握。我國(guó)應(yīng)該考慮采用“日罰金”結(jié)構(gòu)，避免量刑不公，量刑失衡，發(fā)揮罰金的有效性。①

①陳超：《中國(guó)和美國(guó)的非監(jiān)禁刑比較及其啟示》，中國(guó)法院網(wǎng)2004-07-09。

第三篇：從發(fā)展角度看我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)

經(jīng)過(guò)20年改革開(kāi)放實(shí)踐的磨煉和鄧小平務(wù)實(shí)精神的教育，我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界敢于面對(duì)現(xiàn)實(shí)，揭示問(wèn)題和矛盾。這是一個(gè)巨大的歷史性的進(jìn)步。但有一種傾向值得注意。有些研究報(bào)告和文章就問(wèn)題論問(wèn)題，問(wèn)題成堆而理不清頭緒，很少用哲學(xué)思維來(lái)研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和運(yùn)行中的矛盾，不搞矛盾排隊(duì)，分不清支流和主流。甚至造成莫名其妙的悲觀情緒，我們的經(jīng)濟(jì)學(xué)成了問(wèn)題經(jīng)濟(jì)學(xué)。有些研究報(bào)告和文章照抄照搬西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論體系和指標(biāo)體系，用來(lái)描述和研究正在發(fā)展中的中國(guó)經(jīng)濟(jì)，把我國(guó)經(jīng)濟(jì)當(dāng)做一個(gè)發(fā)展完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)看待，很少考慮我們的發(fā)展度和市場(chǎng)度。判斷經(jīng)濟(jì)形勢(shì)只根據(jù)那幾個(gè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的走勢(shì)論是非，找對(duì)策，只力圖扭轉(zhuǎn)那幾個(gè)指標(biāo)的走勢(shì)，我們的經(jīng)濟(jì)學(xué)成了總量經(jīng)濟(jì)學(xué)，符號(hào)經(jīng)濟(jì)學(xué)。這種研究方法嚴(yán)重脫離實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在矛盾運(yùn)行的總量分析，更嚴(yán)重地脫離中國(guó)生產(chǎn)方式、交換方式、體制機(jī)制、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換升級(jí)具體階段的實(shí)際。抓不住問(wèn)題的關(guān)鍵，抓不住根本問(wèn)題，只看運(yùn)行，不看發(fā)展，只講量變走勢(shì)，不講質(zhì)量?jī)?nèi)容。這種西化的問(wèn)題經(jīng)濟(jì)學(xué)，是一種很危險(xiǎn)的傾向。它打亂了現(xiàn)階段有形手和無(wú)形手的分工結(jié)構(gòu)，過(guò)早淡化政府的發(fā)展主體地位，擴(kuò)大了政策市場(chǎng)調(diào)控的范圍，干擾了市場(chǎng)的調(diào)節(jié)機(jī)制的正常運(yùn)行。為了克服這種傾向，我們必須以辯證唯物論和歷史唯物論為指導(dǎo)，堅(jiān)持鄧小平的中國(guó)特色思想，牢牢把握住我們的特殊國(guó)情。我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在什么歷史階段是必須首先弄清的根本性問(wèn)題。

我們判斷當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)好壞，要有一個(gè)特定的質(zhì)和量的客觀標(biāo)準(zhǔn)，不能僅僅根據(jù)幾個(gè)總量統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的走勢(shì)，簡(jiǎn)單地以升降論是非。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行指標(biāo)在時(shí)間上不能簡(jiǎn)單地向后看，和上年周期比，和上月，上季比；在空間上也不能簡(jiǎn)單地和別的國(guó)家、地區(qū)比。首先要給當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行一個(gè)準(zhǔn)確的時(shí)空定位，即當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是處于我國(guó)、本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的什么階段上。這個(gè)階段國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本矛盾、主要矛盾是什么，發(fā)展的內(nèi)容、發(fā)展的歷史任務(wù)是什么？當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行走勢(shì)是向著解決發(fā)展的主要矛盾、轉(zhuǎn)化主要矛盾方面推進(jìn)，還是朝著反方向推進(jìn)。這是判斷經(jīng)濟(jì)運(yùn)行走勢(shì)好壞的主要標(biāo)準(zhǔn)，定性標(biāo)準(zhǔn)。

從發(fā)展的本質(zhì)含義、發(fā)展的規(guī)律來(lái)看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于生產(chǎn)方式和交換方式根本性轉(zhuǎn)變這個(gè)大的歷史階段中，發(fā)展模式和體制模式轉(zhuǎn)變的一個(gè)關(guān)鍵性歷史時(shí)期。在這樣一個(gè)歷史階段，一個(gè)關(guān)鍵的歷史時(shí)期，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本矛盾、主要矛盾、次要矛盾都是結(jié)構(gòu)性矛盾。所謂總量矛盾不過(guò)是抽象了結(jié)構(gòu)內(nèi)含的結(jié)構(gòu)性矛盾在統(tǒng)計(jì)上的一種反映?？偭棵苁谴嬖诘模淮嬖谟诳偭拷y(tǒng)計(jì)之中，存在于符號(hào)經(jīng)濟(jì)之中，在實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)之中只有結(jié)構(gòu)矛盾，沒(méi)有總量矛盾。我們面臨的結(jié)構(gòu)矛盾基本上可以分為四個(gè)層次：

第一層次是工農(nóng)兩種生產(chǎn)方式、城鄉(xiāng)兩種生活方式，這種兩元經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的矛盾。第二層次是區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的矛盾，主要是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的矛盾。不僅是東、中西大區(qū)結(jié)構(gòu)間的矛盾，而且還有每一個(gè)大區(qū)內(nèi)部小區(qū)結(jié)構(gòu)間發(fā)展不平衡的矛盾。第三層次是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的矛盾。多年來(lái)我們對(duì)這個(gè)層次的矛盾是重視的，當(dāng)作第一位的結(jié)構(gòu)矛盾來(lái)抓。實(shí)際上它受前兩位矛盾制約，就產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是調(diào)不動(dòng)的。第四個(gè)層次是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的矛盾，主要是剩余和短缺產(chǎn)品的矛盾。

這四個(gè)層次的矛盾同時(shí)存在相互交錯(cuò)，呈現(xiàn)復(fù)雜的局面，但只要認(rèn)真把矛盾排隊(duì)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)第一層次的矛盾是主要矛盾，是諸矛盾的總根源。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)久調(diào)不見(jiàn)顯效，剩余和短缺同時(shí)共存，關(guān)鍵是城鄉(xiāng)人口大結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化滯后，產(chǎn)業(yè)政策沒(méi)有區(qū)域化，區(qū)域政策沒(méi)有產(chǎn)業(yè)化，工業(yè)分散，重復(fù)建設(shè)，區(qū)域同構(gòu)，這是造成結(jié)構(gòu)性剩余、結(jié)構(gòu)性短缺共存的根本原因。發(fā)展形勢(shì)不如人意，不是自今日始，不是一兩年的事，是自1992年以后逐步形成的。這是階段性問(wèn)題，不是當(dāng)前運(yùn)行問(wèn)題，當(dāng)前運(yùn)行狀況是這四個(gè)結(jié)構(gòu)矛盾的正常反映。我們面臨的主要矛盾，次要矛盾都不是短期問(wèn)題。是一個(gè)長(zhǎng)期而又艱巨性的問(wèn)題。

第四篇：從司法型審計(jì)模式看我國(guó)審計(jì)體制改革

從司法型審計(jì)模式看我國(guó)審計(jì)體制改革

摘要：世界各國(guó)國(guó)情不同，國(guó)家審計(jì)體制出現(xiàn)了立法、司法、行政和獨(dú)立等多種模式。其中，司法型因?yàn)槠滟x予審計(jì)機(jī)關(guān)司法權(quán)，大大強(qiáng)化了國(guó)家審計(jì)的職能，而在四種模式中獨(dú)樹(shù)一幟。因此，本文從司法模式的起源、特點(diǎn)和利弊開(kāi)始，討論了我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制中存在的問(wèn)題，以及司法模式對(duì)改革我國(guó)審計(jì)體制的啟示。

關(guān)鍵詞： 司法型審計(jì)模式

我國(guó)國(guó)家審計(jì)體制執(zhí)行現(xiàn)狀

啟示

國(guó)家審計(jì)體制就是國(guó)家根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，通過(guò)憲法、審計(jì)法等法定程序，對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的典型組織形式、領(lǐng)導(dǎo)體制以及其職權(quán)設(shè)置制度化的總稱。按照國(guó)家機(jī)構(gòu)組織的分權(quán)制，可以將國(guó)家審計(jì)體制分為立法型、司法型、行政型和獨(dú)立型模式等四種模式。其中，司法型因?yàn)閷徲?jì)機(jī)關(guān)被賦予司法權(quán)，大大強(qiáng)化了國(guó)家審計(jì)的職能，而在四種模式中獨(dú)樹(shù)一幟。

一、司法型審計(jì)模式概述

司法模式，因其起源于法國(guó)，又稱法國(guó)派。在這種體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)稱為審計(jì)法院，隸屬于司法體系，審計(jì)人員擁有司法權(quán)，即有直接對(duì)違反財(cái)經(jīng)法規(guī)、制度的任何事項(xiàng)和個(gè)人進(jìn)行處置和處罰的權(quán)力。法國(guó)堪稱司法模式審計(jì)制度的最杰出典范。在創(chuàng)立這一模式的過(guò)程當(dāng)中，法國(guó)在國(guó)家審計(jì)組織、制度和方法方面，作出了具有開(kāi)拓性的探索，從而在世界國(guó)家審計(jì)近代化過(guò)程中起到了豐富和補(bǔ)充的作用。

1、司法型審計(jì)模式的淵源

在法國(guó)，國(guó)王擁有至高無(wú)上的權(quán)力，其王權(quán)是歐洲專制制度的典范。法國(guó)政府審計(jì)的司法特性的顯示可追溯到14世紀(jì)初的封建制時(shí)代。早在1256年，法國(guó)國(guó)王頒布“偉大法令”，要求各城市市長(zhǎng)、政府官員在11月11日的前一天攜帶城市收支賬目來(lái)到巴黎接受審計(jì)。當(dāng)時(shí)的審計(jì)官是國(guó)王任命的精通財(cái)經(jīng)、法律和數(shù)學(xué)的教士。1318年法國(guó)國(guó)王頒布法令，其中規(guī)定：“我命令所有的賬目必須每年審查一次”，并于1320年設(shè)立審計(jì)廳，作為皇家的行政法院?？偟膩?lái)看，法國(guó)是一個(gè)司法權(quán)力很大的國(guó)家，“法皇從來(lái)視司法為皇家最光榮的職責(zé)”，故常常親自審判案件或親臨旁聽(tīng)。可見(jiàn)，在法國(guó)將審計(jì)置于司法系列更顯示出審計(jì)的權(quán)威性。

然而，真正推行司法性審計(jì)組織建制的歷史事件則是拿破侖執(zhí)政期間的1807年法蘭西共和國(guó)“審計(jì)法院”的設(shè)立，標(biāo)志著法國(guó)首創(chuàng)的司法模式政府審計(jì)已具備較完善的結(jié)構(gòu)，是對(duì)政府審計(jì)職能法制化的嘗試。在當(dāng)時(shí)有關(guān)該法院設(shè)立的法令中規(guī)定，審計(jì)法院以國(guó)家預(yù)算為依據(jù)進(jìn)行的審計(jì)是具有最高權(quán)威性的審計(jì)，財(cái)政部必須服從它所作出的判決；法令同時(shí)指出，“審計(jì)法院”的地位僅次于最高法院，它對(duì)一切經(jīng)濟(jì)案件的判決為終審判決。各級(jí)機(jī)構(gòu)的公共會(huì)計(jì)官員均須向該院提交賬目，反映一年的收支情況，違者罰款。審計(jì)法院經(jīng)過(guò)審查，證明他們誠(chéng)實(shí)地履行了自己的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，在財(cái)政收支和遵守法律方面盡職盡責(zé)，就發(fā)一份賬目清楚的證明書(shū)。否則就判決為結(jié)欠，勒令他們償還所欠國(guó)庫(kù)的款項(xiàng)。

不過(guò)，20世紀(jì)以前的“審計(jì)法院”僅僅解決了審計(jì)結(jié)論的司法性問(wèn)題，在組織關(guān)系方面卻尚未擺脫政府的束縛。即使在進(jìn)入19世紀(jì)30年代以后，盡管通過(guò)調(diào)整，其隸屬關(guān)系依舊介于行政與立法之間。真正解決“審計(jì)法院”的獨(dú)立性、權(quán)威性問(wèn)題，并從法制上、理論上及審計(jì)實(shí)踐 上確定它的司法性質(zhì)，是進(jìn)入20世紀(jì)以后的事。1941年該法院的所有成員均被普通法所承認(rèn)，并獲法官之地位，享受終身制。這時(shí)，它的官員大都從國(guó)家所設(shè)“行政學(xué)院”遴選產(chǎn)生，而非由政府推舉。審計(jì)法院判決實(shí)行集體投票制而不受外界干擾，其審計(jì)結(jié)論為法定終審結(jié)論，被審人無(wú)權(quán)上訴。50年代以后，“審計(jì)法院”的工作范圍又有進(jìn)一步擴(kuò)大，如1967年規(guī)定，該法院有權(quán)“檢查審計(jì)人員的管理質(zhì)量”；再如1979年規(guī)定，該法院對(duì)一般公司也具有監(jiān)督之權(quán)，其監(jiān)督內(nèi)容包括政策執(zhí)行、勞資關(guān)系處理，以及成本計(jì)算與定價(jià)等方面所出現(xiàn)的問(wèn)題。

現(xiàn)在的法國(guó)審計(jì)法院由首席院長(zhǎng)、7位審計(jì)庭長(zhǎng)、85名參事、l12名審核官、46名審計(jì)員和檢查長(zhǎng)組成，負(fù)責(zé)審計(jì)檢查國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家公共設(shè)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)互助會(huì)機(jī)構(gòu)、國(guó)營(yíng)企業(yè)和各類公司的賬目和財(cái)政管理，并保證這些機(jī)構(gòu)的活動(dòng)是按財(cái)會(huì)規(guī)則有效地運(yùn)行。至今，每年所受理的案件總數(shù)已達(dá)20多萬(wàn)宗，其司法性審計(jì)已具有很大的威懾力。

司法模式的最初經(jīng)驗(yàn)來(lái)自于法國(guó)，因其在加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性和權(quán)威性方面所做的貢獻(xiàn)，對(duì)世界上許多國(guó)家都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，如意大利、葡萄牙、歐共體的部分國(guó)家等。除以上國(guó)家外，另一個(gè)較有影響的選擇司法模式的國(guó)家是德國(guó)。在世界審計(jì)史上，法德兩國(guó)的國(guó)家審計(jì)合稱“大陸派”。目前的聯(lián)邦審計(jì)法院是根據(jù)1950年聯(lián)邦德國(guó)頒布的關(guān)于聯(lián)邦審計(jì)法院的設(shè)置和職責(zé)法規(guī)而成立的。同法國(guó)—樣，審計(jì)法院院長(zhǎng)和其他官員均為終身制，享有司法獨(dú)立性；審計(jì)法院在執(zhí)業(yè)中不受行政和立法部門(mén)干擾，只受法律的約束；該法院應(yīng)向議會(huì)和聯(lián)邦政府報(bào)送審計(jì)報(bào)告。德國(guó)國(guó)家審計(jì)制度與一般司法模式國(guó)家審計(jì)制度的最大區(qū)別，就是審計(jì)法院沒(méi)有制裁權(quán)。這也是目前有人將德國(guó)排除在司法模式之外的根本原因。

這些國(guó)家在接受法國(guó)的司法模式的同時(shí)，還因地制宜的在實(shí)踐中不斷發(fā)展，為司法型審計(jì)體制和現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)理論的發(fā)展做出了各自的貢獻(xiàn)。如：澳門(mén)在1992年第一八／九二／M號(hào)法令第八條中規(guī)定“預(yù)先監(jiān)察及賬目審定”，這種事前審計(jì)，有權(quán)決定被審計(jì)事項(xiàng)或合同是否執(zhí)行，其目的在于，使被審計(jì)事項(xiàng)或合同與現(xiàn)行法律相符合，支出與預(yù)算相符合，并且這種事前審計(jì)成為審計(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)。這對(duì)于以事后控制和處罰為主要特征的司法型模式是一種完善。

2、司法型審計(jì)模式的特點(diǎn)

凡是選擇立法、司法和獨(dú)立模式的國(guó)家，基本上都是采取了“三權(quán)分立”的政治結(jié)構(gòu)，設(shè)置審計(jì)機(jī)關(guān)的目的在于從經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的角度，為權(quán)力的分立構(gòu)造一個(gè)相互制衡的機(jī)制，以保證國(guó)家資產(chǎn)的安全和監(jiān)督政府官員的廉政，但司法型國(guó)家審計(jì)與其他三種類型相比，具有以下特點(diǎn)：

（1）機(jī)構(gòu)設(shè)置的司法性。該種模式下，最高審計(jì)機(jī)構(gòu)稱審計(jì)法院或?qū)徲?jì)法庭，屬于司法系列或具有司法職能。審計(jì)法院的最高領(lǐng)導(dǎo)稱院長(zhǎng)，其機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置參照司法機(jī)關(guān)的模式。院長(zhǎng)和審計(jì)法院的高級(jí)法官實(shí)行終身制，使其能夠不屈服于任何威脅或強(qiáng)權(quán)的干預(yù)，從而能客觀公正地履行監(jiān)督職責(zé)。

（2）法律賦予其職責(zé)和權(quán)限。該種模式下，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)直接對(duì)違反財(cái)經(jīng)法規(guī)、制度的任何事項(xiàng)和人進(jìn)行處理、處罰，其審計(jì)范圍包括政府各部門(mén)、國(guó)有企事業(yè)單位、一般公司，有的國(guó)家（如巴西）還包括議會(huì)、法院等。審計(jì)的內(nèi)容主要是對(duì)國(guó)家財(cái)政收支和預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，對(duì)公共事業(yè)部門(mén)會(huì)計(jì)賬目的真實(shí)性與準(zhǔn)確性及公共資金使用效益進(jìn)行審計(jì)。為保障國(guó)家審計(jì)工作有效進(jìn)行，法律賦予審計(jì)法院如下權(quán)力：把審計(jì)公共報(bào)告上交共和國(guó)總統(tǒng)、國(guó)民議會(huì)和參議院的同時(shí)，有權(quán)將其刊登在法蘭西公報(bào)（政府公報(bào)）上，以引起輿論界和社會(huì)的關(guān)注，造成社會(huì)輿論監(jiān)督。（3）體制運(yùn)行的高效性。該種模式下，審計(jì)機(jī)構(gòu)被置于司法體系中，審計(jì)機(jī)關(guān)不僅具有處置和處罰權(quán)，而且擁有最終判決權(quán)，使其獨(dú)立性和權(quán)威性得到進(jìn)一步加強(qiáng)，這一點(diǎn)是其他模式無(wú)法比擬的。

3、司法型審計(jì)模式的優(yōu)勢(shì)

在政府審計(jì)中，以法國(guó)發(fā)展為最早，它建立的司法型模式在國(guó)家審計(jì)中發(fā)揮了獨(dú)特的作用，并被許多國(guó)家所接受，就是因?yàn)槠渚哂械膬?yōu)勢(shì)。其優(yōu)點(diǎn)表現(xiàn)在：

（1）國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性強(qiáng)。該種模式下，審計(jì)部門(mén)具有司法權(quán)，因此國(guó)家審計(jì)對(duì)立法、行政等其他權(quán)利都具有獨(dú)立性，其他權(quán)利都不得干涉。同時(shí)審計(jì)人員具有法官地位，受法律保護(hù)，可以獨(dú)立行使職權(quán)。正是這種國(guó)家強(qiáng)制性的保障，使司法型國(guó)家審計(jì)與其他審計(jì)類型相比，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性。

（2）國(guó)家審計(jì)具有強(qiáng)制性。司法型國(guó)家審計(jì)是按照司法秩序活動(dòng)的，它對(duì)審計(jì)事項(xiàng)和人的審查、裁決都具有強(qiáng)制性。并且按照法律規(guī)定，審計(jì)法院的生效裁決必須執(zhí)行。

（3）職能法定，職責(zé)穩(wěn)定。由于司法型的國(guó)家審計(jì)，是依據(jù)國(guó)家的相關(guān)法律進(jìn)行的，因此審計(jì)法院只能依法審查和裁決，不能越權(quán)，不能任意擴(kuò)大和縮小審計(jì)范圍和對(duì)象。這就使得司法型國(guó)家審計(jì)有穩(wěn)定的職責(zé)，只要法律不變，其職責(zé)就不變。

（4）一般能審計(jì)法律。從一些司法型國(guó)家審計(jì)實(shí)踐看，審計(jì)可對(duì)法律進(jìn)行審計(jì)，既可對(duì)新設(shè)法律審計(jì)，主要審計(jì)頒布的法律是否符合立法目的；又可對(duì)法律執(zhí)行情況審計(jì)，主要審計(jì)法律制度是否貫徹執(zhí)行和執(zhí)行效果。這實(shí)質(zhì)上是司法權(quán)對(duì)國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)實(shí)行監(jiān)督，只是這種監(jiān)督是通過(guò)具有司法權(quán)的國(guó)家審計(jì)來(lái)實(shí)施的。

4、司法型審計(jì)模式弊端

但應(yīng)該看到，同其它審計(jì)模式一樣，司法型模式也存在著弊端，表現(xiàn)在：

（1）擁有司法權(quán)，削弱了審計(jì)獨(dú)立性。司法型國(guó)家審計(jì)把審計(jì)權(quán)歸并為司法權(quán)，使審計(jì)權(quán)喪失了自身的獨(dú)立性，審計(jì)表現(xiàn)出的獨(dú)立性是一種司法獨(dú)立性，而不是審計(jì)獨(dú)立性。

（2）國(guó)家審計(jì)缺乏靈活性。司法型國(guó)家審計(jì)，一般都是按成文法活動(dòng)的，因此具有較強(qiáng)的原則性和剛性。例如在實(shí)行績(jī)效審計(jì)時(shí)，審計(jì)的評(píng)價(jià)作用主要鎖定在目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益如何。但這種審計(jì)評(píng)價(jià)過(guò)程有時(shí)很難與成文法的規(guī)定相一致，但審計(jì)事項(xiàng)的目標(biāo)卻符合公共利益和民眾意志。盡管法國(guó)對(duì)績(jī)效審計(jì)采取了非司法程序，但這種“靈活”性也是法定的靈活性，也是原則性的另一種表現(xiàn)。

（3）司法型國(guó)家審計(jì)雖然具有很高的獨(dú)立性和權(quán)威性，但是由于立法機(jī)構(gòu)的日趨強(qiáng)大，對(duì)行政部門(mén)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和控制的意識(shí)日益增強(qiáng)，以及績(jī)效審計(jì)得的迅速發(fā)展，而僅以事后審判和裁決為特征的司法性質(zhì)的審計(jì)形式逐漸束縛了審計(jì)職能的充分發(fā)揮。

（4）雖然司法型國(guó)家審計(jì)具有司法權(quán)，一定程度上加強(qiáng)了國(guó)家審計(jì)的職能，但國(guó)家審計(jì)既執(zhí)行審查工作，同時(shí)又要對(duì)審查結(jié)果進(jìn)行裁判，就如同法院和警察合為一體，有失公平，容易忽視對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

正是由于這些不可忽視的缺點(diǎn)，特別是將管理績(jī)效—審計(jì)重點(diǎn)是提高被審單位經(jīng)濟(jì)效益作為審計(jì)發(fā)展趨勢(shì)的情況下，使得司法型模式顯得有些力不從心，因而不能適應(yīng)現(xiàn)代審計(jì)發(fā)展的客觀需要，也無(wú)法成為當(dāng)前國(guó)家審計(jì)體制的主流。

二、對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)現(xiàn)行的行政型國(guó)家審計(jì)體制，建立于上世紀(jì)80年代，是我國(guó)將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以及由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中建立起來(lái)的，是符合當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、法律和社會(huì)環(huán)境的，無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備，還是審計(jì)管轄范圍的劃分等，都體現(xiàn)了這一特定時(shí)期的特點(diǎn)，并發(fā)揮了積極的效果。但是經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展，特別是加人WT0后，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)都已發(fā)生了巨大的變化，這種模式的缺陷日益顯現(xiàn)，出現(xiàn)了“依法審計(jì)難、決定執(zhí)行難、違紀(jì)處理難、關(guān)系協(xié)調(diào)難、結(jié)論落實(shí)難”等問(wèn)題，嚴(yán)重削弱了審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，進(jìn)而影響到審計(jì)職能發(fā)揮。因此，改革現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)體制已勢(shì)在必行。

縱觀近幾年的國(guó)家審計(jì)，會(huì)發(fā)現(xiàn)我國(guó)審計(jì)中存在這樣的現(xiàn)象：

1.每年的審計(jì)內(nèi)容如中央預(yù)算管理、中央基本建設(shè)預(yù)算管理都是前幾年的老問(wèn)題，是過(guò)去審計(jì)的延續(xù)。這就說(shuō)明了，審計(jì)監(jiān)督的震懾作用并沒(méi)有發(fā)揮充分，沒(méi)有使老問(wèn)題得到有效解決。

2.在審計(jì)處理方面，地方政府比較傾向于直接處理當(dāng)事人，比如，予以行政紀(jì)律處分，包括撤職。而有的中央政府部門(mén)側(cè)重于針對(duì)問(wèn)題本身，比如完善規(guī)章，而較少公布對(duì)直接責(zé)任人的處理情況。

究其原因，按照目前的審計(jì)體制，審計(jì)機(jī)構(gòu)尚不具備足夠的監(jiān)督權(quán)力，其公布的審計(jì)結(jié)果也多有含蓄。我國(guó)的審計(jì)機(jī)構(gòu)則屬于行政部門(mén)，審計(jì)監(jiān)督權(quán)是一種行政監(jiān)督權(quán)。因而，對(duì)于審計(jì)所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，只能以行政手段予以處理，舉例來(lái)說(shuō)，根據(jù)《審計(jì)法》等相關(guān)法規(guī)，審計(jì)機(jī)關(guān)可以向被審計(jì)對(duì)象或其上級(jí)部門(mén)建議糾正有關(guān)規(guī)定，向有關(guān)部門(mén)通報(bào)或向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果，建議給予有關(guān)責(zé)任人員行政處分。但對(duì)于審計(jì)對(duì)象存在的問(wèn)題，審計(jì)機(jī)關(guān)自己直接處理的權(quán)限非常有限。然而，即便對(duì)于建議權(quán)的行使，審計(jì)機(jī)關(guān)也存在一些困難。原因很簡(jiǎn)單，國(guó)家審計(jì)在組織上缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，同屬行政部門(mén)，在面對(duì)與自己平級(jí)、甚至比自己級(jí)別高的行政部門(mén)，審計(jì)機(jī)關(guān)常常對(duì)事不對(duì)人，審計(jì)報(bào)告很少直接指出，具體哪個(gè)人應(yīng)該對(duì)違法違規(guī)行為承擔(dān)何種責(zé)任。

人們希望，審計(jì)機(jī)關(guān)不僅能夠通過(guò)專業(yè)化的審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，而且應(yīng)該將責(zé)任具體落實(shí)到個(gè)人，這對(duì)于揭露腐敗、約束官員濫用、挪用財(cái)政資金，都極具價(jià)值。這就要求我們?cè)诮鉀Q增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性問(wèn)題的同時(shí)，在研究司法型審計(jì)模式的基礎(chǔ)上，揚(yáng)其長(zhǎng)避其短，再結(jié)合我國(guó)的具體實(shí)際，構(gòu)筑適合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家審計(jì)體制，來(lái)加強(qiáng)我國(guó)審計(jì)的監(jiān)督力度和增強(qiáng)審計(jì)的權(quán)威性。

1、在我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制下國(guó)家的監(jiān)督力度不夠，缺乏權(quán)威性，造成了目前“審計(jì)難、處理更難”的現(xiàn)狀，而解決這一難題這正是司法型審計(jì)模式的優(yōu)勢(shì)所在。司法型審計(jì)模式的審計(jì)機(jī)關(guān)擁有司法權(quán)，對(duì)單位和個(gè)人的審計(jì)結(jié)果擁有處理、處罰權(quán)，且具有強(qiáng)制性，增強(qiáng)了國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督力度和權(quán)威性。

因此，在建立新的國(guó)家審計(jì)體制時(shí)，應(yīng)考慮賦予審計(jì)機(jī)關(guān)一定的司法權(quán)力，使國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)既具有審計(jì)職能，也具有一定司法職能，當(dāng)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)某種重大審計(jì)事項(xiàng)作出審計(jì)處理決定，可以啟動(dòng)司法程序，強(qiáng)制執(zhí)行，并將審計(jì)處理決定在不影響國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密和技術(shù)專利的前提下公示，接受社會(huì)監(jiān)督，以解決“審計(jì)難、處理更難”的難題。更重要的是可以對(duì)公務(wù)員在行使職責(zé)中所造成損失的責(zé)任作出判決，使審計(jì)與審計(jì)后的處理程序無(wú)縫鏈接起來(lái)，使國(guó)家審計(jì)借助司法權(quán)力來(lái)強(qiáng)化其監(jiān)督效應(yīng)，樹(shù)立審計(jì)權(quán)威。

2、國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性，除了表現(xiàn)在權(quán)力的獨(dú)立性、法律的權(quán)威性以外，還有人員的保障性，即對(duì)行使權(quán)力的審計(jì)人員給予法律保護(hù)。法國(guó)在大革命以后，國(guó)家形勢(shì)曾出現(xiàn)過(guò)幾次動(dòng)蕩，政局 不穩(wěn)，但是由于法國(guó)賦予當(dāng)時(shí)的國(guó)家審計(jì)法院院長(zhǎng)任期的終身制，使國(guó)家審計(jì)免遭劫難，在動(dòng)蕩年代仍能發(fā)揮作用。而在我國(guó)，審計(jì)人員沒(méi)有保障性，他們是一般的公務(wù)員，除了規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)最高負(fù)責(zé)人的任職期限不得超過(guò)兩屆以外，其他人的任期、監(jiān)督手段、人身保障都沒(méi)有特別的法律規(guī)定，使得我國(guó)審計(jì)人員行使審計(jì)職責(zé)時(shí)，不得不經(jīng)常面對(duì)公正反映審計(jì)結(jié)果和自身利益的兩難選擇，從而影響國(guó)家審計(jì)職能的發(fā)揮。

為此，我們可借鑒司法型審計(jì)對(duì)于審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)任職的經(jīng)驗(yàn)：提高審計(jì)機(jī)關(guān)地位，使審計(jì)長(zhǎng)達(dá)到與最高法院院長(zhǎng)和最高檢察院檢察長(zhǎng)同樣的地位，以增強(qiáng)審計(jì)權(quán)威性；延長(zhǎng)審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)任職期，使審計(jì)長(zhǎng)職務(wù)不受國(guó)家主席與政府任期的影響，在客觀上有效地保證審計(jì)長(zhǎng)能夠獨(dú)立地開(kāi)展工作。以上措施有利于審計(jì)政策的協(xié)調(diào)性、審計(jì)機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性和審計(jì)立場(chǎng)的一貫性。

我們研究司法型審計(jì)模式或者其他類型的審計(jì)模式及其歷史淵源，并非要絕對(duì)的效仿，而是要善于從中吸取經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)教訓(xùn)，并且結(jié)合本國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)文化實(shí)際，探索適合本國(guó)國(guó)情的審計(jì)體制模式。

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第五篇：從西方國(guó)家的改革看我國(guó)的公共事業(yè)管理體制改革

《公共事業(yè)管理概論》課程論文

作業(yè)封面

系 別：_______管理系____________

專 業(yè)：_______公共事業(yè)管理_______

班 級(jí)：_______12級(jí)公共事業(yè)管理___

學(xué) 號(hào)：_______1213031031__________

姓 名：_______徐根__________

成 績(jī)：________________________

2014年1 月8日

從西方國(guó)家的改革看我國(guó)的公共事業(yè)管理體制改革

在深化公共事業(yè)改革的過(guò)程中，我們應(yīng)該開(kāi)始從政府職能的轉(zhuǎn)變，吸收和借鑒國(guó)外有效的公共管理改革的經(jīng)驗(yàn)，加快建立真正的公眾認(rèn)可，滿意度和支持政府的公共管理系統(tǒng)的現(xiàn)代化。

西方國(guó)家公共事業(yè)領(lǐng)域崛起改革。這是一個(gè)追求“3E”（經(jīng)濟(jì)，效率和效益，即：經(jīng)濟(jì)，效率和效益）為目標(biāo)的“新公共管理”。值得注意的是，英國(guó)撒切爾政府的新公共管理改革方案，美國(guó)政府再造運(yùn)動(dòng);加拿大公共服務(wù)2000計(jì)劃;歐洲共同體成員國(guó)主張公共服務(wù)改革;新西蘭的財(cái)政和人事制度改革;澳大利亞金融管理改善計(jì)劃等。這些改革的核心內(nèi)容是，以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，減少政府的規(guī)模，減少行政成本;建立“以客戶為導(dǎo)向”的管理文化，強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)職能，以服務(wù)市民的需求在第一的地方，建立一個(gè)共同的價(jià)值觀，推行績(jī)效管理，保護(hù)實(shí)現(xiàn)最佳分配有限的資源，政府的長(zhǎng)期目標(biāo)設(shè)定組織，以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，評(píng)估性能標(biāo)準(zhǔn)，在最終測(cè)試結(jié)果的政府評(píng)估電子政務(wù)的發(fā)展，為社會(huì)公眾提供規(guī)范，公正，高效，透明的服務(wù)時(shí)間。事實(shí)證明，這些改革都取得了良好的效果，達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。

加入WTO后，中國(guó)在融入國(guó)際社會(huì)在各個(gè)領(lǐng)域同國(guó)際接軌的過(guò)程中，是前所未有的速度，深度和廣度的整合。作為國(guó)家的行政機(jī)構(gòu)必然和不可避免地吸收和借鑒外國(guó)政府部門(mén)都被證明是有效的，正確的是公認(rèn)的公益實(shí)踐。取人之長(zhǎng)，彌補(bǔ)自己的弱點(diǎn)，取其精華，去其糟粕。在理論概念，組織結(jié)構(gòu)，人事管理，權(quán)力運(yùn)作在很多方面優(yōu)越，服務(wù)態(tài)度采取拿來(lái)主義，在實(shí)際的基礎(chǔ)上，消化，吸收和利用。

西方國(guó)家公共管理體制改革的手段之一就是實(shí)行民營(yíng)化。所謂民營(yíng)化就是指允許除政府之外的 民間力量進(jìn)入原先由政府壟斷經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域。在實(shí)踐中，率先進(jìn)行公共事業(yè)民營(yíng)化改革的是撒切爾夫人。1981年初，撒切爾夫人以39.16億英鎊的價(jià)格，將英國(guó)電信公司出售給私人，拉開(kāi)了民營(yíng)化改革的序幕。民營(yíng)化所包含的內(nèi)容有民營(yíng)化改革的三大類、地方分權(quán)化、對(duì)改革效果的評(píng)價(jià)。民營(yíng)化改革的三大類：1.私有化，西方國(guó)家公共事業(yè)管理的“全面干預(yù)時(shí)期”，西方國(guó)家政府采取政府壟斷經(jīng)營(yíng)的方式。私有化改革意味著開(kāi)放政府壟斷的領(lǐng)域，如航空、電信、能源、電力、供水等等，讓私人資本進(jìn)入，且政府原有的相關(guān)資產(chǎn)通過(guò)周買(mǎi)的方式轉(zhuǎn)讓給私人企業(yè)。2.引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，除了開(kāi)放以具備條件的公共領(lǐng)域外，西方國(guó)家政府對(duì)尚不適應(yīng)完全私有化經(jīng)營(yíng)的公共事業(yè)，采取了引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的方式，以促使其提高運(yùn)營(yíng)效率。3.鼓勵(lì)第三部門(mén)介入，所謂第三部門(mén)就是指介入公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間的，不以盈利為目的的社會(huì)組織。地方分權(quán)化是指將公共事業(yè)的管理由中央集權(quán)變?yōu)閷俚刎?zé)任，使地方政府在公共事業(yè)管理中發(fā)揮更大的作用。在這一過(guò)程中，改革的主要內(nèi)容是公共事業(yè)管理權(quán)限在中央與地方政府之間的重新分配。將權(quán)下放到地方政府的意義在于：1.地方政府可：可以根據(jù)自身具體的情況的特點(diǎn)來(lái)進(jìn)行操作；2.在不同地方政府之間會(huì)形成競(jìng)爭(zhēng)，也相當(dāng)于前面提到的在政府內(nèi)部引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。地方分權(quán)改革過(guò)后，民眾可以通過(guò)“用腳投票”的方式來(lái)選擇最能滿足其需要的地方，從而迫使地方政府提供有競(jìng)爭(zhēng)力的公共服務(wù)。從改革的效果來(lái)看，對(duì)政府而言，改革在緩解國(guó)內(nèi)財(cái)

政壓力、公眾信任危機(jī)等方面起到了積極地作用。一方面，政府通過(guò)私有化獲得了資產(chǎn)的回收，增加了財(cái)政收入。第三部門(mén)的介入也在一定程度上減輕了政府的負(fù)擔(dān)；另一方面，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，促進(jìn)了政府在公共事業(yè)管理領(lǐng)域的效率的提高，同時(shí)也降低了政府的運(yùn)作成本。

通過(guò)西方的公共事業(yè)管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)，我們可以學(xué)習(xí)到一些可以借鑒的東西。首先應(yīng)該強(qiáng)化政府的公共事業(yè)管理職能。然后是多元化，第一，在公共事業(yè)投資上，除了政府大量撥款主持外，社會(huì)組織、私企也大量投入，形成政府、私企和社會(huì)組織多元化并舉的投資格局。第二，在管理上，表現(xiàn)為分權(quán)化和社會(huì)化。第三，第三部門(mén)應(yīng)該進(jìn)入制度化發(fā)展階段。還有通過(guò)健全法律法規(guī)體系，對(duì)公共事業(yè)實(shí)施管理，進(jìn)入法制化和規(guī)范化的格局。我國(guó)改革的主要內(nèi)容應(yīng)從圍繞以下方面進(jìn)行。1.私有化2市場(chǎng)化：合同出租、以私補(bǔ)公、客戶競(jìng)爭(zhēng)、內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)。3.社會(huì)化：發(fā)揮非營(yíng)利組織的功能、社區(qū)化、用者付費(fèi)、地方化。我國(guó)的公共事業(yè)管理體制改革時(shí)應(yīng)遵從以下的規(guī)則：1.要從本國(guó)的實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是。2.進(jìn)行大膽的創(chuàng)新，充分調(diào)動(dòng)創(chuàng)新性思維。3.將管理制度和法規(guī)的完善與管理技術(shù)和績(jī)效的提高結(jié)合起來(lái)4.培育市場(chǎng)，發(fā)展社會(huì)中介組織。西方國(guó)家公共部門(mén)資產(chǎn)的管理經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在管理體制、管理模式和資產(chǎn)配置方式這三個(gè)三面，我國(guó)也可以借鑒。1管理體制。2.管理模式：明確中央和地方的管理權(quán)限、對(duì)公共部門(mén)資產(chǎn)實(shí)行分類管理、對(duì)公共部門(mén)資產(chǎn)實(shí)行專業(yè)化管理。3.資產(chǎn)配置。4.明確非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制的層次結(jié)構(gòu)。5.建立非經(jīng)

營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)分級(jí)分類監(jiān)管模式。5.建立科學(xué)、民主的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)配置、使用、處置機(jī)制。6.積極將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共管理領(lǐng)域中，平衡政府與市場(chǎng)的作用；在公共管理領(lǐng)域中，積極引入工商企業(yè)的管理方式；借鑒新公共管理理念遏制官僚腐敗；適應(yīng)信息社會(huì)發(fā)展，建立新型的公共管理組織模式、思維模式。

我國(guó)的公共事業(yè)管理體制改革主要領(lǐng)域應(yīng)該包括教育、科技、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共住房與社會(huì)保障。改革的原則應(yīng)該遵循：掌舵而不是劃槳、授權(quán)而不是服務(wù)、內(nèi)部引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、放松管制，以使命感引導(dǎo)管理者在法律法規(guī)的范圍內(nèi)，自由選擇最好的完成使命的方式、結(jié)果導(dǎo)向，按效果而不是投入撥款、顧客導(dǎo)向，滿足顧客而不是官僚政治的需要、尋求收益而不是浪費(fèi)、預(yù)防而不是治療、從等級(jí)制到參與協(xié)作，關(guān)注官僚組織中的一線工作人員、市場(chǎng)導(dǎo)向，盡可能地利用市場(chǎng)機(jī)制。我們可以借鑒的公共事業(yè)管理的基本模式有十種。政府服務(wù)、政府出售、政府間協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助、憑單制、自由市場(chǎng)、志愿者服務(wù)、自我服務(wù)。上述的十種基本模式的選擇應(yīng)該遵循以下的原則。第一，政府應(yīng)在一切可能條件下，避免政府壟斷，即使是在只能由政府提供服務(wù)的情況下，也盡量以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)、專業(yè)分工優(yōu)勢(shì)以及引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為首要考慮，選擇政府間協(xié)議模式。第二，在結(jié)合現(xiàn)實(shí)條件分析物品的復(fù)雜屬性的基礎(chǔ)上，最大可能地引入自由市場(chǎng)、志愿服務(wù)及自我服務(wù)模式。第三，在純粹公益物品及公共池塘資源物品的供給上，選擇政府服務(wù)或合同承包或補(bǔ)助或憑單制的方式，具有很強(qiáng)的自然壟斷地位的物品，則采

用政府出售或特許經(jīng)營(yíng)的模式。第四，通過(guò)合同承包的方式將政府在公共事業(yè)管理領(lǐng)域需要的事務(wù)性服務(wù)外包給私人組織或第三部門(mén)，以充分利用市場(chǎng)機(jī)制和專業(yè)人士的優(yōu)勢(shì)。上述的十種模式也可以被綜合運(yùn)用，總的來(lái)說(shuō)有兩種方式：1.多樣化安排，在特定轄區(qū)中利用多種模式提供某一特定公共事業(yè)領(lǐng)域的服務(wù)。2.混合式安排，多個(gè)模式被運(yùn)用于某一制度安排之中。以交通為例，十種模式都可能被利用，相互之間能夠形成互為補(bǔ)充的關(guān)系。

最后在借鑒西方經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，必須特別注意要想讓市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制成功發(fā)揮作用，有兩個(gè)重要的條件：1包括政府機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各參與主體，均有嚴(yán)格的預(yù)算約束。2消費(fèi)者的需求量必須達(dá)到足以帶來(lái)競(jìng)爭(zhēng)的程度。

以上就是從西方國(guó)家的公共事業(yè)管理體制改革中學(xué)習(xí)和借鑒到的一些東西，希望能給我國(guó)的公共事業(yè)管理體制改革帶來(lái)一些有用的信息，從而早日成功的進(jìn)行改革，提高整個(gè)社會(huì)的公平程度和帶來(lái)更高的效率，為全面建成社會(huì)主義小康社會(huì)貢獻(xiàn)力量。