第一篇：農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略中的社會救助策略

農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略中的社會救助策略

摘 要： 農(nóng)村擺脫貧困，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村和全面建成小康社會的重要目標。社會救助的價值追求與反貧困的目標高度契合，成為農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略必須堅持的正確選擇。剖析現(xiàn)有策略的不足，通過分析《社會救助暫行辦法》的規(guī)定提出：完善社會救助法律鏈接；均衡經(jīng)濟政策和社會政策，聯(lián)動社會救助與就業(yè)機制；嚴格審核救助資格，實行分類施保和動態(tài)管理；拓寬救助資金來源渠道，健全資金監(jiān)管制度。使社會救助策略在推動農(nóng)村反貧困中發(fā)揮最大功能。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村反貧困；貧困人口；農(nóng)村社會救助；救助對象

中圖分類號：F325.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2015）02-0107-06

地域條件的限制和自然災(zāi)害的侵襲，造成了中國農(nóng)村地區(qū)存在著大量貧困人口，暫時擺脫了貧困的農(nóng)民，也存在著因疾病、災(zāi)害等因素重新貧困化的問題。因此利用社會救助策略緩解貧困農(nóng)民的生存問題，成為推進經(jīng)濟社會發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的重要戰(zhàn)略選擇。社會救助策略在推進中展現(xiàn)出了與維護農(nóng)民和農(nóng)村權(quán)益高度契合的理念，國家應(yīng)該一如既往地貫徹執(zhí)行，同時面對新形勢下的反貧困適時做出路徑調(diào)整。

一、農(nóng)村反貧困選擇社會救助策略的必要性

貧困一直是困擾農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的頑癥。中國的貧困多集中在農(nóng)村，而農(nóng)村貧困又直接影響到農(nóng)民安全。農(nóng)民安全是農(nóng)民作為社會主體存在的條件，又是農(nóng)村社會經(jīng)濟文化發(fā)展和全面建成小康社會的基礎(chǔ)。只有農(nóng)村逐漸擺脫貧困，農(nóng)民的生存權(quán)利得到保障，農(nóng)民的利益和農(nóng)村社會的利益才能實現(xiàn)。

（一）社會救助是維護貧困農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的必然要求

社會救助，是作為政府的責任而長期存在，體現(xiàn)了一種積極的救援性能。概括起來是指國家對遭遇災(zāi)難、失去勞動能力或者收入低于最低生活標準的公民給予特質(zhì)救助，以維持其最低生活水平的一項社會保障機制[1]。社會救助蘊含著濃烈的人道主義，目標是救危助貧、幫扶脆弱群體。

生存權(quán)是人權(quán)的應(yīng)有內(nèi)涵，是社會個體基于本能，自然孕育出的一項不可或缺的權(quán)利，也是社會救助立法的理論基礎(chǔ)。社會救助的價值理念具有普遍性、平等性與公正性；普遍性是把社會救助作為最低層次的保障形式。公民只要遭遇困苦，為了維持基本生存，就擁有從社會獲得法定援助的權(quán)利，相應(yīng)的，國家就負有維持其基本生存的義務(wù)；平等性和公正性是指中國公民都具有平等地享受社會救助的資格，這是一種國民權(quán)利的體現(xiàn)，也是社會救助策略實踐的立足點。社會救助的理念特征與農(nóng)村反貧困維護貧困農(nóng)民生存權(quán)的目標是一致的。

發(fā)展權(quán)其本質(zhì)也具有扶持弱者的含義。農(nóng)民發(fā)展權(quán)屬于農(nóng)村集體人權(quán)，是個體發(fā)展權(quán)在主客體融合中實現(xiàn)的一種集體方式[2]。農(nóng)村反貧困的理念正是從農(nóng)民生存權(quán)向農(nóng)民發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)變，社會救助的初級階段和表層含義是給予貧困人口、受災(zāi)群眾的一種救濟，而從長遠發(fā)展的角度來看，社會救助在提供生存權(quán)保障的同時，無形中也使貧困農(nóng)民的發(fā)展權(quán)得到了培育。

此外，由于多元化的致貧原因以及貧困狀況與制度設(shè)計、效力評估之間的復雜關(guān)系使得農(nóng)村反貧困不可能一蹴而就，它會隨著社會的發(fā)展，在不同的群體、地區(qū)、救助領(lǐng)域以及臨時性的緊急事件上不斷尋求平衡與完善。社會救助的歷程終究會被歸結(jié)在農(nóng)村反貧困的歷史之中，社會救助成為保障貧困農(nóng)民可持續(xù)生存權(quán)、建構(gòu)貧困農(nóng)民發(fā)展權(quán)和提高農(nóng)民整體權(quán)益的必然要求。

（二）社會救助是推進農(nóng)村反貧困的現(xiàn)實需要

新中國成立以來，中國從未停止過農(nóng)村反貧困的進程，階段大體分為四個，1949-1977年，計劃經(jīng)濟體制下的探索扶貧過程；1978-1985年，制度變革帶動下的緩貧階段；1986-2006年，以專項規(guī)劃促進扶貧開發(fā)階段；2007年以來，全面建設(shè)小康社會進程中進行城鎮(zhèn)化建設(shè)[3]。在農(nóng)村反貧困過程中，伴隨有社會救助政策的重要作用，見表1。

農(nóng)村貧困是民生發(fā)展和社會建設(shè)的重要問題，尤其我國農(nóng)村屬于多維度貧困狀態(tài)，即除了常規(guī)的致貧原因，還有從業(yè)能力或就業(yè)機會的缺失。一直以來，我國農(nóng)村反貧困堅持以經(jīng)濟政策為主導，社會救助策略只是作為一種輔助的選擇性角色。但隨著整體經(jīng)濟狀況的扭轉(zhuǎn)和農(nóng)村反貧困效果的逐步提高，經(jīng)濟政策不再是解決農(nóng)村貧困的一貫主導選擇，甚至亦有其解決不了的難題。經(jīng)濟政策與社會救助策略的不同步與不平衡，已經(jīng)限制了反貧困的進程，而注重生存、發(fā)展能力和就業(yè)機會的社會救助策略，是在新時期反貧困需求下做出的正確選擇。

二、農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略中社會救助策略的問題剖析

由于分割的城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)，社會救助在城鄉(xiāng)的外延資源不盡相同。農(nóng)村社會救助需要在發(fā)展整體性救助的基礎(chǔ)上，清晰地認識到農(nóng)村的特殊性。因此，對農(nóng)村社會救助問題的分析是農(nóng)村反貧困的基礎(chǔ)性工作。

（一）實施不足的表現(xiàn)

社會救助不僅能夠化解農(nóng)民的生存危機，而且發(fā)揮著一定的減貧作用。但是，由于這些策略在運行中仍有一定的薄弱環(huán)節(jié)，使其反貧困的功能梗塞。具體表現(xiàn)為：

1.“五保戶”供養(yǎng)水平未達標。截止2013年底，五保供養(yǎng)制度基本覆蓋了農(nóng)村地區(qū)，但多數(shù)地區(qū)并未達到五保供養(yǎng)標準。供養(yǎng)條例規(guī)定五保戶的實際供養(yǎng)水平不得低于一般群眾的生活水平，即不得低于當?shù)卮迕竦钠骄M水平[4]。據(jù)《2013年中國民政統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計：2012年，全國農(nóng)村五保供應(yīng)平均標準為4 060.9元/人，而實際支出平均水平為3 496.6元/人，并且全國僅有山西、福建、陜西等10個省區(qū)的平均實際支出超過了各地方規(guī)定的供應(yīng)標準。在條例頒布以后，無論是國家規(guī)定的標準還是地方制定的硬性指標，在實際操作過程中往往沒有落實到位。

2.“特困戶”救助的執(zhí)行問題多?！疤乩簟钡姆Q謂在政策中一直沒有科學的定位從而影響到救助的現(xiàn)實開展：一是對于救助對象“無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人”的限制條件未盡明確，在執(zhí)行中存在盲區(qū)；二是特困救助制度透明度較弱，尤其在個別偏僻的農(nóng)村，特困救助更是處于似有似無的半封閉狀態(tài)，使遭遇困難的家庭或人員不知曉救助途徑；三是近年來，國家對于“特困戶”的救助經(jīng)費數(shù)量和標準都在逐步提高，但實施救助后“特困戶”的生活水平較普通居民仍然較低的狀況并沒有得到改變。

3.最低生活保障的獲保標準和資格精確度不高。首先，通過2009-2013年全國農(nóng)村平均供應(yīng)標準占該年度農(nóng)村居民人均收入水平的比例和實際人均救助水平占該年度農(nóng)村居民人均收入水平的比例（見表2），顯示出農(nóng)村低保獲保標準和受保程度均偏低。其次，村級管理中低保資格的界定和更新不夠規(guī)范。由于界定收入多寡在執(zhí)行中標尺難以把握，所以，村委會在審核受助資格時未嚴格參照公開的、民主的規(guī)范要求，出現(xiàn)了一戶低保金幾戶分領(lǐng)、暗箱操作、錯助和漏助等問題[5]。此外，已經(jīng)暫時脫貧或者緩貧的群眾始終擁有救助資格，而處于貧困線邊緣，隨時可能因各種因素而陷入貧困的對象，因為救助名額有限而受到的關(guān)注較少[6]。

4.農(nóng)村醫(yī)療救助的資金供應(yīng)不足和救助監(jiān)管滯后。農(nóng)村醫(yī)療救助和新農(nóng)村合作醫(yī)療都已廣泛開展，但仍有很大的提升空間：第一，救助資金水平偏低，人均籌資較少。目前在全國70%的地區(qū)，救助封頂線低于1萬元，人均入院救助費僅在1千元左右。新型農(nóng)村合作醫(yī)療是農(nóng)民期望的一種普惠性的醫(yī)療保障，但由于個人繳費率和人均籌資標準低，對于重大疾病患者也只是杯水車薪（見表3），醫(yī)療需求量擴大的同時也對資金供應(yīng)提出要求；第二，救助的監(jiān)管體制未及時跟進，導致醫(yī)療救助效率降低。而且民政部門缺少其他部門的配合，醫(yī)療救助與其他醫(yī)療保障制度的銜接機制也亟待建設(shè)與規(guī)范。

（二）制約因素分析

社會救助作為農(nóng)村反貧困的重要舉措，各項制度設(shè)計都起到良好的效果，但存在的不足表現(xiàn)還是反映出其運行受到制約。那么，如何促進救助策略為民造福，需要化解關(guān)注鏈接規(guī)范、資金保障和監(jiān)管落實三個關(guān)鍵制約因素。

1.救助規(guī)范急需下位鏈接跟進。《社會救助暫行辦法》頒布之前，我國沒有統(tǒng)一的社會救助法律，沒有對社會救助的權(quán)責分工給予明確的界定，導致農(nóng)村社會救助工作缺乏精確標準。一項法律制度的建立往往都是先以立法機關(guān)制定相關(guān)法律法規(guī)為先導，再以管理部門制定具體實施細則為條件，最后才由相關(guān)組織付諸于實踐；即地方需要以國家法律和政策為指導，根據(jù)各自實際制定相關(guān)下位指導性文件，形成法律制度的鏈接，繼而完善制度體系?！渡鐣戎鷷盒修k法》頒布之后，地方抓緊制定實施細則應(yīng)成為救助策略推進的當務(wù)之急。

2.社會救助基金籌措機制單一。社會救助資金主要來源于國家財政撥款和社會籌集，外加少部分國際援助。近年來，政府的救助撥款數(shù)額一直呈上升趨勢，但與現(xiàn)實需求比較仍供不應(yīng)求，資金匱乏已是社會救助的突出問題。從財政撥款作為救助資金來源的主導來看，財政預算中社保基金比例增長迅速，可是政府的財政預算資金需要支出的社會保障領(lǐng)域廣泛，單純救助資金所能分到的比例還會受到其他領(lǐng)域的限制[7]。社會籌集資金來源于社會捐贈和福利彩票的收益，其持續(xù)性和穩(wěn)定性稍差。此外，在地方上還存在救助資金被擠壓、挪用的現(xiàn)象。社會救助資金籌措機制的單一已經(jīng)束縛了社會救助的步伐。

3.社會救助的監(jiān)管制度缺位。首先，在救助主體的監(jiān)管方面，由于缺乏有效的監(jiān)督管理，救助工作完全依賴于形式上對責任主體的限制和個人的道德約束。使得現(xiàn)實中存在不少的“人情?！薄瓣P(guān)系保”現(xiàn)象，甚至救助資金在發(fā)放過程中還出現(xiàn)私自挪用、侵占、貪污等違法行為，嚴重影響了救助效果和政府公信力[8]。其次，在救助資金的管理方面，各級財政和其他部門以及其所屬單位職工的捐款均由各部門自行管理和確定救助對象自行發(fā)放，企業(yè)和其他救助捐款由民政部門管理并負責發(fā)放。這種多主體的救助資金自行管理和使用，缺乏統(tǒng)一調(diào)度和監(jiān)管，容易滋生徇私舞弊。

三、農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略中社會救助策略的完善路徑

社會救助策略在推行中展示出了反貧困的特性和較強的扶貧功能。《社會救助暫行辦法》頒布，將以往成功的救助工作經(jīng)驗上升到法律制度的范疇，也為今后救助職責的正確履行、救助工作的規(guī)范操作提供了法律依據(jù)和法律保障。為了更加有效地推進實施，需針對策略運行中的不足之處，給予修補和加強，提升策略的可執(zhí)行性和實效性。

（一）遵循《暫行辦法》的規(guī)定，完善社會救助法律鏈接

立法的意義不僅在于對社會救助的權(quán)威性規(guī)范，更在于實現(xiàn)政府、社會及個人之間合理的權(quán)益分配和責任承擔?！渡鐣戎鷷盒修k法》整合資源，充分發(fā)揮社會救助的保障功能，對彌補錯助、漏助、救助不到位、救助對象動態(tài)更新不及時等情況起到規(guī)范作用。地方應(yīng)該在國家立法和相關(guān)政策的指導下，完善社會救助的下位法律鏈接：第一，逐步提高立法層次。使社會救助的規(guī)范不僅僅限于“通知”“辦法”“意見”等，適時推出各項社會救助條例，立法層次的提高可以增強規(guī)范的權(quán)威性和社會對救助工作的重視程度；第二，在城鄉(xiāng)一體化的改革背景下，在法律上保證城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度設(shè)計，以便在統(tǒng)籌考慮、整體設(shè)計、循序漸進的原則下，促進農(nóng)村社會救助工作的可持續(xù)發(fā)展；第三，地方立法要挖掘救助規(guī)范的縱向深度，對社會救助的各個方面、各個環(huán)節(jié)分別規(guī)范，提高法律法規(guī)的針對性[9]。

（二）均衡經(jīng)濟政策和社會政策，聯(lián)動社會救助與就業(yè)機制

一直以來，我國的反貧困戰(zhàn)略主導是經(jīng)濟政策，誠然農(nóng)村反貧困取得成功離不開經(jīng)濟政策的支持，但是以增長利潤為目標的經(jīng)濟政策與反貧困的目標還是有一定的差異，而社會政策的理念則應(yīng)更為重要（見表4）。

在今后一段時期，經(jīng)濟發(fā)展依然是最重要的目標，但經(jīng)濟的快速發(fā)展必然帶來或增加一系列社會問題，因而需要發(fā)揮社會政策調(diào)節(jié)器和緩解閥的作用。以經(jīng)濟政策為基礎(chǔ)，實施社會政策，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，這應(yīng)是社會救助工作需要完善的路徑。

社會救助推動反貧困最有效的辦法，是促進和指引貧困人口完成最大程度的就業(yè)。長期以來，救助的重心都放在解除生存危機，對激活救助對象的勞動能力，促其重返勞動力市場方面缺少有效的政策，生存保障與就業(yè)促進缺乏聯(lián)動[10]。因此，需要根據(jù)貧困人口的勞動力狀況，制定就業(yè)援助方案，給予被救助者勞動自救的必要手段、能力或機會來幫助其完成自救。此前實施的個別就業(yè)援助計劃，著力點主要放在城鎮(zhèn)，認定的援助對象也未指向農(nóng)村貧困人口，相關(guān)的政策也極少向農(nóng)村延伸。隨著農(nóng)民土地經(jīng)濟功能的弱化，僅憑承包地經(jīng)營已經(jīng)難以滿足農(nóng)民的多元化開支。因此，在農(nóng)村扶貧開發(fā)政策中推行就業(yè)援助，建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)援助制度是救助工作的重要路徑選擇。

（三）嚴格審核救助資格，實行分類施保和動態(tài)管理

《社會救助暫行辦法》規(guī)定要準確把握救助對象的真實狀況，那么可在調(diào)查中把貧困人口劃分為長期性、暫時性和邊緣性貧困，增強救助工作的針對性。社會救助結(jié)合貧困人口的致貧原因區(qū)別對待，避免救助標準“一刀切”、救助模式“一元化”，遵循分類施保的原則：第一，對長期性貧困家庭要重點關(guān)注，優(yōu)先納入救助范圍。這類家庭主要是無勞動力或者主要勞動力長期患病，導致家庭的基本生活無法維持，對他們的救助應(yīng)當是優(yōu)先和長期的。第二，對暫時性貧困家庭提供臨時性救助，側(cè)重生活救助兼顧生產(chǎn)性救助。這類家庭多是抵抗風險能力脆弱，遇到突發(fā)性事件導致的暫時性貧困。對于這類家庭，有利的因素是勞動力尚存，首先對其再生產(chǎn)能力進行評估，然后確定救助的內(nèi)容、救助方式以及救助期限等，在生活救助以外適當提供生產(chǎn)性相關(guān)優(yōu)惠措施。第三，對邊緣性貧困家庭要側(cè)重與各類專項救助結(jié)合。這類居民共同特征是家有老人長年臥病或子女處于受教育階段等，家庭擁有勞動力，但就業(yè)渠道少。對于這類家庭，應(yīng)該在貧困性救助的基礎(chǔ)上，實施醫(yī)療救助與教育救助和就業(yè)援助相結(jié)合。

此外，在救助資格的確定上，要堅持動態(tài)管理的原則，即對納入救助范圍的農(nóng)戶，要根據(jù)收入變化適時調(diào)整保障水平，對已不符合救助條件的農(nóng)戶和生活境遇急轉(zhuǎn)且符合了救助標準的要及時更新，動態(tài)掌握救助資格，這樣來保證救助制度是去救助“真正貧困”的對象。

（四）拓寬救助資金來源渠道，健全資金監(jiān)管制度

長期以來，救助資金所依靠的財政補貼并不能滿足救助工作的需求，增加補貼又意味著加重政府負擔。如果成立社會救助基金，委托專業(yè)性的資金管理公司運作基金，實現(xiàn)保值增值，并可持續(xù)利用增值部分為社會救助提供資金，建立一種有效的造血機制，則可以成為長期依靠的金融手段。此外，國家應(yīng)倡導社會力量參與社會救助，如捐贈、設(shè)立幫扶項目、創(chuàng)辦服務(wù)機構(gòu)和提供志愿服務(wù)等多種方式。針對于社會力量參與社會救助給予財政補貼、稅收優(yōu)惠以及費用減免等支持政策。政府向社會力量購買社會服務(wù)，通過委托、承包、采購等現(xiàn)代合同方式等，把便捷的、適當?shù)纳鐣戎?wù)轉(zhuǎn)移給社會力量承擔，這些都是用以緩解救助資金緊缺的有效機制。

救助資金的監(jiān)管是《社會救助暫行辦法》頒布后的一項關(guān)鍵工作，建議由民政部統(tǒng)管，加強財政、審計部門監(jiān)督和社會監(jiān)督，以保證救助資金的正當使用。具體而言：第一，建立廉潔高效的救助管理體系，財政和審計部門形成監(jiān)督合力。負責救助的主管部門，積極調(diào)研關(guān)注貧困人口的生活需求和救助物資的供給情況；財政和審計部門要嚴格把關(guān)救助資金的撥入與支出，做到專款專用、專戶專用；民政部門還要和紀檢、監(jiān)察部門高度配合，跟進救助過程中違法違紀行為的追究機制。第二，確保社會救助在陽光下運行，接受社會各界的監(jiān)督。按照政務(wù)公開的要求，及時向社會公布救助政策法規(guī)和救助項目、資金安排、救助程序等情況，提高救助工作的透明度。救助人員要認真聽取群眾的反饋意見，根據(jù)合理的建議對工作進行適度的調(diào)整。做到不僅接受群眾的監(jiān)督，更要集合群眾的智慧來共同做好救助工作。

四、結(jié) 語

通過社會救助策略推進農(nóng)村反貧困是一個長期性的系統(tǒng)工程，需要實現(xiàn)三個漸進的目標：其一“?；尽?，以制度的落實保障貧困人口的最低生活需求；其二“兜底線”，著眼于社會救助體系尤其是專項救助的建設(shè)，減少貧困因素，減緩貧困程度；其三“促公平”，健全勞動從業(yè)機制和就業(yè)援助制度，幫扶貧困人口自我積累與發(fā)展能力增強?！氨；尽迸c“兜底線”最終都是為了解決困難群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)、自立發(fā)展的后顧之憂。三個目標逐步實現(xiàn)，社會救助推動農(nóng)村反貧困的目標才能徹底達到。

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第二篇：農(nóng)村社會救助

農(nóng)村社會救助

農(nóng)村社會救助是指國家和集體對農(nóng)村中無法定扶養(yǎng)義務(wù)人、無勞動能力、無生活來源的老年人、殘疾人、未成年人和因病、災(zāi)、缺少勞動能力等造成生活困難的貧困對象，采取物質(zhì)幫助、扶持生產(chǎn)等多種形式，保障他們的基本生活。

農(nóng)村社會救助工作堅持依靠集體、依靠群眾，開展社會互助互濟和扶持生產(chǎn)自救、輔之以國家必要的救濟，形成了國家、集體、個人相結(jié)合的格局，走出了一條具有中國特色的農(nóng)村社會救助路子。

一、國家救濟與集體補助相結(jié)合我國農(nóng)村的貧困人口較多，全國有85.2%的貧困對象分布在農(nóng)村，農(nóng)村社會救濟的任務(wù)十分艱巨。由于國家的財務(wù)有限，單純依靠國家救濟難以全部保障農(nóng)村貧困對象的生活。因此，隨著集體經(jīng)濟的產(chǎn)生和發(fā)展，采取國家救濟與集體補助相結(jié)合，改變了單純依靠國家救濟的狀況，形成了農(nóng)村救濟依靠國家和集體“兩條腿走路”的新局面，進一步提高了農(nóng)村的社會保障能力。農(nóng)村社會救濟堅持貫徹依靠集體，輔之以國家救濟的原則，立足于集體，以集體補助為主，國家救濟給予必要的補充，二者緊密結(jié)合，成為農(nóng)村社會救濟的主體力量。

二、國家救濟與社會互助互濟相結(jié)合社會互助互濟是中華民族的傳統(tǒng)美德，也是農(nóng)村社會救濟的重要方式。各級人民政府動員和組織城市支持農(nóng)村，非貧困地區(qū)支援貧困地區(qū)，廣泛開展村鄰互幫、鄰里互助，形成社會、集體、個人相結(jié)合，多層次、多種形式互助的新局面。

通過開展社會互助互濟，不僅及時有效地解決了貧困對象的生活困難，也減輕了國家和集體的壓力，而且還擴大了社會的參與和影響，取得了社會廣泛的關(guān)心和支持，確立了互助友愛、扶弱濟困的良好社會風尚，促進了社會主義精神文明建設(shè)。

三、救濟與扶持生產(chǎn)相結(jié)合扶持貧困對象生產(chǎn)自救是救濟工作的發(fā)展和延伸，它使救濟的主體與對象密切合作，進一步提高了救濟效率。從實際出發(fā)，積極探索創(chuàng)新，采取無償扶持與有償扶持相結(jié)合，對有償還能力的貧困對象實行扶持生產(chǎn)資金有償使用，收回的資金作為扶貧周轉(zhuǎn)金滾動使用，使扶持貧困對象生產(chǎn)自救進入了新的發(fā)展階段。

四、救濟與以工代賑相結(jié)合以工代賑是中國傳統(tǒng)的救濟方式之一。組織有勞動能力的貧困對象以工代賑，使貧困對象通過參加國家的工程建設(shè)解決生活困難，是進行社會救濟的一種有效方式。

責任編輯：張毅

社會救助的范圍分為兩部分：一是急難、災(zāi)害救助。這是暫時的、應(yīng)急的，被救助者并非都是低收入者。如果接受救助后，被救助者仍面臨困難無法解決，就將被當?shù)夭块T依法納入低收入貧困群體，接受長期救助。二是一般性的救助，它包括家庭補助、收容安置、傷殘病療補助、失業(yè)救助等，通常又分為貧困地區(qū)和貧困戶的救助。

各國社會救助的標準有較大的差異。這主要取決于一國的經(jīng)濟發(fā)展水平和居民的生活水平。一般說來，接受社會救助的社會成員大部分屬于社會貧困群體。現(xiàn)在，國際社會基本上都能接受了貧困是指國民個人的收入無法滿足該國居民所能接受的最低標準生活需求的概念。按照國際慣例，衡量貧困狀況的標志是貧困線，或稱為“最低生活保障線”。貧困有絕對貧困和相對貧困之分，絕對貧困是指低于當?shù)鼐用癖匦璧淖畹蜆藴实纳顮顟B(tài)。一般缺乏維持生存所需的基本物質(zhì)條件，即衣食主行等基本物質(zhì)條件不能得到滿足。處于絕對貧困狀態(tài)的人多數(shù)是老、傷、病、殘、孤、寡、獨以及長期無工可做的失業(yè)者。相對貧困指對于社會平均生活水平而言存在較大差距的貧困。即一個人、一個家庭或一個群體的生活水平比其他所在社區(qū)的中等生活水平低，并且經(jīng)常缺乏某些必要的生活資料或服務(wù)設(shè)施。其主要表現(xiàn)是貧困者的生活屬于最低水平，即勉強度日，不能享受所謂“象樣”的生活和現(xiàn)代社會所具有的基本要求。一般說來，衡量公民是否貧困，多數(shù)國家是以絕對貧困線為標準的，即“最低生活保障線”。

一定時期內(nèi)社會貧困線或最低生活保障線，由政府在家庭經(jīng)濟情況調(diào)查和其他調(diào)查基礎(chǔ)上加以確定和頒布?；蛘咭援?shù)鼐用裆姹匦璧淖畹蜕铋_支來表示，或者用與當?shù)刂械仁杖胨降囊欢▉肀硎?。社會救助對象及救助的條件

按一般的規(guī)定，享受社會救助者需要具備一定的條件。首先必須由申請者提出申請，并由主管部門對申請者財產(chǎn)和收入進行調(diào)查，對合乎條件的確定救助標準，付給救助費。對申請者的調(diào)查一般稱之為家庭經(jīng)濟情況調(diào)查，這是進行社會救助的必要前提。西方國家的家庭經(jīng)濟情況調(diào)查內(nèi)容包括家庭收入水平、市場物價、購買力的動向、就業(yè)狀況、消費構(gòu)成等指標。家庭經(jīng)濟情況調(diào)查的目的有兩個：一是確定一定時期社會最低生活水平標準，為社會救助標準提供參考資料；二是確定社會救助申請家庭的經(jīng)濟狀況。對于前者，通常采用抽樣調(diào)查的方法進行隨機抽樣，定期或不定期地系統(tǒng)搜集、整理和分析所調(diào)查的資料。后者除了申請人家庭基本情況外，還著重調(diào)查申請人家庭收入、收入來源及貧困程度等，以確定申請人是否符合社會救助的標準。社會救助的含義和特征

社會救助是指社會成員因有自然災(zāi)害、意外事故和個人生理、心理等原因?qū)е孪萑肷嫖C導致不能維持最低限度的生活水平時，由國家和社會有關(guān)部門依法給予一定的物質(zhì)或資金接助和扶助，以使其基本生活得到保證的一種社會保障制度。從這個定義中可以看出，社會救助的對象包括三種：一是因自然災(zāi)害、意外事故導致不接受緊急救助就無法維持生活的人；二是由于先天或后天的因素失去勞動能力失去勞動能力的人；三是雖有勞動能力，但因客觀因素導致失業(yè)、收入中斷或減少，而且無法獲得社會保險給付的人。

在西方，社會救助被稱為社會援助或社會救濟。英國1601年頒發(fā)的《伊麗莎白濟貧法》是西方最早以法律形式確定的社會救助保障。在歷史上，社會救助通過各種形式的慈善事業(yè)而開展，表現(xiàn)為救濟者的施舍和恩賜，使受惠者受到人格和尊嚴的損害。在現(xiàn)代社會中，享受社會救助是社會成員的一項基本權(quán)利，提供社會救助是國家和社會的應(yīng)盡職責和義務(wù)，兩者都通過法律制度加以確定和規(guī)范。社會救助已構(gòu)成現(xiàn)代社會保障體系的基礎(chǔ)性保障措施。

與其他的社會保障制度相比較，社會救助制度具有一定的特殊性。其特殊性主要表現(xiàn)為五個方面：（1）義務(wù)的單項性。社會救助只強調(diào)國家和社會對社會成員的責任和義務(wù)；社會成員享受社會救助是他的權(quán)利，并不需要承擔相應(yīng)的義務(wù)。社會救助資金一般由政府財政撥付，社會成員不用繳納任何費用。（2）對象的限制性。即社會救助對象由法律加以規(guī)定，只有符合條件且真正陷入生活困境的社會成員才有資格享受救助。

（3）社會救助目標的低層次性。即社會救助的目標是應(yīng)付災(zāi)害和克服貧困，而非改善或提高福利及生活質(zhì)量，社會救助處于現(xiàn)代社會保障體系的最低或最基本層次。（4）社會救助手段的多樣性。社會救助既可采用實物救助也可采用現(xiàn)金救助；既有臨時應(yīng)急救助又有長期固定救助，既有官方救助又有民間救助，社會救助手段的多樣性是使社會成員得到救助的關(guān)鍵。

農(nóng)村特困戶生活救助制度

農(nóng)村特困戶生活救助制度

農(nóng)村特困戶生活救助制度是指因大病、重殘、缺少勞動能力陷于長年生活困難的農(nóng)村貧困人口進行現(xiàn)金、實物與服務(wù)方面進行定期、定量、幫助的制度。按照我國現(xiàn)行救助政策，尚不具備建立農(nóng)村低保條件的地區(qū)，繼續(xù)堅持“政府救助、社會互助、子女贍養(yǎng)、穩(wěn)定土地政策”的原則，建立農(nóng)村特困戶基本生活救助制度。

第三篇：農(nóng)村社會救助

問題

1.社會救助資金嚴重不足，救助標準太低

貧困地區(qū)的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上是吃飯財政,不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是負債沉重。農(nóng)業(yè)稅取消后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)籌集社會救助資金能力明顯下降,而稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金中對農(nóng)村社會救助所需資金除“五保”資金外,沒有明確資金來源渠道,導致救助資金來源匱乏,使農(nóng)村社會救助資金嚴重不足,籌資方式也較為混亂。目前,由中央財政直接投入農(nóng)村社會救助的資金主要有救災(zāi)資金、醫(yī)療救助資金、“五?！鞭D(zhuǎn)移支付資金;由各級政府投入的有“五保”戶供養(yǎng)資金、農(nóng)村敬老院資金、特困戶補助資金、農(nóng)村低保資金、臨時性救濟金等,而需求量最大的特困戶救助資金讓地方政府感到壓力很大。由于農(nóng)業(yè)稅取消和地方政府特別是貧困地區(qū)政府財力薄弱,地方政府的資金籌措和協(xié)調(diào)能力大為下降,農(nóng)村社會救助資金缺口越來越大,而且往往是越貧困的地方其資金壓力越大,救助資金的分散和來源渠道的不確定性也往往使農(nóng)村社會救助政策流于形式。在實踐中,社會救助資金的投向也存在著極不合理的現(xiàn)象。一方面,農(nóng)村社會救濟資金不足、來源有限,如農(nóng)村醫(yī)療救助大致需要資金30多億元,而目前國家供給的農(nóng)村醫(yī)療救助資金僅僅3億元,加上省、市、縣配套資金也不足10個億,缺口很大;另一方面,救災(zāi)款相對資金充足、來源渠道通暢。因此，向上級多報災(zāi)情人數(shù)、爭取更多的救災(zāi)款撥付，成為大部分地區(qū)籌措農(nóng)村社會救濟資金的主要方式。在災(zāi)情面前,沒有任何儲蓄的特困戶、貧困戶最需要救助,往往一次受災(zāi)會導致貧困戶和特困戶幾年翻不過身來。因此,救災(zāi)資金應(yīng)該既可以用于農(nóng)村災(zāi)后的應(yīng)急救助,也可以用于災(zāi)后較長一段時間的社會救濟工作。但是,由于資金的來源渠道不同,救災(zāi)制度規(guī)定打醬油的錢不可以打醋,即救災(zāi)的資金不能挪作它用,這就導致有限的社會救助資金沒有 充分發(fā)揮其社會效用。

由于社會救濟經(jīng)費有限,而救濟對象又太多,我國傳統(tǒng)農(nóng)村社會救助水平一直很低。就以2002年為例,農(nóng)村社會救助對象總數(shù)為6000萬人,得到救濟的傳統(tǒng)救濟困難戶為1771.4萬人,五保戶213.3萬人,其他救濟對象250.5萬人,以上三類人相加得到救濟的人數(shù)為2235.2萬人,人均每年749元,人均每月23元。而這一數(shù)字還是比2001年增長了84.9%。在救災(zāi)方面,災(zāi)民總數(shù)為3.7億人,直接經(jīng)濟損失1717.4億元,國家用于災(zāi)民生活的救濟款為40億元,人均10.8元,更是捉襟見肘。

基本上都是依靠國家財政撥款，籌資渠道的非社會化使社會救助在一定程度上成為一種官辦的封閉型事業(yè)，導致許多需要救助的群眾被擋住救助大門之外，造成大量的救助資金節(jié)余。

2.救助覆蓋面窄及重復覆蓋狀況同時存在

體表現(xiàn)在:一是救助政策的重復覆蓋。如特困戶與“五保”戶政策之間存在覆蓋現(xiàn)象。兩種政策的不同在于保障對象的甄別標準不同。特困戶救濟對象,是對“不救不得活”的農(nóng)民進行生活救助。“五?！闭叩膶ο笫且勒諢o法定撫養(yǎng)人、無勞動能力和無生活來源的這三個條件界定的。而在現(xiàn)實生活中,存在著一部分農(nóng)民既可以是特困戶也可能是“五?！睉?。在農(nóng)村個體經(jīng)濟恢復之后,由于鰥寡者都分有土地,有生活來源,個體勞動也不像集體勞動那樣可通過比較評估勞動能力的有無和大小,因此,甄別“五保”戶的后兩個條件都被模糊化為鰥寡老人的年齡指標,即到了一定年齡就可視為喪失勞動能力,缺乏生活來源。〔3〕這樣一來,造成農(nóng)村社會救助政策的重復覆蓋,“五?！睉艏词翘乩艋蛱乩艟褪恰拔灞！睉舻默F(xiàn)象。二是救助政策的沖突。同為農(nóng)村社會救助,保障水平的標準和資金來源卻不同。特困戶的保障目前由各地實行定期定量救濟,救濟水平只能保障最低生活。而“五?！惫B(yǎng)的實際標準,則不低于當?shù)卮迕竦囊话闵钏?。由于“五?！睂ο蠖嗍枪吕蠚堄讍为毶?各方面消費較高,所需要的供養(yǎng)費用較多。因此,在經(jīng)濟條件比較好的地區(qū),“五保”對象的供養(yǎng)水平一般規(guī)定不低于人均收入的三分之二。在貧困地區(qū)和災(zāi)區(qū),更是要求切實保障“五保”戶的基本生活。在資金保障上,“五保”供養(yǎng)資金在地方人民政府預算中都有安排,中央財政對財政困難地區(qū)的農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)也給予補助。這一規(guī)定將農(nóng)村最困難的群眾納入了公共財政的保障范圍,實現(xiàn)了“五?！惫B(yǎng)從農(nóng)民集體內(nèi)部的互助共濟體制向國家財政供養(yǎng)為主的現(xiàn)代社會保障體制的歷史性轉(zhuǎn)變。然而,特困戶的救助則沒有相應(yīng)的資金安排。

1.覆蓋面窄。長期以來,我國傳統(tǒng)的農(nóng)村社會救助對象受到條件的限制,人數(shù)極為有限。據(jù)統(tǒng)計,1993年全國貧困救濟對象8480萬人(不含災(zāi)民生活救濟,下同),實際救濟對象3101萬人,占應(yīng)救濟的36.6%。1994年相應(yīng)的數(shù)據(jù)為8785萬人,3122萬人和35.5%。[1]從2000年至2002年,每年救災(zāi)救濟面大約為16%;每年社會救濟面大約30%。即使如此,屬于“三無對象”的農(nóng)村五保戶,實際真正得到“五?！本葷拇蠹s為66%,還有三分之一的孤寡老殘者未得到五保供養(yǎng),農(nóng)村敬老院覆蓋率只有13%。

救濟范圍太窄。根據(jù)民政部2003年全國特困戶的大規(guī)模調(diào)查，我國農(nóng)村特困戶人口已經(jīng)高達2000余萬人，而五保供養(yǎng)對象僅有255萬人。3 社會救助管理分散

(1)沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策、法律依據(jù)

目前我國尚沒有統(tǒng)一的社會救助法,社會救助相關(guān)立法還停留在行政法規(guī)(規(guī)章)、地方性法規(guī)(規(guī)章),以及低層次的行政性文件方面。社會救助立法主體多元,權(quán)限不明,立法層級無序,立法體制極不規(guī)范?，F(xiàn)有相關(guān)農(nóng)村社會救助法規(guī)僅有2006年國務(wù)院發(fā)布的《五保供養(yǎng)工作條例》,此外大量規(guī)制我國農(nóng)村社會救助相關(guān)工作的主要是各地方政府和政府部門制定的規(guī)章條例以及暫行辦法等。可見我國救助立法極不完善,有的方面近乎空白?？梢哉f只有五保戶供養(yǎng)這部分形成了較為穩(wěn)定的制度體系。在我國已經(jīng)制定的有關(guān)救助的法規(guī)中,幾乎都是以解決貧困人群生活溫飽為主,但對于與貧困人群的生活密切相關(guān)的農(nóng)村臨時困難和災(zāi)難救助,農(nóng)村醫(yī)療法律教育等專項救助方面都沒有形成制度體系和有效的法律規(guī)范。這些方面的救助還主要依靠政府政策,具有不穩(wěn)定性,不確定性和不規(guī)范性等缺點。

由于農(nóng)村社會救助尚不完善,社會保障尚未立法,更沒有形成法律體系,使農(nóng)村社會救助工作無法可依,無章可循,致使農(nóng)村社會救助資金管理缺乏約束,資金使用存在風險大、無法解決來源和使用專一性問題,因而出現(xiàn)過地方政府挪用該項資金,甚至經(jīng)手扶貧救助資金的官員貪污救助款的情況

雖然我國頒布了一系列農(nóng)村社會救助的政策條例,使農(nóng)村社會救助工作有據(jù)可依、有章可循,但是相關(guān)的法律法規(guī)并不完善。由于具有規(guī)范性和可操作性的法規(guī)和實施細則沒有相應(yīng)出臺,導致很多工作人員對農(nóng)村社會救助的相關(guān)政策方法不太了解,不能準確地掌握農(nóng)村社會救助的基本操作程序和計算方法,建檔工作不夠嚴格、規(guī)范,救助活動不經(jīng)常等等,這些都在不同程度上制約了農(nóng)村社會救助工作的發(fā)展。建國五十多年來我國傳統(tǒng)農(nóng)村社會救助在解決農(nóng)村貧困問題上曾發(fā)揮過積極的作用,但是由于它自身存在著救濟面窄、救濟標準低等缺陷,不能真正滿足貧困群體的需要,因此建立農(nóng)村最低生活保度成為客觀要求。

農(nóng)村社會救助的法規(guī)還不夠健全，救助程序不夠規(guī)范。至今為止，我國還沒有一個類似《農(nóng)村社會救助法》這樣的實體法，許多做法都是靠部門的規(guī)定、政策來確定，救助的隨意性增加了。國務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》、《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》、《災(zāi)情統(tǒng)計、核定、報告暫行辦法》、《救災(zāi)捐贈管理暫行辦法》等，地方政府就根據(jù)中央的這些制度來制定具體相關(guān)的條例、辦法。但在具體的操作上，缺乏一套規(guī)范的入戶調(diào)查程序、村民申請程序、機構(gòu)審批程序、救助實施程序，即便是有些規(guī)定，也由于缺乏政府和社會有效的監(jiān)督機制而難以落實。2農(nóng)村專項社會救助制度缺失

前文已經(jīng)提到社會救助包含了基本生活救助和醫(yī)療教育等專項救助兩個方面。我國目前整體上農(nóng)村社會救助體系只是在生活救助方面形成了制度,保障了農(nóng)村貧困居民的最低生活需求,而無法解決其他特定情況的特殊生活困難。由于我國社會保險制度的不健全,農(nóng)村困難群體根本難以進入養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險覆蓋范圍,看病難、上學難、住房難是他們面臨的主要困難。因此要解決這些問題就需要社會救助制度?，F(xiàn)有的農(nóng)村社會救助解決的只是貧困居民在一般情況下的基本生存問題,而一旦農(nóng)民遇到疾病,災(zāi)難等特殊情況時,就會導致生活無法為繼。我國目前的醫(yī)療救助、教育救助、住房救助有的仍處于試點階段,有的覆蓋面非常有限,遠沒有形成足以覆蓋全部困難群體的有效制度安排。這些專項救助制度的缺失使得農(nóng)村社會救助沒有能構(gòu)成完整的制度體系,因而其在運行中就無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

3、機構(gòu)設(shè)置、社會救助管理不合理

機構(gòu)的設(shè)置、人員編制有待完善，工作經(jīng)費有待增加。當前許多農(nóng)村取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦公室后，只有1－3名民政助理從事民政工作，沒有專職民政工作人員從事社會救助，村委會也無專職人員做社會救助工作，大多數(shù)由村委會副主任或委員兼管。

農(nóng)村社會救助的管理形成了“多龍治水”的格局。我國農(nóng)村社會救助現(xiàn)狀不僅是城鄉(xiāng)分割,還有條塊分割、多頭管理、各自為政的情況。不同內(nèi)容的救助安排在相關(guān)部門、條塊之間既無統(tǒng)一的管理機構(gòu),也無統(tǒng)一的管理辦法,形成了“多龍治水”的管理格局。由于這些部門所處地位和利益關(guān)系的不同,在社會救助資金的管理和決策上經(jīng)常發(fā)生矛盾。此外,農(nóng)業(yè)是自然風險與市場風險相互交織的弱勢產(chǎn)業(yè),我國農(nóng)民的生產(chǎn)又是以戶為單位,具有相當大的分散性,農(nóng)民的生產(chǎn)和生活風險也在不斷提高,這就決定了農(nóng)民對農(nóng)村社會保障有著強烈的依賴性,并且農(nóng)村經(jīng)濟市場化程度越高,這種依賴性就越大。對策

1.在資金投入上,應(yīng)建立穩(wěn)定、可靠的社會救助資金籌措機制

農(nóng)村社會救助作為社會保障體系建設(shè)重要的一環(huán),國家公共財政應(yīng)承擔起此項責任。由于資金籌措難一直是制約農(nóng)村社會救助水平的瓶頸問題,因此,在救助資金籌措上,可以從以下幾個方面著手:(1)加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度。改革開放以來,我國經(jīng)濟快速發(fā)展,經(jīng)濟實力明顯增強,特別是近年來稅收持續(xù)快速增長,財政狀況日益好轉(zhuǎn)。僅2006年1月至11月,全國財政收入就達36084億元,比上一年同期增加7142億元,增長24.7%。2006年全國28個省份推行了鄉(xiāng)財縣管改革, 18個省份推行了省直管縣改革,全國財政困難縣的總數(shù)由791個減少到目前的437個。隨著綜合國力的增強及公共財政體系的建立,中央政府完全有能力加大對農(nóng)村社會救助的投入,從而推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。但是,我們必須認識到,中央政府的財政 投入不可能一下子包攬所有的救助項目,這是由于我國需要救助的人口很多,政府不可能也沒有那么大的財力在短時期內(nèi)實行大包大攬。

(2)根據(jù)我國的國情和貧困地區(qū)的區(qū)情建立一個比較合理的資金分擔機制。沒有這樣一個機制,救助資金完全由哪一級政府負擔都是不現(xiàn)實的和不可能的。以廣西地區(qū)為例,經(jīng)過全區(qū)民政部門的排查核實,目前年均純收入低于國定溫飽線(625元)的農(nóng)村貧困對象就有244.8萬人,其中,農(nóng)村“五?！睂ο?6.3萬人,特困對象50萬人,其他貧困對象168.5萬人。如此眾多的社會救濟對象每年需要的救助資金超過10億元,如果不實行資金分級負擔的辦法,哪一級政府都難以解決,由此可見,必須建立一個合理負擔的資金來源機制,才能把農(nóng)村社會救助體系建立起來。至于如何建立這樣一個資金來源機制,不妨直接借鑒城市低保的成功經(jīng)驗。

(3)拓展社會救助籌資渠道,提高救助水平。一是規(guī)范社會捐贈行為,促進社會捐助活動的有序發(fā)展。捐贈工作是廣大公民參與扶貧濟困的好形式,也是募集社會救助資金的重要渠道。應(yīng)積極倡導和規(guī)范,充分發(fā)揮其良好的社會效益。二是加強社會幫扶力度。由政府統(tǒng)一組織,動員社會各界共同參與,扶持幫助貧困家庭發(fā)展生產(chǎn),擺脫貧困。三是大力培育、發(fā)展社會救助民間組織。積極發(fā)展社會救助性民間組織是解決農(nóng)村貧困問題的重要途徑,應(yīng)采取有力的行政措施,推動社會力量舉辦多種類型和規(guī)模的慈善會、福利會、基金會,吸引社會各界人士廣泛參加,承擔起扶危、濟困、安老助殘等社會事務(wù)工作,使民間組織也成為幫助農(nóng)村社會困難群體的載體之一。完善農(nóng)村社會救助的管理體制（1）加強農(nóng)村社會救助的立法工作

一是建議國家出臺社會救助法，全面規(guī)范農(nóng)村社會救助事業(yè)所涉及到的各種社會關(guān)系；二是進一步完善和健全各項單項救助制度。

（2）進一步加強各部門之間的協(xié)作和配合，首先要建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，其次要明確職責，合理分工。

我國是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)村人口占全國人口的80%,保障農(nóng)村貧困群體的基本生活直接關(guān)系到我國的長治久安,因此解決制度中的這些問題也就越來越重要了。相信，在不久的將來，農(nóng)民的生存、上學、就醫(yī)以及災(zāi)后重建都不在是難題。

第四篇：反貧困與可持續(xù)發(fā)展宏觀戰(zhàn)略

反貧困與可持續(xù)發(fā)展宏觀戰(zhàn)略

【作 者】周毅

【作者簡介】周毅，北京大學經(jīng)濟社會學系博士后、副教授 100871

世紀之交，世界經(jīng)濟增長的重心正悄然從大西洋向太平洋和亞太地區(qū)轉(zhuǎn)移，處在亞太地區(qū)并具有12億人口的中國，經(jīng)過近20年卓有成效的改革，經(jīng)濟取得了持續(xù)穩(wěn)定的高速增長，正處在經(jīng)濟體制加速轉(zhuǎn)軌和社會結(jié)構(gòu)迅猛轉(zhuǎn)型時期。即從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，由農(nóng)業(yè)社會、鄉(xiāng)村社會、封閉半封閉社會向工業(yè)社會、城鎮(zhèn)社會和開放社會轉(zhuǎn)變，這兩個轉(zhuǎn)變是一場極其復雜、豐富深刻、艱苦卓絕的革命，不僅是單一的經(jīng)濟增長與財富積累過程，而且是經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展與人自身發(fā)展三位一體、和諧進步的可持續(xù)發(fā)展系統(tǒng)過程，是物質(zhì)文明與精神文明協(xié)調(diào)推進、整體發(fā)展過程?？沙掷m(xù)發(fā)展不平衡性是中國基本國情。從國際比較看，中國是世界上自然地理、人口資源、經(jīng)濟社會差異最大的發(fā)展中國家。改革以來，從絕對意義上來說，中國任何一個地區(qū)都比近20年前進步和富裕得多。但不可否認，在轉(zhuǎn)型期各地區(qū)經(jīng)濟增長率呈現(xiàn)顯著差異性，絕對差距不斷擴大，貧困地區(qū)發(fā)展滯后，已經(jīng)成為困擾中國經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、民族團結(jié)的嚴峻挑戰(zhàn)，引起社會各層憂慮。國外普遍關(guān)注中國經(jīng)濟快速發(fā)展過程中貧富差距拉大問題，特別提醒中國政府小心對待這一敏感而又棘手的問題。諾貝爾經(jīng)濟學獎得主勞倫斯·克萊因教授和赫伯特·西蒙研究員認為，中國應(yīng)吸取墨西哥忽視分配均等問題導致吉巴斯地區(qū)起義的教訓。來自漢堡經(jīng)濟研究所一份報告指出：中國內(nèi)地不穩(wěn)定因素說明，中國必須改變對貧困地區(qū)的發(fā)展政策，以防止突發(fā)事件和因社會變革運動高漲造成的危機。日本經(jīng)濟社會學家南亮進認為，分配過分失衡的確是個必須警惕的危險傾向，日本為此付出慘痛代價?！洞髧d衰》作者保羅·肯尼迪一針見血：中國面臨人口爆炸和貧富懸殊兩大難題。我國領(lǐng)導人已經(jīng)意識到貧富差距過大可能出亂子。江澤民在很多場合都重申鄧小平觀點：如果搞兩極分化，階級矛盾、民族矛盾和區(qū)域矛盾都會擴大，相應(yīng)地中央和地方的矛盾也會發(fā)展，就可能出亂子。要認真對待，逐步妥善加以解決。李鵬指出：中央時刻關(guān)注東西部差距這個大問題。朱镕基代表黨中央、國務(wù)院宣布，中央將加大對中西部貧困地區(qū)投資力度和開發(fā)速度。中國科學院院長周光召分析道：貧富和地區(qū)差距超過一定限度后，一方面要產(chǎn)生對環(huán)境、生態(tài)等各方面影響；另一方面更嚴重的產(chǎn)生不穩(wěn)定。在各種市場經(jīng)濟成分與日俱增的同時，我們也應(yīng)當正視生態(tài)文明衰落、貧富懸殊拉大、資源分配失衡、人倫品味下滑等社會負面。不應(yīng)回避正在滋生、蔓延某些嚴重貧困問題所造成的慘痛代價，甚至在某種程度上重復資本原始積累階段的畸形社會現(xiàn)象。不管從哪個角度審視貧富不均和貧困加劇現(xiàn)實，有一點應(yīng)當成為共識，這就是，必須遵循反貧困與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略并將其付諸實踐，強化貧困亂國亡國意識?！? 〕當前我們所面臨的反貧困課題是：如何借鑒西方反貧困經(jīng)驗，根據(jù)國情國策，總結(jié)中國反貧困教訓，準確地分析和判斷市場經(jīng)濟對消除貧困的利弊。如何在保持經(jīng)濟快速增長中有效地反貧困。誰來保護窮人利益？怎樣平衡宏觀利益結(jié)構(gòu)？當這種平衡越來越不會自發(fā)進行，而需采取一系列逆市場規(guī)則舉措的時候，以損失社會發(fā)展效率為條件，還是在保證效率條件下樹立同甘共苦意識，促使市場、法制、政府各宏觀調(diào)控部門的協(xié)調(diào)配合？

1、隨利益結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變扶貧方式

利益是發(fā)展的杠桿，利益結(jié)構(gòu)是社會結(jié)構(gòu)變遷過程的基礎(chǔ)。伴隨著利益結(jié)構(gòu)方面的變化，農(nóng)村利益主體分散化，從單一體制下的“國家、集體、個人”三者關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣w制并存的復雜關(guān)系，逐步形成利益主體多元化的利益格局，從而帶來了新的發(fā)展機會和新的問題，例如宏觀利益主體的轉(zhuǎn)換，收入差距及其心理承受力，既得利益公平性和合法性問題。與此同時，貧困地區(qū)和貧困群體內(nèi)部的利益格局也在演繹著宏觀格局一致的分化過程。有這樣一些特殊的，比如地方政府的雙重角色占有雙重利益；一方面，可以作為貧困區(qū)域利益的代表爭取外部扶貧投入，在財政比例分成上與中央政府討價還價，地方貧困總是被擴大為區(qū)域整體問題，成為討價還價的重要籌碼；另一方面在分配所爭取到的資金和資源時，貧困又往往被處理為區(qū)域內(nèi)部的局部問題，排在投資序列的后面。地方政府的雙重角色和“偷換概念”或“偷換利益主體”的行為，不利于貧困問題的緩解?！?〕為此，扶貧工作必須發(fā)生深刻的轉(zhuǎn)變，由道義性扶貧向制度扶貧轉(zhuǎn)變，由救濟性扶貧向開發(fā)性扶貧轉(zhuǎn)變，由扶持貧困地區(qū)向扶持貧困人口轉(zhuǎn)變?！?〕

2、在協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟中反貧困 區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，既要符合反貧困與可持續(xù)發(fā)展演進的大趨勢，又要適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟的特點，還要反映經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換的要求?！? 〕其原則是三方面的統(tǒng)一。

加快農(nóng)村工業(yè)化進程。中國各地區(qū)農(nóng)業(yè)剩余勞動力極多，農(nóng)村人口比重大，資本短缺，僅走工業(yè)化與城市化一體化路子不夠，至少進程過于漫長，不足以較快促進農(nóng)村經(jīng)濟振興和城鄉(xiāng)差別縮小。在中國縮小城鄉(xiāng)差別的主要出路在于農(nóng)村工業(yè)化的全面擴張即農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，不少發(fā)達地區(qū)（浙江、廣東）正是通過這條路子使農(nóng)村經(jīng)濟得到振興。從這個角度看，在加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的條件下，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，提高非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重，就地吸納盡可能多的農(nóng)業(yè)剩余勞動力，提高收入水平，是促進區(qū)域經(jīng)濟反貧困與可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個基本原則。

講究實際，發(fā)揮優(yōu)勢，實現(xiàn)資源的合理配置。貧困地區(qū)雖然在資本供給、生產(chǎn)技術(shù)、人才資源、交通運輸以及服務(wù)設(shè)施等方面條件較差，但在自然資源、勞動成本等方面有相對優(yōu)勢，通過利用這些優(yōu)勢有效配置資源，如發(fā)展勞動密集型和資源密集型產(chǎn)業(yè)，可使經(jīng)濟較快發(fā)展。就貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來說，由于人才缺乏、技術(shù)裝備差和生產(chǎn)效率低，生產(chǎn)成本或質(zhì)量水平與發(fā)達地區(qū)企業(yè)相比普遍處于劣勢，但各種產(chǎn)品相對差距不一樣，仍可發(fā)揮比較成本或比較質(zhì)量的相對優(yōu)勢，較多地生產(chǎn)成本相對少或質(zhì)量相對高的產(chǎn)品，提高市場競爭能力，使資源得到更有效配置從而取得較多利益。而發(fā)達地區(qū)的企業(yè)則可以較多地生產(chǎn)成本相對更低或質(zhì)量相對更高的產(chǎn)品。可在不犧牲城市或發(fā)達地區(qū)利益的前提下，提高貧困地區(qū)的產(chǎn)出率和收益率。因此，通過發(fā)達與貧困地區(qū)之間的合理分工，實現(xiàn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)變動，特別是在發(fā)揮貧困地區(qū)相對優(yōu)勢條件下更有效地配置地區(qū)資源，是推動地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的又一原則?！?〕

擴大開放促進商品和生產(chǎn)要素合理流動。市場機制有效作用不僅取決于市場體系完善，而且取決于全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場形成。地區(qū)封鎖和城鄉(xiāng)割據(jù)對市場體制有效調(diào)節(jié)和生產(chǎn)要素合理流動造成了嚴重阻礙，使落后狀態(tài)相對凝固化和長期化。貧困地區(qū)落后根本原因在于缺人才、缺技術(shù)。從發(fā)達國家經(jīng)驗看，在城鄉(xiāng)和區(qū)際開放之初，人才會從鄉(xiāng)村流向城市，從貧困地區(qū)流向發(fā)達地區(qū)，但一旦城市或發(fā)達地區(qū)的人才趨于飽和，競爭趨于激烈。同時鄉(xiāng)村或貧困地區(qū)生活和工作條件得到改善，就會出現(xiàn)人才倒流。這在我國已有所萌芽，近幾年不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以優(yōu)惠待遇招聘城市科技人才或吸引一些大學生、研究生，就可以證明。相應(yīng)地，技術(shù)也會隨之向不發(fā)達地區(qū)流動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不斷購買新技術(shù)和專利，雇請“星期天工程師”和兼職技術(shù)顧問的行為則加速了上述進程。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)效率和經(jīng)濟效益提高，資本也會逐漸向鄉(xiāng)村回流（股份制發(fā)展為此提供了方便的籌資渠道），為鄉(xiāng)村和貧困地區(qū)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件?！?〕

3、在加快縮小城鄉(xiāng)差距中反貧困

一個國家經(jīng)濟、社會發(fā)展由多方面因素構(gòu)成，從內(nèi)在發(fā)展過程看，基本分為兩大關(guān)系：一是各產(chǎn)業(yè)、社會部門之間的發(fā)展關(guān)系；二是各經(jīng)濟、社會區(qū)域之間的發(fā)展關(guān)系。城鄉(xiāng)之間和社會發(fā)展關(guān)系，屬于區(qū)域發(fā)展關(guān)系范疇。但城市和鄉(xiāng)村是兩個具有特定含義的區(qū)域，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平、發(fā)展趨勢以及由此形成的關(guān)系上，明顯不同于一般區(qū)域和區(qū)域關(guān)系。特別是在發(fā)展中國家工業(yè)化初期，城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會形成了二元結(jié)構(gòu)，相互依存、相互影響，既摩擦對立，又協(xié)調(diào)發(fā)展。在這種條件下，如何把握城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的態(tài)勢和特點，減少它們之間的摩擦和對立，促進其協(xié)調(diào)發(fā)展，值得深入研究。

中國是條龍，頭在沿海，尾在內(nèi)地。沿海與內(nèi)地主要是城鄉(xiāng)關(guān)系、貧富關(guān)系。龍頭抬一抬，龍尾翹上來，龍頭龍尾之間是一種生產(chǎn)關(guān)系。頭抬多高，尾翹多高，都與治貧治本可持續(xù)發(fā)展有關(guān)。有首歌謠流行：“市民笑，農(nóng)民跳；農(nóng)民笑，市民跳?！边@是城鄉(xiāng)矛盾、工農(nóng)差別的反映，谷賤傷農(nóng)，谷貴傷工。轉(zhuǎn)型期反貧困與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系、縮小城鄉(xiāng)差距問題交織在一起，正處在城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距、人均GDP絕對差距迅速擴大階段，在可預見的一段時間內(nèi)總體局勢不可能出現(xiàn)縮小跡象。造成差距擴大的自然、經(jīng)濟、社會因素在短期內(nèi)難以改變。從一定意義上說，農(nóng)村貧困問題未徹底解決，與傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制有強相關(guān)性。過去經(jīng)濟建設(shè)強調(diào)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，在低收入水平下維持高積累；人為壓低工資和其它工業(yè)成本水平；壓低作為食品和大部分輕工業(yè)原料的農(nóng)產(chǎn)品價格，國家對農(nóng)產(chǎn)品低價統(tǒng)購和低價統(tǒng)銷，是整個計劃經(jīng)濟基石。當農(nóng)村改革向市場化挺進時，原有體制連同宏觀平衡機制就從根基上被動搖。但國有經(jīng)濟為主體的城市在改革某些方面落后于非國有經(jīng)濟占主導地位的農(nóng)村。市場化程度較低的城市工商業(yè)根本不可能消化市場化程度較高的農(nóng)產(chǎn)品。因此，應(yīng)當尋求在城鄉(xiāng)改革不同步的現(xiàn)實約束下，把農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民收入的增長放在優(yōu)先地位。農(nóng)民利益與宏觀穩(wěn)定之間，在長期中的一致性和短期內(nèi)的矛盾性，是轉(zhuǎn)型期一系列兩難決策問題的根源?！?〕關(guān)鍵是要增加農(nóng)民收入，使農(nóng)村加快富裕。工業(yè)化初期需要農(nóng)業(yè)為工業(yè)作貢獻，但不能長期置農(nóng)民和農(nóng)村利益于不顧。在城市工業(yè)發(fā)展起來并有能力實行自身積累后，應(yīng)讓農(nóng)村創(chuàng)造的價值更多地留在農(nóng)村，給農(nóng)業(yè)造成寬松的發(fā)展環(huán)境。迫切需要解決的課題是：如何在工業(yè)化過程中防止農(nóng)業(yè)萎縮，不斷創(chuàng)造農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的良好環(huán)境；正確調(diào)整工農(nóng)業(yè)發(fā)展關(guān)系，做到工農(nóng)業(yè)等價交換，并逐步向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段轉(zhuǎn)變。

4、在發(fā)展市場經(jīng)濟中反貧困

現(xiàn)代市場經(jīng)濟，不是“為買而賣”的一次性交易或“為賣而買”的小商品交換，而是國際化、法制化、信息化的高層次的大市場經(jīng)濟?！?〕現(xiàn)代市場經(jīng)濟對社會作用力之大前所未有。市場經(jīng)濟也是一種文化，是人類創(chuàng)造出的優(yōu)秀文化，從文化角度作用于社會。市場經(jīng)濟的社會功能是多維的。具體有八：加速社會流動；轉(zhuǎn)換社會角色；完善社會關(guān)系；強化社會控制；重組社會分層；更新社會規(guī)范；凈化社會風氣；推動社會發(fā)展?！?〕政府職能是建立統(tǒng)一、公平的市場經(jīng)濟環(huán)境體系，政府正當干預是縮小城鄉(xiāng)地區(qū)差距的重要條件，但并不排除市場經(jīng)濟作用，恰恰要重視并充分利用市場經(jīng)濟促進生產(chǎn)要素流動，增強發(fā)達地區(qū)對貧困地區(qū)的“擴散效應(yīng)”，利用縮小城鄉(xiāng)地區(qū)差距的有利方面。其一，應(yīng)促進資本向貧困農(nóng)村流動。一個突出的矛盾是，資金稀缺與勞動力剩余。缺乏資金，剩余勞動力成為巨大浪費、社會包袱。如果能夠流入資金，與剩余勞動力相結(jié)合就能創(chuàng)造出更多的經(jīng)濟財富。為了提高貧困地區(qū)對資本的吸引力，政府一方面要改善投資的硬環(huán)境，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一方面改善投資的軟環(huán)境，包括掃除市場進入障礙和降低交易成本，進行人力資本投資。其二，應(yīng)促進信息向農(nóng)村貧困地區(qū)傳播。市場經(jīng)濟的發(fā)展對各類信息，特別是經(jīng)濟信息的需求與日俱增。信息本身就是一種資源，它可以跨越區(qū)域與地理的障礙促進交流，降低貧困地區(qū)的交易費用，提高資源利用能力。政府通過建立通訊設(shè)施、廣播電視、情報機構(gòu)、信息咨詢業(yè)，促進發(fā)達與貧困地區(qū)的信息交流及國際間的信息交流。其三，應(yīng)促進技術(shù)向農(nóng)村貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移、擴散。政府有責任幫助農(nóng)村貧困地區(qū)從國外或發(fā)達地區(qū)獲得實用性技術(shù)，通過推廣大大促進落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。其四，應(yīng)促進生產(chǎn)資料城鄉(xiāng)地區(qū)間流動。中央政府應(yīng)嚴禁各地方設(shè)立貿(mào)易壁壘，建立一流的國內(nèi)市場，實現(xiàn)全球經(jīng)濟一體化，促進區(qū)域間合理分工，改變發(fā)達與貧困地區(qū)的不等價交換關(guān)系，促進各類生產(chǎn)資料在地區(qū)間流動。其五，應(yīng)促進勞動力向發(fā)達地區(qū)有序流動、轉(zhuǎn)移。發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟快速增長不僅為本地勞動力創(chuàng)造了條件，而且也為貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移提供了條件。關(guān)鍵是發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)之間建立協(xié)作關(guān)系，有步驟、有組織地培訓勞動力，建立勞動力市場，開展就業(yè)競爭，取消對外地居民任用的歧視性土政策?！?0〕

5、在合理調(diào)節(jié)社會分配中反貧困

改革前，中國處在貧困和均等化的分配格局下，分配矛盾并不突出。在轉(zhuǎn)型期，人們對公平的關(guān)注和評價的普遍性相當突出。主要是因為市場經(jīng)濟是通過分配來刺激社會成員的積極性，以達到生產(chǎn)資源和勞動力的優(yōu)化配置和調(diào)節(jié)。轉(zhuǎn)型期利益分化比較快，社會分配不公現(xiàn)象相當嚴重。如何在合理調(diào)節(jié)社會分配中減少貧困和防止新貧困出現(xiàn)，成為轉(zhuǎn)型期實施反貧困與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要任務(wù)?！?1〕 調(diào)整宏觀控制的體制目標。平衡利益結(jié)構(gòu)需以不損失社會發(fā)展效率為條件，解決公平分配問題，建立利益共同、風險共擔意識，研究和制定市場、法制、政府各宏觀調(diào)控部分的協(xié)調(diào)配合和配套政策。政府及時轉(zhuǎn)換角色，調(diào)整功能，使社會發(fā)展進程保持在可控范圍內(nèi)，將是一個關(guān)鍵。為適應(yīng)市場經(jīng)濟要求，國家應(yīng)當轉(zhuǎn)換宏觀調(diào)控方式。逐步退出收入的初次分配領(lǐng)域，重點轉(zhuǎn)向宏觀經(jīng)濟政策和國民收入二次分配領(lǐng)域，完善轉(zhuǎn)移支付制度。在國民收入分配領(lǐng)域，政府和市場職能分開，市場按照價值規(guī)律和效率原則調(diào)節(jié)初次分配，保證效率導向的利益格局。政府按照公平原則調(diào)節(jié)再分配，緩解和解決地區(qū)、產(chǎn)業(yè)和社會階層之間的分配不公，保證公平導向的利益格局。

不同利益主體應(yīng)有區(qū)別地承擔改革成本。利益主體多元化使改革和扶貧具有內(nèi)在動力，由于社會控制、市場規(guī)范、政府能力嚴重滯后，社會整合速度跟不上利益分化速度，存在少數(shù)人獨占改革收益，而把改革成本通過通貨膨脹轉(zhuǎn)嫁給貧困農(nóng)民的可能。防止惡性通貨膨脹的根本原則，是向富裕階層征稅，以保持改革收益和成本一致。

開發(fā)經(jīng)濟資源，為貧困人口提供經(jīng)濟機會。貧困地區(qū)都是農(nóng)業(yè)自然條件極為惡劣的地區(qū)，土地生產(chǎn)力極低。人口不斷增加使人均資源占有量越來越小，勞動力過剩問題極為嚴重。由于地處偏僻，交通不便，嚴重限制了加工業(yè)發(fā)展，地區(qū)經(jīng)濟仍然是典型的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，工業(yè)產(chǎn)值占社會總產(chǎn)值的比重低于10%，貧困人口的人均收入中90%以上來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。這種人口資源、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)格局，一方面使貧困人口處于饑寒交迫的困苦境地；另一方面又使貧困人口的勞動力資源大量浪費。與此同時，由于缺少適用技術(shù)和啟動資金，具有巨大經(jīng)濟價值的豐富自然資源得不到有效開發(fā)利用，形成令人吃驚的“富饒的貧困”。因此，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高土地生產(chǎn)力，開發(fā)自然資源，發(fā)展加工業(yè)和服務(wù)業(yè)，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動力就成了反貧困的主要任務(wù)之一。開發(fā)人力資源，提高貧困人口的競爭能力。貧困人口由于低下的收入水平使他們處于營養(yǎng)不良、身體素質(zhì)不佳狀態(tài)，加之缺醫(yī)少藥，往往疾病纏身。低收入也使他們無錢上學、受教育年限短、文化程度低，接受和掌握新觀念和新技能能力差。勞動生產(chǎn)率低，缺乏競爭非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會的能力。要使貧困人口能夠有效地利用經(jīng)濟機會，就必須改善他們的健康狀態(tài)，提高生產(chǎn)技能。因此，普及初等教育、進行職業(yè)培訓、提供初級衛(wèi)生保健服務(wù)就成為反貧困戰(zhàn)略的重要組成部分。實際上，貧困的根源正是貧困的條件。通過打破低素質(zhì)、低競爭能力和低收入的惡性循環(huán)，將提高貧困人口的生產(chǎn)技能和人力資本存量，從而提高工作效率。因此反貧困行動是對人的一種投資，像所有的投資一樣，人力投資也要求犧牲眼前的資源以增強未來的生產(chǎn)能力。認為為貧困人口提供社會服務(wù)是對社會生產(chǎn)資源單純消費的觀點是完全錯誤的。

進行反貧困制度創(chuàng)新。一是貧困地區(qū)社會經(jīng)濟制度改革；二是反貧困行動的組織機構(gòu)和管理制度改革。貧困地區(qū)往往在社會經(jīng)濟體制改革方面遠遠落后于發(fā)達地區(qū)，而這種差距并不比經(jīng)濟發(fā)展方面的差距來得小。加大改革力度也是貧困地區(qū)脫貧致富的主要戰(zhàn)略之一。改革內(nèi)容包括：完善聯(lián)產(chǎn)承包責任制，發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，發(fā)展農(nóng)民合作組織；大力發(fā)展非國有加工業(yè)企業(yè)，如個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟和股份合作制經(jīng)濟；建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的行政活動程序，裁減冗員、減少“吃皇糧”人數(shù)和財政“吃飯”壓力，改變政府部門為“就業(yè)機器”的狀態(tài)。扶貧工作的最大問題是扶貧資金使用效率低，扶貧效益小，需要擴大和改革現(xiàn)有的扶貧組織機構(gòu)，對現(xiàn)有的扶貧管理制度改進和提高各級扶貧機構(gòu)工作人員的素質(zhì)。使有限的扶貧資金最大限度地發(fā)揮緩解貧困的作用，使真正貧困人口受益。此外，還要把解決城市絕對貧困問題列入本世紀末反貧困與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略之中。建立社會安全保障網(wǎng)絡(luò)。面向貧困人口的經(jīng)濟資源和人力資源開發(fā)，雖然能使擁有正常勞動能力的貧困人口和有勞動力的貧困農(nóng)戶的貧困緩解，但卻不能使老弱病殘失去勞動力的農(nóng)戶擺脫貧困狀態(tài)。而且還會有人由于收入的季節(jié)性變化、自然災(zāi)害或不利的宏觀經(jīng)濟沖擊等原因，暫時地或永久地陷于貧困之中。因此，補貼計劃和社會安全保障網(wǎng)絡(luò)就成為反貧困戰(zhàn)略的重要組成部分。主要內(nèi)容是針對這類貧困人口的食品價格補貼、配給食品補給、食品券補貼和補充性的賑濟計劃。提供老年養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險，保證殘疾人和失去勞動力的貧困農(nóng)戶基本需求得到滿足。以工代賑是緩解周期性宏觀經(jīng)濟和短期自然災(zāi)害沖擊的有效手段。它一方面為貧困人口提供短期就業(yè)和經(jīng)濟收入；另一方面形成基礎(chǔ)設(shè)施為貧困地區(qū)經(jīng)濟增長創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)。

6、從“全國一盤棋”到“東西互惠，共同繁榮”中反貧困

在計劃經(jīng)濟時期處理發(fā)達與貧困地區(qū)的關(guān)系有一個重要原則是“全國一盤棋”。在調(diào)動和集中全國各地人力、物力和財力從事重點及國防建設(shè)方面具有重要作用。資源指令性調(diào)撥，以低價輸出方式將其收益轉(zhuǎn)移，實行地區(qū)經(jīng)濟的專業(yè)分工和生產(chǎn)布局按國家計劃而不是市場。各地區(qū)以服從全國大局為重，聽命于中央計劃調(diào)遣。形成如下局面：根據(jù)國家計劃的垂直性分工，沿海地區(qū)主要以輕工業(yè)和加工業(yè)為主，而中西部地區(qū)則以原材料、能源工業(yè)為主。形成內(nèi)地上游產(chǎn)品與沿海下游產(chǎn)業(yè)連帶關(guān)系，形成內(nèi)地低附加值與沿海高附加值價格差的不平等關(guān)系。當時發(fā)達和貧困地區(qū)存在的利益矛盾，中央政府對貧困地區(qū)通過財政援助或補助給予補償這一矛盾并不突出?！?2〕

改革開放以來，發(fā)達和貧困地區(qū)關(guān)系出現(xiàn)了新變化。這主要表現(xiàn)為：其一，沿海發(fā)達地區(qū)憑借區(qū)域優(yōu)勢，率先開放，與國際市場相連通，無論是進口額還是出口額占GNP的比重迅速上升，導致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化和非重工業(yè)化，即附加值較高的產(chǎn)業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值的比重不斷上升，輕工業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值的比重不斷上升，從而帶動了整個工業(yè)保持快速增長。與此同時，內(nèi)地貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動緩慢，原材料和能源占工業(yè)總產(chǎn)值比重和重工業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值比重居高不下。內(nèi)陸貧困地區(qū)的經(jīng)濟效益勢必大大低于沿海發(fā)達地區(qū)。其二，在價格改革過程中，實行了“雙軌制”，加工產(chǎn)品價格放開，重要原材料和能源價格計劃控制。是不得已而為之。內(nèi)地貧困地區(qū)向沿海發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)收益，形成原料輸出地與產(chǎn)品加工地之間的類似于內(nèi)部“殖民地”關(guān)系。其三，中央政府采取不平衡發(fā)展戰(zhàn)略，加快沿海發(fā)展，對特區(qū)、沿海開放城市實行優(yōu)惠政策。不僅大量吸引外商投資，而且使內(nèi)地資金轉(zhuǎn)移。從歷史唯物主義觀點來看，應(yīng)當肯定改革初期對特區(qū)及沿海開放城市實行優(yōu)惠政策是正確的。但從正義和公平競爭原則看，這種關(guān)系既表現(xiàn)了政治上，又表現(xiàn)了經(jīng)濟上的不平等關(guān)系，對少數(shù)地區(qū)的“優(yōu)惠”就等于對其他地區(qū)實行歧視，甚或剝奪。其四，中央財力下降不利于調(diào)整地區(qū)矛盾。隨著分權(quán)化過程，中央財力不斷下降，對貧困地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付能力在下降，加上計劃經(jīng)濟時期的財政補貼方式，以無條件形式支出，對于調(diào)整地區(qū)差距的作用極其有限，導致內(nèi)地貧困地區(qū)在全國經(jīng)濟格局中的地位越來越下降，不僅市場資金來源占全國總數(shù)比重越來越下降，而且來源于中央的投資比重越來越下降。在全社會經(jīng)濟和政治資源分配方面，貧困地區(qū)始終處于不利的地位，是中國地區(qū)發(fā)展不平衡性的重要因素。

正確處理發(fā)達和貧困地區(qū)關(guān)系對中國經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定尤為重要。在中國經(jīng)濟快速增長過程中，不平衡性越是突出，越是要妥善處理好各地區(qū)關(guān)系，協(xié)調(diào)好各地區(qū)經(jīng)濟利益，以往的“全國一盤棋”原則已不適用了，必須提出新的原則以適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制需要?！?3〕平等競爭原則。創(chuàng)造平等競爭的市場經(jīng)濟環(huán)境，使發(fā)達與貧困地區(qū)在建立統(tǒng)一市場進程中處于公平競爭的地位。只要國內(nèi)市場是統(tǒng)一的，市場競爭是公平的，每個地區(qū)都會從這一巨大的市場體系受益。在中華人民共和國境內(nèi)，除自由貿(mào)易區(qū)之外，一律實行統(tǒng)一稅制，中央稅、中央與地方分享稅為統(tǒng)一稅種與統(tǒng)一稅率。任何地區(qū)不得享有法律和制度之外的經(jīng)濟特權(quán)。1995年9 月李鵬總理在《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標建議的說明》中指出，要實行國民待遇。對特區(qū)的提法有三條，對特區(qū)的基本政策不變；對有些具體辦法要有所調(diào)整和完善；所有地區(qū)都要按照稅制改革有關(guān)規(guī)定和實施步驟執(zhí)行。根據(jù)社會主義市場體制的要求，規(guī)范稅制，公平負稅，進一步開放國內(nèi)市場，按照國際慣例，為中外企業(yè)創(chuàng)造平等競爭條件。大體思路可這樣考慮：超公平的待遇要收回，沒有實行的要逐步納入。不要指望減這個稅，負那個稅，按一個標準收上來，再取富濟貧。西部條件差，中央來支持，不厚此薄彼。實行國民待遇，保證公平競爭是中國市場化改革的基本方向，也是處理好發(fā)達（包括特區(qū)）和貧困地區(qū)關(guān)系的重要原則之一。平等互利原則。包括商品貿(mào)易公平交換，改變價格體系扭曲，取消對原材料和能源價格控制，改變不平等交換關(guān)系，互惠互利。發(fā)達地區(qū)應(yīng)取消對外來勞動力參與就業(yè)競爭的不合理限制。利用比較優(yōu)勢，沿海應(yīng)將耗能、耗材工業(yè)轉(zhuǎn)向中西部。同時隨著沿海發(fā)達地區(qū)土地和勞動力價格迅速上升，將勞動密集型產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移。共同發(fā)展原則。發(fā)達和貧困地區(qū)的正常關(guān)系不是先后富的關(guān)系，而應(yīng)當共同發(fā)展、相互支持、相互帶動。發(fā)達地區(qū)不能以犧牲貧困地區(qū)發(fā)展為代價，而應(yīng)當促進和帶動其發(fā)展。由于各地區(qū)條件差別較大，發(fā)達地區(qū)由于良好地理和經(jīng)濟條件總會先富起來，但不能人為地制造特殊條件，加劇發(fā)達與貧困地區(qū)的矛盾與對立。共同富裕原則。共同富裕作為社會主義的一個基本原則應(yīng)當堅持有助于增強全國人民的凝聚力，抵消各地區(qū)分離力，放棄這一原則無疑會加大各地區(qū)分離力，就等于喪失中央政府在全國人民中的合法性基礎(chǔ)，無助于現(xiàn)實穩(wěn)定和長治久安。

總之，在轉(zhuǎn)型期，發(fā)達與貧困地區(qū)應(yīng)實行“以東支西，以西資東，互惠互利，共同繁榮”的原則?！?4〕

7、在充分擴大勞動就業(yè)中，重新布局城鄉(xiāng)人口，徹底解決貧困 失業(yè)與貧困是世界普遍面臨的重大社會經(jīng)濟問題?！?5〕中國轉(zhuǎn)型期，如何減少失業(yè)，擴大就業(yè)，已成為反貧困的一項新任務(wù)。但中國人口基數(shù)大，經(jīng)濟增長尚不能滿足大量增長的勞動力充分就業(yè)的需要，勞動力供大于求的矛盾將在一個很長時期內(nèi)存在。

首先，經(jīng)濟發(fā)展速度與擴大就業(yè)的矛盾。面對巨大的社會勞動力資源供給，為了緩和就業(yè)壓力，減少因失業(yè)而導致的貧困，不得不保持著快速的經(jīng)濟增長。但經(jīng)濟增長速度太快，又會由此帶來某些經(jīng)濟與社會問題。社會就業(yè)壓力實際上已經(jīng)對經(jīng)濟增長速度和基建投資規(guī)模形成了倒逼機制。

其次，市場化與就業(yè)的矛盾。傳統(tǒng)計劃體制使國有企業(yè)存在大量隱性剩余勞動力，嚴重阻礙了國有企業(yè)經(jīng)濟效益的提高，成為經(jīng)濟體制改革的一大難題。市場化取向改革必然要釋放出大量的隱性過剩勞動力。而在社會保障制度尚不健全的情況下，這部分失業(yè)人口必然面臨貧困問題。迫切需要解決的課題是研究國有企業(yè)如何培植新的生長點或通過多種途徑增強消化富余勞動力的能力，同時，把發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和多種經(jīng)濟成分作為消化富余勞動力的重要措施。再次，農(nóng)村大量剩余勞動力轉(zhuǎn)移與城市有限就業(yè)崗位的矛盾。近年來，各地流動人口尤其是“民工潮”影響著社會生活各方面。在城市失業(yè)率呈上升趨勢情況下，1 億多農(nóng)村剩余勞動力相當部分以無序形態(tài)流入城市，并與城鎮(zhèn)居民在就業(yè)崗位上展開競爭，失敗者則形成新的城市貧困人口。中國貧困問題的解決在很大程度上取決于如何轉(zhuǎn)移和有效利用農(nóng)村剩余勞動力。區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，首先意味著就業(yè)機會的增加和勞動收入的提高。當區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡現(xiàn)象開始出現(xiàn)之后，貧困地區(qū)的居民就業(yè)機會偏少、收入偏低的問題漸漸顯現(xiàn)，隨之而來的向外移民就成為對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的必然反應(yīng)。改革開放后不久，出現(xiàn)了人口由農(nóng)村向城市、由邊疆和內(nèi)地向沿海的大規(guī)模遷移。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化，城市對外來勞動力的容納能力日漸增強，農(nóng)村勞動力開始大量流入城市。雖然各地政府對人口的遷移采取了嚴格限制的措施，但數(shù)以千萬計的自我雇傭的勞動者，已經(jīng)在城市中定居下來。〔16〕目前的人口流動對于流出和流入地都極為有利，所帶來的消極作用完全是管理不夠的問題?！?7〕在2010年以前，如果中國沿海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展繼續(xù)保持90年代初以來的快速增長趨勢，將會有更大規(guī)模的人口流動和遷移。

由于中央計劃經(jīng)濟體制的許多殘余內(nèi)容仍然在起作用，在一些大城市里，地方政府為了保證當?shù)鼐用竦木蜆I(yè)機會，對外來勞動力實行行業(yè)工種限制。對于貧困地區(qū)未來的經(jīng)濟發(fā)展，可以說是真正的阻礙。

【參考文獻】

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〔6〕周叔蓮、郭克莎主編：《中國地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟關(guān)系研究》，經(jīng)濟管理出版社，1994?！?〕秦均平：《區(qū)域性反貧困與社會可持續(xù)發(fā)展》，北京：第六屆亞洲社會學大會學術(shù)交流論文，1995（11）。〔8〕〔9〕鄧偉志：《市場經(jīng)濟的若干社會功能》，黑龍江人民出版社，1996?！?0〕周叔蓮、郭克莎：《中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟及社會協(xié)調(diào)發(fā)展研究》，經(jīng)濟管理出版社，1996?！?1〕楊再平：《中國經(jīng)濟運行中的政府行為分析》，經(jīng)濟科學出版社，1995。

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〔16〕尚慶發(fā)：《農(nóng)村剩余勞動力流入城市的利弊及對策》，軟科學，1990（3）31—38?！?7〕毛浩：《“兩棲人”情結(jié)》，中國青年報，1994.2.23。

本文來源于CSSCI學術(shù)論文網(wǎng):http://

第五篇：農(nóng)村社會救助：五保

第三章 我國社會救助政策法規(guī)

第二節(jié) 農(nóng)村社會救助—五保一、五保對象

對象：無勞動能力；無生活來源的又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人或其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人和未滿16歲的村民。

五保供養(yǎng)制度是我國農(nóng)村困難群眾基本生活救助體系的一個組成部分。

1994年1月，國務(wù)院《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》，是第一部全國性的農(nóng)村供養(yǎng)法規(guī)2006年進行了修訂

內(nèi)容

內(nèi)容：衣、食（包括燃料）、住、醫(yī)以及喪葬與未成年人的義務(wù)教育。

食：糧油、副食品和生活用燃料；

衣：服裝、被褥等生活用品和零用錢；

?。悍匣揪幼l件的住房 醫(yī)：提供疾病治療，對生活不能自理的給予照顧喪葬事宜或未滿16周歲或已滿16周歲仍在接受義務(wù)教育的保障義務(wù)教育的所需的費用。

二、農(nóng)村五保供養(yǎng)的標準與形式

（一）農(nóng)村五保供養(yǎng)的標準

不得低于當?shù)卮迕竦钠骄钏?，并根?jù)當?shù)卮迕衿骄钏降奶岣哌m時調(diào)整。

標準的制定：可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定，在本行政區(qū)域內(nèi)公布執(zhí)行；

也可以由設(shè)區(qū)的市級或者縣級人民政府制定，報所在省、自治區(qū)、直轄市人民政府備案后公布

最后，民政部、財政部對農(nóng)村五保供養(yǎng)標準的制定負有指導責任。

（二）五保供養(yǎng)的資金

地方人民政府財政預算中安排。考試資料網(wǎng)

有農(nóng)村集體經(jīng)營等收入的地方，可以從農(nóng)村集體經(jīng)濟等收入中安排資金，用于補助和改善農(nóng)村五保對象的生活。

農(nóng)村五保供養(yǎng)對象將承包土地交由他人代耕的，其收益歸該農(nóng)村五保供養(yǎng)對象所有。中央財政對勁財政困難地區(qū)的農(nóng)村五保供養(yǎng)，在資金上給予適當補助。

（三）五保供養(yǎng)的形式

形式：在家分散供養(yǎng)和集中供養(yǎng)。

三、五保供養(yǎng)的申請與審批

（一）辦理機構(gòu)

民政部主管全國農(nóng)村五保供養(yǎng)工作；

縣級以上地主各級人民政府民政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作；

村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府開展農(nóng)村五保供養(yǎng)工作。

國務(wù)院鼓勵社會組織和個人提供捐助和服務(wù)。

（二）申請與審批程序

1、申請與評議：由本人向村委會提出申請，并提供相關(guān)申請材料；

年幼或者智力殘疾無法表達意愿的，由村民小組或其他村民代為申請，經(jīng)村委會民主評議，對符合條件的，在本村范圍內(nèi)公告，無重大異議的，由村委會將評議意見和有關(guān)材料報送鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府審核。

2、審核與審批：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當自收到評議意見之日起20日內(nèi)提出審核意見，并將審核意見和有關(guān)材料報送縣級民政部審批?？h級民政部門自收到審核意見和有關(guān)材料之日起20日內(nèi)作出審批決定。

批準的發(fā)給《農(nóng)村五保供養(yǎng)證書》，不批準的，應(yīng)當書面說明理由。

本人申請

（年幼、智力殘疾者，小組或其他公民）村委會——民主評議——村公布——上報鄉(xiāng)級人民政府

鄉(xiāng)級20日審核——上報——縣級民政部門

縣級人民政府20日內(nèi)作出決定

（三）五保供養(yǎng)的核銷

對于不再符合農(nóng)村五保供養(yǎng)規(guī)定條件的，村委會或敬老院等農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府審核并報縣級民政部門核準后，核銷其《農(nóng)村五保證書》

五保對象死亡，喪葬事宜辦完后，村委會或者五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府報告，由鄉(xiāng)級政府報縣級民政部門核準后，核銷《證書》。

四、五保供養(yǎng)的管理與監(jiān)督

（一）管理

各級人民政府應(yīng)當把農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃。

1、縣人民政府和鄉(xiāng)級政府應(yīng)當為五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)提供必要的設(shè)備、管理資金，并配備必要的工作人員

2、五保供養(yǎng)機構(gòu)應(yīng)當發(fā)建立健全內(nèi)部民主管理和服務(wù)管理制度

3、五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)工作人員應(yīng)當經(jīng)過必要的培訓

4、服務(wù)機構(gòu)可以開展以改善五保供養(yǎng)對象生活條件為目的的農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)，地方各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當對農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)開展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)給予必要的扶持

5、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當與村委會或五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)簽訂供養(yǎng)服務(wù)協(xié)議，保證農(nóng)村五保供養(yǎng)對象享受符合要求的供養(yǎng)。

（二）監(jiān)督

縣級以上人民政府應(yīng)

當依法加強對農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的監(jiān)督管理?？h級以上民政部門和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當制定農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的管理制度并負責督促實施。

財政部門應(yīng)當按時足額撥付資金，并加強對資金使用情況的監(jiān)督管理

審計機關(guān)應(yīng)當依法加強對資金使用情況的審計。

五保供養(yǎng)待遇的申請、程序、評議以及標準和資金使用應(yīng)當向社會公告，接受社會監(jiān)督

服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當遵守治安、消防、衛(wèi)生、財務(wù)會計等方面的法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定，向五保對象提供符合要求的供養(yǎng)服務(wù)，并接受地方人民政府及其有關(guān)部門的監(jiān)督。