化解重點(diǎn)信訪案的對(duì)策思考

信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電話、電子郵件、傳真、來訪等形式，向國(guó)家機(jī)關(guān)反映情況，提出建議、意見或者投訴，依法應(yīng)當(dāng)由國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理的活動(dòng)。我區(qū)人大信訪工作是區(qū)人大常委會(huì)依法向區(qū)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的一種有效形式，是回應(yīng)信訪人訴求、保護(hù)信訪人合法權(quán)益的一項(xiàng)重要的工作。前不久，區(qū)人大信訪辦根據(jù)區(qū)人大常委會(huì)年度工作安排，組織專題調(diào)研組對(duì)我區(qū)重點(diǎn)信訪案辦理工作進(jìn)行了認(rèn)真調(diào)研，現(xiàn)將有關(guān)情況報(bào)告如下：

一、當(dāng)前我區(qū)重點(diǎn)信訪案的主要特征

重點(diǎn)信訪案是指信訪案件復(fù)雜、涉及時(shí)間跨度大、涉及人數(shù)多、群眾反映強(qiáng)烈、解決難度大，老百姓普遍關(guān)心的關(guān)乎民濟(jì)民生的熱點(diǎn)難點(diǎn)的信訪問題。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我區(qū)的重點(diǎn)信訪案中主要涉及城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、司法申訴、三農(nóng)、人力資源社會(huì)保障、民間借貸、企業(yè)改制、歷史遺留等方面的問題。

從統(tǒng)計(jì)來看,重點(diǎn)信訪案約占信訪總量的10%左右，區(qū)信訪辦的重點(diǎn)信訪案主要表現(xiàn)在司法申訴、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、人力資源社會(huì)保障、三農(nóng)問題、企業(yè)改制和歷史遺留問題方面；區(qū)法院的重點(diǎn)信訪案主要表現(xiàn)在不服法院判決、認(rèn)為法院執(zhí)行不力、以信訪為目的的訴訟開始出現(xiàn)等方面；國(guó)土局的重點(diǎn)信訪主要表現(xiàn)在征地拆遷、宅基地復(fù)墾、產(chǎn)權(quán)登記、物業(yè)管理、房地產(chǎn)交易等方面，而且呈相互交替狀態(tài)；人社局的重點(diǎn)信訪主要表現(xiàn)在原襄渝鐵路民工、企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部和企業(yè)人事勞資糾紛等方面。其主要特征有：

（一）所反映的問題相對(duì)集中、經(jīng)濟(jì)利益訴求較為突出。

我區(qū)的重點(diǎn)信訪案反映的問題主要集中在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中涉及民濟(jì)民生的一些熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，特別是涉及老百姓切身利益的征地拆遷調(diào)標(biāo)、民間借貸造成老百姓的錢無法收回，以及社保政策調(diào)整和歷史遺留問題等。解決這些問題難度大、影響寬，稍有不慎極易引發(fā)群體性事件而影響社會(huì)穩(wěn)定。

（二）以信訪為目的，司法訴訟救濟(jì)濫用現(xiàn)象較為突出。

從區(qū)法院辦理重點(diǎn)信訪案工作中可以看出，涉法涉訴的信訪老戶隨著法院立案條件的放寬和行政案件受案范圍的擴(kuò)大，利用立案登記制改革的規(guī)定，出現(xiàn)了以信訪為目的的訴訟，且老信訪戶帶動(dòng)新信訪戶不斷到法院來提起行政訴訟。諸如楊某甲訴銅梁區(qū)公安局等單位的行政案件多達(dá)21件，楊某乙及楊某乙的父親訴銅梁區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)等單位的案件為8件，戴某訴銅梁區(qū)巴川街道辦事處等單位的案件為7件，這些案件共同點(diǎn)是訴訟請(qǐng)求大部分都是針對(duì)行政單位的信息公開，最終結(jié)果絕大部分都是原告方敗訴。實(shí)際上是信訪人利用登記制改革的規(guī)定濫用司法訴訟救濟(jì)途徑的現(xiàn)象，無論是從人力、物力，還是財(cái)力上都造成司法資源的浪費(fèi)。在提起行政訴訟的同時(shí)，老信訪戶仍然多次重復(fù)到京上訪。如2013年中高某、姜某、李某、楊某、周某等都是同一人進(jìn)行信訪了3次，羅某為5次，駱某為11次之多；2014年中駱某和羅某等仍然信訪，范某2次，孫某為5次之多；今年年初曹某、龐某和藍(lán)某等帶頭組織十余人進(jìn)京集訪。

（三）群體性上訪，組織化趨向較為突出。

城市拓展中的市政建設(shè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及轉(zhuǎn)型升級(jí)中的征（租用）農(nóng)民的土地、民間融資等政策性調(diào)整或標(biāo)準(zhǔn)的不一致，以及管理的不嚴(yán)出現(xiàn)的問題，其涉及的群體較多，且與老百性生產(chǎn)生活息息相關(guān)，極易引起群體性上訪。從我區(qū)信訪辦、國(guó)土房管局、相關(guān)街道辦事處近年來處理的此類群體性上訪案中發(fā)現(xiàn)，有組織、有策劃地煽動(dòng)相關(guān)利益群體的現(xiàn)象較為突出。如金融民間借貸到區(qū)委群體訪的頻率高、規(guī)模大、人數(shù)多，行為激烈異?，F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

二、當(dāng)前我區(qū)重點(diǎn)信訪案主要成因

改革的深化導(dǎo)致各種利益格局進(jìn)一步調(diào)整，一些潛在的社會(huì)不安定因素不可能在短期內(nèi)得到徹底消除，不少信訪問題由于各種原因未能及時(shí)解決，或者因信訪人不斷提出新的不合理訴求而無法滿足導(dǎo)致重點(diǎn)信訪案層出不窮。

（一）政策的不嚴(yán)謹(jǐn)形成歷史遺留問題，催生重點(diǎn)信訪案。

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐的不斷加快，城市發(fā)展中的一些政策從總體上講是好的，是有利于加快發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，但仍存在相關(guān)政策法規(guī)不完善的地方，政府在出臺(tái)有的政策時(shí)相關(guān)配套措施沒有跟上。如我市農(nóng)村宅基地復(fù)墾政策自2011年施行以來4次進(jìn)行調(diào)整，致使老百姓無所適從、不理解從而引起新的信訪問題。征地拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)其時(shí)效性和適用的范圍剛性強(qiáng)，有的征地拆遷項(xiàng)目時(shí)間相隔很短，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距較大，以2013年1月1日為節(jié)點(diǎn)的征地調(diào)標(biāo)政策（之前的就按原政策執(zhí)行，之后的就能增補(bǔ)調(diào)標(biāo)）較短的時(shí)間間隔，使拆遷群眾在心理上無法接受致使集訪。因歷史原因，1999年至2008年期間政府征地拆遷、房屋權(quán)屬登記存在不規(guī)范，存在少批多征、未批先征的情況；舊城改造存在建設(shè)手續(xù)不齊全，超規(guī)劃現(xiàn)象突出，開發(fā)商賣房后一走了之，留下買房老百姓至今無辦法辦證等遺留問題；企業(yè)改制人員下崗后問題沒有得到及時(shí)解決而引發(fā)上訪。

（二）社會(huì)轉(zhuǎn)型造成心理失衡，催生新的不穩(wěn)定因素。

在經(jīng)濟(jì)下行壓力下的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，造成部分人心理失衡。由于社會(huì)各階層、群體和組織的分化不斷加劇，利益結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，不同社會(huì)群體和階層的利益意識(shí)也在不斷被喚醒和強(qiáng)化。在社會(huì)資源有限的前提下，多元化的利益群體不可避免地產(chǎn)生相互競(jìng)爭(zhēng)和沖突。特別是開發(fā)建設(shè)帶來的利益調(diào)整，導(dǎo)致人們思想觀念和意識(shí)形態(tài)結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，價(jià)值觀念受到?jīng)_擊，造成一部分人心態(tài)失衡、滋生不滿，從而引發(fā)了一系列社會(huì)矛盾需要通過信訪渠道來表達(dá)其利益訴求。如8023群體、原襄渝鐵路民工和企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部的訴求越來越高；房地產(chǎn)交易糾紛、物業(yè)糾紛明顯增多。

（三）思想觀念的誤區(qū)和法律知識(shí)的欠缺，導(dǎo)致重復(fù)上訪形成重點(diǎn)信訪案。

一是對(duì)基層政府缺乏信任，只要涉及利益，不通過訴求或訴求未達(dá)到其期望，就習(xí)慣找領(lǐng)導(dǎo)。二是“信訪不信法”的思想較為嚴(yán)重，認(rèn)為法律是為政府服務(wù)，且走法律程序費(fèi)時(shí)費(fèi)力費(fèi)錢，不如信訪來得直接。很多涉法問題也希望通過到政府上訪來解決。如2013年祝才文、潘偉等反映的信訪事項(xiàng)屬于司法渠道解決的典型民事經(jīng)濟(jì)糾紛，但他們不走司法程序而多次到市政府和相關(guān)部門上訪。三是在訴訟過程中，法律知識(shí)欠缺、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)差、無證據(jù)意識(shí)，濫用訴權(quán)，不考慮證據(jù)情況，加之個(gè)別職業(yè)道德較低的律師為收取代理費(fèi)，不對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，造成當(dāng)事人僅憑感覺盲目進(jìn)行訴訟，并對(duì)案件結(jié)果抱過高要求,一旦敗訴就主觀臆斷司法人員徇私枉法，不停地進(jìn)行反復(fù)申訴和重復(fù)上訪；還有不考慮具體情況（如對(duì)生效的判決已批轉(zhuǎn)執(zhí)行但因客觀情況無法執(zhí)行而仍上訴反映法院不予執(zhí)行等）、不問處理方式的階段性（如在上訴期限即行上訪要求處理等），稍不如愿就走向上訪這條路。

（四）司法權(quán)威下降,無理上訪或纏訪無相應(yīng)的處置措施。

由于體制等方面的原因，我國(guó)司法應(yīng)有的權(quán)威性目前尚未完全具備；公民、法人和其他社會(huì)組織的社會(huì)誠(chéng)信意識(shí)尚未普遍形成，當(dāng)社會(huì)和公眾的訴求通過訴訟未獲滿足時(shí)，便失去對(duì)司法的信賴，轉(zhuǎn)而尋求法外途徑。當(dāng)前我國(guó)司法裁判絕大多數(shù)是公正的，但是由于主客觀的原因，仍然有相當(dāng)一部分的案件在實(shí)體上和程序上不同程度的存在一定問題，這是不容否認(rèn)和回避的。對(duì)司法機(jī)關(guān)而言，一件錯(cuò)案在所辦案件中的比例可能很小，但對(duì)具體的當(dāng)事人來說就是百分之百。他必然要通過各種途徑進(jìn)行反映。因案件久拖不決、裁判錯(cuò)誤而形成的涉法信訪占一定比重。

有的信訪案處理的結(jié)果與信訪人的要求有一定的差距，故其仍進(jìn)行反復(fù)上訪和纏訪，但由于其行為沒有過激，相關(guān)部門也無法進(jìn)行處理，這在較大程度上浪費(fèi)了大量的人力物力，如拜文慧、周學(xué)敬、陳祖會(huì)對(duì)法院判決不服的信訪案。目前對(duì)各種非正常上訪行為的制約和規(guī)管措施比較無力，只要信訪人不息訴罷訪，信訪事項(xiàng)就無法終結(jié)，最后迫使有關(guān)部門作出讓步，最常見的就是以所謂“困難補(bǔ)助”或“慰問金”等名義滿足信訪人的經(jīng)濟(jì)利益，換取其息訴罷訪。

三、我區(qū)化解重點(diǎn)信訪案的主要做法

我區(qū)以推動(dòng)“陽(yáng)光信訪、責(zé)任信訪、法治信訪”為主線化解重點(diǎn)信訪案，取得了顯著成效。

（一）健全完善領(lǐng)導(dǎo)包案落實(shí)化解重點(diǎn)信訪案的責(zé)任制。

區(qū)委、區(qū)政府高度重視信訪穩(wěn)定工作，把化解重點(diǎn)信訪案作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要抓手。區(qū)委常委會(huì)、區(qū)政府常務(wù)會(huì)每月定期聽取重點(diǎn)信訪案化解工作匯報(bào)、分析社會(huì)穩(wěn)定形勢(shì)；區(qū)委區(qū)府人大主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常過問信訪穩(wěn)定工作，切實(shí)履行“第一責(zé)任人”責(zé)任，帶頭“包案”處置重點(diǎn)疑難復(fù)雜信訪問題；區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)切實(shí)落實(shí)“一崗雙責(zé)”責(zé)任制，包案處置分管領(lǐng)域的重點(diǎn)信訪問題，研究解決信訪重點(diǎn)疑難問題，定期公開接訪；信訪聯(lián)席會(huì)議每季度召開一次，集中解決重點(diǎn)疑難復(fù)雜信訪問題；從2013年至今，全區(qū)重點(diǎn)信訪案化解率達(dá)90％以上。鎮(zhèn)街、部門均落實(shí)了化解重點(diǎn)信訪案工作責(zé)任。

（二）創(chuàng)新舉措，突出化解重點(diǎn)信訪案制度穩(wěn)步推進(jìn)。

有序推進(jìn)“陽(yáng)光信訪”。高效應(yīng)用與全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的信訪信息系統(tǒng)，嚴(yán)格辦理時(shí)限，推進(jìn)“陽(yáng)光信訪”,如區(qū)法院建成遠(yuǎn)程視頻接訪系統(tǒng)，確保信息系統(tǒng)高效運(yùn)用。全力規(guī)范信訪事項(xiàng)辦理。嚴(yán)格按照《信訪條例》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行辦理,主動(dòng)接受群眾監(jiān)督。切實(shí)增強(qiáng)依法信訪、依法辦信意識(shí)。

逐步規(guī)范信訪秩序。一是推進(jìn)涉法涉訴信訪分流。對(duì)已經(jīng)通過或應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定渠道解決的訴求，由信訪人向有權(quán)處置機(jī)關(guān)反映。二是大力推行逐級(jí)依法信訪。引導(dǎo)群眾先行到鎮(zhèn)街、區(qū)級(jí)有關(guān)部門反映訴求；對(duì)已受理的信訪事項(xiàng)，告知信訪人在辦理期間不得越級(jí)上訪。三是依法處置違法信訪行為。制定了《銅梁區(qū)群眾到重要國(guó)家機(jī)關(guān)駐地信訪接待勸返工作辦法》、《關(guān)于依法規(guī)范信訪秩序的通告》等規(guī)定，堅(jiān)持“先規(guī)范行為、后處理問題”原則，依法對(duì)圍堵交通干道、黨政機(jī)關(guān)、公共設(shè)施等擾亂社會(huì)公共秩序的行為予以處置，為有序的信訪秩序奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

干部下訪化解矛盾。一是堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)接待群眾。區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)每天到區(qū)信訪辦公開接待群眾，面對(duì)面聽取訴求，疏導(dǎo)情緒。二是主動(dòng)深入群眾收集問題，與“第一書記”制度、“社區(qū)活動(dòng)日”、“領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系企業(yè)”相結(jié)合，主動(dòng)深入基層聽訴求、解難題，切實(shí)把矛盾化解的萌芽狀態(tài)。三是化解重點(diǎn)疑難復(fù)雜案件。區(qū)信訪聯(lián)席會(huì)議每季度召開一次，集中解決需要多部門聯(lián)合解決的重點(diǎn)疑難復(fù)雜信訪問題。

依法處置鬧訪纏訪。2013年以來，區(qū)公安局針對(duì)城區(qū)內(nèi)醫(yī)患糾紛多發(fā)，且多次出現(xiàn)患（死）者家屬大鬧醫(yī)院，毆打醫(yī)護(hù)人員，甚至將死者遺體抬到醫(yī)院或行政機(jī)關(guān)大門進(jìn)行無理取鬧的非法鬧訪、纏訪現(xiàn)象開展了專項(xiàng)整治，依法處置和打擊了一批組織鬧訪、纏訪的當(dāng)事人和違法人員，為化解醫(yī)患矛盾，規(guī)范醫(yī)療秩序，維護(hù)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的正常工作秩序創(chuàng)造了良好的社會(huì)環(huán)境。

四、深化重點(diǎn)信訪案化解的對(duì)策思考

近年來，我區(qū)重點(diǎn)信訪案化解工作雖然收到了一定的成效，仍因改革中的一些體制機(jī)制尚需進(jìn)一步完善，一些老大難重點(diǎn)信訪案的化解尚需進(jìn)一步努力，新舊信訪問題依然長(zhǎng)期存在，為更好地推進(jìn)重點(diǎn)信訪案的化解工作，特提出如下建議：

（一）進(jìn)一步嚴(yán)格執(zhí)行訴訪分離，全面樹立法律的權(quán)威。

嚴(yán)格訴訪分離制度。信訪事項(xiàng)訴訪分離是貫徹依法治國(guó)方略的體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)信訪法治化的重要內(nèi)容。訴訪分離就是將依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的訴求從普通的信訪事項(xiàng)中分離出來，引導(dǎo)群眾通過法定途徑維護(hù)其合法權(quán)益，處理機(jī)關(guān)按照法定的程序進(jìn)行辦理。

加大法律宣傳力度，要堅(jiān)決維護(hù)法院判決的權(quán)威，對(duì)法院已作判決，不再接受同一事件的反復(fù)信訪。嚴(yán)厲打擊違法鬧訪、纏訪行為。對(duì)于嚴(yán)重影響行政辦公秩序、給政府造成一定經(jīng)濟(jì)損失和給社會(huì)造成負(fù)面影響的，要堅(jiān)決給予嚴(yán)厲打擊。法院在訴訪分離上，對(duì)屬“訴”的依照法定訴訟程序處理，屬“訪”的按照信訪途徑和程序解決，減少司法資源浪費(fèi)。充分發(fā)揮人民陪審員作用，提高案件辦理的質(zhì)量，提高對(duì)依法辦案的社會(huì)認(rèn)可度，努力從源頭上預(yù)防和減少重點(diǎn)信訪案件的發(fā)生。

（二）進(jìn)一步健全重點(diǎn)信訪案化解“部門聯(lián)調(diào)”機(jī)制，更好地落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)包案制度。

重點(diǎn)信訪問題普遍存在問題交叉、利益矛盾交織、現(xiàn)實(shí)與歷史問題交織，錯(cuò)綜復(fù)雜、調(diào)處難度大，需要多個(gè)職能部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)才能落到實(shí)處。因此，當(dāng)前區(qū)信訪辦應(yīng)加快信訪聯(lián)合接訪大廳建設(shè)，健全重點(diǎn)信訪問題“部門聯(lián)調(diào)”工作機(jī)制，通過多部門配合、聯(lián)動(dòng)調(diào)處，合力解決一個(gè)部門難以解決的重點(diǎn)信訪問題，形成各負(fù)其責(zé)、齊抓共管、上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)調(diào)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的信訪工作格局。繼續(xù)落實(shí)重點(diǎn)信訪問題領(lǐng)導(dǎo)包案制度，按照“五定”（定責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、定辦案人員、定解決方案、定結(jié)案時(shí)間、定結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)）和“四包”（包調(diào)查、包解決、包結(jié)案、包穩(wěn)定）的要求，繼續(xù)深化落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部包案制度，使領(lǐng)導(dǎo)干部親自解決重點(diǎn)疑難信訪問題常態(tài)化。

（三）進(jìn)一步推進(jìn)信訪穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，減少重點(diǎn)信訪案的形成。

突出風(fēng)險(xiǎn)源頭預(yù)防,切實(shí)將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估納入決策層面，繼續(xù)加強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，嚴(yán)把評(píng)估關(guān)、審查關(guān)、決策關(guān)、監(jiān)督關(guān)，切實(shí)從源頭上預(yù)防矛盾糾紛產(chǎn)生。不僅要將區(qū)級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目納入?yún)^(qū)級(jí)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估范圍，還要將鎮(zhèn)街涉及土地占用、房屋搬遷、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村公路建設(shè)、涉農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)等納入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估范圍，充分評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施可能引發(fā)的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，采取切實(shí)有效的舉措將問題始初，化解在萌芽狀態(tài)，以穩(wěn)定的政治大局，和諧有序的社會(huì)環(huán)境促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。

（四）進(jìn)一步完善司法救助制度,確保重點(diǎn)信訪案化解取得新的實(shí)效。

開展司法救助活動(dòng)是化解疑難重點(diǎn)信訪案，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧的有效方式。對(duì)于因執(zhí)法問題給當(dāng)事人造成傷害或損失的，依法予以糾錯(cuò)、補(bǔ)償；對(duì)于因遭受犯罪侵害或民事侵權(quán)，無法經(jīng)過訴訟獲得有效賠償，造成當(dāng)事人生活困難，符合救助規(guī)定的，通過財(cái)政撥款或社會(huì)捐助建立的司法救助資金救助；可對(duì)被執(zhí)行人無執(zhí)行能力、生活嚴(yán)重困難的申請(qǐng)執(zhí)行人墊付執(zhí)行款，從而解決燃眉之急，化解矛盾糾紛。對(duì)于給予司法救助后仍然存在實(shí)際困難的，通過民政救濟(jì)、社會(huì)救助等方式幫助解決實(shí)際困難。可將涉法涉訴信訪人不服處理決定長(zhǎng)期信訪、反映的問題有一定合理性、生活嚴(yán)重困難、其他社會(huì)救助措施又難以落實(shí)、愿意接受救助并息訴罷訪的，作為司法救助的重點(diǎn)。