”大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化“模式的現(xiàn)狀利弊與案例分析

一、概念

突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性、公共性、嚴重性、復雜性等特點，是已經(jīng)發(fā)生或可能發(fā)生的，并且能對公眾健康造成嚴重損害的重大傳染性疾病和不明原因群體性疾病等影響嚴重的事件。

大數(shù)據(jù)分析是對收集到的數(shù)據(jù)進行篩選、分析處理的過程，在社會治理層面，“大數(shù)據(jù)”一詞往往是從技術層面而言，對各方面收集到的數(shù)據(jù)進行整合以及多維度分析從而發(fā)現(xiàn)問題，以便決策者掌握全局動態(tài)，進而為政府決策起到輔助作用。而“網(wǎng)格化管理”是指在保持原有“街道——社區(qū)”不變的情況下，通過某些標準將城市街道社區(qū)劃分成若干個單元網(wǎng)格，并搭建社區(qū)信息化平臺與統(tǒng)一的城市管理數(shù)字化平臺相連接，通過加強對單元網(wǎng)格的巡查，建立起一種監(jiān)督與處置相分離的新型基層管理體制。

二、現(xiàn)狀及缺陷

在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，雖然“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化”社會治理模式得到了廣泛應用，但是也表現(xiàn)出社會應急治理體系的不足和短板。數(shù)據(jù)治理效能成為提升政府治理能力的新途徑和新工具，在該模式的實際應用中會出現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和轉化應用渠道不暢、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、數(shù)據(jù)使用方權責不明等問題。

基礎數(shù)據(jù)質(zhì)量難以匹配應用需求：在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控過程中，較為突顯的問題是數(shù)據(jù)的重復采集和缺失不完整。在數(shù)據(jù)采集過程中往往會出現(xiàn)多部門、多頭重復采集，實際工作中需要大量的數(shù)據(jù)支撐有關部門的政府決策，在網(wǎng)格化管理的社區(qū)中，絕大多數(shù)情況下不同部門的基層人員需要人工匯總采集到數(shù)據(jù)，不僅在一定程度上降低了數(shù)據(jù)匯聚的效率，也增加了基層工作人員的負擔，然而在實際中，還需要將同一類型數(shù)據(jù)上報到多個部門，然后，多個部門對匯總的數(shù)據(jù)進行協(xié)商決策。每個部門向基層社區(qū)分派任務，填寫的表格大小不一，所涉及的信息主題和內(nèi)容也大同小異，工作人員對于同一個問題就可能要多次重復收集，如果表格中不涉及的內(nèi)容將會產(chǎn)生缺失，有時候多張表格整合在一起才會呈現(xiàn)較完整的數(shù)據(jù)信息。例如，各地曾對與防控有關的個人信息統(tǒng)計較為全面，但對一線工作人員家屬（特別是“一老一小”等需要特殊保障群體）、居家隔離期間需要生活保障人員的信息掌握不夠充足，使之成為防控工作中的短板，需要大量的后續(xù)工作進行彌補。

政府數(shù)據(jù)共享不暢：大數(shù)據(jù)高效使用在于多元數(shù)掘的互聯(lián)互通,融匯了多樣化的數(shù)據(jù)，才能發(fā)揮大數(shù)據(jù)的利用價值、數(shù)據(jù)分散割裂、流通性不足，存在數(shù)據(jù)孤島,往往出現(xiàn)保存大量的數(shù)據(jù)的一方缺乏大數(shù)據(jù)分析利用能力。相反的,具有大數(shù)據(jù)分析利用能力的一方缺乏大量的數(shù)據(jù)基礎。政府數(shù)據(jù)共享主要是指政府內(nèi)部數(shù)據(jù)的流動互通,機構內(nèi)部完成共亨和流通,然而，數(shù)據(jù)的流通往往停滯在某一個部門,其他部門看不到數(shù)據(jù),不能實現(xiàn)真正意義上的數(shù)據(jù)開放共享使用,其突顯的問題主要表現(xiàn)在不同地區(qū)、不同部門之間數(shù)據(jù)互通互認存在困難,不同部門間收集到的信息是存在差異的,部門之間的信息對接不及時,大大降低了大數(shù)據(jù)分析的效率。數(shù)據(jù)互通的過程是匯聚重要的突發(fā)公共衛(wèi)生事件數(shù)據(jù)信息,為政府精準決策提供強有力的支撐。例如，一些地區(qū)的交通運輸、公安、民政等部門信息聯(lián)動的實現(xiàn)曾不夠完全，對于確診、疑似病例的密切接觸者、高風險地區(qū)輸入者等重點人員身體狀況、乘坐公共交通情況、活動路線等涉及多部門的信息對接不夠順暢，影響通過大數(shù)據(jù)分析篩查隱性傳染源的效率。

個人信息保護不足：在該模式中,政府等有權主體完成數(shù)據(jù)采集后,就成為實質(zhì)上的數(shù)據(jù)控制者。為了進一步實現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中控制傳染源、切斷傳播途徑等需要,一些原屬于個人的數(shù)據(jù)有必要被控制者向社會公開。也即在原則上,突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控可以作為豁免數(shù)據(jù)控制主體部分義務、克減信息主體部分權利的合法事由。但實踐中仍容易出現(xiàn)數(shù)據(jù)公開超過必要范圍和限度、數(shù)據(jù)公開末完全實現(xiàn)脫敏處理等問題,損害了公民的個人權利。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控中,損害公民個人信息權利的行為可能出現(xiàn)故意和過失兩種心理狀態(tài)。一方面,某些人員故意將自己在工作中收集到的密切接觸者、高風險地區(qū)返回者等的詳細個人信息表格在網(wǎng)絡、微信群中完整傳播,泄露他人隱私和個人信息,這種行為已經(jīng)明顯違反法律中的強制性規(guī)定。另一方面,某些地區(qū)公布的確診病例信息過于詳細,通過病例姓氏、家庭成員、居住小區(qū)等信息其實已經(jīng)可以判斷貝體人員,在實質(zhì)上并沒有達到“脫敏處理”的要求。這種行為雖無侵害他人個人信息權利的故意,但已經(jīng)在實際上造成了侵害權利的后果。造成個人信息保護不足的主要原因是,政府與公民個人、社會在信息公開中的權責與關系尚未理順,在法律法規(guī)層面尚未完全處理好突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控需要與個人信息權利平衡的問題,特別是現(xiàn)行法律尚未清晰觀定在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的特定情況下,如何貫徹數(shù)據(jù)公開過程中的“比例原則”,如何準確界定個人信息公開的范國,導致故意與過失侵害個人信息權利的行為均有發(fā)生。

三、引出新模式

因此，從政府數(shù)據(jù)治理的角度出發(fā)，在大數(shù)據(jù)全生命周期的數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)共享和可持續(xù)發(fā)展應用等方面進行分析問題并探討解決對策。期望為打造數(shù)據(jù)化的政府工作模式，提升政府治理的現(xiàn)代化程度，不斷提升基于大數(shù)據(jù)的政府決策水平建言獻策，從而創(chuàng)新突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府治理體系。

社會治理不僅要做到向基層下沉,還要積極構建社會治理共同體意識。所謂社會治理共同體。一方面是指處于共同體中的成員具有相同的身份特征,或者相互之間利益相關,對彼此的身份認同感較強，當出現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時,不會置身事外,具有集體意識認為自己是集體中不可缺少的一員；其次,在這個共同體范圍之內(nèi)的個人積極主動性高,熱衷于為集體盡自己最大的力量,樂于奉獻,有集體榮辱感和危機意識；第三,他們當中很多人都存在于某個單位、某個組織,都有各自的社會關系,在“共同體”中沒有明確的單位組識關系,但是遇到突發(fā)事件,他們又會自發(fā)的組織在一起,主動承擔責任；第四,共同體中的人員都具有統(tǒng)一的行動目標，都有著共同的利益,不論自身的身份地位如何,都會因為統(tǒng)一的目標而集體行動。因此,社會治理體系的構建需要社會治理共同體中的人人參與到其中,這種情況下,不僅僅是單獨的個體,也可以是社會組織、單位機構等。

附：大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化模式下的防疫案例

1.江蘇

“大數(shù)據(jù)”指引 信息“零差錯”

江蘇政法機關借助信息化手段，成立多部門協(xié)同作戰(zhàn)的數(shù)據(jù)專班，依托江蘇省公安廳大數(shù)據(jù)指揮服務中心現(xiàn)有資源，開展數(shù)據(jù)研判，讓大數(shù)據(jù)助力“抗疫”。

從1月23日開始，江蘇省委政法委牽頭，每天召開有關部門聯(lián)合研判會評估風險，公安、通管、衛(wèi)健組成數(shù)據(jù)服務“鐵三角”，對往來江蘇人員進行精準研判，按照風險等級排出紅黃藍三種顏色進行標識，層層推送給江蘇省網(wǎng)格員，精準指引他們在基層進行摸排走訪服務。

江蘇省網(wǎng)格化工作領導小組辦公室加緊組織技術人員自主開發(fā)“江蘇微網(wǎng)格——疫情防控”模塊，利用匯聚融合的各類涉疫大數(shù)據(jù)資源，直接賦能基層一線網(wǎng)格防疫工作。該模塊在確保個人信息安全的前提下，采取點對點形式，向網(wǎng)格員和社區(qū)民警提供人員核查、指令推送、信息上報等功能，同時匯聚研判數(shù)據(jù)、強化預測預警，形成信息動態(tài)感知、數(shù)據(jù)精準分析、指令智能分派的信息化防控格局。目前，全省各地已有18萬名網(wǎng)格員完成注冊，全省綜合網(wǎng)格注冊實現(xiàn)全覆蓋。

“網(wǎng)格化”治理 防控“零遺漏”

自新冠肺炎疫情發(fā)生以來，江蘇省近30萬名網(wǎng)格員主動投身防控一線，積極協(xié)助做好社區(qū)涉疫排查、便民服務、矛盾化解、法治宣傳等工作，形成一套“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”的經(jīng)驗做法。

南京市注重發(fā)揮政府、市場、社會的多元主體作用，探索“網(wǎng)格+部門”“網(wǎng)格+志愿者”“網(wǎng)格+物業(yè)”等既各具特色、又相互銜接的社會治理形態(tài)。南京浦口區(qū)成立1名街道社區(qū)干部、1名民警、1名衛(wèi)生防疫干部、1名網(wǎng)格員組成的“四包一”聯(lián)合工作小組，實行單元化合成作戰(zhàn)，守住社區(qū)這道防線，有效切斷疫情擴散蔓延；棲霞區(qū)建立“一個網(wǎng)格全覆蓋、一個機制全管控、一支隊伍全響應、一個場所全集中、一個喇叭全動員”“五個一”工作機制，區(qū)委常委每人掛鉤聯(lián)系一個街道，靠前指揮督導疫情防控工作。鹽城市響水縣推行“1+1+N”疫情防控警網(wǎng)聯(lián)合工作小組作戰(zhàn)模式，即1名社區(qū)警長、1名衛(wèi)生員和N名網(wǎng)格員，24小時不定期對轄區(qū)居民信息搜集、人員排查、數(shù)據(jù)核查、矛盾調(diào)處、服務群眾、宣傳引導等各項工作，做到“見人、見居、見狀態(tài)”。

與此同時，各地還采取網(wǎng)絡互動、鄰里守望等方式，有序組織社會力量參與防疫，全省共有各類群防群治組織3.6萬個、平安志愿者380萬人參與到網(wǎng)格化疫情防控工作中。新沂全市278個志愿者服務站4500名志愿者中的“紅袖章”“小紅帽”不僅每天在一線宣傳、值守、排查，有的還主動捐款捐物。

2.河北任丘市

周洪顯是金臺園社區(qū)的一名網(wǎng)格員，疫情發(fā)生以后，他的工作重心便放在了對小區(qū)住戶的人員摸查和防疫宣傳上，主要負責整個社區(qū)的居民電子信息統(tǒng)計工作?！吧霞壱笤ㄆ咛鞎r間完成的居民信息統(tǒng)計，我們利用電子信息統(tǒng)計系統(tǒng)在五天內(nèi)完成對社區(qū)2726戶、7856人的信息統(tǒng)計，實現(xiàn)了社區(qū)人員的全面摸排、精準摸排?！?/p>

疫情之下，金臺園社區(qū)通過實行網(wǎng)格化管理，對網(wǎng)格內(nèi)重點人員開展拉網(wǎng)式、地毯式排查，確?！皹遣宦鋺簟舨宦┤恕?，全力構筑群防群治的嚴密防線。并對各居民樓道、小區(qū)健身器材、休閑廣場等公共場所進行消毒，阻斷病毒傳播途徑。在小區(qū)公告欄、單元入口張貼通告、公告、告知書、倡議書等，引導居民 “非必要不外出，不戴口罩不外出，結伴不外出”。金臺園社區(qū)黨支部書記王晨曦：“金臺園社區(qū)的防疫防控工作其實對我們來說就是一個不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的工作過程。在這個過程中，我們實行了各種措施，比如說我們網(wǎng)格化管理對咱們小區(qū)居民的整體信息的摸排，然后還有我們的小門管理，我們返鄉(xiāng)人員的各種管服工作，然后通過我們實行這樣一系列的改變，讓我們整個小區(qū)形成了一個完全閉合的循環(huán)的這樣一個系統(tǒng)，最大程度保障我們小區(qū)居民的安全?！?/p>

疫情發(fā)生后，任丘市實行“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化”管理模式，在全市鄉(xiāng)村、社區(qū)配備了4614名網(wǎng)格員，擔負政策宣傳、信息采集、網(wǎng)格居民服務等工作。同時，進一步充實網(wǎng)格員隊伍，實行網(wǎng)格劃分，分區(qū)巡邏，確保無盲區(qū)無死角無遺漏，形成大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡。全市所有的防疫網(wǎng)格員奔走防控一線，聚焦重點、全面排查，通過數(shù)字化、信息化等多種手段，實現(xiàn)了全方位、動態(tài)化的管理新模式，全力打贏打好疫情防控阻擊戰(zhàn)。

3.新疆庫爾勒市

為貫徹落實“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”治理機制，持續(xù)創(chuàng)新服務手段、優(yōu)化服務機制，作為社會防控聯(lián)動協(xié)調(diào)機制的主力軍，疫情防控弦一刻也松不得。薩依巴格派出所組織民輔警嚴格落實各類娛樂、網(wǎng)吧、洗浴、賓館等重點場所行業(yè)管控，加強人員驗證登記、掃碼測溫等常態(tài)化防控措施。同時，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在精準預防和服務管理方面的作用，固化疫情防控工作，確保風險防控不遺不漏。

深入轄區(qū)征求群眾對公安工作和社會治安的意見建議，全力回應群眾訴求，助力公安工作提檔升級，積極推進“智慧平安網(wǎng)格”建設。

通過走近群眾，聽民聲、察民情、訪民意、解民憂、護民安。以降低發(fā)案率，維護和諧穩(wěn)定治安環(huán)境為目標，從而增加“平民”警力，提高“社會化”見警率，建立起一線矛盾、糾紛、基礎治安問題快調(diào)快處工作機制。征求社區(qū)干部及轄區(qū)居民代表的意見建議，為新的一年群眾工作和轄區(qū)社會治安管控工作把準工作切入點。

4.康巴什區(qū)

創(chuàng)新線上“全域化”監(jiān)控

注重強化科技手段運用。實行小區(qū)居民信息手機掃碼登記，運用微信小程序“億米出行”軟件，接入表格填寫系統(tǒng)，實現(xiàn)人員信息的實時填報、匯總、分析功能。同時，針對康巴什區(qū)2個高速進出入口，及時啟用12臺公安交警執(zhí)法記錄儀對車輛進行監(jiān)測，確保不漏一車一人，有效減少人員聚集和不必要接觸。有效借助“三大運營商”，加大與公安、交通、民航、鐵路等大數(shù)據(jù)平臺的信息比對，對康巴什外出人員信息進行追蹤，確保不留漏洞、不留死角，做到精準監(jiān)控。

創(chuàng)新線下“網(wǎng)格化”摸排

堅持“網(wǎng)格化、地毯式、全覆蓋”原則，將康巴什區(qū)劃分為15個社區(qū)大網(wǎng)格、51個部門包聯(lián)片區(qū)和104個小網(wǎng)格，構建起以縣級領導包聯(lián)網(wǎng)格抓統(tǒng)籌、單位“一把手”帶頭沉入網(wǎng)格抓摸排和民警、社區(qū)人員、醫(yī)護人員以及相關干部協(xié)同抓防控的網(wǎng)格化片區(qū)管理模式，確保每個小區(qū)至少10名以上工作人員逐棟逐戶、精準有效開展檢測和排查工作。通過建立橫向聯(lián)動、縱向暢通的“網(wǎng)格化”管理機制，全面實現(xiàn)防、控、管無縫對接。

5.浙江杭州

杭州市依托城市大腦平臺，融合交通樞紐、疾控、醫(yī)療、出行等80多個維度的大數(shù)據(jù)，搭建高危易感染人員模型，高精度鎖定確診患者及其密切接觸者，按照風險等級高低開展?jié)L動研判。

既有大數(shù)據(jù)排查，也有“網(wǎng)格化”落實。社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，也是“外防輸入、內(nèi)防擴散”的最有效防線，杭州一方面精準滾動摸排所有相關人員，同時依靠群眾、發(fā)動群眾，堅持充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控工作中的阻擊作用。

在杭州市下城區(qū)，每天都有上千人次的“武林大媽”志愿者投入疫情防控工作，24小時分批次值守、巡防在抗擊新冠肺炎疫情的前線?！拔淞执髬尅眲家堰B續(xù)工作15天，即使收到了強制休息通知書，仍在堅持一線值守。

“我們這個工作，既有剛性，也有溫柔。”劉國芳說，志愿者們總結出了“一查、三對、五告知、五提醒”的方法：“根據(jù)信息排查武漢來往人員，核對到杭時間、工作居住地址、身體狀況，告知14天觀察時間內(nèi)不得外出、做好居家防范、有情況及時報告、生活垃圾處置安排，提醒口罩洗手護身寶、人多地方別亂跑、衛(wèi)生通風要搞好、生活垃圾處理好、居家監(jiān)測要趁早?！?/p>

此外，杭州市還建立了健康碼運行機制，根據(jù)各地防控等級“五色圖”實施分類管理，以便政府全面、系統(tǒng)地了解和分析疫情，從而做出科學決策。

6.天津市

海頌園社區(qū)60歲以上老年人2663人，占人口總數(shù)的27.9%，其中就有很多獨居老人。社區(qū)針對這種情況，平時就盡力協(xié)調(diào)各種資源提供幫助，形成“難有人幫、事有人管”一家親的網(wǎng)格氛圍，把黨的溫暖切實送到居民的心坎上。

“實施網(wǎng)格化管理以來，有一些事情該社區(qū)管的、不該社區(qū)管的，居民們都來找社區(qū)，因為知道社區(qū)就跟娘家似的！”居民劉阿姨說。

東麗區(qū)黨群網(wǎng)格治理模式，以300戶左右為標準，在全區(qū)劃分了1147個網(wǎng)格，整合環(huán)保、城管、綜治等10個部門12類專業(yè)網(wǎng)格員職責，打造“全科”網(wǎng)格。實施網(wǎng)格化管理以來，網(wǎng)格員堅持每天3小時入格入戶巡查，嚴格落實“一日雙巡”，上下午各巡查1.5個小時，主動問需于民、發(fā)現(xiàn)問題。

網(wǎng)格化管理中心成立以來，以東麗區(qū)的1147個黨群網(wǎng)格為依托，實現(xiàn)社會信息底數(shù)全覆蓋，再由網(wǎng)信辦的大數(shù)據(jù)信息平臺進行管理。通過網(wǎng)格員每月入戶核查機制，結合疫情防控全方位排查及全國第七次人口普查，平臺到目前已經(jīng)積累沉淀涵蓋常住人口、寄宿人口、流動人口等人員標準數(shù)據(jù)庫71萬人。數(shù)據(jù)庫及時更新保證數(shù)據(jù)的有效、真實。

從網(wǎng)格員采集，到大數(shù)據(jù)中心匯集，再到東麗全區(qū)各部門共享運用，形成了流暢的“網(wǎng)格化+大數(shù)據(jù)”模式，為東麗區(qū)實現(xiàn)精準化服務、智能化應用奠定了堅實的基礎。