第一篇：干部學(xué)習(xí)講稿：對地方政府債務(wù)若干問題的思考(下)

干部學(xué)習(xí)講稿：對地方政府債務(wù)若干問題的思考（下）

三、我國債務(wù)風(fēng)險形成的原因

（二）過度負(fù)債體制性原因

第二個方面，過度負(fù)債有一個體制性的原因。一個是分稅制改革，導(dǎo)致地方政府財權(quán)不當(dāng)、事權(quán)不小，迫使地方政府不得不過度舉債。

第二，行政管理體制改革進(jìn)展緩慢，政府職能轉(zhuǎn)換不到位，助長地方政府過度舉債。這里面有一個很重要的原因是，政府沒有償債的激勵，“新官不理舊債，舊官不怕問責(zé)”，從調(diào)研來看，現(xiàn)在地方債務(wù)中有一個很重要的原因是，債務(wù)都是跟著換屆走的，一屆政府一換，新的一屆政府又要大干，總的投資增長的波動是跟換屆周期相當(dāng)吻合的。

三是單一體制國家下中央隱性兜底和中央財政資金爭奪競爭，助長過度負(fù)債。地方政府的債務(wù)如果真正出現(xiàn)風(fēng)險的話，中央政府不會看著它破產(chǎn)的，中央政府肯定會想方對它進(jìn)行彌補，讓它渡過難關(guān)。因為最近有幾次事件也是政府都伸了援手的，這種隱性的兜底，地方政府就會膽子比較大，而且從另外一個角度來講，如果地方出現(xiàn)風(fēng)險以后，中央政府來幫它還債兜底，這等于是中央財政資金對出現(xiàn)風(fēng)險的地方的一種隱性的轉(zhuǎn)移支付，大家都會有這種，誰多負(fù)點債，中央政府都能多轉(zhuǎn)移支付點，潛意識地以這么一種方式來對中央的財政資金進(jìn)行爭奪。還有在政策上面，因為這么多年的政策都有這種狀況的發(fā)生，像平臺，最早的時候是東部地區(qū)弄的，東部大的各個縣都建了平臺，而在廣大的西部地區(qū)很多省、地級市都建了投資平臺，等到中央政府覺得這個投資平臺出問題了以后再來進(jìn)行整頓的時候，“一刀切”的政策都不能上平臺了，或?qū)ζ脚_融資都要進(jìn)行限制，這時候?qū)τ跂|部地區(qū)來講，它們已經(jīng)無所謂了，它們的平臺該形成已經(jīng)形成，該做的基礎(chǔ)設(shè)施也已經(jīng)建了，但對于西部地區(qū)而言，可能剛剛才開始組建這個平臺，它們的基礎(chǔ)設(shè)施還沒有開始，剛剛才開始利用平臺來建。所以這“一刀切”切下來，把東部地區(qū)的尾巴給切掉了，但把西部這種做法的頭給切掉了。所以并不是說是地方政府干部。

本身就不需要那么多錢，那它就去搞別的項目去，別的項目可能不成熟，這就會出現(xiàn)風(fēng)險。還有，這里面有一個貸款期限，開發(fā)銀行的貸款期限是比較長的，而其他銀行的貸款期限不太長，5到8年，因為我就在一次調(diào)研的時候跟一些銀行座談，座談的時候，對于長江上的一座大橋，當(dāng)初是有國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)銀行等其他銀行在那兒去講，他們就匯報說，農(nóng)業(yè)銀行就先說了，這座橋?qū)λ麄儊碇v，這座橋的貸款他們貸了幾個億，已經(jīng)是逾期了，對我們來講是不良資產(chǎn)。等農(nóng)行介紹完了這個項目以后，過一會兒國家開發(fā)銀行也介紹他們的情況，也談到這個項目，開行就說這個項目是一個優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，所以對于同一座橋，農(nóng)行說是不良貸款，開行說是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，有不同的評價，是因為一個期限的問題，對于這座橋本身而言，這肯定是一個優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，因為有了這座橋，使得長江兩岸的往來一下就縮短了很短的距離，否則的話，江北要到江南來的話，要繞另外一座橋的話要多30到40公里，要經(jīng)過城市中心，如果一個來回的話是70、80公里，成本會降下很多，有了這座橋，整個社會的運輸成本一下就下降了。這里面就有銀行之間相互競爭的問題，如果沒有這種相互競爭的話，這種風(fēng)險就不會移動那么快。這種信息不透明，因為現(xiàn)在我們講信息不透明，有時銀行也知道這個項目，這個平臺已經(jīng)從別的銀行貸款了，但它也要往里面貸，它清楚它也要貸。

第六個方面，地方政府的融資平臺并不是獨立的投融資主體，而是政府的附屬物。我們現(xiàn)在經(jīng)常指責(zé)平臺不顧自身的償還能力來盲目舉債、多頭舉債、過度舉債，實際上是政府的舉債公司，籌資機(jī)構(gòu)、準(zhǔn)財政機(jī)構(gòu)，政府成立這個平臺的目的不是為了讓平臺發(fā)展得好，而是要通過這個平臺為政府找錢。很多平臺不是一個獨立的市場運作主體，是一個政府的找錢公司，這是平臺在政府眼中的真實地位。而且有時候原有的平臺不行了，政府為了找錢，就再注資成立一個新的平臺，原來的平臺死掉就死掉了，再成立一個新的平臺。在這種情況下，這種平臺，過度舉債的問題并不是平臺自身的問題，而是地方政府、管理體制這一系列原因?qū)е碌摹?/p>

前不久我去調(diào)研的時候，有一個平臺公司，是園區(qū)管委會的一個平臺，這個園區(qū)管委會它就只有一個園區(qū)，這個園區(qū)是新建園區(qū)，新建園區(qū)自身沒有任何的財力，它就只有一塊地，這塊地又是工業(yè)資產(chǎn)，這種工業(yè)地產(chǎn)本身就不值錢，開發(fā)區(qū)50萬一畝，給到工業(yè)企業(yè)是20萬一畝，所以它不像房地產(chǎn)的土地，商業(yè)住宅土地能夠通過拍賣有個高價，工業(yè)地產(chǎn)的土地價值上不去，讓這個平臺來搞園區(qū)開發(fā)，平臺就去到處借錢，而管委會根本就沒有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)給它注資，它只能通過兄弟平臺給它擔(dān)保來舉債，花了90多億來搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府沒有給它真正的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，沒錢了到處去找，平臺主動自己去找市長等，到了明天有一批債務(wù)到了，銀行要還了，到今天還沒有錢，到第二天早上去找管委會，沒招，找它沒用，它沒錢，最后只能找到主管市長，市長再找其他幾個平臺問有沒有錢，先給它墊上，如果不墊上的話就會出問題，一旦一個平臺公司出問題了，因為平臺相互之間都是有擔(dān)保的，那別的平臺也就跟著出問題了，那多米諾骨牌的效應(yīng)就不是一個平臺了，整個地方的平臺都跟著一起出問題了，最后沒辦法，政府就找別的平臺，別的平臺也一下湊不夠那么多錢，那就只有找財政局長，無論如何都要想辦法今天把這個錢給它補上去，只能通過財政的錢，財政發(fā)工資或其他的錢，先把它補上去，先把這一天的難關(guān)渡過再去借錢去，這是我經(jīng)歷的例子。

（三）過度負(fù)債有特殊政策性原因

還有是過度負(fù)債有著特殊政策性原因。一是4萬億投資刺激，鼓勵融資平臺發(fā)展。這有一個很典型的例子是2008年的時候4萬億的投資刺激，為了應(yīng)對金融危機(jī)和出口下降時期，更把投資作為唯一的刺激工具，這種刺激工具，4萬億投資刺激計劃中，要求地方政府給予投資項目的資金配套，在新增的4萬億投資中，新增的中央政府公共投資只有1.18萬億，剩下的2.82萬億投資都需要地方財政或地方平臺去找錢去，這都是在一線的，大家都很清楚，因為2009年我去地方調(diào)研的時候，人家說我們根本沒錢配套，我們現(xiàn)在就配套不上，配套不了，那中央的項目就不批，地方政府為了這個項目的批，就去借錢，政策要求地方政府來配套的話，地方?jīng)]錢去找錢，最后只能通過舉債，這是一個方面。

第二方面，2009年3月18號，央行和銀監(jiān)會出臺了92號文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2009〕92號）。一，對于中央投資計劃內(nèi)已經(jīng)啟動、正在建設(shè)中的項目，要保證必要的信貸配套資金及時安排和足額撥付；二，對符合中央新增投資投向、正在報批或需要繼續(xù)完善新開工條件的項目，要加強(qiáng)與政府有關(guān)部門和項目單位的密切溝通協(xié)商，高效率、扎實做好信貸審查和信貸資金撥付的前期準(zhǔn)備工作，加大撥付力度；鼓勵和支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)通過銀團(tuán)貸款，合理分散信貸風(fēng)險，為符合條件的大型中央政府投資項目提供有效信貸支持。說了一大堆前面的形容詞，落實到最后是要求提供信貸支持；還有很關(guān)鍵的是，鼓勵地方政府通過增加地方財政貼息、完善信貸獎補機(jī)制、設(shè)立合規(guī)的政府投融資平臺等多種方式，吸引和激勵銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對中央政府投資項目的信貸支持力度；92號文是要求設(shè)立政府投資平臺，支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具。這個政策是2009年3月18號。這是為了刺激投資增長，中央出臺政策，鼓勵投融資平臺發(fā)展。從2008年以來，地方政府投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢。

銀監(jiān)會統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：到2009年5月，融資平臺是8000多家，2010年年末，融資平臺是1萬余家，比2008年年末增長了52%。

據(jù)審計署發(fā)布的報告顯示，2008年末平臺債務(wù)只有1.7萬億，到了2010年末，達(dá)到了整個平臺的4萬多億，這是政策鼓勵。財政撥款，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來講，財政撥款只有三分之一左右，其余的全部靠負(fù)債。鼓勵平臺發(fā)展的政策出臺不到一年的時間，2010年1月19號，國務(wù)院在第四次會議上就要求盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風(fēng)險，這是列入當(dāng)年的宏觀政策調(diào)控的一個主要重點抓好的工作之一。6月10號，一年零三個月，出臺了19號文，在融資平臺公司進(jìn)行全面的清理，許多平臺都被清理了，不能繼續(xù)貸款了，正常的資金鏈有的被切斷。這種經(jīng)常性的中央請客和地方買單也是導(dǎo)致地方償還債務(wù)風(fēng)險形成的一個重要原因。中央經(jīng)常搞各種達(dá)標(biāo)活動，各種的考核，但這些活動里面，政府有沒有安排足夠的資金，都是要求地方來做的，如對教育、醫(yī)療這方面，經(jīng)常有達(dá)標(biāo)各種要求，沒錢，本來說是地方政府不能向銀行貸款的，地方怎么辦？自己沒錢，只有想辦法找地方，找銀行來借款。

第二篇：中國地方政府債務(wù)問題探討

中國地方政府債務(wù)問題探討

摘要：巨額的地方債務(wù)越來越成為社會矚目的焦點。本文通過分析地方債務(wù)問題的現(xiàn)狀，深究其影響，導(dǎo)出危機(jī)，再針對地方債務(wù)問題的形成原因提出相應(yīng)的解決方法。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)危機(jī)；成因；影響；對策

地方政府性債務(wù)是指地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位及地方政府專門成立的基礎(chǔ)設(shè)施性企業(yè)為提供基礎(chǔ)性、公益性服務(wù)直接借入的債務(wù)和地方政府機(jī)關(guān)提供擔(dān)保形成的債務(wù)，分為直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和政策性掛賬。目前我國地方政府債務(wù)的規(guī)模已十分巨大，并且增長非常迅速。截至2010年底全國省市縣三級地方政府性債務(wù)余額約10.7萬億元。有關(guān)專家根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)估計目前的地方政府性債務(wù)規(guī)模約為18.5萬億-24.6萬億元。而這一數(shù)據(jù)是2012年我國地方財政收入（本級）6.1萬億元的3到4倍之多，債務(wù)收入比率高達(dá)175%-232%，超過100%的債務(wù)警戒線，地方負(fù)債情況不容樂觀。

一、地方債務(wù)危機(jī)的現(xiàn)狀

（一）債務(wù)規(guī)模分布情況

從政府層級看，截至2010年底，全國省級、市級和縣級政府性債務(wù)余額分別為32111.94億元、46632.06億元和28430.91億元，分別占29.96%、43.51%和26.53%。.債務(wù)余額地域分布情況

（二）債務(wù)規(guī)模分變化情況。

1997年以來，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展逐年增長。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長48.20%和61.92%。2010年的債務(wù)余額比上年增長18.86%，但增速下降43.06個百分點。

二、地方債務(wù)危機(jī)的成因

（一）制度因素：地方政府錢少事多，負(fù)擔(dān)沉重

地方政府財權(quán)事權(quán)的不匹配是造成地方債務(wù)危機(jī)最重要也是最根本的原因。目前我國中央財政收入占比52%，支出只占20%，而地方財政收入占比48%，支出卻占到80%。在我國現(xiàn)行的28個稅種中，目前僅營業(yè)稅在地方稅體系中一定程度起到主體稅種的作用。“營改增”在整個服務(wù)業(yè)實行后，按現(xiàn)有增值稅分成比例，地方失去了一個重要的獨立稅源，地方的支出責(zé)任和收入來源之間的錯配將加劇，財稅體制改革變得刻不容緩。為了促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，滿足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收費財政”和“土地財政”。財權(quán)事權(quán)的不匹配反映出中國尚未實現(xiàn)有效的財政分權(quán)。

（二）政策因素：財政政策積極，債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張

近年來積極的財政政策的施行使得地方債務(wù)的規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)張。1998年以來，為了治理通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策，2008年發(fā)行國債總額已達(dá)15500億元。這一政策從三個方面推動了地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張：第一，中央政府增發(fā)國債時，每年都在相關(guān)預(yù)算法案中明確增發(fā)國債中“代地方政府舉借”的規(guī)模，轉(zhuǎn)貸給地方政府用于中央確定的地方建設(shè)項目，共轉(zhuǎn)貸地方政府國債資金2450億元，等額增加了地方政府的直接顯性債務(wù)。二是國債項目需要地方政府安排配套資金，在一定程度上也誘發(fā)了地方政府自行舉債或變相融資等問題，相應(yīng)形成了地方政府的或有顯性債務(wù)。第三，在中央政府投資擴(kuò)張示范效應(yīng)下，地方各級政府也程度不同地存在不顧財力層層擴(kuò)張的問題，舉債搞建設(shè)極為盛行，致使地方政府多年累積的債務(wù)迅速膨脹。

（三）管理因素：地方政府管理松弛，監(jiān)督弱化

地方政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經(jīng)常性支出負(fù)債的主要原因。地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，存在部分冗余機(jī)構(gòu)。此外，政府準(zhǔn)入機(jī)制有很大缺陷，導(dǎo)致眾多“走后門”現(xiàn)象的出現(xiàn)，爭相擠進(jìn)工資福利水平較高而且穩(wěn)定的行政事業(yè)單位“吃皇糧”，大量增加了財政供養(yǎng)人員總量。

地方主要領(lǐng)導(dǎo)單純追求GDP的片面政績觀，加劇了地方政府行為不規(guī)范問題，直接導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模的膨脹。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，獲取政治資本，在任期內(nèi)盲目上項目、搞建設(shè)、建廠子、搞開發(fā)，不顧財力實際超前興辦公益事業(yè)，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”、“政績工程”。而無論這些“政績工程”干好干壞，領(lǐng)導(dǎo)者本人都不必為當(dāng)?shù)卣穫鶆?wù)負(fù)責(zé)，因此，地方政府領(lǐng)導(dǎo)在舉債時往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本、效益，更不計風(fēng)險，加大了地方負(fù)債壓力。

在此情況下，又缺乏對地方政府的有效監(jiān)督體系，監(jiān)督管理弱化，隨意舉債的行為得不到牽制。地方政府編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算以及舉債的隨意性大，舉債行為不規(guī)范、不公開，既缺乏自律，又缺乏人大、社會等方面的監(jiān)督。

三、地方債務(wù)危機(jī)的后續(xù)影響

（一）信貸存在違約風(fēng)險，影響銀行信貸安全

未來兩三年之內(nèi)，大量地方融資平臺的貸款到期，債務(wù)償還問題就會爆發(fā)。在最壞的情況下，這意味著不良貸款或高達(dá)2.4萬億元人民幣，對銀行業(yè)的新增風(fēng)險資產(chǎn)是3.15萬億元左右，這通過資本消耗和撥備計提對銀行資產(chǎn)質(zhì)量產(chǎn)生影響。

（二）宏觀經(jīng)濟(jì)運行受到影響

地方政府負(fù)債投資整體上降低了社會投資效率和經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾。許多地方政府大規(guī)模啟動的投資項目效率很低，尤其是機(jī)場、公路的重復(fù)建設(shè)項目有許多建成即虧損，給當(dāng)?shù)刎斦成狭顺林氐呢?fù)擔(dān)，也降低了經(jīng)濟(jì)增長的素質(zhì)和質(zhì)量。

（三）地方經(jīng)濟(jì)停滯 刺激政策前功盡棄

如果地方債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)，許多項目難免會半途而廢，地方政府融資鏈條面臨斷裂，很多地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也可能面臨停滯。我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入新一輪建設(shè)高峰期，地方投融資平臺仍需扮演重要角色。如果這些平臺的貸款能力受到限制，地方投融資平臺所蘊含的危機(jī)將可能提前顯現(xiàn)，并成為真正的危機(jī)，進(jìn)而對中國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響。

（四）地方賣地圈錢 掣肘房地產(chǎn)調(diào)控

地方政府財政收入中相當(dāng)一部分來自于賣地和房地產(chǎn)稅收，償債壓力加重地方政府對土地財政的依賴，房地產(chǎn)調(diào)控政策難以為繼，迫使房地產(chǎn)調(diào)控政策中途走樣。此外，為了償債，政府有可能提高稅費。通過提高行政所掌控的“資源”價格進(jìn)行出售，來增加財政收入彌補巨大的債務(wù)虧空。

（五）影響政府威信和社會穩(wěn)定

如果地方債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)，可能會影響地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技等公共產(chǎn)品的投入，可能會出現(xiàn)公務(wù)員和中小學(xué)教師等相關(guān)人員的工資拖欠，影響下崗人員生活費和再就業(yè)、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金等支付問題，嚴(yán)重的將會威脅社會穩(wěn)定，也不利于維持政府形象，人民對政府的信心和支持度下降。

四、地方債務(wù)危機(jī)的對策

（一）徹底完成銀行的去財政功能

徹底完成銀行的去財政功能，加強(qiáng)財政投融資體系改革。雖然我國銀行體系撥備較充足，上萬億元的撥備可以抵抗不良貸款的小幅增加，但通過地方政府的財政投融資體系改革來徹底“松綁”銀行業(yè)已經(jīng)刻不容緩。

（二）完善財政體制，合理劃分財權(quán)事權(quán)

要進(jìn)一步明確中央與地方政府以及各級地方政府之間的事權(quán)劃分。應(yīng)該由中央政府承擔(dān)的，在劃分責(zé)任時，明確由中央承擔(dān)。完善預(yù)算法、轉(zhuǎn)移支付法規(guī)，以立法形式明確各級政府的事權(quán)財權(quán)，硬化預(yù)算約束，規(guī)范政府舉債和擔(dān)保行為，加強(qiáng)地方債務(wù)的法制化管理，以減少各級政府間的“侵權(quán)”行為，增強(qiáng)各級地方政府的償債意識，防止地方政府債務(wù)規(guī)模的失控。

同時完善地方稅收體系，不斷提高地方稅收收入在財政收入中的比重。進(jìn)一步完善分稅制，分清各級政府的償債責(zé)任，為規(guī)范地方政府舉債行為創(chuàng)造條件。賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)。地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的實際情況，對具有地方區(qū)域特點的稅源開征新稅種，提高稅收收入。

（三）完成我國經(jīng)濟(jì)“去房地產(chǎn)化”

實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的“去房地產(chǎn)化”，需要推進(jìn)保障性住房等民生建設(shè)。在目前我國地方政府償債壓力逐年增大的背景下，以保障房為代表的民生領(lǐng)域支出的增加令地方政府不堪重負(fù)。房地產(chǎn)問題關(guān)乎民生和社會穩(wěn)定，伴隨房地產(chǎn)的調(diào)控進(jìn)入到攻堅階段，亟須加快地方政府的融資模式改革，形成長期穩(wěn)定的資金來源。

（四）建立健全政府債務(wù)資金的監(jiān)管機(jī)制

對利用政府債務(wù)資金的重點工程項目，繼續(xù)完善項目法人責(zé)任制、項目監(jiān)理制、工程招投標(biāo)制，加強(qiáng)資金使用管理，切實規(guī)范財務(wù)收支行為。將行政管理費用和項目投資支出相分離，規(guī)范資金使用，嚴(yán)格項目工程預(yù)決算審核，嚴(yán)格控制超標(biāo)，杜絕“政績工程”，防止資金的挪用移用。要建立責(zé)任追究制度，明確權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，對盲目舉債、拉低水平的重復(fù)建設(shè)，造成損失浪費，或因工作失職，造成無法按期還本付息，要追究直接責(zé)任人的責(zé)任。同時要將債務(wù)的借、用、還納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計范圍，作為評價、考核、任用干部的一項指標(biāo)。

（五）加快行政事業(yè)機(jī)構(gòu)改革，減少財政供養(yǎng)壓力

要減輕地方政府的財政支出壓力，除了要保證地方政府有適當(dāng)?shù)呢斦杖雭碓匆酝?，還必須注重削減地方財政的不合理支出。目前我國地方政府，特別是縣鄉(xiāng)級政府財政困難的一個突出表現(xiàn)，就是行政事業(yè)性支出增長過快。而事業(yè)費中又以人員經(jīng)費為主，真正用于事業(yè)發(fā)展的支出比重較小。要減輕地方財政的支出壓力，首先就是要控制行政事業(yè)機(jī)構(gòu)人員的膨脹，要結(jié)合政府機(jī)構(gòu)的改革，減少行政事業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，壓縮人員經(jīng)費開支。

目前，我國財政狀況總體上看仍屬安全穩(wěn)健。2010年，全國財政赤字占GDP的比重為2.5%，低于3%的控制水平；2011年，該赤字率更是下降到2%左右。從國債余額占GDP的比重來看，2010年末為17%，我國財政赤字率和國債負(fù)擔(dān)率都很低，地方政府債務(wù)僅表現(xiàn)為局部和結(jié)構(gòu)性的問題，地方債務(wù)問題尚在可控范圍。但如果有關(guān)方面不加以重視，任由地方債務(wù)漏洞擴(kuò)大，后果將不堪設(shè)想，危及宏觀及地方經(jīng)濟(jì)的方方面面。盡快出臺相關(guān)政策加強(qiáng)地方債務(wù)問題治理，應(yīng)該成為當(dāng)前制訂經(jīng)濟(jì)政策的重要考慮方面。

參考文獻(xiàn)：

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第三篇：地方政府債務(wù)風(fēng)險控制思考

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，各級政府普遍加大了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額資金的投入，在地方財力普遍有限的情況下，各級政府通過各種形式舉債進(jìn)行城市建設(shè)，但隨之而來的地方債務(wù)問題也日漸突出。而政府的負(fù)債就如同一把“雙刃劍”，在適度負(fù)債、規(guī)范管理、統(tǒng)籌安排、加強(qiáng)監(jiān)督的前提下，政府負(fù)債能有效地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，同時也能為社會提供更多的公共產(chǎn)品。在管理失控、負(fù)債過度、違規(guī)融資的情況下，政府負(fù)債則將成為影響經(jīng)濟(jì)和社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，影響財政預(yù)算正常執(zhí)行的重大隱患。本文就西湖區(qū)地方債務(wù)（主要就城市建設(shè)引起的負(fù)債）管理現(xiàn)狀、存在問題等方面進(jìn)行分析，從財政的角度提出加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險控制的建議與措施。

一、西湖區(qū)政府債務(wù)管理現(xiàn)狀

近幾年西湖區(qū)財力呈逐年增長態(tài)勢，但除了保障“吃飯財政”，每年只能安排7000萬左右的資金用于基本建設(shè)，占一般預(yù)算支出的5.06％。這對城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的巨額資金來說，顯然是杯水車薪，因此西湖區(qū)的城市建設(shè)資金基本上通過舉債完成。政府債務(wù)在西湖區(qū)城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，利用融資加快了西湖區(qū)經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的步伐。投資環(huán)境日益優(yōu)化，招商引資的區(qū)位優(yōu)勢凸現(xiàn)。

據(jù)統(tǒng)計，至2006年12月底，區(qū)本級政府債務(wù)余額為1.4億元（不含之江、各集鎮(zhèn)指揮部），占當(dāng)年財政支出的比重為12.96％，占全區(qū)可用財力的比重為10.65％，各項指標(biāo)均在風(fēng)險控制范圍內(nèi)。然而西湖區(qū)承擔(dān)著西溪濕地、古墩路等多項市重點工程的建設(shè)任務(wù)，雖然建設(shè)資金由市政府明確以某塊土地資金作為平衡，但在地塊出讓前，項目的建設(shè)仍需通過大規(guī)模融資完成。隨著近年國家對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的陸續(xù)出臺，地價受市場波動因素影響很大，隱藏了較大風(fēng)險，一旦土地跌價，不能及時出讓，將直接導(dǎo)致未來債務(wù)支付困難，資金鏈斷裂，引發(fā)財政風(fēng)險，因此融資風(fēng)險不容忽視。

西湖區(qū)政府十分重視債務(wù)問題，在債務(wù)控制方面采取了一系列積極的措施。一是摸清全區(qū)政府性投資建設(shè)項目基本情況，匯總各部門的建設(shè)計劃，并在此基礎(chǔ)上核實債務(wù)存量，進(jìn)行分類化解，明確償債責(zé)任。二是建立政府負(fù)債辦公室，負(fù)責(zé)定期統(tǒng)計匯總?cè)珔^(qū)負(fù)債數(shù)據(jù)、分析全區(qū)負(fù)債動態(tài)。負(fù)債辦公室設(shè)在財政局，在統(tǒng)計匯總負(fù)債數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，建立月報表制度，每月向區(qū)委區(qū)政府提供負(fù)債動態(tài)分析。三是建設(shè)項目實行項目法人負(fù)責(zé)制，明確建設(shè)資金由建設(shè)主體負(fù)責(zé)籌措和平衡，誰舉債誰負(fù)責(zé)。四是2007年試編基本建設(shè)項目預(yù)算，全面反映基本建設(shè)收支、借貸執(zhí)行情況，做到一本預(yù)算管吃飯、一本預(yù)算管建設(shè)。五是建立債務(wù)償還責(zé)任制和責(zé)任追究制，簽訂政府債務(wù)責(zé)任狀。由區(qū)委區(qū)政府與各建設(shè)單位負(fù)責(zé)人簽訂政府債務(wù)責(zé)任狀。將地方政府債務(wù)考核落實到建設(shè)單位主要負(fù)責(zé)人。

二、債務(wù)管理中存在的問題

（一）建設(shè)單位對各自項目管理和舉債資金管理自成一體，封閉運行，集融資、建設(shè)、支付職能于一身。

有些項目在實施期間，由于受各種因素變化的制約，會出現(xiàn)與計劃不一致的情況，影響項目貸款資金的實際使用效果，造成資金暫時閑置。而有些項目則因資金短缺，卻不能從有資金閑置的建設(shè)單位調(diào)度使用，而選擇向銀行融資。從全區(qū)范圍來看，負(fù)債資金尚未用好、用足，這是導(dǎo)致負(fù)債規(guī)模上升的一個重要因素。

（二）舉債項目各環(huán)節(jié)管理不到位，造成投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，增加了財政支出負(fù)擔(dān)。

表現(xiàn)在：（1）項目超概算情況嚴(yán)重，加大財政資金壓力。從目前已完工的項目來看，一方面由于項目立項前更多的考慮項目要不要上，沒有做到全面的投資估算，導(dǎo)致實際支付時超概算情況嚴(yán)重；另一方面建設(shè)單位在建設(shè)過程中任意擴(kuò)大投資規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，變更、增加計劃外工程，導(dǎo)致整個工程超規(guī)模、超概算、超標(biāo)準(zhǔn)，加大了財政負(fù)擔(dān)。（2）項目沒有引入競爭機(jī)制，部分工程材料設(shè)備未實行政府采購，實際造價往往高于合同造價，增加了建設(shè)成本。

（三）宏觀調(diào)控造成銀行貸款困難、還本付息壓力大。

2006年以來國家宏觀調(diào)控政策不斷。土地管理方面，進(jìn)一步完善土地調(diào)控政策，從緊控制新增建設(shè)用地。國務(wù)院陸續(xù)出臺了《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》及配套文件《土地利用計劃管理辦法》、《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》等規(guī)章制度。貨幣信貸方面，至今年8月，央行3次上調(diào)存款準(zhǔn)備金率各0.5個百分點；4次加息使貸款利息從5.58％提高到目前的6.84％。此外銀監(jiān)會對銀行各類打捆貸款進(jìn)行整頓和規(guī)范……對于土地出讓收入和房地產(chǎn)依賴程度較高的西湖區(qū)來說，這一系列的宏觀調(diào)控給地方財政收入和土地出讓的收益都帶來了不小的影響。也使西湖區(qū)通過借新貸還舊貸的計劃隨時可能受到影響，還本付息壓力顯現(xiàn)。

三、控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的建議與措施

面對政府債務(wù)規(guī)?，F(xiàn)狀，必須積極采取應(yīng)對措施，妥善處理好發(fā)展與舉債，長遠(yuǎn)目標(biāo)與眼前現(xiàn)實的關(guān)系，規(guī)范投資行為，合理有效控制債務(wù)規(guī)模，防范和化解債務(wù)風(fēng)險，提高資金使用效率。

（一）加大財政對政府融資的集中統(tǒng)管力度。

建立地方政府償債機(jī)制。政府在清理現(xiàn)有債務(wù)的基礎(chǔ)上明確界定必須由政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)。按照“誰舉債、誰償還”的原則，確定償債責(zé)任單位，明確財政部門在同級政府債務(wù)管理中的牽頭作用，實行由財政部門為主，各職能部門共同參與的政府債務(wù)管理體制。財政部門根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的狀況、財政收支、各職能部門提供的項目可行性方案，確定短期籌資方案、還款計劃以及地方政府中長期融資規(guī)模、償債期限等。并定期對已有的政府債務(wù)進(jìn)行分析和督促，確保政府債務(wù)按時償還。

（二）逐步建立各項政府債務(wù)監(jiān)控、預(yù)警機(jī)制。

建立債務(wù)監(jiān)控、預(yù)警機(jī)制，對政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償債能力實行有效控制，反映地方政府財政風(fēng)險程度。（1）建立和完善償債準(zhǔn)備金制度。建立與負(fù)債規(guī)模相適應(yīng)的償債準(zhǔn)備金，以備在發(fā)生無力償債的情況時彌補償債資金缺口。償債準(zhǔn)備金來源可從：從歷年財政結(jié)余中安排一部分；每年從可用財力中安排一定比例；從土地出讓金收入中提取一定比例；從國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓一次性收益中安排一部分。準(zhǔn)備金數(shù)額一般為年初政府債務(wù)余額的3％－8％左右。（2）建立能合理反映地方政府負(fù)債的風(fēng)險指標(biāo)體系。目前運用較廣泛的指標(biāo)主要有債務(wù)依存度、負(fù)債率、償債率。債務(wù)依存度即債務(wù)收入占財政支出的比率，它說明財政運轉(zhuǎn)對債務(wù)的依賴程度，一般來說債務(wù)依存度不宜超過20%。負(fù)債率指債務(wù)余額占GDp的比重，著眼于從存量角度考察政府負(fù)債規(guī)模，是反映財政風(fēng)險程度的一個重要指標(biāo)，警戒線是10%左右。償債率指當(dāng)年政府負(fù)債還本付息額占當(dāng)年財政收入之比，這一指標(biāo)反映政府清償負(fù)債的能力，警戒線是10%左右。

（三）整合財力，集中管理融資，合理調(diào)度。

把政府財力集中起來，把政府的資源運作起來，集中財力辦大事，發(fā)揮財政資金的最大效能，通過財政資金產(chǎn)生的效益來抵消和減少債務(wù)。（1）充分挖掘非稅收入的潛力。非稅收入是政府財力的重要組成部分，應(yīng)將非稅收入與稅收收入一樣征收起來，納入財政預(yù)算統(tǒng)籌安排。加強(qiáng)對國有資產(chǎn)包括出租、出售、變現(xiàn)等收入的征收管理，依法推行國有資產(chǎn)使用權(quán)招標(biāo)、拍賣，確保應(yīng)收盡收。2007年西湖區(qū)財政著手對全區(qū)國有房產(chǎn)出租（租入）情況進(jìn)行調(diào)研，據(jù)不完全統(tǒng)計，至2006年底，共計有363個出租點，出租面積達(dá)259963.06平方米，這些房產(chǎn)均由相關(guān)單位自行管理和對外出租。區(qū)財政根據(jù)調(diào)研情況，建議區(qū)政府對出租(租入)的國有房產(chǎn)，引入市場競爭機(jī)制，做到公開、公正、透明。出租(租入)的國有房產(chǎn)須由區(qū)國有資產(chǎn)托管中心委托社會中介機(jī)構(gòu)評估確認(rèn)底價后進(jìn)入公共資源交易中心，由政府采購中心統(tǒng)一進(jìn)行公開招租，接受社會的監(jiān)督，實現(xiàn)資產(chǎn)出租收入最大化。以提高收益率，防止國有資產(chǎn)流失，確保非稅收入應(yīng)收盡收，增加財政收入。（2）集中管理融資，合理調(diào)度。對于由建設(shè)單位向金融機(jī)構(gòu)的借款，允許其在貸款銀行開設(shè)資金專戶，但資金的使用要接受財政統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度。集中管理融資，統(tǒng)一調(diào)度資金最大的作用在于降低貸款利息支出，節(jié)約負(fù)債成本。（3）創(chuàng)新融資渠道。積極引導(dǎo)社會資金參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)，在銀行貸款吃緊的情況下，可將發(fā)行信托產(chǎn)品作為地方政府融資的一種嘗試。

（四）加強(qiáng)政府性投資項目的管理。

1、結(jié)合財政績效評價，合理確定投資范圍。按照“量力而行、盡力而為”的理財原則，同時結(jié)合財政支出績效評價，合理確定財政投資范圍，政府重點支持關(guān)系國計民生，對西湖區(qū)未來經(jīng)濟(jì)或社會事業(yè)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展有重大影響的建設(shè)項目。對于重大項目的立項，可考慮建立聽證會制度，在重大項目實施前，舉行由專家、市民組成的聽證會，以確定項目實施的可行性。也可結(jié)合財政績效評價，從項目的預(yù)期績效目標(biāo)著手進(jìn)行調(diào)查。通過問卷調(diào)查，直接傾聽老百姓對該項目實施的意見，確定是否符合老百姓的利益，是否直接體現(xiàn)公共財政的目標(biāo)，是否會產(chǎn)生資源浪費。

2、編制基本建設(shè)預(yù)算和政府性債務(wù)收支計劃，加大建設(shè)項目財政直接支付力度。（1）根據(jù)建設(shè)需要和承受能力應(yīng)在編制政府性投入基本建設(shè)預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)資金的缺口編制統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)收支計劃，明確政府性負(fù)債建設(shè)項目，投資、規(guī)模和償還本息等計劃，也便于負(fù)債資金在各項目間的統(tǒng)籌調(diào)度。（2）加大建設(shè)項目財政直接支付力度。西湖區(qū)自2004年開始對由區(qū)本級財政全額投入的建設(shè)項目以及上級補助資金投入的建設(shè)項目納入直接支付，至2006年底納入直接支付的建設(shè)資金達(dá)3.3億元，相對杭州市其他城區(qū)，建設(shè)資金直接支付力度較大。通過三年來的經(jīng)驗積累，目前西湖區(qū)正積極嘗試將全區(qū)所有建設(shè)項目分批、分步驟的納入直接支付。對于納入直接支付的項目，由建設(shè)單位分批將貸款資金劃入財政基本建設(shè)資金專戶。財政部門根據(jù)投資計劃、預(yù)算、合同、工程進(jìn)度，將建設(shè)資金直接支付到用款單位。將全區(qū)所有政府性投資建設(shè)項目全部納入國庫集中支付是實現(xiàn)城建項目支付管理的最終目標(biāo)。若能實現(xiàn)這一目標(biāo)，一方面可以促進(jìn)財政基本建設(shè)預(yù)算編制的完整，為發(fā)改部門編制政府性投資項目計劃提供真實的資金依據(jù)，同時便于政府及時、全面把握全區(qū)項目的規(guī)模和進(jìn)度；另一方面可使財政全面掌握政府性投資項目的資金需求與去向，從而使財政部門真正發(fā)揮在政府債務(wù)管理中的牽頭作用。（3）將政府投資工程項目逐步納入政府采購范疇，以節(jié)約采購成本?？蓢L試進(jìn)一步研究政府投資項目購買設(shè)備和工程政府采購的范圍、標(biāo)準(zhǔn)，加大工程政府采購范圍。工程政府采購行為一旦發(fā)生，由采購中心組織統(tǒng)一采購后，由國庫單一帳戶直接撥付給貨物供應(yīng)商和勞務(wù)提供者。

3、加強(qiáng)基本建設(shè)的過程管理，強(qiáng)化基建預(yù)算執(zhí)行力。（1）把好項目建設(shè)立項關(guān)，對建設(shè)單位上報要求立項的基本建設(shè)項目，財政部門必須會同有關(guān)部門參與可行性分析和論證，確保立項準(zhǔn)確、科學(xué)，并結(jié)合當(dāng)年財力和負(fù)債情況提出能否在當(dāng)年實施的意見。（2）把好預(yù)算審核關(guān)。施工圖預(yù)算是項目施工、合同簽訂、價款結(jié)算和成本核算的重要依據(jù)。財政部門組織力量或委托社會中介機(jī)構(gòu)對基建項目的工程預(yù)算進(jìn)行審查，根據(jù)審查后的預(yù)算來確定招投標(biāo)的標(biāo)底造價。（3）把好建設(shè)資金支付審核關(guān)。密切關(guān)注建設(shè)工程的施工情況，發(fā)現(xiàn)工程超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概算的停止支付。（4）把好建設(shè)項目竣工決算關(guān)。建設(shè)工程項目完工后，財政部門會同中介機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位進(jìn)行嚴(yán)格審查。以設(shè)計概算和工程預(yù)算為依據(jù)，認(rèn)真審查建設(shè)項目的投資完成情況和交付使用資產(chǎn)情況，審查建設(shè)成本、費用開支、結(jié)余資金等。

4、依托信息技術(shù)手段，建立政府性投資項目庫，對項目實行跟蹤管理。項目庫的內(nèi)容包括項目立項的基本情況、資金的安排情況、上級資金的到位情況、項目的概預(yù)算、項目招投標(biāo)情況以及項目支付的進(jìn)度，對項目庫實施動態(tài)管理。通過建立項目庫實現(xiàn)資源有效整合，促進(jìn)財政對項目的跟蹤和監(jiān)督管理。

（五）加強(qiáng)償債能力分析，將負(fù)債控制在一定比例。

償債能力決定負(fù)債能力，通過償債能力分析，為合理確定當(dāng)年政府負(fù)債規(guī)模提供財務(wù)依據(jù)。主要可從兩個層面進(jìn)行分析：

1、地方財力的現(xiàn)狀及其增長趨勢的分析。地方財政可支配收入是決定償債能力的最重要因素，也是衡量政府償債能力大小的最直接的指標(biāo)。財政可支配收入越多，其借債的能力必然越大，財政可支配收入和政府負(fù)債能力呈正相關(guān)，與償債能力呈正相關(guān)。在分析過程中，需結(jié)合政府實際可用財力、政府負(fù)債和政府可用財力承受能力情況。分析一定時期財政總收入、地方財政收入、地方財政可用資金、地方財政用于建設(shè)的財力、土地出讓金收入等相關(guān)指標(biāo)的完成情況、平均增長幅度、財政收入增長趨勢，以確定償還政府負(fù)債的能力。

2、償還政府負(fù)債的資金主要渠道分析。目前，地方政府償還負(fù)債的資金來源主要為土地出讓收入，其收繳是否及時、是否到位直接影響政府負(fù)債還款來源的穩(wěn)定性和正常性?？梢詮默F(xiàn)有土地存量、土地出讓金收繳率、土地價格升降趨勢等指標(biāo)，分析地方政府未來一定時期的土地出讓收入情況，政府負(fù)債的償還資金是否充足。此外，還要對土地出讓情況予以跟蹤，由于國家經(jīng)濟(jì)政策（如金融政策、土地政策）的變化對地方政府土地出讓收入的巨大影響。如，2005年《國六條》的出臺，對土地出讓產(chǎn)生了直接影響，建設(shè)用地受到嚴(yán)格控制，受此影響，房地產(chǎn)開發(fā)商資金普遍吃緊，開發(fā)企業(yè)的前期資金運作面臨著極大的考驗，導(dǎo)致土地不能及時出讓或開發(fā)商欠繳土地出讓金。近期，土地出讓金收入是政府負(fù)債的主要還款來源，土地出讓金大量欠收勢必影響政府負(fù)債的正常還貸進(jìn)程。因此，需要對土地出讓預(yù)計收入進(jìn)行合理估計，不能過高估計土地出讓收入。

第四篇：地方政府性債務(wù)問題

地方政府性債務(wù)問題：成因、影響和對策

【摘要】近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，各級政府普遍加大了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，資金需求旺盛。而地方政府財力有限，主動舉債便成為地方政府籌集城市建設(shè)資金的選擇，并且債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。本文首先簡單描述了我國地方政府性債務(wù)問題，然后具體分析了地方政府性債務(wù)問題形成的原因，并簡介其對社會和經(jīng)濟(jì)的影響，最后探討了防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險的具體對策。

【關(guān)鍵詞】地方政府性債務(wù)；分稅制；政府職能

近年來，地方政府為支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解財政壓力，推進(jìn)公共服務(wù)建設(shè)，通過政府投融資杠桿大量舉債，有效地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但是伴隨高速膨脹的債務(wù)規(guī)模，地方政府性債務(wù)潛在的風(fēng)險也不容忽視。審計署對全國所有涉及地方政府性債務(wù)的25590個政 府部門和機(jī)構(gòu)、6576 家融資平臺公司、54061 個其他單位、373805 個項目和1873683 筆債務(wù)進(jìn)行審計的結(jié)果表明，我國

地方政府性債務(wù)總體規(guī)模較大，截至2010 年底，除54 個縣

級政府沒有政府性債務(wù)外，全國省、市、縣三級地方政府性

債務(wù)余額共計107174.91 億元，同時，地方政府償債壓力差

別較大，省、市本級和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險較為集中。深入分

析地方政府性債務(wù)的成因，探索解決和化解我國地方政府

性債務(wù)風(fēng)險的治理之策乃當(dāng)前宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)管理之要務(wù)。

地方政府性債務(wù)具有特定的內(nèi)涵，依據(jù)審計署的定義，地方政府性債務(wù)是指地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)），經(jīng)費補助事業(yè)單位，公用事業(yè)單位，政府融資平臺公司，其他單位等直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持，因公益性項目（指為社會公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項目）建設(shè)形成的債務(wù)。當(dāng)前，地方政府性債務(wù)問題成為了社會熱點問題。要找到應(yīng)對地方政府性債務(wù)問題的對策：首先，我們要分析債務(wù)現(xiàn)狀及原因，只有找到原因，才能對癥下藥；其次，要全面探討地方政府性債務(wù)問題的經(jīng)濟(jì)和社會影響，并提出相應(yīng)對策。

一．我國地方政府性債務(wù)問題現(xiàn)狀

中國地方政府性債務(wù)經(jīng)歷了從嚴(yán)格控制到大規(guī)模膨脹的過程。1978年~1992年，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的前期階段，地方舉債受到嚴(yán)格控制。1992年以后，我國開始步入建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制階段，地方政府性債務(wù)問題開始凸現(xiàn)。1994年財政改革分權(quán)后，地方政府性債務(wù)迅速膨脹。在1998~2004年實施積極財政政策期間，地方政府被動增加直接債務(wù)。2004年后，地方政府性債務(wù)邁入“大躍進(jìn)”階段。其間，地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)債務(wù)規(guī)模龐大，擴(kuò)

張普遍較快；縣鄉(xiāng)政府負(fù)債沉重；債務(wù)來源多樣；債權(quán)主體不斷擴(kuò)散；債務(wù)關(guān)系復(fù)雜等特征。2008年以來，受美國次貸危機(jī)、歐債危機(jī)的影響，以及國內(nèi)積極財政政策的施行，中國地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)城投債井噴的新態(tài)勢。我國地方政府性債務(wù)余額的規(guī)模與增速如圖1所示。

二．地方政府性債務(wù)的成因

（一）分稅制改革不徹底

１９９４年的分稅體制改革提高了國家財政的汲取能力，具有劃時代的意義。但是這一改革遺留了很多問題。最為突出的是，造成政府間事權(quán)及支出責(zé)任和財權(quán)劃分的不對稱，逐步形成“財力向上集中”和“事權(quán)向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通過各種非正規(guī)渠道直接或者是間接地借入債務(wù)。

（二）政府職能轉(zhuǎn)換不到位

地方政府大量舉債的另一個深層次原因是相對于經(jīng)濟(jì)體制改革，政府的行政管理體制改革滯后，政府職能轉(zhuǎn)換不到位。政府應(yīng)該是公共服務(wù)的提供者和管理者，政府的職能應(yīng)該主要集中在增進(jìn)地區(qū)的公共服務(wù)、完善公共服務(wù)設(shè)施和提高管理水平等方面，但是現(xiàn)在還有一些地方政府的施政理念仍停留在“建設(shè)型”政府的階段，相對于服務(wù)，更熱衷于搞經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)；部分政府資金違背公益性和市場經(jīng)濟(jì)原則，投向競爭性、盈利性的非公益性行業(yè)和領(lǐng)域。特別是一些地方在推動本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，沉溺于“大而全”，超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、超前建設(shè)，既脫離現(xiàn)實需要，又沒有償還保障；另一些地方大肆舉債搞形象工程、政績工程，浪費人力物力。

（三）施行積極的財政政策導(dǎo)致債務(wù)增加

國家增加國債向地方的投入，對加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和拉動地方經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了積極的作用。但國債投入需要銀行和地方政府的配套資金。由于國債在地方主要投向社會效益明顯而經(jīng)濟(jì)效益甚微的基礎(chǔ)設(shè)施，因此，銀行的配套資金實際上成了地方政府擔(dān)保的貸款，最終償債責(zé)任會落到地方政府的頭上。地方政府配套的資金，大多也通過投資公司之類的經(jīng)濟(jì)實體從多渠道融資，地方財政投入很少，這也形成了地方政府的債務(wù)。另外，國債轉(zhuǎn)貸給地方部分，地方政府還必須還本付息。尤其是2008年在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)波及中國的情況下，中國政府為“保增長、保穩(wěn)定”，通過發(fā)行地方政府債券等積極財政政策來拉動經(jīng)濟(jì)增長，導(dǎo)致地方負(fù)債呈“大躍進(jìn)”之勢。

（四）債務(wù)監(jiān)管機(jī)制不完善

目前我國許多地方已經(jīng)制定了債務(wù)管理的辦法和制度，但是在執(zhí)行過程中存在落實不到

位的問題。一是債務(wù)沒有完全納入預(yù)算管理，債務(wù)計劃編制不完整；二是債務(wù)審批缺乏嚴(yán)格程序，償債準(zhǔn)備金提取不夠或者沒有提取，債務(wù)管理缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的機(jī)制，出現(xiàn)分散管理、多頭舉債的現(xiàn)象；另外很多地方政府還未建立相關(guān)債務(wù)管理制度、債務(wù)風(fēng)險和預(yù)警機(jī)制，也沒有建立信息報告制度，對債務(wù)潛在風(fēng)險的關(guān)注不夠。此外，財政、審計等監(jiān)管部門對政府性債務(wù)的追責(zé)機(jī)制沒有建立起來，沒有把政府負(fù)債列入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的范圍，并賦予適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)權(quán)重。

（五）政府投融資體制改革滯后

在我國經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，原有的計劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府投融資體制已經(jīng)打破，新的適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的政府投融資體制還未建立，一些經(jīng)濟(jì)體制改革不僅沒有產(chǎn)生應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益，反而把改革的成本轉(zhuǎn)嫁到地方政府，直接導(dǎo)致政府債務(wù)的增加。我國的財政金融體制不健全，受市場化程度不高、市場準(zhǔn)入限制的影響，保險、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險經(jīng)營機(jī)構(gòu)難以快速發(fā)展。在不得已的情況下，為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方政府通過銀行貸款、土地抵押、發(fā)行債券、上級財政借款和工程項目欠款等方式大量舉債。舉債規(guī)模過快過猛，是落后地區(qū)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重的主要原因。

三．地方政府性債務(wù)風(fēng)險的影響

（一）扭曲了信貸市場

地方政府性債務(wù)絕大部分的資金來源于銀行貸款，主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目上來完成自己的政績工程，可能一個城市沒有達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的人口，卻已經(jīng)開始修建地鐵。其收益綁定在未來宏觀經(jīng)濟(jì)狀態(tài)上而非項目本身的收益率，即未來中國如果仍將以過去的速度增長，地方政府就將獲得預(yù)期的稅收和土地出讓收入。而具有好的投資項目的中小企業(yè)很難從銀行取得貸款，這就催生了民間資本市場的利率，高利貸風(fēng)險一觸即發(fā)。

（二）中央貨幣政策可能受到限制

為了控制通脹需要采取緊縮的貨幣政策；但顧及地方政府的債務(wù)可持續(xù)和還本付息負(fù)擔(dān)又不能過緊，特別是不能簡單提高貸款利率。于是，折中的方式就是采取以穩(wěn)定貨幣供應(yīng)數(shù)量和信貸占ＧＤＰ比為主的改進(jìn)的貨幣主義政策。

（三）監(jiān)管失控引發(fā)資金濫用

由于地方負(fù)債無明確法律規(guī)范，導(dǎo)致資金濫用現(xiàn)象相當(dāng)普遍。濫用資金表現(xiàn)在一下幾個方面：一是資金投向的隨意性，即舉債而得的資金在貸款時就沒有明確用途。由此導(dǎo)致賬目不透明、貪污腐敗、揮霍浪費等問題。二是舉債額度無節(jié)制，由于無具體法規(guī)及監(jiān)管，地方政府傾向于盡可能多的舉債，而銀行深信“政府信用”，供需關(guān)系穩(wěn)固，于是出現(xiàn)債務(wù)規(guī)模

持續(xù)擴(kuò)大化。

（四）損害社會誠信體系，進(jìn)一步引發(fā)社會信用危機(jī)

政府信用是社會信用的基石，地方債務(wù)不能到期清償還會產(chǎn)生嚴(yán)重扭曲的市場信號，動搖投資者與消費者的信心，阻礙了投資和消費。近幾年來，地方政府性債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，2010年末地方政府性債務(wù)余額中，2011年~2013年期間到期需要償還的債務(wù)額為5.68萬億元，占到債務(wù)余額總量的53%，未來2~3年償債壓力將會較大。一旦發(fā)生地方政府性債務(wù)違約現(xiàn)象，將會損害社會誠信體系，進(jìn)一步引發(fā)社會信用危機(jī)。

四．對策分析

地方政府性債務(wù)作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種手段，在一定范圍內(nèi)，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政運行有良好作用，可以實現(xiàn)既定政策目標(biāo)。但超過一定的度，則會嚴(yán)重影響國民經(jīng)濟(jì)運行的各方面。因此，必須對地方政府舉債行為進(jìn)行規(guī)范化管理，以發(fā)揮其積極作用而消除其負(fù)面影響。

（一）進(jìn)一步完善財稅體制

從體制因素看，1994年確立的分稅制財政體制造成的中央與地方事權(quán)財權(quán)不對等是目前地方政府性債務(wù)規(guī)模過大的根本原因。因此，進(jìn)一步完善改革我國的財稅體制才是治本之道。中央與地方事權(quán)與財權(quán)的對等劃分、加大中央轉(zhuǎn)移支付以及探索地方政府發(fā)行債券等，將會從根本上緩解地方政府負(fù)債過高的問題。另外，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算體系，記錄和反映地方政府性債務(wù)規(guī)模、用途，都是財稅體制完善的方向。

（二）轉(zhuǎn)換政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府

使地方政府的職能徹底從建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)換。首先，要將地方政府的職能定位為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、市政道路橋梁等基本公共服務(wù)，政府財力也應(yīng)集中解決上述問題。其次，地方政府應(yīng)從經(jīng)營性交通設(shè)施、盈利性領(lǐng)域和行業(yè)實現(xiàn)逐步退出，特別是要改革投資體制、行政審批體制，逐步放寬職業(yè)教育、社會醫(yī)療、交通設(shè)施、金融服務(wù)業(yè)等的投資門檻，破除行業(yè)壟斷，為吸引民營資本、社會資本和外資搭建投資平臺。

(三)理順財政投融資體制，允許有條件的地方政府自主發(fā)債

改革預(yù)算法，建立健全地方政府融資體系，允許地方政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件適當(dāng)發(fā)行相應(yīng)類別的市政公債，這樣有利于提高地方政府融資的透明程度和規(guī)范性，２０１１年１０月２０日國務(wù)院批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)行債券，這項政策不僅將減輕其償債壓力，也有利于拉長債務(wù)的償還期限，連接市場的流動性和地方政府的資金要求。盡管自行發(fā)債仍須在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額之內(nèi)，與“項目自主、發(fā)債規(guī)模自主、發(fā)債用途自定、償債自負(fù)”的自主發(fā)債仍有不小距離，但從中央代發(fā)地方政府債過渡到試點地方自主發(fā)債，意味著地方政府將更多地參與到政府性債券的發(fā)行中來。另外，應(yīng)放寬市場準(zhǔn)入限制，加大保險、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險經(jīng)營機(jī)構(gòu)發(fā)展力度。

（四）創(chuàng)新和完善債務(wù)監(jiān)管機(jī)制

創(chuàng)新和完善債務(wù)監(jiān)管機(jī)制有利于控制我國地方政府性債務(wù)持續(xù)較快的增長，應(yīng)做到以下幾點：一是將債務(wù)完全納入預(yù)算管理體系，完整債務(wù)計劃編制；二是嚴(yán)格債務(wù)審批程序，敦促地方政府建立相關(guān)債務(wù)管理制度、債務(wù)風(fēng)險和預(yù)警機(jī)制；三是建立財政、審計等監(jiān)管部門對政府性債務(wù)的追責(zé)機(jī)制，把政府負(fù)債列入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的范圍，并賦予適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)權(quán)重。并探索建立地方政府性債務(wù)信息報告制度，規(guī)定地方政府每年須向中央政府匯報財政賬戶收支情況。

第五篇：對地方政府性債務(wù)的調(diào)查與思考

對地方政府性債務(wù)的調(diào)查與思考

地方政府性債務(wù)是地方政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)組織以政府名義向國內(nèi)外或境內(nèi)外承借或擔(dān)保，政府負(fù)有直接或間接償還責(zé)任的債務(wù)。近幾年來，安陸市為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一方面逐步加大了資金投入力度，另一方面，政府性債務(wù)余額逐年上升，債務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重。

一、地方政府性債務(wù)基本情況

從債務(wù)構(gòu)成看，截止2009年12月31日，安陸市地方政府性債務(wù)余額為58476萬元（不含政策性掛賬債務(wù)72664萬元），其中：直接債務(wù)54819萬元，占債務(wù)總額的93.7%；擔(dān)保債務(wù)3657萬元，占債務(wù)總額的6.3%。在直接債務(wù)中，一般公共服務(wù)7970萬元，占直接債務(wù)總額的14.5%；財政部門6754萬元，占直接債務(wù)總額的12.3 %；教育4077萬元，占直接債務(wù)總額的7.4%；城市社區(qū)1966萬元，占直接債務(wù)總額的3.6%；農(nóng)林水1793萬元，占直接債務(wù)總額的3.3%；開發(fā)區(qū)11575萬元，占直接債務(wù)總額的21.1 %；交通運輸17610萬元，占直接債務(wù)總額的32.1%；其他公共安全、電力信息、文體傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生、交通、糧油物資儲備等3074萬元，占直接債務(wù)總額的5.7%。在擔(dān)保債務(wù)中，社會保障和就業(yè)44萬元，占擔(dān)保債務(wù)總額的1.2%；醫(yī)療衛(wèi)生601萬元，占擔(dān)保債務(wù)總額的16.4%；農(nóng)林水3012萬元，占擔(dān)保債務(wù)總額的82.4%。

從債務(wù)來源看，直接債務(wù)來源中：政策性銀行12736萬元，占直接債務(wù)總額的23.2%；上級財政4414萬元，占直接債務(wù)總額的8.1%；非銀行金融機(jī)構(gòu)3199萬元，占直接債務(wù)總額的5.8%；商業(yè)銀行1963萬元，占直接債務(wù)總額的3.6%；農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)515萬元，占直接債務(wù)總額的0.9%；其他31992萬元，占直接債務(wù)總額的58.5%。擔(dān)保債務(wù)來源中：外債轉(zhuǎn)貸3613萬元，占擔(dān)保債務(wù)總額的98.8%，其中：世界銀行3012萬元、外國政府601萬元；商業(yè)銀行（中國農(nóng)業(yè)銀行）44萬元，占擔(dān)保債務(wù)總額的1.2%。

從債務(wù)指標(biāo)看，不含政策性掛賬債務(wù)，2009年政府性債務(wù)余額58476萬元，占當(dāng)年全市國內(nèi)生產(chǎn)總值75億元7.8%，比2008年上升了0.5個百分點，一定程度上反映出政府債務(wù)總量對全市經(jīng)濟(jì)的影響力度加大。當(dāng)年一般預(yù)算支出131713萬元，不含政策性掛賬的債務(wù)余額占一般預(yù)算支出的44.4%，如果把政策性掛帳債務(wù)計算在內(nèi)，則這一比例高達(dá)99.5%，這兩個比例反映出財政支出過分依賴債務(wù)收入，財政處于脆弱的狀態(tài)，并對財政的未來發(fā)展構(gòu)成了潛在的威脅。

從收入和人平負(fù)債看，2009年全市一般預(yù)算收入為22095萬元，債務(wù)總額131140萬元，為一般預(yù)算收入的5.9倍，不含政策性掛賬的債務(wù)余額58476萬元，為當(dāng)年一般預(yù)算收入的2.6倍，為當(dāng)年可用財力的0.7倍；按全市62萬人口計算，人平負(fù)債943元；按17510名財政供養(yǎng)人員計算，人平負(fù)債高達(dá)33396元。

二、地方政府性債務(wù)管理存在的問題

（一）對政府債務(wù)的潛在風(fēng)險認(rèn)識不夠

部門在借款、貸款以爭取項目、籌集資金或財政部門為其擔(dān)保時，缺乏風(fēng)險分析，不能做到預(yù)之以謀，往往只強(qiáng)調(diào)項目的重要性和未來預(yù)期收益，很少考慮到由此而形成的債務(wù)及風(fēng)險，特別是由此而引發(fā)的或有負(fù)債和或有風(fēng)險，為日后出現(xiàn)償債困難埋下隱患。

（二）缺乏統(tǒng)一規(guī)范的債務(wù)管理，債務(wù)不斷增加

一方面，沒有成立統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，舉債主體分散，債務(wù)管理權(quán)限不集中，不能達(dá)到規(guī)范管理的目的。安陸市現(xiàn)有舉債主體包括市鄉(xiāng)兩級政府、教育、農(nóng)林水、城市社區(qū)、醫(yī)療衛(wèi)生等37個主管部門，債權(quán)人涉及到政策性銀行、商業(yè)銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)、上級財政以及其他單位和個人。除財政部門對上舉借的債務(wù)外，其他單位的債務(wù)未納入財政部門賬務(wù)核算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)甚至沒有債務(wù)管理人員。另一方面，由于沒有建立舉債評估機(jī)制，部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的舉債行為沒有受到有效控制，存在隨意舉債、各自為政和擴(kuò)大投資規(guī)模的現(xiàn)象，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。

（三）債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)高，風(fēng)險加劇

參照歐盟國家簽署的《馬斯特里赫條約》和國內(nèi)成功經(jīng)驗，政府債務(wù)風(fēng)險的三個綜合評價指標(biāo)中，債務(wù)依存度（債務(wù)余額占財政支出的比率）一般不超過20%，債務(wù)負(fù)擔(dān)率（債務(wù)余額占GDP的比重）一般在10%以內(nèi)，債務(wù)償還率（負(fù)債還本付息額占財政收入的比重）一般在10%左右。從安陸的情況看：債務(wù)依存度①=58476÷131713=44.4%，債務(wù)依存度②=131140÷131713=99.5%，債務(wù)負(fù)擔(dān)率=58476÷750000=7.8%，債務(wù)償還率=8662÷22095=39.2%，除債務(wù)負(fù)擔(dān)率控制在警戒線內(nèi)以外，債務(wù)依存度、債務(wù)償還率均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了警戒線，存在著嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險。

（四）債務(wù)監(jiān)督制衡機(jī)制不全，償債責(zé)任難以落實，償債壓力沉重

由于缺乏強(qiáng)有力的債務(wù)約束機(jī)制，單位還款能拖則拖，導(dǎo)致債務(wù)余額越來越大。債務(wù)余額較大的單位，因資金有限，無力全部清償。債務(wù)余額較小的單位，也沒有合理地利用資金進(jìn)行清償。2009年底全市逾期債務(wù)總額36270萬元，比2008年逾期債務(wù)20311萬元增加15959萬元，實際清收償還8662萬元，僅占當(dāng)年債務(wù)余額的14.8%。在有限的財政收入與需要滿足的剛性支出（如政府運轉(zhuǎn)、人員開支、社會保障等）之間存在著巨大缺口的情況下，地方政府既要發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，搞好城市建設(shè)，辦好社會公益事業(yè)，維護(hù)社會穩(wěn)定，又要擠出一部分資金償還到期債務(wù)本息。2009年底未到期債務(wù)22207萬元，其中：2010年3685萬元、2011年3049萬元、2012年3598萬元、2013年4011萬元、2014至2018年5967萬元、2019至2024年1896萬元，償債壓力十分沉重。

（五）政策性掛賬債務(wù)長期懸而未決

安陸市糧食企業(yè)政策性虧損掛賬高達(dá)68952萬元，財政部門除以前每年從糧食風(fēng)險基金配套資金中解決一部分用于償付利息外，2009年預(yù)算只安排了糧食掛帳貼息資金310萬元支付利息，連續(xù)5年沒有能力償付本金，此外還有供銷企業(yè)政策性虧損掛賬3712元。政策性掛賬已成為地方政府的沉重包袱。

三、地方政府性債務(wù)形成的原因

（一）財政支出范圍過大

建立公共財政，提高均等化服務(wù)水平，使地方政府事權(quán)擴(kuò)大，財政支出也不斷增加。一方面，公用經(jīng)費、人員經(jīng)費增長較快，保工資、保運轉(zhuǎn)壓力增大，另一方面，加強(qiáng)社會保障，實施醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和最低生活保障，增加公共醫(yī)療衛(wèi)生和義務(wù)教育投入，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等，都要增加財政支出。財政支出范圍過大是誘發(fā)財政赤字，導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險的一個重要因素。

（二）經(jīng)濟(jì)建設(shè)財力保障不足

隨著各項改革力度不斷加大，地方財政支出增長速度大大超過收入增長速度，支撐經(jīng)濟(jì)運行的財力明顯不足。地方政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展，改變困難現(xiàn)狀，不得不舉債引進(jìn)項目和資金。近幾年，安陸市僅用于開發(fā)區(qū)建設(shè)的債務(wù)達(dá)12700萬元，占總債務(wù)的26.6%，其中2008年新增的農(nóng)副產(chǎn)品加工基地建設(shè)借款9000萬元，約占2008年全年新增債務(wù)的50%。此外，對一些公益性項目如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，政府本身旁無責(zé)貸，但這些項目帶來的的多是社會效益，經(jīng)濟(jì)效益微乎其微，這類因財力所限而引進(jìn)的項目，還款責(zé)任最終仍在政府身上，形成了政府債務(wù)。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度不完善

分稅制以來，雖然中央對地方的轉(zhuǎn)移支付在不斷加大，但力度不夠，上級對地方特別是省以下政府的財政轉(zhuǎn)移支付力度不能滿足地方正常運轉(zhuǎn)的需要。同時，在轉(zhuǎn)移支付中，專項轉(zhuǎn)移支付比重過大，一般轉(zhuǎn)移支付比重偏小，地方政府在可用財力有限的情況下只能舉債解決支出壓力。

（四）國有企業(yè)和糧食流通體制改革所致

對國有企業(yè)實行上收下放、抓大放小、改制重組、兼并破產(chǎn)等一系列改革，增加了地方政府對國有企業(yè)下崗職工安置、基本生活費、再就業(yè)以及養(yǎng)老金等方面的支出，加重了地方政府壓力。安陸市原三家省屬企業(yè)安棉集團(tuán)、湖北鋁廠和東方紅糧機(jī)下放地方管理，相繼改制，共需安置職工9677人，需安置資金2.677億元。由于企業(yè)經(jīng)營不景氣，安陸市為此消耗了巨額財力。全部安置7249名職工，支付職工的安置補償資金達(dá)21000多萬元，其中，資產(chǎn)處置收入和上級補助資金14000萬元，通過各種途徑借款7000多萬元。僅安棉集團(tuán)，安置下崗職工的各類資金總額需1.394萬元，目前只從國家開發(fā)銀行借款3000萬元，省級補助2000萬元，雖然地方政府每年都安排一定資金予以解決，仍然是杯水車薪。推行以“敞開收購、順價銷售”為主要內(nèi)容的糧食流通體制改革，由于多種原因，形成了巨額的糧食企業(yè)財務(wù)掛賬，給地方政府背上了沉重的包袱。

（五）專項清理形成的債務(wù) 2000年中央拿出專項借款對農(nóng)村合作基金會進(jìn)行清理，安陸市申請3940萬元專項用于兌現(xiàn)農(nóng)民的股金，由財政承借承還，全市15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處均有基金會借款。該借款至今有3097萬元尚未歸還。

（六）擔(dān)保貸款形成的債務(wù)

擔(dān)保債務(wù)余額3657萬元中，98.8%屬于外債轉(zhuǎn)貸。在10個國際金融組織貸款和外國政府貸款項目中，有六個項目是由政府和財政局承諾擔(dān)保，由政府還款的一類項目，在這類項目中，很多借款單位不能按時還款，而上級財政每年到期按協(xié)議扣款，造成這些擔(dān)保債務(wù)最終成為地方政府的還款壓力。如世行貸款的安陸市三水廠建設(shè)項目，2003—2009年安陸市財政局共對上還貸978萬元，而三水廠僅歸還安陸市財政局719萬元，財政為此項目共墊付資金259萬元。還有四個項目是由政府和財政局承諾擔(dān)保，由業(yè)主負(fù)責(zé)還款的二類項目。這類項目的還款也不理想，財政墊款額度越來越大，導(dǎo)致按照貸款協(xié)議規(guī)定應(yīng)由項目單位還款的工程逐漸形成了財政買單工程。

四、防范和化解政府債務(wù)的措施和建議

政府債務(wù)是一把雙刃劍，一方面可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升政府公共服務(wù)能力，另一方面，債務(wù)的急劇累積潛伏著巨大的債務(wù)風(fēng)險，處理不好，很可能破壞地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行的基礎(chǔ)。因此，必須加強(qiáng)對地方政府性債務(wù)的管理，防范和化解債務(wù)風(fēng)險。

（一）樹立正確的債務(wù)風(fēng)險觀，全力發(fā)展經(jīng)濟(jì)

經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，就要舉債，只有把經(jīng)濟(jì)搞上去了，所借債務(wù)才有雄厚的償還基礎(chǔ)。要全力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢、財源單一的不合理狀況，壯大財政收入規(guī)模，增強(qiáng)地方財政實力。要正確處理發(fā)展和舉債的關(guān)系，樹立舉債為了發(fā)展的觀念，強(qiáng)化責(zé)任和憂患意識，切實把每一筆舉債資金都用出效益。要在實際工作中做好債務(wù)風(fēng)險分析，堅持收益與風(fēng)險對等的原則，在設(shè)計建設(shè)項目的預(yù)期收益時，充分考慮有無還款能力。同時，要根據(jù)地域條件和實際能力，合理控制債務(wù)規(guī)模，做到舉債適度，促進(jìn)發(fā)展與舉債的良性互動。

（二）建立規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度

進(jìn)一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，堅持公共產(chǎn)品供給均等化原則，按照地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政收入情況，加大對縣級的轉(zhuǎn)移支付力度，增加地方財政的可用財力。調(diào)整轉(zhuǎn)移支付項目結(jié)構(gòu)，加大一般轉(zhuǎn)移支付力度，減少專項轉(zhuǎn)移支付，增加用于均等化的資金，減少非均等化方面的資金，使地方轉(zhuǎn)移支付制度逐步走向規(guī)范合理，切實發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金的作用，以減輕地方政府壓力，縮小地方政府債務(wù)規(guī)模。

（三）編制政府債務(wù)預(yù)算

在做好政府債務(wù)收支計劃的基礎(chǔ)上，將政府債務(wù)的舉借、償還納入市、鄉(xiāng)政府財政預(yù)算或部門綜合預(yù)算。債務(wù)預(yù)算一經(jīng)編制，嚴(yán)格按規(guī)定控制新債，杜絕隨意舉債。按照責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的原則，建立償債準(zhǔn)備金制度，償債準(zhǔn)備金一般為年初政府債務(wù)余額的5%左右。償債準(zhǔn)備金一方面可以從預(yù)算中安排，從土地收入、國有資產(chǎn)收益中提取一部分，另一方面，可以從建設(shè)項目收益及項目單位的其他收入中集中一部分，實行專戶儲存，專項用于償還貸款。

（四）健全政府債務(wù)管理機(jī)制

1、設(shè)立政府債務(wù)管理中心。明確政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)和權(quán)限，實行政府債務(wù)由財政部門統(tǒng)一管理，計委、項目辦、財政部門相互配合。細(xì)化舉債審批程序，建立“借用還”與“權(quán)責(zé)利”相統(tǒng)一的債務(wù)管理體制。對債務(wù)資金的使用，由債務(wù)管理中心根據(jù)貸款的到位情況對項目實施進(jìn)行全過程監(jiān)管。項目實施后，督促債務(wù)單位和部門嚴(yán)格履行協(xié)議，落實還款責(zé)任。

2、健全政府債務(wù)擔(dān)保機(jī)制。嚴(yán)格按照《擔(dān)保法》的規(guī)定，對競爭性經(jīng)營項目，采取借款單位向貸款機(jī)構(gòu)借貸直貸方式，財政不予擔(dān)保。確需財政擔(dān)保的項目，要根據(jù)項目的性質(zhì)和特點，建立財產(chǎn)抵押制度，明確債務(wù)責(zé)任，規(guī)范償債合同。堅持在政府統(tǒng)籌安排下，實行財政部門歸口管理債務(wù)和債務(wù)資金審核，堅決避免出現(xiàn)部門舉債仍由財政兜底的局面。

3、強(qiáng)化政府債務(wù)監(jiān)督管理。對政府債務(wù)項目，債務(wù)監(jiān)督管理部門要加強(qiáng)檢查，及時發(fā)現(xiàn)和處理問題，促進(jìn)項目按計劃有序?qū)嵤?。政府重大舉債項目，要實行工程監(jiān)理或財政專管員制度，對舉債項目的建設(shè)及財務(wù)活動進(jìn)行全程監(jiān)管；設(shè)立舉報箱，公布舉報電話，接受群眾監(jiān)督；加強(qiáng)對政府債務(wù)償債責(zé)任人的違紀(jì)違規(guī)行為的查處，對非法挪用、侵占債務(wù)款，依法追究其刑事責(zé)任。

（五）全力清償和化解債務(wù)

要積極清查老債，消化債務(wù)存量。按照債務(wù)的發(fā)生時間、原因、還本付息等情況，建立債務(wù)臺帳，強(qiáng)化償債責(zé)任，落實償債途徑。對應(yīng)由財政償還的政府公共職能項目，積極用償債準(zhǔn)備金，分清輕重緩急，有計劃地進(jìn)行償還。對經(jīng)營性負(fù)債項目，嚴(yán)格落實償債協(xié)議，執(zhí)行償債合同。對部門舉債項目，按照“誰舉債、誰償還”的原則，督促部門制訂和落實償債計劃。對政策造成的債務(wù)，積極爭取政策支持，包括化債補助、延期還款、調(diào)減利率標(biāo)準(zhǔn)等優(yōu)惠措施。特別是糧食虧損掛帳、農(nóng)金會借款等，建議上級分據(jù)實核銷應(yīng)償還本金指標(biāo)，減輕地方政府負(fù)擔(dān)。

（六）充分挖掘收入潛力

建立償債準(zhǔn)備金，及時償還到期債務(wù)，控制債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)，要有相應(yīng)的財力支持，在當(dāng)前地方財力吃緊的情況下，要做好這一點，必須充分挖掘收入潛力。一是加強(qiáng)非稅收入管理，確保收入應(yīng)收盡收，增加財政收入。二是加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理，當(dāng)前要重點推進(jìn)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理改革，力爭改革取得階段性成果。三是加強(qiáng)對土地收入的征收管理。土地收入是地方政府償還負(fù)債的主要資金來源，其收繳是否及時、是否到位直接影響政府債務(wù)還款來源的穩(wěn)定性。要綜合分析現(xiàn)有土地存量、土地價格等指標(biāo)，完善土地使用轉(zhuǎn)讓程序，規(guī)范土地使用轉(zhuǎn)讓行為，加大土地收入收繳力度，堵塞收入漏洞。

課題組長：高清平

成員：董小玲 李儒智 孫伯亞 段春喜

執(zhí) 筆：曾武 熊德貴