第一篇：論我國行政處罰制度的特點

作者：劉恒

摘要：本文依據(jù)行政處罰法的立法精神和處罰法實施一年多來的實踐,具體論述了我國行政處罰制度的特點,主要表現(xiàn)為:一是統(tǒng)一、分層次地設(shè)定了行政處罰權(quán);二是規(guī)范了行政處罰主體;三是在程序的設(shè)計上注重處罰權(quán)力和救濟權(quán)利的平衡和協(xié)調(diào)。在論述行政處罰的制度時,注意將行政處罰的立法規(guī)定與處罰實踐中面臨的一些現(xiàn)實問題結(jié)合起來進行探討,為完善我國現(xiàn)行的行政處罰制度提出了一些有益的建議和主張。

《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《處罰法》)于1996年3月17日在第八次全國人民代表大會第四次會議上通過,并于同年10月1日正式生效實施,它的頒布和實施是我國依法治國的一個重要步驟,是我國民主與法制建設(shè)史上的重要里程碑。本文根據(jù)《處罰法》的立法規(guī)定以及實施一年多來的實踐,具體論述我國行政處罰制度的特點。

一、統(tǒng)一、分層次地設(shè)定了行政處罰權(quán)

行政處罰權(quán)的設(shè)定意義重大,它直接關(guān)系到行政相對人的基本權(quán)利,因此,應(yīng)當(dāng)實行法定原則,具體來說,它包括以下三個方面的內(nèi)容:第一,只有法律明文規(guī)定應(yīng)予處罰的,行政相對人才受處罰,沒有法律明文規(guī)定的,不受處罰,即法無明文不得罰。第二,行政處罰的設(shè)定必須嚴(yán)格依法進行。第三,行政處罰的實施,必須嚴(yán)格依法進行。要真正實行法定原則,首先必須明確行政處罰的設(shè)定權(quán)。

行政處罰的種類較多,要確立行政處罰的設(shè)定權(quán),首先必須明確行政處罰的種類。根據(jù)行政處罰的性質(zhì),行政處罰可以分為以下四個種類:一是人身處罰,如行政拘留等限制人身自由的處罰。二是財產(chǎn)罰,如罰款、沒收非法財產(chǎn)等的行政處罰。三是行為罰,如吊銷許可證或執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等處罰。四是申誡罰,如警告等行政處罰。為此,《處罰法》規(guī)定了行政處罰6個基本的處罰種類:(1)警告;(2)罰款;(3)沒收違法所得、沒收非法財物;(4)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè);(5)暫扣或者吊銷許可證,暫扣或者吊銷執(zhí)照;(6)行政拘留。同時還規(guī)定了法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。在行政處罰立法中,除規(guī)定6個基本的處罰種類之外,還規(guī)定了其他的行政處罰,其目的主要有二: 一是為今后增設(shè)新的處罰種類提供法律依據(jù),上述的6個處罰種類只是處罰的基本種類,隨著社會的發(fā)展,如果需要增設(shè)新的處罰種類則可依據(jù)該彈性條款的規(guī)定。二是避免與現(xiàn)行立法的矛盾,在現(xiàn)行的關(guān)于處罰種類的立法中,只要是法律、法規(guī)中確認的并且符合《處罰法》立法規(guī)定的處罰種類仍然有效。

由于行政處罰的設(shè)定權(quán)首先涉及的是立法權(quán)的劃分問題,各國在行政處罰的設(shè)定上具有不同的作法:在英國和美國,有關(guān)行政處罰的規(guī)定,原則上必須由議會以法律形式確定。經(jīng)過議會的授權(quán),行政機關(guān)也可以自行設(shè)定行政處罰。在德國,行政處罰的設(shè)定權(quán)集中在議會。聯(lián)邦政府和各州政府原則上不能超越聯(lián)邦議會規(guī)定的處罰種類和適用范圍,另行設(shè)定新的行政處罰。日本的行政處罰設(shè)定權(quán)分中央和地方兩個層次,在中央,設(shè)定權(quán)集中在國會。在地方,地方議會和行政長官經(jīng)法律的一般授權(quán),就可以設(shè)定行政處罰。在奧地利,行政處罰必須依據(jù)法律實施。在意大利,行政處罰的設(shè)定權(quán)在國會和地方議會,但地方議會的規(guī)定不得與國會的法律相抵觸,國會沒有規(guī)定的行政處罰,地方議會不得設(shè)定行政處罰。從上述國家對行政處罰設(shè)定權(quán)的不同規(guī)定來看,各國在行政處罰權(quán)的設(shè)定上,一般具有以下共性:一是行政處罰的設(shè)定權(quán)集中在立法機關(guān)。二是行政機關(guān)設(shè)定行政處罰必須要有法律的明確具體的授權(quán)。三是行政機關(guān)設(shè)定的行政處罰一般是程度較輕的處罰種類,并且要受議會和法院的嚴(yán)格控制。〔1〕

行政處罰的設(shè)定權(quán)必須與我國的立法體制相適應(yīng),我國的立法體制是統(tǒng)一的,同時又是分層次的。為此,我國行政處罰的設(shè)定權(quán)也應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的和分層次的,《處罰法》規(guī):第一,法律可以設(shè)定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰,只能由法律設(shè)定。第二,行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。第三,地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。第四,規(guī)章原則上不享有行政處罰的設(shè)定權(quán),只是在以下兩種特殊的情況下才享有有限的設(shè)定權(quán):一是可以在法律、法規(guī)規(guī)定給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體的規(guī)定。二是在法律、法規(guī)沒有設(shè)定行政處罰的領(lǐng)域,規(guī)章可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。對于規(guī)章應(yīng)否賦予行政處罰的設(shè)定權(quán),在立法時存在著不同的意見,一種意見認為,規(guī)章只能根據(jù)法律、法規(guī),規(guī)定實施處罰的具體標(biāo)準(zhǔn),法律、法規(guī)未作規(guī)定的,規(guī)章不能創(chuàng)設(shè)行政處罰。另一種意見認為,規(guī)章在我國目前的行政管理中發(fā)揮著十分重要的作用大量的行政管理是依據(jù)規(guī)章進行的,如果規(guī)章不能創(chuàng)設(shè)行政處罰權(quán),行政管理將會處于十分被動的局面。為此,《處罰法》從我國目前的現(xiàn)實情況出發(fā),對規(guī)章賦予了有限的行政處罰權(quán) ,但同時又給予了較為嚴(yán)格的限制。

二、規(guī)范了行政處罰的主體

(一)行政機關(guān)——法定的處罰主體

行政處罰權(quán)是行政權(quán)力的一個重要組成部分,行政機關(guān)是行使行政權(quán)力的法定主體,當(dāng)然也是行使行政處罰權(quán)的法定主體。為此,《處罰法》第15條規(guī)定:“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施?！边@一規(guī)定表明,第一,行政機關(guān)是實施行政處罰的法定主體。第二,只有特定的行政機關(guān)才行使行政處罰權(quán),具體哪些行政機關(guān)有權(quán)行使行政處罰權(quán),由法律、行政法規(guī)規(guī)定。第三,特定的行政機關(guān)只能在其主管的范圍以內(nèi)行使處罰權(quán)。第四,特定的行政機關(guān)在行使處罰權(quán)時具體給予何種處罰種類由法律、法規(guī)明確規(guī)定。在處罰實施中,臨時機構(gòu)行使主管部門的職權(quán)問題較為普遍。各級政府習(xí)慣于設(shè)立一些臨時機構(gòu)來開展工作,如各級政府設(shè)立的財稅檢查辦公室、城市道路擴建辦公室、打擊走私領(lǐng)導(dǎo)小組、調(diào)處土地山林糾紛辦公室等。這些臨時機構(gòu)是否具備行政處罰的主體資格目前存在著兩種不同的看法:一部分同志認為,應(yīng)當(dāng)確認臨時機構(gòu)的處罰主體資格,因為這些臨時機構(gòu)在實踐中以自己的名義實際行使了行政處罰的權(quán)力,并且臨時機構(gòu)是行政機關(guān)系統(tǒng)中的一個重要的組成部分,應(yīng)當(dāng)視為法定的處罰主體。另一部分同志則認為,不應(yīng)當(dāng)確認臨時機構(gòu)的處罰主體資格,因為處罰主體資格具有嚴(yán)格的法定條件,雖然臨時機構(gòu)以自己的名義實際行使了處罰權(quán),雖然行使這些處罰權(quán)力的依據(jù)來自于國務(wù)院或省級政府的政策文件的規(guī)定,但是,這都不能構(gòu)成其成為合法的處罰主體的理由,目前在處罰實踐中大量存在的臨時機構(gòu)行使處罰權(quán)的行為應(yīng)當(dāng)看作是一種規(guī)避法律的現(xiàn)象,應(yīng)當(dāng)通過完善我國的行政處罰制度,嚴(yán)格行政處罰執(zhí)法來解決。〔2〕筆者認為后一種意見符合我國行政處罰的立法精神和目的。(二)非行政機關(guān)——法定主體的必要補充

由于行政管理的范圍十分廣泛,單純依靠行政機關(guān)難以實施有效的管理,再加上在目前的行政執(zhí)法隊伍中,有相當(dāng)部分的主體是屬于非行政機關(guān),如果完全否認非行政機關(guān)行使行政處罰權(quán),那么,在行政管理的許多領(lǐng)域就會出現(xiàn)無法可依的混亂狀態(tài)。為此,《處罰法》規(guī)定了通過授權(quán)和委托兩種方式賦予非行政機關(guān)行使處罰權(quán)。

《處罰法》第17條規(guī)定了授權(quán)處罰:“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰?！边@一規(guī)定表明,授權(quán)處罰主體必須具備一定的條件:第一,授權(quán)的法律依據(jù)是法律、法規(guī)。第二,授權(quán)的對象是具有管理公共事務(wù)職能的組織。第三,授權(quán)的范圍必須是在授權(quán)對象的法定職權(quán)范圍以內(nèi)。如根據(jù)《鐵路法》規(guī)定,國家鐵路運輸企業(yè)行使法律、行政法規(guī)授予的行政管理職能。對旅客無票乘車或者持失效車票乘車的,應(yīng)當(dāng)補收票款,并按照規(guī)定加收票款;拒不交付的,鐵路運輸企業(yè)可以責(zé)令下車。禁止旅客攜帶危險品進站上車,鐵路公安人員和國務(wù)院鐵路主管部門規(guī)定的鐵路職工,有權(quán)對旅客攜帶的物品進行運輸安全檢查。

《處罰法》第18條規(guī)定了委托處罰主體:“行政機關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定,可以在其法定權(quán)限范圍內(nèi)委托符合本法第19條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。行政機關(guān)不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。委托行政機關(guān)對受委托的組織實施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負責(zé)監(jiān)督,并對該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。受委托組織在委托范圍內(nèi),以委托行政機關(guān)名義實施行政處罰,不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰。”由此可見,委托主體必須具備一定的條件:第一,委托的前提是有法律、法規(guī)或者規(guī)章的明確規(guī)定。即只有法律、法規(guī)或者規(guī)章明確規(guī)定了行政機關(guān)可以委托的,該行政機關(guān)才能夠依法進行委托處罰。法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定委托的,行政機關(guān)不得自行決定委托。第二,委托的權(quán)限范圍只能在委托的行政機關(guān)自身的職權(quán)范圍以內(nèi)。第三,委托的對象僅限于《處罰法》第19條規(guī)定的組織。即受委托的組織必須符合以下條件:(1)依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織。(2)具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員。(3)對違法行為需要進行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的,應(yīng)當(dāng)有條件地組織進行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定。第四,委托主體不具有獨立的法律人格。具體表現(xiàn)在委托主體不能以自己的名義實施行為并且對自己的行為不能獨立地承擔(dān)法律后果。授權(quán)主體不同于委托主體,二者存在著以下幾方面的差異:第一,法律依據(jù)不同。授權(quán)的依據(jù)是法律和法規(guī)。委托的依據(jù)是法律、法規(guī)或者規(guī)章。第二,對象不同。授權(quán)的對象是具有公共管理事務(wù)職能的組織。委托的對象則是符合《處罰法》第19條規(guī)定條件的組織。第三,權(quán)限范圍不同。授權(quán)的權(quán)限范圍是法律、法規(guī)授權(quán)的范圍以內(nèi)。委托的權(quán)限范圍則是只能在委托行政機關(guān)自身的法定職權(quán)范圍以內(nèi)。第四,法律后果不同。授權(quán)主體以自己的名義進行處罰,并對其行為的后果獨立承擔(dān)法律責(zé)任。而委托主體則以委托的行政機關(guān)進行處罰，并且由委托的行政機關(guān)獨立地承擔(dān)法律責(zé)任。

(三)確立了相對集中行使處罰權(quán)的制度

《處罰法》第16條規(guī)定:“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政 府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán),但限制人身自由的行政處罰 權(quán)只能由公安機關(guān)行使?！贝_立相對集中行使處罰權(quán)的制度,其積極意義主要有:一是在處罰實踐中,有許多地方已成立了專門機構(gòu)進行綜合執(zhí)法,綜合管理衛(wèi)生、工商、市容、交通等行政機關(guān)的行政處罰權(quán),對社會秩序進行監(jiān)督管理,已取得了較為明顯的收效。如廣州市人民政府設(shè)立的城市監(jiān)察大隊,負責(zé)管理廣州市的城市建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生、綠化保護、生活噪聲等問題。佛山市成立巡警大隊,負責(zé)管理佛山市的市容、治安、交通等問題。二是相對集中行使處罰權(quán),有利于節(jié)省大量的人力、物力和財力,精兵簡政,降低行政執(zhí)法的成本,提高行政管理的效率。三是能夠避免對同一管理對象的重復(fù)處罰。根據(jù)《處罰法》的規(guī)定,相對集中行使行政處罰權(quán)應(yīng)當(dāng)遵守以下幾項基本規(guī)程:(1)相對集中行使行政處罰權(quán)必須是在綜合管理領(lǐng)域,如城市管理、市場管理、運輸管理等領(lǐng)域,在這些領(lǐng)域行政管理權(quán)限交叉的現(xiàn)象較為突出,相對集中行使行政處罰權(quán)有利于減少沖突,提高行政執(zhí)法的效率。(2)相對集中行使處罰權(quán)不得違背專屬處罰的規(guī)定,即在處罰中不得超越法律明確規(guī)定的職權(quán)范圍,如治安處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使,海關(guān)處罰權(quán)只能由海關(guān)機關(guān)處罰,稅務(wù)處罰權(quán)只能由稅務(wù)機關(guān)行使等等。(3)相對集中行使處罰權(quán)必須報經(jīng)特定的機關(guān)審批。根據(jù)《處罰法》的規(guī)定,有權(quán)進行審批的機關(guān)只能是國務(wù)院或經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省級政府。但是,相對集中行使處罰權(quán)的制度雖然在《處罰法》中確立了,但只有一個條款較為簡,在實踐中有許多問題難以解決。一是國務(wù)院授權(quán)的問題,根據(jù)《處罰法》的規(guī)定,相對集中行使處罰權(quán)需要國務(wù)院或經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定,但是,在實踐中,如何具體進行處罰授權(quán)的問題就是一個難題,如果全國各地每一個地方的相對集中行使處罰權(quán)都需要經(jīng)國務(wù)院的批準(zhǔn),那么,這個工作量將十分巨大,具體操作起來也較為困難,國務(wù)院也疲于應(yīng)付。如果國務(wù)院“一攬子”授權(quán)給各地的省級政府批準(zhǔn),在實踐中是否會失控,出現(xiàn)混亂的局面,又難以把握。有人把前者稱之為“零售”的方式,把后者稱之為“批發(fā)”的方式。在目前到底應(yīng)當(dāng)采取何方式值得探討。筆者認為,應(yīng)當(dāng)把這兩方式結(jié)合起來,根據(jù)不同的情形確定不同的授權(quán)方式,根據(jù)我國目前的實際,應(yīng)當(dāng)確立以“批發(fā)”為主的授權(quán)方式。二是相對集中行使處罰權(quán)的主體的地位問題。目前在實踐中,相對集中行使行政處罰的主體主要有以下兩種:一是由政府建立綜合執(zhí)法機構(gòu),其中較有代表性的是一些城市建立的巡警大隊,在市內(nèi)廣場和主要街道由巡警負責(zé)檢查,對治安、市政、衛(wèi)生、工商等進行綜合管理并實施處罰。二是兩個以上的行政機關(guān)實行聯(lián)合檢查,根據(jù)具體的違法行為,分別以不同行政機關(guān)的名義進行處罰,以誰的名義處罰,誰就作為行政訴訟的被告。這種情況在實踐中多一些。我們認為,第一種情況,確立一個相對獨立的主體,其優(yōu)點是便于管理,保證處罰的效率。其困難主要在于設(shè)立一個相對獨立的主體與行政機關(guān)職權(quán)法定、各司其職的原則不一致,在行政訴訟中其被告的主體資格不確定,如果將設(shè)立的綜合執(zhí)法機構(gòu)作為一個實體,又不利于行政機構(gòu)的精簡。第二種情況的做法比較可行,與職權(quán)法定原則相符合,并且在行政訴訟中較易確定其適合的被告,但在行使處罰權(quán)的過程中如何強化其內(nèi)部的管理則是處罰實踐中面臨的一個難題。為了規(guī)范行政處罰行為,防止在行政處罰中出現(xiàn)積極的和消極的沖突,《處罰法》明確規(guī)定:第一,實行一事不再罰的原則。即對同一違法行為,不得給予兩次以上罰款的行政處罰。第二,明確了處罰管轄的標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定由違法行為發(fā)生地的行政機關(guān)管轄。第三,明確出現(xiàn)管轄爭議的解決途徑,規(guī)定對管轄權(quán)有爭議的,報請共同的上一級行政機關(guān)指定管轄。

三、在行政處罰程序的設(shè)計上注重處罰權(quán)力與救濟權(quán)利的平衡和協(xié)調(diào)(一)重視對處罰權(quán)力的制約 1.區(qū)分了簡易程序和一般程序。

在《處罰法》的第5章中分別規(guī)定了簡易程序和一般程序?！短幜P法》第33條至第35條規(guī)定了簡易程序,第36條至第41條規(guī)定了一般程序。并且用專條規(guī)定了簡易程序適用的法定條件:(1)違法事實確鑿。(2)有明確的法定依據(jù)。(3)符合《處罰法》規(guī)定的處罰種類和幅度。其種類有兩種:警告和罰款。其罰款的幅度是,對公民處以50元以下,對法人或者其他組織處以1000元以下的罰款。在一般程序中,具體規(guī)定行使處罰權(quán)力的規(guī)程,主要有以下幾個程序:表明身份、調(diào)查取證、聽取聲辯、作出處罰決定、送達處罰決定書。2.設(shè)立了聽證程序

《處罰法》第42條規(guī)定:“行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等行政處罰決定之前,應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。當(dāng)事人要求聽證的,行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。??”并且規(guī)定當(dāng)事人不承擔(dān)行政機關(guān)組織聽證的費用以及具體規(guī)定了聽證的程序。

3.實行行政處罰的承辦人與決定者相分離的原則。

在《處罰法》的第37、38條中確認了行政處罰的承辦人與決定者相分離的原則,確立這一原則的目的是為了加強對行政處罰行為的監(jiān)督和制約,克服和防止腐敗現(xiàn)象,提高行政處罰的質(zhì)量。在某些地方,處罰案件從立案、調(diào)查、處罰到執(zhí)行,全部環(huán)節(jié)都是由一個人負責(zé),這樣就容易滋生腐敗現(xiàn)象。為此,在一般程序中,執(zhí)法人員在調(diào)查終結(jié)之后,應(yīng)當(dāng)提出處理意見,交由行政機關(guān)負責(zé)人對調(diào)查結(jié)果進行審查,根據(jù)不同情況,分別作出不同的處罰決定。對于確有應(yīng)受行政處罰的違法行為的,根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況,作出行政處罰決定。對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰的,要由行政機關(guān)負責(zé)人集體討論決定。適用簡易程序,由執(zhí)法人員當(dāng)場作出行政處罰決定的,必須報所屬行政機關(guān)備案。4.實行罰繳分離的原則。《處罰法》第46條確立了罰款的決定機關(guān)與收繳罰款的機構(gòu)相分離的原則。實行這一原則的目的是為了從根本上解決亂罰款的問題,剪除基于經(jīng)濟利益上的驅(qū)動所進行的罰款行為的毒瘤。為此《處罰法》明確規(guī)定作出罰款決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機構(gòu)分離。除法定的當(dāng)場收繳的罰款外,由當(dāng)事人在規(guī)定的時間內(nèi),到指定的銀行繳納罰款,作出行政處罰決定的行政機關(guān)及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款。并且規(guī)定,罰款必須全部上繳國庫,任何行政機關(guān)或者個人不得以任何形式截留、私分,不能將行政經(jīng)費拔款與上繳罰款多少相“掛鉤”。5.嚴(yán)格對行政處罰的監(jiān)督制度。

《處罰法》首先在總則中確定了公正、公開原則,明確規(guī)定,給予行政處罰,必須查明事實,以事實為根據(jù),與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。有關(guān)行政處罰的規(guī)定要公布,使公民和組織能夠知道,實施行政處罰要公開,以便人民群眾進行監(jiān)督。第54條又具體規(guī)定:行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全對行政處罰的監(jiān)督制度?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強對行政處罰的監(jiān)督檢查。行政機關(guān)對有關(guān)行政處罰的申訴或檢舉,應(yīng)當(dāng)認真審查,發(fā)現(xiàn)行政處罰有錯誤的,應(yīng)當(dāng)主動改正。

6.行政處罰的法律責(zé)任。

為了從根本上規(guī)范行政處罰行為,行政處罰法從不同方面對行政機關(guān)及其執(zhí)法人員濫用處罰權(quán)規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任,主要表現(xiàn)在:(1)行政機關(guān)在進行處罰時,擅自改變行政處罰種類、幅度或者違反法定的處罰程序的。(2)不使用罰沒單據(jù)或者使用非法定部門制發(fā)的罰沒單據(jù)的。(3)不按法定程序收繳罰沒所得或者將罰沒所得截留、私分或者變相私分的。(4)為牟取本單位私利,對應(yīng)當(dāng)依法移交司法機關(guān)的拒不移交,以罰代刑的。根據(jù)上述行為情節(jié)的輕重,對直接責(zé)任人員或直接負責(zé)的主管人員,區(qū)分不同情況,分別給予行政處分、或追究刑事責(zé)任。在執(zhí)法中造成的損害,要依法給予賠償。(二)重視對行政相對人救濟權(quán)利的保護

無救濟便無處,在我國行政處罰的立法中,重視對行政相對人救濟權(quán)利的保護是我國行政處罰制度的一個重要特征。

在我國行政處罰的立法中,從以下兩個方面體現(xiàn)了對行政相對人救濟權(quán)利的保護: 第一,在權(quán)利的賦予上,全面具體地規(guī)定了行政相對人的救濟權(quán)利。(1)在處罰實施之前,相對人享有知情權(quán)、對案件事實的陳述權(quán)和包括聽證在內(nèi)的聲辯權(quán)。知情權(quán)源于公民的了解權(quán),在行政處罰的過程中,受處罰人有權(quán)知曉以下情況:ａ.執(zhí)法人員的身份。ｂ.行政處罰所依據(jù)的違法事實、證據(jù)和法律依據(jù)。ｃ.受處罰人在行政處罰過程中所享有的各項權(quán)利,包括在處罰過程中和處罰之后所應(yīng)享有的各項權(quán)利?！?〕行政機關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前,不依照本法第31條、32條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據(jù),或者拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、聲辯,行政處罰決定不能成立。(第41條)(2)在處罰實施的過程中,當(dāng)事人依法享有聽證權(quán)。(3)在處罰決定作出之后,如果相對人不服行政處罰決定,依法享有申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。(4)在處罰決定作出之后,還享有請求行政賠償?shù)臋?quán)利。如果行政相對人對于行政機關(guān)違法給予行政處罰受到損害的,有權(quán)依法取得賠償。第二,從程序的設(shè)計上,充分重視對行政處罰相對人權(quán)利的保護。(1)在簡易程序中用專門的條款規(guī)定相對人的救濟權(quán)利,當(dāng)事人對當(dāng)場作出的行政處罰不服的,可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。(第35條)(2)在一般程序中,明確規(guī)定如果不按照法律的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據(jù),或者拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、聲辯,行政處罰決定不能成立。并且在行政處罰決定書中,將“不服行政處罰決定,申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限?！弊鳛榉ǘǖ膬?nèi)容之一予以規(guī)定。

(3)如前所述,在《處罰法》中,還專門設(shè)立了聽證程序來保護相對人的聲辯權(quán)。注: 〔1〕高志新主編:《中華人民共和國行政處罰法釋義》,紅旗出版社1996年4月第1版,第25～26頁。

〔2〕李季:《行政管理中的法律規(guī)避問題》,《政法論壇》1997年第4期,第92～98頁。[3]柳硯:《論保障受行政處罰人基本權(quán)利原則》,《法學(xué)》1997年第10期,第12～13頁。

第二篇：論我國公務(wù)員制度的特點

論我國公務(wù)員制度的特點

我國國家公務(wù)員制度是根據(jù)我國的基本國情建立的，同時又改革

了傳統(tǒng)的人事制度的弊端，因此它既不同于西方公務(wù)員制度也不同于

我國傳統(tǒng)的人事管理制度。

一、我國公務(wù)員堅持黨的基本路線，政治立場明確，公務(wù)員不搞

“政治中立”，不參與政黨之間的競爭。在《國家公務(wù)員暫行條例》的總則中明確規(guī)定“國家公務(wù)員制度貫徹以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持四

項基本原則，堅持改革開放的基本路線?！边@說明我國公務(wù)員制度是

黨的組織路線，而西方公務(wù)員不得參加黨派活動，不得帶有政治傾向。在我國，公務(wù)員不僅可以參加政黨和政黨的活動，而且應(yīng)積極參與國

家的政治生活，對機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員的工作提出批評和建議。同時，公務(wù)員中的共產(chǎn)黨員，根據(jù)黨章的規(guī)定，還有義務(wù)貫徹執(zhí)行黨的基本

路線和各項方針、政策，自覺遵守黨的紀(jì)律，執(zhí)行黨的決定，服從組

織分配，積極完成黨的任務(wù)，參加黨的組織生活，接受黨組織的監(jiān)督

并宣傳黨的主張。這與西方國家公務(wù)員在國家政治活動中要保持“政

治中立”是不同的。在西方國家，法律規(guī)定公務(wù)員在國家政治活動

中要保持“政治中立”，公務(wù)員參加政黨或其他政治組織的活動受到

禁止或限制。

二、我國公務(wù)員制度堅持為人民服務(wù)的宗旨。國家公務(wù)員不是

一個獨立利益集團，全心全意為人民服務(wù)是我們黨的根本宗旨。我國

公務(wù)員的考核、獎懲、晉升等都要考察其為人民服務(wù)的精神。而西方

公務(wù)員則以通過自己的工會等組織同政府談判，最大限度維護自己的利益。

國家公務(wù)員制度與傳統(tǒng)人事制度比較，新公務(wù)員制度更具活力，更具有科學(xué)性。

1、國家公務(wù)員制度在科學(xué)化、法制化上比傳統(tǒng)的人事制度有很大的提高，國家公務(wù)員制度是在行政管理體制和機構(gòu)改革的基礎(chǔ)上推行的，國家公務(wù)員制度是分類管理的一種制度，是行政機關(guān)工作人員的一整套規(guī)范，它除了有總法規(guī)，還有若干個配套的單項法規(guī)及其實施細則、實施方案，從而形成一個健全的法規(guī)體系。

2、國家公務(wù)員制度在管理機制上比傳統(tǒng)人事制度進一步健全和強化。

⑴國家公務(wù)員制度有競爭機制。在公務(wù)員考試、考核、晉升、任免等方面，都體現(xiàn)了優(yōu)勝劣汰機制，在保證每個職位都有最優(yōu)秀的人員來擔(dān)任。

⑵國家公務(wù)員制度有廉政勤政保障機制。《國家公務(wù)員暫行條例》中對公務(wù)員的義務(wù)、紀(jì)律、考核、獎勵、回避等方面都加以嚴(yán)格約束，并通過監(jiān)督來加以保障。

⑶國家公務(wù)員具有能上能下、新陳代謝機制。國家公務(wù)員制度對公務(wù)員進行考核，如不能勝任工作要免職，并實行不同職務(wù)的最高任職限制、年齡及部分職務(wù)的聘任制度，競爭上崗，職位輪換，職務(wù)聘任制，打破終身制，增強行政機關(guān)的活力。

3、國家公務(wù)員制度在隊伍優(yōu)化上比傳統(tǒng)的人事制度有新的突

破。

⑴國家公務(wù)員制度是在行政管理體制和機構(gòu)改革的基礎(chǔ)上推行的。

⑵國家公務(wù)員制度是在人員精簡基礎(chǔ)上建立的。

三、我國公務(wù)員制度堅持黨管干部的原則。國家公務(wù)員不搞“兩官分途”，而西方文官制度要求公務(wù)員與“黨派脫鉤”。我國公務(wù)員制度根據(jù)黨的組織人事路線、方針、政策制度，堅持黨對人事工作的領(lǐng)導(dǎo)，各級政府組成人員的國家公務(wù)員是由各級黨委及其組織部門負責(zé)考察，依法由各級人民代表大會及其黨務(wù)委員會選舉或決定任務(wù)，西方文官制度對公務(wù)員的管理強調(diào)“與黨派脫鉤”，公務(wù)員職務(wù)晉升不受政黨干預(yù)。在我國，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是執(zhí)政黨；各民主黨派是接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、同中共通力合作、共同致力于中國特色社會主義事業(yè)的參政黨，因此，不存在多黨輪流執(zhí)政的情況。在我國各級機關(guān)中，不論是領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員或是非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員，不論是選任制公務(wù)員或是委任制公務(wù)員，也不論是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員或非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，盡管他們在產(chǎn)生方式上有所不同，但如無另行規(guī)定，所有公務(wù)員的權(quán)利、義務(wù)和管理，都適用《公務(wù)員法》，所有公務(wù)員都是人民公仆，其工作性質(zhì)是基本一致的；他們之間也可以按照規(guī)定的條件和程序進行交流。

四、公務(wù)員制度堅持德才兼?zhèn)涞挠萌藰?biāo)準(zhǔn)。在我國任人唯賢，德才兼?zhèn)涫屈h的干部路線的基本內(nèi)容，也是我國《公務(wù)員法》規(guī)定的任用公務(wù)員的一項原則。國家公務(wù)員在錄用公開考試，嚴(yán)格考核，對思

想政治方面嚴(yán)格要求，考察公務(wù)員的政治思想，考察公務(wù)員的道德品質(zhì)，要用“德”和“才”兩把尺子去衡量，要求二者同時具備。而所謂“德”，是指“政治、思想和道德品質(zhì)的表現(xiàn)”。考察公務(wù)員的政治思想，主要是看其是否認真學(xué)習(xí)馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想，學(xué)習(xí)和貫徹執(zhí)行黨的基本路線，以及政治上是否堅定，是否模范執(zhí)行憲法、法律和法規(guī)；考察公務(wù)員的道德品質(zhì)，主要是看公務(wù)員在遵守社會公德和職業(yè)道德方面的表現(xiàn)，包括是否樹立了全心全意為人民服務(wù)的公仆意識、自覺接受人民的監(jiān)督；是否遵紀(jì)守法、維護國家和人民的合法權(quán)益，是否忠于職守、模范遵守社會公德和職業(yè)道德等。同時還要具備“能、勤、績、廉”，并強調(diào)注重工作實績，這些與西方公務(wù)員制度強調(diào)功績制也有所區(qū)別，在西方國家，對公務(wù)員主要強調(diào)職業(yè)表現(xiàn)和工作績效在錄用和考核標(biāo)準(zhǔn)上，有的強調(diào)“專才”，有的強調(diào)“通才”，把業(yè)務(wù)能力、工作績效等作為錄用和考核的主要標(biāo)準(zhǔn)。堅持德才兼?zhèn)錁?biāo)準(zhǔn)是國家公務(wù)員制度的重要特色。

五、建立中國公務(wù)員制度的重要意義。西方文官制度的建立是以考任制為基礎(chǔ)的，在公務(wù)員“進、管、出”三個環(huán)節(jié)上以“進”為突破口，建立了“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的基本原則。無論是英國諾斯科特和杜威廉的《關(guān)于建立英國常任文官制度的報告》，還是美國的《彭德爾頓法》，其最重要的意義就表現(xiàn)在確立了經(jīng)過競爭性考試擇優(yōu)錄用文官的原則，從而標(biāo)志著現(xiàn)代文官制度在英美兩國的形成。建立中國公務(wù)員制度的舉措其最具突破性的貢獻同樣如是。在中國，關(guān)于毛遂自薦的故事可謂家喻戶曉，但毛遂在自薦時所講的那句話卻不一定大家都知道。他當(dāng)時說：“智士處世，如錐處囊中，其穎立見?！泵斓倪@段話非常耐人尋味,不能不使我們聯(lián)想到客觀環(huán)境與人才發(fā)現(xiàn)之間的關(guān)系。假設(shè)是一個鐵皮箱環(huán)境，保險柜環(huán)境，再鋒厲的錐子也無濟于世，其穎不單不會立見，還可能會永不相見。這種時候，看來只有電鉆才能派上用場，不是沒有辦法，只是難度太大。我們過去的干部任用方式極為單一，完全靠領(lǐng)導(dǎo)說了算，往往是黑箱操作，透明度很低。難怪老百姓創(chuàng)作了這樣一幅對聯(lián)，上聯(lián)是“說你行你就行不行也行”，下聯(lián)是“說你不行你就不行行也不行”，橫批是“不服不行”。在這種環(huán)境中，人才難以脫穎而出，難以合理就位。這就好比踢足球，不僅好球員可能得不到上場表現(xiàn)的機會，而且該踢后衛(wèi)的可能錯當(dāng)了前鋒。從而造成人才的大量積壓與浪費，妨礙人力資源的有效開發(fā)。隨著公務(wù)員制度的建立，考任制已在中國全面起步。老百姓對此無不拍手稱快。他們說：“卷子總比條子好，賽馬總比拍馬強?！钡拇_，從“伯樂相馬”到“賽場比馬”確是一種質(zhì)的進步。到目前為止，通過考試進入國家政府機關(guān)的各類人員已超過萬人。其中不僅有一般政府工作人員，而且還包括一些司局一級的政府高級公務(wù)員。盡管在公務(wù)員考錄工作中目前仍有許多問題存在，但應(yīng)該清醒地看到，這些問題多表現(xiàn)于技術(shù)和操作層面，隨著執(zhí)行經(jīng)驗的不斷積累和公務(wù)員制度的整體完善，相信那種有利于人才脫穎而出的良性環(huán)境（囊狀環(huán)境）一定會逐漸形成。

總而言之，中國國家公務(wù)員制度的建立為公務(wù)員管理提供了基本

法律依據(jù)，它學(xué)習(xí)和借鑒了西方文官制度的一些積極內(nèi)容，繼承和發(fā)揚中國干部人事管理工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，總結(jié)和吸收了中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會以來干部人事制度改革的經(jīng)驗和成果，并用法律的形式加以系統(tǒng)化和制度化。從而真正破除了人治管理，實現(xiàn)了人事法冶。

趙芳

二0一一年七月

第三篇：論我國陪審員制度

湘潭大學(xué)論文

論文題目試論我國的人民陪審員制度

學(xué)院專業(yè)年級學(xué)號姓名

試論我國的人民陪審員制度

經(jīng)過一個學(xué)期的模擬法庭課程，我對我國的民事審判程序和刑事審判程序有著更加深刻的了解。特別是經(jīng)過我們自身對某一案件的模擬審判，讓我們在實踐中得到一定的鍛煉?？傮w來說，我國的各類審判程序是比較完善的，審判制度也日趨健全，但是也存在著一些小的瑕疵。這次我們兩個班的模擬審判，老師對我們的努力作出了很好的評價。鑒于老師對我們的點評，我覺得還缺少一個部分，那就是我們兩個班的審判中都沒有人民陪審員。人民陪審員制度作為我國司法制度的一個重要內(nèi)容，它充分體現(xiàn)了我國社會主義的司法民主，是人民群眾參與國家管理的有效途徑和方式。對于促進我們國家的司法公正，發(fā)揮人民群眾參與審判、監(jiān)督審判，保證公正和效率都起著非常重要的作用，對當(dāng)前建設(shè)社會主義和諧社會也具有非常重要的意義。但是我國的人民陪審員制度存在著問題，陪審制度是指由非職業(yè)法官和普通公民參與審判的訴訟制度，包括為非職業(yè)法官和普通公民參與審判而專門設(shè)計的審判程序和由此而產(chǎn)生的特殊的審判組織構(gòu)架。

（一），從擔(dān)任人民陪審員的條件來看，主要有兩個我認為存在爭議的問題：

1．我國現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定擔(dān)任人民陪審員應(yīng)年滿23周歲。23歲這個年紀(jì),應(yīng)該是大學(xué)剛畢業(yè)的年齡,其思想的成熟程度,社會閱歷,知識的掌握程度都恐怕難以承擔(dān)裁判之重任。法院的審判活動不僅僅是法律的適用這么簡單,同時牽扯到社會生活的各個方面,指引評價人們的行為,是一個社會基本的行為規(guī)范。然而如果操作不當(dāng),不僅起不到息訴的目的,反而會激化矛盾,乃至造成公眾對法律的不信任,產(chǎn)生許多社會不穩(wěn)定的因素。在西方以英美法系為代表,法官的年齡一般都在50歲以上,這樣做就是因為只有到了這個年紀(jì)才會思想成熟,閱歷豐富,處理案件才能穩(wěn)妥。所以規(guī)定年滿23周歲這個年紀(jì)明顯太低,還不足以勝任審判案件的重任。2．人民陪審員被要求具備大專以上的文化程度。本人認為，僅僅對學(xué)歷的要求仍難以滿足陪審員的現(xiàn)實需要。

（二），從憲法依據(jù)上看，陪審員制度缺乏憲法依據(jù)。人民陪審員制度是一種基本的審判制度，一個國家是否實行陪審制度，需要由憲法來加以規(guī)定，50年代末期，由于受否定法律、輕視法治思想的影響，一些已經(jīng)被立法所確立的重要法律原則和制度受到批判和廢棄。人民陪審制度當(dāng)時也成為發(fā)動群眾進行階級關(guān)斗爭、奪權(quán)整人的工具，1975年頒布的憲法中不再規(guī)定人民陪審制度，文革結(jié)束后，1978的憲法重提“實行群眾代表陪審制度”，1982年憲法又取消了陪審制的規(guī)定，從而使得我國現(xiàn)階段實行陪審制缺少了憲法依據(jù)。1983年修改后的人民法院組織法，也將原規(guī)定第一審應(yīng)實行陪審制度，改為較為靈活的選擇性規(guī)定，即“由審判員組成合議庭，或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進行”，《刑事訴訟法》作了與《人民法院組織法》完全相同的規(guī)定，而《行政訴訟法》和《民事訴訟法》在“基本原則”中卻都沒有規(guī)定陪審制度，我國法律對陪審制度在法律體系中的地位不統(tǒng)一，導(dǎo)致審判實踐中適用的隨意性比較大。

（三）從人民陪審員的考核，錄用程序以及任職標(biāo)準(zhǔn)，資格條件和產(chǎn)生方式錯亂。人民法院組織法》第38條規(guī)定“有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的年滿22歲的公民，可以被選舉為人民陪審員，”此規(guī)定除了對年齡和政治權(quán)利有必要的限制，對陪審員必須具備的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、文化層次、專業(yè)特長等任職條件均未作出規(guī)定，缺乏嚴(yán)格的考核、錄用程序，很難保證陪審的高水平和高質(zhì)量。就我國的陪審抽的現(xiàn)狀而言，一方面，由陪審員法律專業(yè)知識欠缺，文化層次不高，使其并不具備監(jiān)督專業(yè)法官的能力和水平和真正參與審判工作。尤其在基層法院審判

實踐中，人民陪審員“陪而不審”的現(xiàn)象司空見慣，由審判員和陪審員組成的合議庭最終往往成了由主審的審判員一個人唱“獨角戲”，自始至終包攬了整個庭審過程，這樣反正造成庭審方式單一，合議庭的整體職能難以發(fā)揮。同時，也由于人民陪審員法律知識欠缺，面對案件事實，一般只能就案說案，難以從法理上對案件進行質(zhì)證和認證，難以對案件做出獨立的評析，只是追隨、復(fù)議主審法官對案件的處理意見，出現(xiàn)議而不決的現(xiàn)象。對陪審員的聘請隨意性大，大多法院處于辦案經(jīng)費緊張及聘請在職人員比較困難等原因，往往就地聘請退休人員和居委會的人員作為人民陪審員，忽視了對這些人法律知識的審查，且大多是按需要臨時聘請，甚至有些陪審員并沒有經(jīng)過合法的程序選舉產(chǎn)生。聘請的隨意性造成了陪審員組成中，缺乏固定的高素質(zhì)的陪審員。

（四），

第四篇：論我國監(jiān)護制度

我國監(jiān)護制度

是婚姻家庭法的重要內(nèi)容。

我國監(jiān)護制度最遭學(xué)者們非議的莫過于監(jiān)護與親權(quán)混沌一體。論監(jiān)護是民法理論和實務(wù)中的一項重要的法律制度。所謂監(jiān)護，是指民法上所規(guī)定的對于無民事行為能力人和限制民事行為能力人的人身、財產(chǎn)及其他合法權(quán)益進行監(jiān)督、保護的一項制度。其功能是為了保護無行為能力人和限制行為能力人的合法權(quán)益，從而維護社會秩序的穩(wěn)定。監(jiān)護制度是一項重要的民事法律制度，對擔(dān)任監(jiān)護人有爭議的，由未成年人的父母的所在單位或者未成人住所地的居民委員會、村民委員會在近親屬中指定對指定不服提起訴訟的，由人民法院裁決。值得關(guān)注的是近些年來，親權(quán)與監(jiān)護打破彼此獨立的制度外延，以相向延伸的方式在權(quán)能層次上互相進入。許多學(xué)者由此提倡在未來的民法典以監(jiān)護制度囊括親權(quán)制度。本人認為這種提議值得商榷。誠然在親權(quán)近代化的過程中，監(jiān)護制度的許多要素被引入親權(quán)，“在現(xiàn)代各國親權(quán)立法中，親權(quán)已由原來父母對子女的控制 統(tǒng)治關(guān)系轉(zhuǎn)成為父母照顧監(jiān)護子女為主的法律關(guān)系，親權(quán)一詞具有了濃厚的義務(wù)色彩親權(quán)與監(jiān)護畢竟是兩種不同的制度，將兩者揉雜在一起只會產(chǎn)生各種弊端，徒增麻煩。時下正值民法典制定之機，更應(yīng)該去陳布新，大刀闊斧改變這種因歷史原因造成的混亂局面。在體例上實行親權(quán)與監(jiān)護分別立法。一方面建立親權(quán)制度。親權(quán)是婚姻家庭領(lǐng)域的重要權(quán)利，也是憲法保護的基本人權(quán)之一，我國民法草案第三稿曾單獨規(guī)定親權(quán)，現(xiàn)行《婚姻法》23條實際就是親權(quán)內(nèi)容。

監(jiān)護在性質(zhì)上是一種權(quán)利，而這種權(quán)利是以義務(wù)作為前提和中心的。我國理論界中相當(dāng)數(shù)量的學(xué)者將監(jiān)護的性質(zhì)確定為義務(wù)或者職責(zé)，存在許多不妥之處。首先，從各國監(jiān)護制度的規(guī)定來看，監(jiān)護人除了負有監(jiān)督保護的義務(wù)外，還享有諸如獲取報酬的請求權(quán)以及法定理由下的辭職權(quán)等權(quán)益。

其次，就監(jiān)護自身的本質(zhì)而言，監(jiān)護是對于不在親權(quán)保護下的未成年人或者宣告禁治產(chǎn)人予以身體上和財產(chǎn)上照顧的制度。所以說，盡管我國的民法通則沒有對監(jiān)護和親權(quán)予以區(qū)分，實際上兩者是完全不同的，監(jiān)護是作為親權(quán)的延伸和補充而存在的。對于未成年人的監(jiān)護權(quán)很明顯是基于親權(quán)的欠缺而由親屬權(quán)發(fā)生的，對于精神病患者的監(jiān)護權(quán)，則產(chǎn)生于配偶權(quán)和親屬權(quán)。所以，從監(jiān)護權(quán)產(chǎn)生的根源上來看，監(jiān)護是一種權(quán)利。因此，我國有必要明確監(jiān)護的性質(zhì)，以避免不必要的法律沖突。最后，在明確監(jiān)護的性質(zhì)的基礎(chǔ)上，規(guī)定非親權(quán)人擔(dān)任監(jiān)護人時有獲得報酬的請求權(quán)，使得監(jiān)護人對其履行的職責(zé)有所補償，可以進一步調(diào)動監(jiān)護人履行職責(zé)的積極性。同時，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定監(jiān)護的期限，并賦予監(jiān)護人在法定理由下的辭任權(quán)，完全實現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的一致，對于維護被監(jiān)護人的權(quán)益和監(jiān)護制度作用的發(fā)揮，都具有非常重大的現(xiàn)實意義。

因此要完善我國的監(jiān)護制度

1、增加監(jiān)護的種類 監(jiān)護的種類是監(jiān)護制度的重要的內(nèi)容。我國《民法通則》規(guī)定的主要是兩種形式即法定監(jiān)護和指定監(jiān)護。法定監(jiān)護是指由法律直接規(guī)定一定范圍內(nèi)的人員為監(jiān)護人的監(jiān)護，指定監(jiān)護是指沒有法定監(jiān)護人，或者對擔(dān)任監(jiān)護人有爭議的，由有關(guān)部門或人民法院指定監(jiān)護人的監(jiān)護。然而，世界上許多國家的法律規(guī)定除法定監(jiān)護和指定監(jiān)護之外，還規(guī)定有遺囑監(jiān)護的設(shè)立形式。2明確規(guī)定監(jiān)護的內(nèi)容我國《民法通則》第十八條規(guī)定：“監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)護職責(zé)，保護被監(jiān)護人的人身、財產(chǎn)及其他合法權(quán)益，除為被監(jiān)護人的利益外，不得處理被監(jiān)護人的財產(chǎn)?！?這種對監(jiān)護內(nèi)容概括性的規(guī)定，難以操作，很難起到保障被監(jiān)護人的人身與財產(chǎn)權(quán)利的作用。因此，對監(jiān)護的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)予以明確。

3、明確規(guī)定監(jiān)護人資格認遺囑監(jiān)護的設(shè)立形式，頗有必要。所謂遺囑監(jiān)護是指父母在生前設(shè)立遺囑對未成年子女由誰監(jiān)護所作的指定。用遺囑方式來設(shè)立監(jiān)護人應(yīng)符合一定的條件，監(jiān)護關(guān)系才能成立。

第五篇：論我國衛(wèi)生保健制度

論我國衛(wèi)生保健制度

摘要：隨著我國社會經(jīng)濟體制改革的深入，衛(wèi)生保健制度已不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。當(dāng)前如何解決衛(wèi)生制度存在的問題，對完善社會保障體系，促進我國經(jīng)濟健康發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實意義。關(guān)鍵詞：衛(wèi)生保健制度·不足·改革·

一、我國衛(wèi)生保健制度概述

（一）公費醫(yī)療制度

1952年我國開始實施國家干部公費醫(yī)療制度，享受公費醫(yī)療制度的對象主要是事業(yè)單位的工作人員。經(jīng)費由各級政府預(yù)算內(nèi)安排，按每年人均定額支付。公費醫(yī)療的特點是：①享受公費醫(yī)療的人員的門診、住院所需要的治療費、手術(shù)費、住院費、門診或住院中經(jīng)醫(yī)師處方的藥費，均可在國家的公費醫(yī)療經(jīng)費中支付，經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)診治療，療養(yǎng)的就醫(yī)路費，亦可在公費醫(yī)療經(jīng)費中報銷；②國家實行分級分工醫(yī)療，享受公費醫(yī)療的人員一般須在指定的門診部或醫(yī)院就診；③享受公費醫(yī)療的人員，離退休后待遇不變。目前，享受公費醫(yī)療的人群大幅度減少，主要是軍人、部分公務(wù)員及少數(shù)事業(yè)單位職工。由于原有的公費醫(yī)療制度對供需雙方缺乏有效的制約機制，費用難以控制，目前采取了一系列的改革措施，如增加個人負擔(dān)比例，對醫(yī)療機構(gòu)實行總額預(yù)算，費用包干等。

（二）城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療制度

城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療制度規(guī)定的籌資標(biāo)準(zhǔn)為職工工資的8%左右，（單位6%，個人2%），有的地方政府財政提供一定的補貼。單位繳費的60%左右納入社會統(tǒng)籌基金，其余列入職工個人賬戶。職工醫(yī)療費用分三段支付，即賬戶段，自負段和共負段。職工就醫(yī)先由個人賬戶支付，個人賬戶不只時，由職工自負，全年自負費用超出職工年工資總額5%后，社會統(tǒng)籌基金和個人共同支付，社會統(tǒng)籌基金支付比例隨費用額度增加而增大。

（三）新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度

合作醫(yī)療是在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一種農(nóng)村福利性質(zhì)的醫(yī)療保健制度，在自愿互助的基礎(chǔ)上，以較低的費用，保障農(nóng)民的基本醫(yī)療保健服務(wù)，受到農(nóng)民的歡迎。各地根據(jù)自己的經(jīng)濟條件，管理水平和農(nóng)民意愿，因地制宜舉辦合作醫(yī)療，合理制定享受醫(yī)療待遇的范圍，標(biāo)準(zhǔn)和醫(yī)療費用的報銷比例，形成適合農(nóng)村經(jīng)濟狀況的合作醫(yī)療制度。與傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度相比，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的基本特點是：政府引導(dǎo)，自愿參加，以收定支，保障適度，以大病統(tǒng)籌保障為主；最突出的特點是以政府各級財政籌資為主，農(nóng)民從中能得到實惠。

（四）城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度

2007年，我國正式啟動了城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險試點工作。我國城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度享受對象主要是兩類人群：一是在城鎮(zhèn)居住且擁有城鎮(zhèn)戶籍的正式工作者或低收入居民；二是大、中、小學(xué)生。城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險基金來自中央及地方財政、參保人、居民自愿參加，籌資額度及保障水平高于新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

二、當(dāng)前我國衛(wèi)生保健制度的不足與改革

（一）長期以來，城市居民的衛(wèi)生保健基本上是由國家或集體以公費醫(yī)療或勞保醫(yī)療的形式來實現(xiàn)的。公費醫(yī)療適用于黨政機關(guān)和事業(yè)單位，經(jīng)費來源于國家預(yù)算撥款。勞保醫(yī)療適用于全民和部份集體所有制企業(yè)的職工，經(jīng)費則由企業(yè)

自身根據(jù)行業(yè)性質(zhì)分別按工資總額的5％至7％提取。盡管公費醫(yī)療和勞保醫(yī)療在經(jīng)費來源、管理體制及開支范圍方面有所不同，但二者沒有實質(zhì)上的差別，都是通過免費或“少量收費”的原則來對職工實行有效的醫(yī)療衛(wèi)生保障。截至八十年代末，全國享有公費醫(yī)療或勞保醫(yī)療的職工人數(shù)已達一億多，加上企業(yè)職工供養(yǎng)的直系親屬享受半費醫(yī)療的人數(shù)，共約有一點五億人左右享受公費或勞保醫(yī)療。然而，由于這種傳統(tǒng)的免費醫(yī)療基本上是實報實銷，醫(yī)藥費花多花少與個人利益無關(guān)，倒是藥廠和某些醫(yī)院可以從中獲得好處，加上很多并不享有這種免費醫(yī)療的人想方設(shè)法、尋親訪友地在這個系統(tǒng)中沾光揩油，結(jié)果使這種免費醫(yī)療浪費驚人。至此，醫(yī)療改革變得必然和迫切。公費醫(yī)療和勞保醫(yī)療改革的重點主要是減少浪費，完善管理，讓醫(yī)療費用與個人的經(jīng)濟利益掛鉤，從而達到既減少開支又使職工享有醫(yī)療保障的目的。

（二）盡管我國衛(wèi)生保健制度已由四大制度構(gòu)成，但在衛(wèi)生服務(wù)公平性上，醫(yī)療保險保障水平不高，社會化程度低，公平性差。因此，針對不同層次和范圍的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，實行不同的保障和組織方式。對于包括計劃免疫、傳染病控制、婦幼保健、環(huán)境衛(wèi)生和健康教育等在內(nèi)的公共衛(wèi)生服務(wù)，應(yīng)由政府向全社會成員免費提供；對于基本醫(yī)療服務(wù)，應(yīng)以政府投入為主，針對絕大部分的常見病、多發(fā)病，為全民提供所需藥品和診療手段的基本醫(yī)療服務(wù)包，以滿足全體公民的基本健康需要；對于非基本醫(yī)療需求，通過鼓勵發(fā)展自愿性質(zhì)的商業(yè)醫(yī)療保險，推動社會成員之間的“互保”。

（三）隨著我國經(jīng)濟快速增長，我國國民對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的需求亦日益增長。然而，我國在衛(wèi)生保健制度的經(jīng)濟投入方面遠遠不夠。因此，有必要在衛(wèi)生保健制度改革中堅持公平與效率相統(tǒng)一的原則。一般來說，在經(jīng)濟活動中，公平與效率是一對矛盾。堅持了公平，就會影響效率；講究效率，就會有失公平。但兩者不是絕對矛盾的，也有相統(tǒng)一的一面。如果經(jīng)濟活動的規(guī)則公平，制度完善，管理科學(xué)，是能夠同時實現(xiàn)公平與效率的。計劃經(jīng)濟時期，在我國整個經(jīng)濟發(fā)展水平相當(dāng)?shù)偷那闆r下，通過有效的制度安排，中國用占GDP3%左右的衛(wèi)生投入，大體上滿足了所有社會成員的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求，國民健康水平迅速提高，不少國民綜合健康指標(biāo)達到了中等收入國家的水平，績效十分顯著。因此，在我國未來的衛(wèi)生保健制度改革中，應(yīng)理直氣壯地堅持公平與效率相統(tǒng)一的原則，不能片面地強調(diào)某一方面而忽視另一方面。

（四）由于市場經(jīng)濟的存在，我國衛(wèi)生保健制度存在著“市場失靈”的缺陷。但我國的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)既不能走完全市場化的道路，也不能照搬計劃經(jīng)濟時期完全依靠政府的做法，因此，應(yīng)該根據(jù)我國的具體國情和衛(wèi)生事業(yè)的特點，將政府主導(dǎo)與發(fā)揮市場的作用有機結(jié)合起來。首先，要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，強化政府責(zé)任。醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)是具有公益性質(zhì)的事業(yè)，是“市場失靈”的領(lǐng)域。在這一領(lǐng)域，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，承擔(dān)起制定衛(wèi)生事業(yè)改革與發(fā)展的政策法規(guī)、提供財政支持、配置醫(yī)療資源、向全體居民提供公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)、對醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)進行監(jiān)管等責(zé)任。其次，充分發(fā)揮市場的作用。由于現(xiàn)階段我國的經(jīng)濟基礎(chǔ)還很薄弱，政府承擔(dān)醫(yī)療衛(wèi)生責(zé)任的能力有限，這就需要發(fā)揮市場機制的作用。第一，通過產(chǎn)權(quán)制度改革，引入民間資本，將部分醫(yī)療機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y主體多元化的營利性或非營利性醫(yī)療機構(gòu)，以彌補政府對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域的投資不足。第二，在非基本醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域，政府可以退出讓渡給市場，或者原有的政府投入的醫(yī)療機構(gòu)實行完全市場化運作，取得回報，以減輕政府的負擔(dān)。第三，通過引入市場經(jīng)濟的管理手段，增強醫(yī)療機構(gòu)的活力，使醫(yī)療機構(gòu)之間、醫(yī)院內(nèi)部形成

競爭，以提高效率。

三、總結(jié)

當(dāng)前我國醫(yī)療衛(wèi)生保健制度還有待完善，這是一個不爭的事實。只有正視這個事實，以符合最廣大人民的利益為根本出發(fā)點，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，在各級政府和醫(yī)療機構(gòu)的努力下，新一輪醫(yī)療衛(wèi)生體制改革一定能夠重視并很好地解決衛(wèi)生保健制度存在的問題，一定能夠充分滿足廣大人民群眾的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求，從而推進社會主義和諧社會的構(gòu)建。

參考文獻：

李魯．社會醫(yī)學(xué)．北京．人民衛(wèi)生出版社

李玉榮．我國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的主要問題及其對策．《理論前沿》2008年第23期