第一篇：中國信訪制度存在問題及建議

淺談中國信訪制度存在的問題與思考

——林丹華

08級行政管理（電子政務）1班

淺談中國信訪制度存在的問題與思考

摘要：我國的信訪制度由來悠久，建國以來，信訪制度在不斷的完善中。但仍存在許多問題以及不足之處。國家上層建筑與下層建筑之間的關系，制度與國家其他制度以及法治建設之間的關系，信訪制度本身存在的機構龐雜，信訪功能錯位,責重權輕以及信訪程序缺失等問題，都需要我們在現(xiàn)實社會生產條件下對信訪制度重新進行必要的反思和重構,不斷規(guī)范信訪制度。通過對現(xiàn)有信訪制度的淺究及分析，發(fā)現(xiàn)其存在問題，并進行思考與建議。

關鍵詞：信訪，制度，問題

一、中國信訪制度的淺究

我國的信訪制度由來悠久，從古代就有類似于現(xiàn)在信訪的訴訟以及上奏等制度，在建國之后，才正式確立了信訪制度，信訪機構也在慢慢地完善。特別是改革開放以來，隨著我國法制建設的步伐，1995年10月28日，國務院頒布了《信訪條例》，并于1996年1月1日實施。該條例規(guī)定，信訪指的是公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應當由有關行政部門處理的活動?！缎旁L條例》的頒布和實施，也標志著我國信訪工作步入了法制化軌道?？梢哉f,信訪制度是與中國各級政府施政過程相伴隨、富有中國特色的一個制度。國外政治學界對中國的信訪制度也非常重視。但是，目前我國的信訪制度還是存在著許多不完善地方以及制度本身的漏洞。

二、我國信訪制度存在的問題

第一，信訪渠道不通暢。我國的信訪是中國政治中一個具有中國特色的環(huán)節(jié),成為一種有效的意見表達機制和政府修錯機制。從建國初到八十年代,信訪制度始終被視為黨和政府密切聯(lián)系人民群眾的一種制度化形式和紐帶。可是在這個紐帶上，卻是出現(xiàn)了許多的漏洞與不足。信訪渠道不通暢，信訪信息不能實現(xiàn)共享,信訪資源被大量浪費閑置,有時還常常出現(xiàn)多重受理或互相推諉的情況。而且,由于信訪條例的規(guī)定比較原則化和粗線條,使得大部分信訪案件得不到立案和具體的落實。群眾投訴的大量的案件在沒有任何監(jiān)督措施和處理意見的情況下層層轉辦，難免會被不明不白地“消化”掉。

第二，信訪缺少法治。現(xiàn)行的信訪制度存在著太多的人為因素，缺少法治精神。由于信訪工作的流程以及規(guī)范不明確不統(tǒng)一，導致信訪機構的地位也降低，信訪制度的可操作性也不強。信訪工作中摻雜了太多的人為因素，導致很多信訪的最終結果不盡信訪人的滿意，缺乏了法制化。也導致了復訪率的升高，造成中央政府的工作負擔。

第三，信訪機構多而繁雜，體制不明確。信訪工作人員未積極履行職責，應當作為而不作為。信訪干部本身的素質問題導致信訪事件的頻發(fā)生。造成各種矛盾的凸顯，在客觀上也造成了中央政府權威的流失。信訪制度是中國共產黨創(chuàng)造的一種特殊的權利救濟方式，作為一種社會活動，信訪是我國社會主義公民政治參與的重要渠道，也是實現(xiàn)和維護人民民主政治權利的具體形式。由于信訪機構的混亂以及辦事結果的不明朗和公開化，間接影響到了我們中央政府的權威。

第四，信訪程序的缺失。在現(xiàn)行信訪制度中，缺少可操作化的、具體而嚴密的工作規(guī)程。這樣就出現(xiàn)了許多信訪人遇到不同的信訪工作人員，處理情況以及處理結果就不同的現(xiàn)象。現(xiàn)行的信訪條例沒有明確規(guī)定信訪人的權利與義務，以及信訪機構的責任。于是，在處理信訪工作中，便是依據(jù)工作人員的個人素質來處理工作。也造成了復訪工作量的加大以及中央政府的壓力和上面所提到的人治色彩濃厚。

三、中國信訪存在問題的分析及思考

在上述問題中，歸根到底，其存在原因一個是信訪本身制度以及運作體制的不完善，一個是信訪機構與國家其他機構存在的責任矛盾以及其本身的法律地位和職權不明確問題。信訪制度是我黨貫徹群眾路線的具體實踐?！皬娜罕娭衼?到群眾中去”是我們黨的群眾路線,它同馬克思主義的認識路線是一致的?！皬娜罕娭衼怼本褪前l(fā)現(xiàn)問題,“到群眾中去”是為了解決問題。信訪就是這一路線的具體實踐形式。“從群眾中來”就是通過信訪了解社情民意,“到群眾中去”就是根據(jù)信訪采集的信息完成決策,服務社會。但是，現(xiàn)在我國是一個法治國家，而貫徹我們黨基本路線的信訪制度卻與法治沒有進行很好的銜接。甚至與法治格格不入。當中存在的人為因素嚴重影響了信訪的結果。許多信息的不明朗化，再加上程序運作的不完善，也就造成了更多信訪問題的出現(xiàn)。信訪機構是作為處理信訪工作的重要機構，如果不加以認真對待進行重整和扁平化，完善與其他機構的層級關系，并明確信訪工作人員的權責問題，信訪人的權利與義務，信訪程序的規(guī)范化以及信訪渠道的通暢，才能保證中國信訪制度可以隨著時代的前進而不斷完善。

信訪制度是富有中國特色的一種制度。它貫徹了我黨聯(lián)系群眾，不斷保持先進性的一個重要途徑。通過信訪，黨和國家可以及時了解群眾的意見以及社會存在的問題，通過信訪，群眾也可以及時向上級相關機構提出自己的意見以及需求。目前我國信訪制度中存在的不足，是導致我國信訪工作一直存在許多矛盾的原因。但是我們不可能取消信訪制度，只能不斷完善和強化，而不能弱化。人治色彩濃厚也是一個重大問題，如果做不到程序化，做不到規(guī)范化，那么信訪工作只會漏洞百出，只會不斷造成基層群眾與上層領導之間的矛盾與沖突。所以，加強信訪制度的法治化以及制度化和規(guī)范化是最重要的一個環(huán)節(jié)。信訪，有利于政治的穩(wěn)定，但如果處理得不好，同樣會爆發(fā)政治問題。

所以，要想完善信訪制度，不能只是單純地停留在制度層面的建設中,更應當向法制化、規(guī)范化的方向轉變。要通過信訪制度法制化的方式,完善信訪制度,貫徹行政法律的相關原則,推動信訪制度的進步。只有使信訪制度與國家其他各種制度有效銜接并且都發(fā)揮作用,國家制度才會發(fā)揮整體功效,社會才能有更好的效益,才能最終促進全社會的共同進步,最大可能地實現(xiàn)社會和諧。信訪制度是我國各級政府行政決策民主化、科學化的重要保障,是政府進行社會調控、維護社會穩(wěn)定的有效協(xié)調機制。當今社會是一個信息社會。信息是一種資源,也是政府行政決策民主化、科學化的重要保障,有了客觀全面的信息作為參考,決策才能保證它的準確性和及時應變性。信訪信息應當以公開為原則，不公開為例外。例如現(xiàn)在有的地區(qū)已經開設信訪門戶網站，只要不涉及國家機密、商業(yè)秘密、個人隱私，就應當在網上公布來信人的姓名、來信內容要點、受理機關、處理結果。讓信息公開化和明朗化，真正解決信訪人的信訪問題。各級組織也應積極與人民群眾進行有效的交流和溝通,使一些本來細小的矛盾化解在萌芽狀態(tài)。同時我們也應該創(chuàng)新行政運作方式,把協(xié)商、溝通作為一件經?；墓ぷ鱽碜?要拓寬社情民意的表達渠道,廣泛推行領導干部接待群眾的制度。要積極地探索多樣化的領導者與一般群眾的溝通機制和溝通方式。

四、對中國信訪制度存在問題的建議

第一，我們應該對信訪信件暢通我們的信訪渠道，,充分利用新的科技成果和新的溝通方式,不斷拓展新的表達渠道,同時進一步規(guī)范和完善已有的意見表達方式。對信訪這一意見表達方式進行明確的法律規(guī)定,使之更加規(guī)范、更具可操作性和實效。應當建立信訪機構與國家的其他司法機構以及立法機構之間的權責關系，使上下級的渠道暢通明朗，也加快了信訪信件的處理時間，提高工作效率。避免信訪人在地方信訪機構中由于程序不規(guī)范而導致的信訪案件被層層轉讓或不明不白“消化”掉的現(xiàn)象。也可建立信訪信息系統(tǒng)，充分利用現(xiàn)有政務信息網絡資源，促進上級政府與下級政府之間，政府與群眾之間的信息的暢通。

第二，建立信訪信息公開化的相關途徑，可開通各地方的信訪網站，將所有信訪的結果在不涉及個人隱私以及國家機密的情況下進行公告，不僅讓信訪人了解結果，也讓群眾了解了政府的工作情況以及處理結果，促進政府與群眾之間的溝通與交流，也方便群眾對政府事務的監(jiān)督與參與。

第三，規(guī)范信訪工作人員的權責關系，建立健全工作責任制。不斷減少信訪工作中出現(xiàn)的人為影響。對信訪工作中的失職、瀆職行為，嚴格依照有關法律、行政法規(guī)和條例的規(guī)定，追究有關責任人員的責任，并在一定范圍內予以通報。因此，便要完善信訪制度中的法律問題。

第四，要制定嚴密以及可操作的工作程序以及工作流程。信訪機構為了避免復訪率的升高以及提高工作效率和質量，應當制定統(tǒng)一的工作流程以及工作程序，不再依靠“人治”。嚴格按照規(guī)定的程序來處理案件，并及時將信息公開化。

第五，將信訪制度與法治建設結合，減少人治色彩。我國信訪制度的地位確立,信訪制度功能的發(fā)揮,信訪制度在實踐上規(guī)范化的意義和價值,是我國為了追求信訪制度的法制統(tǒng)一、秩序井然所進行的探索和努力。信訪制度的確立正是信訪制度存在的實踐價值之所在。我們要通過信訪制度法制化的方式,完善信訪制度,貫徹行政法律的相關原則,推動信訪制度的進步。只有使信訪制度與國家其他各種制度有效銜接并且都發(fā)揮作用,國家制度才會發(fā)揮整體功效,社會才能有更好的效益,才能最終促進全社會的共同進步,最大可能地實現(xiàn)社會和諧。

五、結語

中國的信訪制度尚處在不斷完善與進步中。它是我們黨堅持“從群眾中來，從群眾中去”的基本路線的一個很好途徑。我們應該在不斷地建設社會主義政治文明的實踐中,對富有中國特色的信訪制度本身做出一個科學的設計,剔除現(xiàn)行信訪制度中存在的人治色彩,強化信訪的制度化建設以及法治化建設,切實提高信訪的運行效率。

參考文獻：

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[4] 王亞美,陳晉勝.中國信訪制度的回顧與展望[J].山西農業(yè)大學學報.2006年.[5] 王亞美.中國信訪制度研究[D].山西大學

[6] 人民網.2009年11月28日.[7] 中國政府網.2009年11月28日.[8] 中國憲法.信訪制度條例.

第二篇：淺析中國個人所得稅存在問題及改革建議

淺析中國個人所得稅存在問題及改革建議

作者：未知

一、個人所得稅的重要作用。

1、個人所得稅具有重要的財政意義

2、從社會政策觀點來看，個人所得稅可起到對所得進行再分配的作用

3、從經濟政策觀點來看，個人所得稅是一個重要的經濟調節(jié)杠桿

4、個人所得稅有利于培養(yǎng)全體公民依法納稅意識和法制觀念

二、我國個人所得稅存在問題

1、稅制模式難以體現(xiàn)公平合理

2、稅率模式復雜繁瑣，最高邊際稅率過高

3、費用扣除不合理

4、扣繳義務人代扣代繳質量不高

5、稅務部門征管信息不暢、征管效率低下

6、納稅觀念淡薄，偷逃稅嚴重

三、我國個人所得稅改革的幾點建議

1、加大宣傳力度，提高公民納稅意識。

2、建立綜合征收與分項征收相結合的稅制模式

3、調整稅率結構，公平稅負

4、調整費用扣除標準，符合實際負擔

5、擴大征稅范圍，發(fā)揮稅收調節(jié)作用

6、提高征收管理手段，減少稅源流失

論

文

摘要

個人所得稅是對個人（自然人）取得的各項應稅所得征收的一種稅，是國家運用稅收這一經濟杠桿調節(jié)收入分配的有力工具。它有利于經濟改革的深入發(fā)展，保障社會安定團結。隨著我國社會主義市場經濟建設的發(fā)展，以自然人為核心的社會財富流動和分配占整個社會財富流動和分配的比例必然會越來越大，形式會越來越多樣化，個人所得稅將在社會經濟發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。

我國自1980年開始征收個人所得稅，隨著我國經濟的快速發(fā)展和居民個人收入水平的連年提高，我國的個人所得稅得到了迅速發(fā)展,稅收收入基本上呈幾何級數(shù)增長：1985年突破了1億元，1993年達到46.82億元，1994年稅制改革后，1995年即達到了145.91億元，至2003年已達到1417.18億元。

我國的個人所得稅雖然發(fā)展迅速，成績不小，但與國際上相比，差距仍然很大。2003年我國個人所得稅收入只占當年稅收總收入的6.92％，這遠遠低于發(fā)達國家，也低于絕大多數(shù)發(fā)展中國家的水平。據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)的《政府財政統(tǒng)計年鑒》所示，93個發(fā)展中國家個人所得稅收入占稅收總收入比重的平均值為10.92%，21個工業(yè)化國家平均值為29.04%。這說明我國個人所得稅在稅收體制和征收管理等方面仍然存在許多問題。

隨著我國加入WTO，我國個人所得稅制的調整和改革必須置于全球稅制改革的背景下，積極借鑒國外的成功經驗，通過轉換稅制模式、調整稅率結構等措施，構建更加高效、公平、科學的個人所得稅制度，并要逐步實現(xiàn)與國際個人所得稅制的接軌。關鍵詞：個人所得稅

存在問題

改革

建議

個人所得稅是對個人（自然人）取得的各項

應稅所得征收的一種稅，是國家運

用稅收這一經濟杠桿調節(jié)收入分配的有力工具。它有利于經濟改革的深入發(fā)展，保障社會安定團結。隨著我國社會主義市場經濟建設的發(fā)展，以自然人為核心的社會財富流動和分配占整個社會財富流動和分配的比例必然會越來越大，形式會越來越多樣化，個人所得稅將在社會經濟發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。

我國自1980年開始征收個人所得稅，隨著我國經濟的快速發(fā)展和居民個人收入水平的連年提高，我國的個人所得稅得到了迅速發(fā)展,稅收收入基本上呈幾何級數(shù)增長：1985年突破了1億元，1993年達到46.82億元，1994年稅制改革后，1995年即達到了145.91億元，至2003年已達到1417.18億元。

我國的個人所得稅雖然發(fā)展迅速，成績不小，但與國際上相比，差距仍然很大。2003年我國個人所得稅收入只占當年稅收總收入的6.92％，這遠遠低于發(fā)達國家，也低于絕大多數(shù)發(fā)展中國家的水平。據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)的《政府財政統(tǒng)計年鑒》所示，93個發(fā)展中國家個人所得稅收入占稅收總收入比重的平均值為10.92%，21個工業(yè)化國家平均值為29.04%。這說明我國個人所得稅在稅收體制和征收管理等方面仍然存在許多問題。

隨著我國加入WTO，我國應積極借鑒國外個人所得稅發(fā)展的成功經驗，通過轉換稅制模式、調整稅率結構等措施，構建更加高效、公平、科學的個人所得稅制度，使其更加規(guī)范化、合理化，并逐步實現(xiàn)與國際個人所得稅制的接軌，適應市場經濟發(fā)展的需要。

一、個人所得稅的重要作用。

1、個人所得稅具有重要的財政意義

世界上絕大多數(shù)國家個人所得稅的起征點大都在就業(yè)人員平均收入以下，因而征收面很寬，稅收來源很大。以美國為例，1986年，美國年人均收入為20593美元，個人所得稅免稅額為2300美元，納稅人占人口總數(shù)的57%以上，個人所得稅收入達到3584億美元，占稅收總收入的50.1%，是收入最高的稅種。據(jù)國家稅務總局的消息顯示，我國個人所得稅2001年收入增至995.99億元，超過了消費稅，成為我國第四大稅種。

2、從社會政策觀點來看，個人所得稅可起到對所得進行再分配的作用

由于對家庭基本生活費免稅，并實行超額累進制，因此，對個人收入分配過分的差距能起到良好的調節(jié)作用，從而改善國民所得分配不平等的程度，以借助稅收手段，促使國民走上共同富裕的道路。以瑞典為例，該國是典型的福利制國家，十分重視發(fā)揮個人所得稅均衡所得作用，以降低低收入者的稅收負擔，提高高收入者的稅收負擔。資料表明，該國高收入者的稅收負擔最高可達到個

人收入的80%。其政策執(zhí)行的結果一是為社會福利提供了大量資金，公民生老

病死和失業(yè)都能得到社會保障；二是均衡了社會成員的收入，使收入高低懸殊的矛盾在很大程度上得到了解決。瑞典被很多人認為是即無大富、也無赤貧的福利王國，這不能不說是個人所得稅發(fā)揮了重要作用。

3、從經濟政策觀點來看，個人所得稅是一個重要的經濟調節(jié)杠桿

所得稅的收入彈性較大，即能根據(jù)國民經濟盛衰發(fā)揮自動調節(jié)作用（即對國民經濟的“內在穩(wěn)定器”作用），也易于根據(jù)政策需要相機調整稅率和稅收，借稅收政策的調整促使國民經濟穩(wěn)定增長，還可根據(jù)收入來源不同，相應采取分項扣除、分項設率、分項征收的模式，以體現(xiàn)對不同形式收入的區(qū)別對待政策。美國歷屆總統(tǒng)都把個人所得稅政策作為稅收政策的一項重要內容認真加以研究，通過增減稅率，調整課稅基礎，改革減免額等辦法，對經濟進行人為的刺激和抑制。如1964年肯尼迪政府大減稅政策，1981年里根政府的三次大減稅等，都是利用個人所得稅政策的重要例子。

4、個人所得稅有利于培養(yǎng)全體公民依法納稅意識和法制觀念。征收個人所得稅還具有培養(yǎng)公民納稅意識，加強對個人經濟行為的監(jiān)督管理，促進居民個人消費，調節(jié)社會供需關系等重要作用。

二、我國個人所得稅存在問題

1、稅制模式難以體現(xiàn)公平合理

我國現(xiàn)行個人所得稅制采用分類稅制模式，對不同來源的所得，采取不同稅率和扣除辦法。這種稅制模式已經落后于國際慣例，不能全面、完整地體現(xiàn)納稅人的真實納稅能力，容易使納稅人分解收入，多次扣除費用，存在較多的逃稅避稅漏洞，會造成所得來源多且綜合收入高的納稅人反而不用交稅或交較少的稅，而所得來源少且收入相對集中的人卻要多交稅的現(xiàn)象，在總體上難以實現(xiàn)稅負公平的目的，從而與個人所得稅的主要目標產生嚴重的沖突。

2、稅率模式復雜繁瑣，最高邊際稅率過高

我國現(xiàn)行個人所得稅基本上是按照應稅所得的性質來確定稅率，采取比例稅率與累進稅率并行的結構，并設計了兩套超額累進稅率。這種稅率模式不僅復雜繁瑣，而且在一定程度造成了稅負不公，如超額累進稅率存在差異，工資薪金所得適用九級超額累進稅率，對個體工商戶生產、經營所得和對企事業(yè)單位的承包經營、承租經營所得適用五級超額累進稅率。這種稅率制度在世界各國是不多見的，是與國際上減少稅率檔次的趨勢不相吻合的。另外45％的最高累進稅率從國際上看，采用這么高稅率的國家非常少。稅率越高，逃稅的動機越強，在 現(xiàn)實中，能夠運用這么高稅率的實例可以說非常罕見，沒有實際意義。過高的累進稅率，將會嚴重限制私人儲蓄、投 資和努力工作的積極性，妨礙本國經濟的發(fā)展。

3、費用扣除不合理

我國個人所得稅的費用扣除，分別按不同的征稅項目采用定額和定率兩種扣除方法。這一方面造成計算上的繁瑣，給征納雙方都帶來計算上的困難；另一方面也存在不合理、不公平的因素。表現(xiàn)在既沒有考慮通貨膨脹與價格水平的因素，更沒有考慮贍養(yǎng)老人及撫養(yǎng)子女的不同情況。而且800元的費用扣除標準已經不適應現(xiàn)在的國情。

4、扣繳義務人代扣代繳質量不高

雖然國家稅務總局早在1995年就制定并下發(fā)了《個人所得稅代扣代繳辦法》，對扣繳義務人的權利和義務作了明確而又具體的規(guī)定。但實際生活中，部分扣繳義務人或迫于領導的壓力，或責任心不強、業(yè)務水平不高、法制觀念淡薄等原因，稅款的代扣質量并不高。甚至出現(xiàn)故意縱容、協(xié)助納稅人共同偷逃稅款的現(xiàn)象。在實際稅務稽查中，發(fā)現(xiàn)一些代扣代繳義務人將該扣繳個人所得稅的收入不計或少計入應納稅所得額，或者干脆將工資薪金所得適用的超額累進稅率改為5%的比例稅率進行計算的情況。

5、稅務部門征管信息不暢、征管效率低下 由于受目前征管體制的局限，征管信息傳遞并不準確，而且時效性很差。不但納稅人的信息資料不能跨征管區(qū)域順利傳遞，甚至同一級稅務部門內部征管與征管之間、征管與稽查之間、征管與稅政之間的信息傳遞也會受阻。同時，由于稅務部門和其他相關部門缺乏實質性的配合措施（比如稅銀聯(lián)網、國地稅聯(lián)網等），信息不能實現(xiàn)共享，形成了外部信息來源不暢，稅務部門無法準確判斷稅源組織征管，出現(xiàn)了大量的漏洞。同一納稅人在不同地區(qū)，不同時間內取得的各項收入，在納稅人不主動申報的情況下，稅務部門根本無法統(tǒng)計匯總，在征管手段比較落后的地區(qū)甚至出現(xiàn)了失控狀態(tài)。

作者：未知

6、納稅觀念淡薄，偷逃稅嚴重

由于我國個人所得稅發(fā)展時間短，公民的納稅意識比較淡薄，加之個人所得稅以自然人為納稅義務人，直接影響個人的實際收入，且征收過程中容易涉及個人經濟隱私，并且由于計算困難，扣除復雜，稅源透明度低，涉及面廣等原因，使得個人所得稅成為我國征收管理難度最大，偷逃稅面最寬的稅種。中國社會調查事物所在北京、上海、重慶、廣州、武漢、哈爾濱、大連、青島等9個城市中進行問卷調查，共發(fā)出問卷3000份，收回問卷2817份。調查結果發(fā)現(xiàn)，有一半的人沒有納稅經歷，納過稅

的人僅占調查人數(shù)的48.7%。有關稅務機關對美國《亞洲華爾街日報》評出的“2002年中國內地十大富豪”的稅收繳納情況進行了調查，發(fā)現(xiàn)竟沒有一位富豪繳納 了個人所得稅。

三、我國個人所得稅改革的幾點建議

隨著社會主義市場經濟體制的進一步發(fā)展和完善，現(xiàn)有的個人所得稅制度已顯出其不足和弊端。隨著我國加入WTO，我們必須借鑒發(fā)達國家的成功經驗，完善我國的個人所得稅制，使其順應市場經濟和經濟全球化的發(fā)展要求。

1、加大宣傳力度，提高公民納稅意識。個人所得稅的納稅對象是個人，涉及面廣、對象復雜。因此，日常宣傳要常抓不懈，針對不同的征稅主體，要采取不同的方法，有目的性地開展各種形式的宣傳、教育、輔導；開展正反典型的宣傳教育活動；開展各種內容的個人所得稅政策培訓，不斷提高納稅人的納稅意識。

2、建立綜合征收與分項征收相結合的稅制模式

根據(jù)我國經濟社會的發(fā)展水平和稅收征管的實際情況，目前應實行綜合征收與分項征收相結合的稅制模式。鑒于我國的實際情況，首先應將不同來源、不同性質的每一種所得進行非常細化的分類，然后將這些細化了的分類所得按照如下四種所得類型分別總計：勞務所得，如工資、獎金、勞務報酬等；營業(yè)所得，如個體工商戶生產經營所得、對企事業(yè)單位的承包承租經營所得；投資所得，如股息、利息、紅利等；其他所得，如轉讓所得、偶然所得等，然后對那些投資性的，沒有費用扣除的，并且能夠較好采用源泉扣繳方法的應稅所得，如投資所得、其他所得等，實行分項征稅的辦法。對那些屬于勞動報酬所得，營業(yè)所得，有費用扣除的應稅項目，則實行綜合征收的辦法。

3、調整稅率結構，公平稅負

稅率模式的選擇，不僅直接影響納稅人的稅收負擔，而且關系到政府的一些政策目標能否順利實現(xiàn)。因此，應根據(jù)全球個人所得稅改革的基本趨向和當前我國收入分配的現(xiàn)狀，結合稅收模式的改革科學地設計個人所得稅率：①在總體上實行超額累進稅率與比例稅率并行，以超額累進稅率為主的稅率結構。具體而言，對財產轉讓所得、財產租賃所得、特許權使用費所得、稿酬所得、股息利息、紅利所得、偶然所得等非專業(yè)性和非經常性所得，實行比例稅率；對工資薪金所得、個體工商戶生產經營所得、承包租賃所得、勞務報酬所得等專業(yè)性和經常性所得，實行超額累進稅率。②對適用超額累進稅率的專業(yè)性、經常性所得，為體現(xiàn)稅收公平，可以設計一套相同的超額累進稅率。同時，適當降低稅率檔次，降低最高邊

際稅率。為緩和調節(jié)力度和刺激國民的工作積極性，個人所得稅的超額累進稅率檔次可以減少至3—5檔，最高邊際稅率可以降為30—35%。具體而言，可考慮規(guī)定5個累進級距檔次，稅率合并為5%、10%、20%、30%、35%，以均衡調節(jié)不同所得人群的收入水平。至于對實行比例稅率形式的非專業(yè)性、非經常性所得，仍可適用20%的稅率不變。

4、調整費用扣除標準，符合實際負擔

個人所得稅實行綜合征收和分項征收相結合的模式，更能充分發(fā)揮調節(jié)收入的作用，但綜合征收的扣除，應該與實際的費用負擔聯(lián)系起來，否則就會削弱調節(jié)作用。我國經濟的市場化提高了人們的收入，也增加了人們的基本生活費支出，應適當提高個人所得稅的扣除標準。目前工資薪金所得的費用扣除標準是1994年稅制改革時根據(jù)當時的國民經濟發(fā)展情況和個人收入水平來確定的?，F(xiàn)在我國經濟情況發(fā)生了很大變化，個人收入有了較大提高，原來月綜合收入800元的扣除額度使過多的工薪階層人員進入納稅人的行列，顯然不符合我國的現(xiàn)狀，更違反了個人所得稅調節(jié)高收入的目的，需要根據(jù)發(fā)展變化了的新情況來確定費用扣除標準。當前北京、廣州、深圳的費用扣除額分別是1000元、1260元、1600元，因此工薪所得的月扣除額至少應該設定在1000元。在扣除項目中，除了基本扣除外，還有其他一些扣除也應考慮，如養(yǎng)老金、醫(yī)療保險金、失業(yè)保險金、住房保險金。向政府、公益、慈善事業(yè)捐贈的部分可以繼續(xù)扣除。同時，扣除額的大小應該隨工資水平、物價水平以及各種社會保障因素的變化對扣除標準（額）進行適當?shù)恼{整，要真實地反映納稅人的納稅能力，增強個人所得稅制的彈性。

5、擴大征稅范圍，發(fā)揮稅收調節(jié)作用

現(xiàn)階段，個人所得稅已不再是“打富濟貧”的政策工具，開始成為國家稅收的一個主要稅種。2003年，我國個人所得稅為1417.18億元，但只占全國稅收的6.92%，遠遠低于發(fā)展中國家平均水平。這說明中國稅收系統(tǒng)對個人征稅的效率較低，大部分高收入者應交的個人所得稅并沒有足額收上來。因此，中國應在許多征稅辦法上借鑒國際上的經驗，不應該把工薪階層和知識分子作為個人所得稅的征收重點，這樣會破壞橫向和縱向公平。建議當前應把以下“六種人”作為個人所得稅征收的監(jiān)控重點：部分經營比較好的私營企業(yè)主和個體工商業(yè)戶；演藝、體育專業(yè)人員，包工頭、暴發(fā)戶以及其他新生貴族；部分天賦比較高、能力比較強的中介機構專業(yè)人才，包括律師、注冊會計師、評估師、證券機構的操盤手等等；部分從事高新技術

行業(yè)取得高收入、銷售知識產品以及某些通過兼職取得高收入的知識分子；外籍人員；工薪階層的部分高收入者。通過加強對以上六大征收對象的管理，構成以后個人所得稅最重要的稅源，以體現(xiàn)國家稅收的組織財政收入功能和調節(jié)收入功 能。

6、提高征收管理手段，減少稅源流失

①推行全國統(tǒng)一的納稅人識別號制度。應通過稅法或其他相關法律規(guī)定，強制建立唯一的、終身不變的納稅人識別號，扣繳義務人、納稅人，以及向稅務機關提供有關情況的部門或單位，必須使用納稅人識別號。以此為基礎，建立完整、準確的納稅人檔案，對納稅人的收入和與其納稅事項有關的各種信息進行歸集和整理。同時，納稅人識別號還應強制用于儲蓄存款、購買房地產等大宗經濟活動，并且廣泛用于經濟生活的各個領域。

②建立個人信用制度。切實實施儲蓄存款實名制，建立個人賬戶體制。這項舉措在2000年已經實行，但是很不完善。每一個人建立一個實名賬戶，將個人工資、薪金、福利、社會保障、納稅等內容都納入該賬戶，這需要稅務、銀行、司法部門密切配合和強大的計算機網絡支持。其次，國家要盡快頒布實施《個人信用制度法》及其配套法規(guī)，用法律的形式對個人賬戶體系、個人信用記錄與移交、個人信用制度檔案管理、個人信用級別的評定和使用、個人信用的權利義務及行為規(guī)范等作出明確的規(guī)定，用法律制度確保個人信用制度的健康發(fā)展。

③實行雙向申報制度?，F(xiàn)行稅法沒有明確納稅人申報個人所得的義務，既不利于稅務機關監(jiān)管稅源，又淡化了納稅人應有的責任和義務。因此個人所得稅法應明確納稅人申報個人所得稅的義務，即實行納稅人和扣繳義務人雙向申報的制度。考慮到我國的稅收征管能力還做不到接受所有納稅人的申報，可就年收入達到一定標準的納稅人要求必須申報。對于扣繳義務人則必須實行嚴格的規(guī)定，即不論是否達到納稅標準，都必須向主管稅務機關申報。當然，雙向申報還需要一系列的配套制度，如儲蓄存款實名制，個人財產登記制度等。

④建立計算機征管系統(tǒng)。以計算機網絡為依托，實現(xiàn)對稅務登記、納稅申報、稅款征收與入庫、資料保管的現(xiàn)代化與專業(yè)化，加強對個人所得稅的全方位監(jiān)控，并逐步實現(xiàn)同銀行、企業(yè)的聯(lián)網，形成社會辦稅、護稅網絡。在銀行電腦信用制與稅務機關的有效監(jiān)控之下，促進公民依法自覺納稅，減少偷漏稅款的行為。

參考文獻資料

1．婁仲 張都興主編：《個人所得稅納稅實務》，河南大學出版社，2002年版。2

．李永貴主編：《個人所得稅改革與比較》，中國稅務出版社，1999年版。3．國家稅務總局所得稅司：《個人所得稅操作實務》，中國稅務出版社，2000年版。

4．各國稅制比較研究課題組：《個人所得稅制國際比較》，中國財政經濟出版社，1996年版。5．王傳綸主編：《國際

稅收》，中國人民大學出版社，1994年版

6．曾國祥主編：《稅收管理學》，中國財政經濟出版社，2003年版 7．北京泰可思網絡信息服務有限公司《中華財稅信息網》，北京。

2011年八月份，在網上曾經出現(xiàn)了一份關于個人所得稅改革的草案，之后相關媒體爭相報道，引來了一陣個稅改革的熱議。

8月13日，廣州日報發(fā)布題為《年終獎個稅計稅方式將修改 避免多發(fā)1元個稅多繳2萬》的文章，稱“國家稅務總局日前制定并發(fā)布《國家稅務總局關于修訂征收個人所得稅若干問題的規(guī)定的公告》(國家稅務總局公告2011年第47號)，不僅根據(jù)修訂后的《個人所得稅法》對稅率表作了修改，還對全年一次性獎金的計稅方法進行修訂，以避免‘年終獎越多、稅后所得越少’、‘多發(fā)1元，個稅多繳2萬’的問題出現(xiàn)。新規(guī)將在今年9月1日實施”。

8月13日，中央電視臺新聞頻道以《年終獎計稅調整 避免“多勞少得”》為題，對“47號公告”進行了報道。

8月14日，新華網發(fā)表題為《稅務總局明確企業(yè)派發(fā)紅股計稅方式》的文章，稱“國家稅務總局日前下發(fā)關于修訂征收個人所得稅若干問題的公告，明確股份制企業(yè)在分配股息、紅利時，以股票形式向股東個人支付應得的股息、紅利(即派發(fā)紅股)，應以派發(fā)紅股的股票票面金額為收入額，按利息、股息、紅利項目計征個人所得稅”。①

盡管我國個人所得稅法已基本與國際接軌,但應看到作為發(fā)展中國家，我國與國際慣例尚有一定的距離，具體表現(xiàn)在：第一、分類所得稅制模式不適宜。我國在20世紀80年代建立個人所得稅制度之初采用分類所得稅制，且主要采取源泉扣繳的征收方式，這在當時是符合我國國情的，因為那時我國個人的收入普遍較低，稅務機關的征管手段比較落后。但隨著我國經濟的發(fā)展，人均收入的不斷增長，納稅主體范圍的擴大，稅務機關的征管水平也有了較大提高。在這種情況下，人們對個人所得稅的調節(jié)收入水平的功能以及量能課稅原則的要求也就越來越高。而分類所得稅制與這些要求是相背的，它不符合量能課稅原則，甚至滿足不了憲法上的生存權保障的要求，即對基本生活資料不課稅原則。

第二、稅率設計與結構的失衡。從各國的稅法實踐看，大多數(shù)國家對綜合收

入采用累計稅率。而對不列入綜合收入計征的專項所得項目，按照所得的性質采取差別比例稅率征收。20世紀80年代中期以來，受供給學派稅收理論的影響，以美國稅制改革為開端，西方發(fā)達國家相繼進行了以降低稅率，減少累進級次，擴大稅基為主要內容的改革，目前這一趨勢已波及到一些發(fā)展中國家。而我國目前 的個人所得稅稅率,存在不少問題。比如，超額累進稅率分類太多,過于復雜，連同個人獨資和合資企業(yè)投資者征收個人所得稅一起，實際上包括四大項，而且稅率設計也不一致；對工薪所得的稅率設計檔次過多，邊際稅率過高；比例稅率的設計與加成、減征以及費用扣除上配套不嚴密，產生了稅負不公、計算復雜的問題，表現(xiàn)較為突出的是在勞務報酬和稿酬所得上。

第三、稅收待遇不公平，費用扣除不合理。我國《個人所得稅法》中不公平的差別待遇主要體現(xiàn)在三個方面：一是工薪所得與勞務報酬所得同為勤勞所得，卻實行差別待遇；二是對工資、薪金所得采用5％－45％的超額累進稅率，利息、股息、紅利、財產租賃、財產轉讓所得等非勤勞所得采用了20％的比例稅率，前者的最高稅率大大高于后者，不但會影響按勞分配原則的實施，且會導致稅負不公平；三是對同為非勤勞所得的股息、紅利課稅，而對國債和金融債券利息免稅，有失公平。比如，目前我國個人所得稅的費用扣除，分別按不同的征稅項目采用定額和定率扣除兩種辦法。一類是工資、薪金所得等,采用定額扣除,每月扣除800元；另一類是勞務報酬、稿酬所得等,采用定額和定率相結合的辦法。這種扣除方法，一方面造成計算上的繁瑣，給征納雙方都帶來計算上的困難；另一方面，費用扣除標準的規(guī)定對納稅人的各種負擔考慮不充分,對凈所得征稅的特征表現(xiàn)不明顯。而且，隨著教育、住房和社會保障等領域改革的不斷深入，個人負擔的相關費用也將呈現(xiàn)出明顯的差異。而現(xiàn)行稅制并沒有充分考慮每個人所面臨的各種負擔，自然就不能將不反映稅收負擔能力的部分進行合理的扣除,因而也不能真正按照納稅人的負擔能力，貫徹稅收的公平原則。而現(xiàn)行對工資收入實行800元的扣除標準已經明顯偏低。實際上許多地方已自行將扣除標準提高到了1000元或者1400元甚至高達1600元。這種做法雖為權宜之計，但卻破壞了稅法穩(wěn)定性和權威性，應當予以完善。

第四、征管手段較落后。我國目前實行的代扣代繳和自行申報兩種征收方法，申報、審核、扣繳制度等都不健全，征管手段落后，難以實現(xiàn)預期效果。主要表現(xiàn)在：自行申報

制度不健全。我國目前還沒有健全的、可操作的個人收入申報法規(guī)和個人財產登記核查制度，加之銀行現(xiàn)金管理控制不嚴，流通中大量的收付以現(xiàn)金形式實現(xiàn)，致使稅務部門無法對個人收入和財產狀況獲得真實準確的信息資料，許多達到征稅標準的納稅人可以輕易地逃避納稅義務；二是代扣代繳難以落實。個人所得稅法規(guī)定負有扣繳義務的單位或個人在向納

稅人支付各種應稅所得時,必須履行扣繳義務，并做專項記載以備檢查。但在實踐中并沒有一套行之有效的措施加以制約和保障，使稅法的相關規(guī)定難以落實。

第三篇：存在問題及建議

存在問題及建議

呂梁市會計學校

1、學校近三年招生情況為2010年570人，2011年736人，2012年730人。學?，F(xiàn)在校生規(guī)模為2023人，其中，中職教育開設會計、計算機及其應用、財政、物流管理等10個專業(yè)，在校生598余人；掛靠山西省財政稅務專科學校開設會計與計算機操作技術2個高職專業(yè)，在校生1020余人；與呂梁學院聯(lián)辦經濟系開設的財務管理與會計電算化2個?？茖I(yè)，在校生405余人。學?，F(xiàn)在存在的問題是專任老師嚴重不足，達不到國家規(guī)定的師生比例，不能滿足教學的需要，學?，F(xiàn)有專任教師97人，其中專業(yè)課54人，基礎課43人，由于結構不盡合理，導致本學期專業(yè)課外聘教師11人，基礎課外聘15人以滿足教學需要，建議給予增加教師編制。

2、學校現(xiàn)有內設機構及科級職數(shù)多于編辦核定的職數(shù)是由于歷史原因形成的，建議給予理順，同時，隨著學校規(guī)模的擴大，建議增加教學與學生管理內設機構和科級職數(shù)。

3、學校經費只能滿足日常教學使用，不能滿足學校發(fā)展的需要，2011年學?？偸杖?700萬元，財政負擔940萬元，學校日常經費支出1480萬元，財政負擔率為65%左右，2012年全年預計總收入1500萬元，其中財政撥款1200萬元，收取各種學費300萬元，預計總支出1800萬元，尚有資金缺口300萬元，建議財政每年給予一定數(shù)量的專項補助款用于改善學校的辦學條件，進而促進學校又好又快發(fā)展。

二0一二年十一月二十三日

第四篇：關于當前信訪穩(wěn)定工作存在問題對策及建議

認真貫徹落實科學發(fā)展觀積極做好信訪穩(wěn)定工作

洽川鎮(zhèn)紀委書記 雷金奇

（2009年10月9日）

一、存在的問題

（一）部分干部對信訪工作認識不到位。一是認為抓信訪太牽扯精力，影響抓經濟建設這個中心，把信訪工作與經濟發(fā)展對立起來。二是有些村主要干部在矛盾糾紛排查、鄉(xiāng)村說事日、解決解決疑難信訪問題時工作存在應付思想，不下勢動真，認為上訪群眾多是“刁民”，對群眾反映的問題、提出的意見不能引起足夠重視，采取哄、攔、卡、壓的辦法，甚至對群眾的上訪征兆置若罔聞，既不及時報送信息，也不采取措施，導致群眾上訪不斷。三是一些機關干部工作作風不實，官僚主義嚴重，對群眾反映的問題，處理不及時、不到位，甚至不聞不問，以至小事拖大，大事拖“炸”。四是認為信訪工作是信訪部門的事，認為信訪部門是“救火隊”、“擋箭牌”, 有事時想到，無事時忘掉，平時看不到。

（二）信訪對象多元化。當前信訪活動的主體已不單純是過去的以優(yōu)撫對象、老幼病殘、貧困戶為主，現(xiàn)在則擴大到離退休老干部、最低生活保障對象、社會求助者及其他如舉報、咨詢、社會法人等。許多普遍性問題上訪人數(shù)多、持續(xù)時間長，城鎮(zhèn)信訪對象有呈逐年上升之勢，信訪群體信“上”不信“下”，信“多”不信“少”，信“鬧”不信“理”, 信“訪”不信“法”,信訪工作難度進一步加大。

（三）信訪內容復雜。信訪對象反映的問題絕大多數(shù)都很現(xiàn)實，基本都涉及到個人或集體的切身利益，情況復雜，涉及面廣，政策性強，處理 1

起來難度較大。且都明確要求為其解決實際問題，不達目的，不肯罷休。因此，導致集體上訪不斷增多，越級上訪時有發(fā)生。

（四）無理纏訪依然存在，群體信訪活動組織化傾向明顯。極少數(shù)人別有用心，濫用信訪權利，背后專人策劃一些較大規(guī)模的集體訪，雖經信訪部門耐心說服教育，仍然信訪不息，找領導糾纏，無理取鬧，組織化傾向較明顯。無序信訪突出。

二、解決問題及建議

綜攬上述難點問題，面對如此嚴峻的現(xiàn)實形勢和復雜的社會矛盾，如何做好當前信訪工作，是擺在各級黨政領導面前的重大而現(xiàn)實的課題。我們以為，解決這些難點問題的有效途徑是：努力學習實踐科學發(fā)展觀，端正對人民群眾的態(tài)度，提高對信訪工作的認識，加強對信訪工作的領導，真正形成各級黨委政府、各職能部門、各基層單位齊抓共管的全方位、網絡化、大信訪的信訪工作格局。一是強化領導，全面落實信訪工作責任制和落實“一崗雙責”制，堅持領導包案制，一手抓預防一手抓處理，大的信訪案件要成立專門的領導班子，主要領導親自抓。二是完善情報信息機制。在工作中注重收集有價值信息，及時、正確把握信訪先兆，牢牢把握信訪工作主動權，未雨綢繆，防患于未然，及時把信訪問題解決在基層，解決在源頭，解決在萌芽狀態(tài)。三是進一步做好重大事項信訪評估制度，最大限度維護群眾的切身利益，從根本上化解引發(fā)大規(guī)模的集體上訪。

三、經驗和做法

近年來，我們洽川鎮(zhèn)始終把信訪穩(wěn)定工作放在全鎮(zhèn)工作大局中去思考、去謀劃、去推動，突出工作重點，健全工作機制，不斷強化基層化解矛盾、解決問題的能力，逐步建立了“暢通、有序、務實、高效”的信訪穩(wěn)定工作格局。2008年，全鎮(zhèn)實現(xiàn)了赴京赴省集體上訪和赴京、省非正常上訪“雙零”目標，我鎮(zhèn)被縣委、縣政府授予“無越級上訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。各類信訪案件的到期結案率達100%。在全國“兩會”、北京奧運會、殘奧會、十七屆三中全會等重要敏感時期沒有來自我鎮(zhèn)的干擾。

（一）全力促進“事要解決”，進一步完善解決問題機制

成立了重大疑難信訪問題會審和重大疑難信訪問題協(xié)調領導小組，及時研究重大疑難信訪案件。并在全鎮(zhèn)開展了重信重訪專項治理活動，化解了一批重點案件，特別是主要領導高度重視，黨委書記、鎮(zhèn)長主要領導親自抓。各村各單位也都切實把信訪穩(wěn)定工作列入了重要議事日程，堅持定期研究信訪工作和聯(lián)席會議制度，認真做好矛盾糾紛排查、信訪中心戶、鄉(xiāng)村說事日等工作，研究重大案情，全鎮(zhèn)上下重視信訪穩(wěn)定工作，主動抓好信訪穩(wěn)定工作的積極性、自覺性明顯提高。

（二）完善督查督辦機制，推動信訪穩(wěn)定工作扎實高效開展

建立了信訪穩(wěn)定“小紅旗”掛牌督辦制度，對各類不穩(wěn)定因素和上訪苗頭，上墻小紅旗掛牌督辦，有力地推動案件快查快結的過程。我鎮(zhèn)的“小紅旗”掛牌督辦制度被市黨委宣傳部主辦的《渭南宣傳》上予以發(fā)表。

（三）暢通信訪渠道，切實維護群眾利益

在全鎮(zhèn)認真開展大接訪、大排查、大調處活動，建立健全了首問負責制，鄉(xiāng)村說事日制度，包村領導、機關干部負責制度等四項制度。通過三項活動的開展，將大量上訪群眾穩(wěn)定在鎮(zhèn)內，現(xiàn)場處置解決了一大批信訪問題，維護了上訪人的合法權益。

（四）抓早、抓小、抓苗頭，著力加強矛盾糾紛排查化解

堅持定期排查和不定期排查相結合，建立矛盾糾紛排查檔案，一事一策研究解決措施，減少越級信訪量和重復信訪量，做到三個明確，即：明確領導包案，明確專人處理，明確解決時限，2008年以來，沒有發(fā)生重大群體性事件和惡性上訪事件。對于苗頭性的重大信訪件提早接入，我們職權范圍無法解決的，及時上報縣委、縣政府及有關部門爭取主動性。今年我鎮(zhèn)夏陽村碼頭群體性糾紛事件由于我們提早主動介入，積極向上匯報，在縣聯(lián)席辦特別是縣委、縣政府領導的協(xié)調下，終于得到了比較完滿的解決。

第五篇：中國取保候審制度存在 問題及其完善

一、我國取保候審制度存在的問題及缺陷

對于我國的取保候審制度存在的問題和缺陷，可以從立法和實踐兩個角度歸結為如下幾點：

（一）立法上的缺陷：

1、未規(guī)定取保候審的審查決定期限及取保候審的申請的法律救濟程序。我國刑事訴訟法及相關司法解釋只規(guī)定了犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬和委托的律師，向羈押決定機關申請取保候審的權利，但未規(guī)定羈押決定機關審查結束并告知申請人結果的時間和方式。申請人遞交了取保候審的申請后，一切均由司法機關掌握，缺乏法律救濟程序，從而使得一些符合取保候審條件的人被羈押，這也是造成我國取保候審比率較低的一個重要原因。

2、未規(guī)定保證金的限額和收取辦法。我國刑事訴訟法第五十三條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機關決定對犯罪嫌疑人、被告人取保候審，應當責令犯罪嫌疑人、被告人提出保證人或者交納保證金?！睂τ谑杖”ＷC金的數(shù)額以及收取方法，我國刑事訴訟法并無明確規(guī)定，從而給予決定適用者以很大的自由裁量權。由于沒有相應的限制，極易導致權力適用中的濫用。在具體案件中，對保證金收取多少以及如何收取，均由辦案機關自行決定，造成執(zhí)行中的差異過大。

3、關于取保候審的期限法律規(guī)定不明。我國刑事訴訟法第五十八條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機關對犯罪嫌疑人、被告人取保候審最長不得超過12個月?！庇捎谠摋l對取保候審12個月的規(guī)定，是指三個機關重復使用取保候審的總時限，還是每個機關單獨采取取保候審措施的時限并不明確，使得公、檢、法三機關分別制定的實施細則，都規(guī)定每個機關可以重新計算取保候審的期限。這樣，對于一個犯罪嫌疑人、被告人來說，他可能被3次采取取保候審，期限可長達36個月。從而使得取保候審這種原本屬于較輕的強制措施，事實上可能成為一項較長時期內限制人身自由的強制措施。

4、對于被取保人、保證人違反取保候審規(guī)定的，懲處制度不嚴格。根據(jù)我國有關司法解釋，被取保人在取保期間故意重新犯罪或者有違反刑訴法第五十六條規(guī)定的行為，僅規(guī)定沒收保證金、上繳國庫，缺少限制性較大、操作性較強的懲處措施。也就是說，對于棄保行為，最多是沒收保證金或者采取強制措施，并沒有實體上的法律責任。

5、雖然刑訴法規(guī)定了保證人和被取保候審人的義務，但對執(zhí)行機關如何監(jiān)督保證人履行義務卻沒有相關的規(guī)定。由于上述原因，司法實踐中取保候審的效果不好，棄保潛逃數(shù)量較多[1].（二）司法實踐中適用取保候審存在的主要問題：

1、對取保候審的對象和方式使用不當。一是對不應取保的人濫用取保手段；二是實踐中保證人擔保和保證金擔保的“雙保證”方式，仍不同程度地存在。

2、對保證金的收取不規(guī)范，收取保證金的程序不當，缺乏有效的監(jiān)督制約，對保證金管理不嚴。

3、取保候審的審

批不嚴，執(zhí)行較為隨意。

4、對同一對象反復取保候審。

5、律師難以發(fā)揮作用。

6、取保候審的保證形式單一。[2]

二、我國取保候審制度與國外保釋制度的異同

取保候審，是指公安機關、人民法院、人民檢察院要求犯罪嫌疑人或者被告人提供擔保人或者交納保證金，保證不逃避偵查和審判，隨傳隨到，因而不對其實行羈押的一種強制措施。我國刑事訴訟法規(guī)定了8種情形的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候審。對于已經羈押的犯罪嫌疑人、被告人，其本人或者近親屬有權申請取保候審，但是否準許，由司法機關決定。大多數(shù)學者認為，我國強制措施中的取保候審與英國保釋制度有類似之處，但更有著本質的區(qū)別，具體表現(xiàn)為：

（1）立法思想、理念不同.保釋制度是基于無罪推定原則和公民享有人身自由權而確立的，其實質是對被追訴人權利的確認和保護。在英國，保釋是刑事司法中的一個重要制度和環(huán)節(jié)，不僅體現(xiàn)著保障人權的價值，而且支撐著對抗制的訴訟模式，使辯護功能在每一個訴訟階段和環(huán)節(jié)都有所為。而在我國，取保候審只是較逮捕、羈押為輕的強制措施之一，其實質是對社會危害性不大的犯罪嫌疑人、被告人以緩和的方式限制其人身自由。我國法律設定取保候審制度的目的，主要是為了保證公安、司法機關有效地行使司法權力，保障刑事訴訟的順利進行。這與保釋的價值觀念和出發(fā)點是不同的。

（2）在適用范圍上明顯不同。在英美國家，保釋率是比較高的。在英國的刑事訴訟中，犯罪嫌疑人、被告人被保釋具有普遍性，立法在保釋概念上并沒有給予更多的限制。根據(jù)英國法律規(guī)定，對于大多數(shù)犯罪嫌疑人，除非有足夠的理由證明繼續(xù)關押他是合法的，并由治安法官決定外，一般都可以很快被保釋出去等待審判。我國由于取保候審適用條件和方式的限制，取保候審的適用比例很低，遠遠不及英美法中的保釋，大多數(shù)犯罪嫌疑人、被告人被逮捕而處于羈押狀態(tài)。甚至一些比較輕微的刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人，也成為被逮捕和羈押的對象。加之類似不得要求過高保釋金條款的缺失及取保候審決定程序的行政化，進一步阻礙了犯罪嫌疑人、被告人取保候審權利的實現(xiàn)，造成取保候審的適用對象范圍狹小。還有的學者提出，二者之間的區(qū)別還體現(xiàn)在我國的取保候審可直接適用于不需要逮捕的犯罪嫌疑人，也可在犯罪嫌疑人被逮捕后適用；而保釋制度一般只在犯罪嫌疑人被逮捕后適用。

也有的觀點認為，取保候審制度與保釋制度在功能和適用條件方面沒有實質性的區(qū)別，兩者都以設定一定的擔保措施明確擔保法律責任，并且以犯罪嫌疑人、被告人不逃避、不妨害訴訟的順利進行為條件，都是一種有條件的審前不羈押。也正因為如此，有的學者將取保候審和保釋制度相提并論，稱取保候審為中國的保釋制度。

最新的觀點認為：保釋制度與取保候審制度的本質區(qū)別是：前者是以保障被檢控者的人身自由和安全為價值趨向，以無罪推定為理論依據(jù)，體現(xiàn)了當事人注意的訴訟模式；取保候審以保障刑事訴訟的順利進行為價值趨向，理論依據(jù)是打擊犯罪和有罪推定，體現(xiàn)了職權注意的訴訟模式。兩者的具體區(qū)別體現(xiàn)在：

1、兩者的本質屬性不同：保釋是一種訴訟權利，而取保候審是一項刑事強制措施；

2、關于準予與不準予的主體不同：保釋制度的準予與不

準予的主體是分離的，不準予的權力只屬于法院；取保候審的準予和不準予的權力是合一的；

3、關于準予和不準予的條件不同：不準予保釋的條件是法定的，準予保釋是無條件的，而取保候審準予與不準予的條件是相同的；

4、關于不準予的救濟措施不同；

5、關于期限不同；

6、關于律師的作用不同，保釋制度中律師發(fā)揮了重要的作用，取保候審制度雖然規(guī)定律師可以幫助申請取保候審，但司法實踐中的作用不大；7關于適用的配套措施和保障機制不同。

[3]

三、應否借鑒及如何借鑒保釋制度之學理爭論

通過對英國保釋制度的了解及對我國取保候審制度的反思，大家普遍感到我國的取保候審制度有改革的必要。但對于是全面移植英國的保釋制度還是在現(xiàn)有制度上加以完善，產生了激烈的爭論。

有人主張全面移植保釋制度，認為：其一，建立保釋制度是“人的自然權利”和“無罪推定原則”所必然推出的結論。我國刑事訴訟法明確規(guī)定：“未經人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪?！睋?jù)此，未決羈押是對公民人身自由的最嚴重的侵犯。只有全面引進保釋制度，才能從觀念上樹立保釋是犯罪嫌疑人一種權利的意識，既然是一種權利，就應當具有普適性，而審前羈押應當成為法律上有嚴格限制的例外。其二，引進保釋制度有利于訴訟經濟原則，避免審前羈押的交叉感染。其三，引進保釋制度是解決超期羈押的良方。保釋制度主張對犯罪嫌疑人在審前的基本人身自由予以保障，這樣可以減少對犯罪嫌疑人的羈押，防止司法機關強迫犯罪嫌疑人配合偵查，使其淪為偵查行為的客體，防止由于超期羈押而導致的輕罪重判現(xiàn)象。

大多數(shù)人主張應在轉變法律觀念的基礎上，借鑒英國保釋制度在維護人權上的積極作用，改革、完善現(xiàn)有的取保候審制度。他們認為：對于取保候審，我國立法者同樣考慮了人權保障的因素，不能一味否定其積極的功能作用：其一，我國取保候審的范圍是相當廣泛的。理論上除了可能判處死刑、無期徒刑及流竄作案等情形不能適用取保候審以外，其他案件都能適用。我們不能把執(zhí)法中的問題歸咎于制度本身。其二，我國與英國的文化背景和歷史發(fā)展階段不同，將其移植到中國來會產生相當大的負面作用。嫌疑人大量回歸社會，對被害人及一般公民將產生極大的不公正及不安全感。其三，英國的保釋制度之所以能取得好的效果，是因為它有一系列保障措施。硬件上，它有先進的電子設備，有對無家可歸的人的“保釋旅館”；軟件上，有專門的社區(qū)機構對犯罪嫌疑人進行監(jiān)控等等。而且，英國也充分注意保釋對于保障訴訟進行的有效性。其四，我國地域遼闊，發(fā)展不平衡，不能像西方發(fā)達國家一樣通過身份證、信用卡等信息系統(tǒng)達到對人的有力控制，不能有效防止保釋后的逃跑。還有的學者認為：我國的取保候審制度存在一些問題，但并不是取保候審本質上不具備保釋制度所具有的功能和優(yōu)點，而主要是存在于人們觀念中的障礙。取保候審制度確實需要改革和完善，但這種改革和完善并不需要以保釋制度取而代之。如果我們把改革的重點放在引進保釋制度上，可能使這種改革的形式意義超過實質意義。還有的學者提出，從政治、經濟、文化等諸多因素看，保釋制度在我國缺少適用的前提。取保候審制度改革不僅僅是一項刑事強制措施的改革，它涉及訴訟理念、實體法以及刑事偵查機制等諸多方面的同步改革，必須對改革方案的可行性進行充分論證，循序漸進，逐步完善。

綜上所述，大多數(shù)學者主張借鑒保釋制度對我過的取保候審制度在現(xiàn)有的基礎上進行修改完善，而不主張全面移植保釋制度。學者們對如何借鑒保釋制度對我國的取保候審制度進行完善提出了若干建議：

有學者主張在懲罰犯罪與保障人權之間尋找平衡點：中國的刑事訴訟法制，主要體現(xiàn)了立法者的權力本位思想，許多制度的設計理念主要是從如何保障國家刑事司法權力的有效行使出發(fā)。相應地，我國設立取保候審制度的目的，是為了保證公安、司法機關有效行使司法權力，保證刑事訴訟的順利進行。應當說，這樣一種設計理念，在有效地懲罰犯罪、保護公眾利益方面有著積極的意義。而英國保釋制度的性質是一種權利制度，獲得保釋是被逮捕人或者被羈押人的法定訴訟權利。立法思想、理念不同，程序設計的重心自然不同。在懲罰犯罪與保障人權之間尋找最佳的契合點，才是完善我國取保候審制度，有效保障犯罪嫌疑人、被告人獲得取保候審權利的題中應有之義。

有的學者主張應當明確規(guī)定取保候審的適用條件，適當擴大取保候審的適用范圍：關于取保候審的適用條件，世界各國均采用法定主義為主，酌定主義為輔的立法例。如英國法律規(guī)定，保釋可產生于刑事訴訟的各個階段，同時對不準保釋的對象、范圍作出詳細、明確的規(guī)定。日本法律規(guī)定，除法定情形外，應當準許保釋；此外法院可以依職權作出保釋裁定。美國法律規(guī)定，對輕罪被告人，所有的司法區(qū)都適用保釋，對死罪被告人均不適用保釋。對非死刑、重罪被告人是否適用保釋，有的司法區(qū)是由法官或者司法官酌情決定，有的州的法律明確規(guī)定不適用保釋。我國可以借鑒世界上的這一通例，結合我國刑事訴訟的實際情況，本著既嚴厲打擊犯罪，又確保公民合法權益的原則，采取列舉的方式，明確規(guī)定準予取保候審的條件，以及對于何種情況不適用取保候審，同時賦予司法機關若干自由裁量權。我國可通過明確規(guī)定取保候審的適用條件等，適當擴大取保候審的適用范圍。

有的學者主張應加大對脫保人員的懲罰力度：目前我國對脫保行為的制裁措施不足以使其嚴格守法。在英國，嫌疑人在保釋期間脫保的，產生的法律后果具體而明確：一是撤銷具結保釋，并令其重新具結保釋；二是逮捕歸案；三是沒收擔保物；四是獨立構成犯罪，構成潛逃罪和藐視法庭罪，被判處罰金或者監(jiān)禁。借鑒英國的做法，我國立法可考慮規(guī)定，被取保候審人違反應當遵守的法定義務，單獨構成犯罪。如刑法可規(guī)定潛逃罪或逃保罪、藐視法庭罪，與原來的罪實行數(shù)罪并罰。只有這樣才會使遵守取保候審制度具有法律意義。如果脫保者被抓獲時，還是只就原被指控犯罪承擔法律責任，而幾乎不額外承擔任何有威懾性的法律后果，那么有關取保候審制度就很難發(fā)揮約束力。

還有的學者主張：應當建立司法審查何救濟機制，建立程序化的取保候審制度：我國的取保候審是公、檢、法三機關單方面決定，不同意取保候審時申請人可要求答復，但無聽證制度，更無復議權、上訴權等救濟機制。因此，我國取保候審制度與英國的保釋制度相比，最大的欠缺是程序的欠缺。從程序公正和訴訟文明的價值觀出發(fā)，取保候審的程序化應當是我國改革取保候審制度的路徑選擇。具體地說，借鑒英國的保釋制度，把行政化手段改革為中立的司法審查，建立健全司法審查機制。在此基礎上，在取保候審過程中更多地允許犯罪嫌疑人、被告人的參與。司法機關在作出取保候審決定的過程中，必須聆聽犯罪嫌疑人、被告人的陳述和辯解，同時要保障律師參與到取保候審中來，以使犯罪嫌疑人、被告人有足夠的力量影響取保候審決定的作出。對于被拒絕取保候審的，犯罪嫌疑人、被告人應被明確、詳細地告知理由，并允許犯罪嫌疑人、被告人對拒絕的決定尋求救濟。

除上述建議外，學者們還有如下建議：

1、立法思想應當實現(xiàn)由“權力本位”向“權利本位”的轉變；

2、取保候審的決定權原則上應當賦予法官，特別是不準予取保候審的權力；在特定情況下，警察和檢察官也可以批準取保候審；

3、應當改革保證形式，引進具結保釋，允許以有價證券等財產作為保證金；

4、對未成年人不適用財產保，而應用人保。[4]

四、筆者的思考

正如上文所述，基于無罪推定原則和保障人權原則的保釋制度的確有許多值得我們在改革完善我國的取保候審制度時應借鑒的東西，絕大多數(shù)學者都這么認為，有少數(shù)學者甚至主張移植保釋制度。筆者認為，學者們渴望借鑒外國經驗改革我國司法制度的迫切心情是可以理解的，他們主張借鑒保釋制度完善我國的取保候審制度的觀點無疑也是正確的。但是，在研究和討論的過程中似乎存在一些錯誤的傾向。實際上，外國的保釋制度并非十全十美，我國的取保候審制度也不是一無是處，我國的社會背景、法制觀念、相關配套措施等與英美國家也是存在較大差距的。下面就兩種制度及學者們的改革建議談一下筆者的看法：

（一）保釋制度并非十全十美。讓我們看一下保釋制度在其發(fā)源地英國的現(xiàn)狀。據(jù)調查，英國目前的保釋制度主要存在如下問題：有12%的被保釋人沒有按時出庭；有四分之一的被保釋的人在保釋期間犯了一個以上的罪；被保釋的人毀滅證據(jù)、威脅證人的情況普遍存在。針對上述問題，英國司法當局本著有利與被告人和社會公眾、減少犯罪的目的，提出了如下改革措施：授予警察對犯罪嫌疑人被起訴前的保釋進行條件限制的權力；擴大公訴方請求反對所有可能被監(jiān)禁者保釋的權力；加大法官對保釋請求進行否決的自由裁量權；設置換押候審或用其他方法限制被保釋者的人身自由；加強保釋期間的監(jiān)督管理；等等。[5]許多學者好象對這些現(xiàn)狀缺乏了解，他們把更多的目光投向了過去，只看到了保釋制度保障人權的一面，而沒有看到其不利于保護被害人和社會公眾、不利于懲罰犯罪、不利于刑事訴訟順利進行以及不公平的一面。而實際上上述兩個方面是不可偏廢的，這也是英國司法當局的認識，他們與我們相反，過于強調保護人權而忽視了控制犯罪，在這方面，他們甚至應該借鑒我國的取保候審制度。

（二）取保候審也不是一無是處的。一些學者將取保候審批得一無是處，甚至建議移植保釋制度取而代之。的確，取保候審制度有許多缺陷，但是不能否認的是，取保候審制度對于保證刑事訴訟的順利進行、對于打擊犯罪、對于防止被告人重新犯罪危害社會起到了重要的作用；我國的取保候審適用率很低，審前被羈押是常態(tài)，被保釋是例外，但是我國法律規(guī)定的取保候審的范圍是相當廣泛的，理論上除了可能判處死刑、無期徒刑及流竄作案等情形不適用之外，都能適用。不能把執(zhí)法中的問題歸咎于制度本身。

（三）我國與英美國家的社會背景、法制觀念以及軟硬件設施存在較大差距。我國與英美國家的文化傳統(tǒng)和歷史發(fā)展階段不同，如果一味地模仿保釋制度會產生相當大的負面影響，社會公眾會產生極大的不公正感和不安全感；英國保釋制度之所以能很好的適用，是因為它有一整套配套措施，硬件上他們有保釋旅館，有先進的電子監(jiān)控系統(tǒng)，軟件上有完善的個人信用體系，有專門的處理保釋事務的機構。而我們什么都沒有。我國地域遼闊，發(fā)展不

平衡，發(fā)展相對落后，不能向西方國家一樣有效地對被保釋人進行控制，不能有效的防止被保釋者逃跑和再犯罪?？傊?，我們目前還遠不具備實施保釋制度的條件。“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳?！彪m然保釋制度在英美是色鮮味美的橘子，但種在中國難保會變成枯澀的枳子。

簡言之，筆者認為，不僅完全移植保釋制度的觀點是不可取的，而且借鑒保釋制度完善我國取保候審制度的觀點也要防止一些錯誤傾向。我們在借鑒保釋制度的時候應當保持冷靜的頭腦，將我國取保候審中重視保證刑事訴訟程序順利進行、控制犯罪的優(yōu)點，同保釋制度中重視保障人權的長處結合起來，在控制犯罪與保障人權之間尋找一個平衡點，建立一種既能保證刑事訴訟順利進行又能充分保障人權的新的取保候審制度。

注釋：

[1] 參見載陳衛(wèi)東主編《刑事訴訟法實施問題調研》，中國方正出版社，2001年5月版，第14頁。

[2] 參見盧平權《我國取保候審存在的問題及對策》，載陳衛(wèi)東主編《保釋制度與取保候審》，中國檢察出版社，2003年8月版，第455頁。

[3] 參見周偉《保釋解讀與我國取保候審改革》，載《法學》2004年第12 期，第40頁。

[4]參見徐靜村、潘金貴《論英國保釋制度及其借鑒意義》，載陳衛(wèi)東主編《保釋制度與取保候審》，中國檢察出版社，2003年8月版，第141頁。

[5] 參見最高人民檢察院法律政策研究室編譯《所有人的正義-英國司法改革報告》，中國檢察出版社2003年2月版，第30頁。