第一篇：蕪湖市公立醫(yī)院改革管辦分開的實踐與探索(投)

蕪湖市公立醫(yī)院改革管辦分開實踐與探索

Public hospital reform in Wuhu city management from practice and exploration

安徽省蕪湖市第二醫(yī)療集團

李琦趙順

【摘要】管辦分開是公立醫(yī)院改革的重要內容之一，是決定公立醫(yī)院能否健康持續(xù)發(fā)展的根本環(huán)節(jié)，蕪湖市按照衛(wèi)生部確定的改革方向，結合蕪湖市的基本情況，明確了構建大衛(wèi)生體制下的管辦分開改革思路，取得了良好的效果，現就蕪湖市公立醫(yī)院改革中實踐中管辦分開的背景、實踐、成效進行闡述。

【Abstract】 Separation of management and running is one of the important contents of the reform of public hospitals, public hospitals is decided in the sustainable development of Wuhu city the fundamental link, according to the Ministry of health to determine the direction of reform, combined with the real situation of Wuhu City, the construction of large health system of management from reform, obtained favorable result, now Wuhu public hospital reform practice management from background, practice, effect are introduced in this paper.【關鍵詞】公立醫(yī)院；改革；管辦分開；蕪湖

【Key word】 Public hospital;reform;Separation of management and running;Wuhu

1.改革背景：

2006年以后，經國務院批準，蕪湖市行政區(qū)劃進行調整，市區(qū)面積和市區(qū)人口大幅度增加。為此，蕪湖市對全市醫(yī)療資源進行重新布局，優(yōu)化調整，通過遷移、改造、新建等方式，科學規(guī)劃設置醫(yī)療衛(wèi)生機構。2011年初，蕪湖市政府正式下發(fā)了《蕪湖

市區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃（2011-2015年）》。

2009年，蕪湖市被確立為公立醫(yī)院改革國家重點聯系試點城市，在優(yōu)化資源配置的基礎上，組建了市三大醫(yī)療集團。市屬八家公立醫(yī)院除傳染病?？漆t(yī)院和精神病專科醫(yī)院外，均納入醫(yī)療集團管理（第一醫(yī)療集團由市第一人民醫(yī)院、市第五人民醫(yī)院和市婦幼保健院組成；第二醫(yī)療集團由市第二人民醫(yī)院、市紅十字醫(yī)院組成；市第三醫(yī)療集團由市中醫(yī)醫(yī)院、市牙病防治所和省中醫(yī)藥高等專科學校第二附屬醫(yī)院組成）。

在衛(wèi)生部等部門《關于公立醫(yī)院改革試點的指導意見》（衛(wèi)醫(yī)管發(fā)〔2010〕20號）、《國務院辦公廳關于印發(fā)醫(yī)藥衛(wèi)生體制五項重點改革2011年度主要工作安排的通知》（國辦發(fā)〔2011〕8號）、《國務院辦公廳關于印發(fā)2011年公立醫(yī)院改革試點工作安排的通知》（國辦發(fā)〔2011〕10號）和全國公立醫(yī)院改革試點工作會議精神指導下，蕪湖市公立醫(yī)院改革思路進一步明晰，對管辦分開改革試點工作進行了調整。

2.具體做法

2.1 探索“管辦分開”改革試點工作。

在2009年12月31日蕪湖市政府將市屬部分公立醫(yī)院分類組建成三個醫(yī)療集團之后，成立了蕪湖市醫(yī)療集團管理委員會，下設辦公室。該辦公室（簡稱醫(yī)管辦）為市政府直屬事業(yè)單位、正縣級建制，編制6人，財政全額供給，經市政府授權，市醫(yī)療集團管理委員會辦公室代表市政府具體履行出資人職責，負責建立醫(yī)院集團出資人制度，承擔醫(yī)療集團管理委員會日常工作。

2.1.1在大衛(wèi)生體制之外的“管辦分開”改革試點中出現的問題。

2.1.1.1 醫(yī)療集團管理委員會并沒有完全覆蓋市屬8家醫(yī)院，市屬的傳染病專科醫(yī)院和精神病?？漆t(yī)院仍由市衛(wèi)生局管理，而其他公立醫(yī)院由“醫(yī)管辦”管理。同為公立醫(yī)院，就導致了管理主體不統一。

2.1.1.2 對市屬8家公立醫(yī)院來說，又多了一個管理者，一件事要同時向兩個上級報告，在接受市衛(wèi)生局在履行行業(yè)監(jiān)管的同時，還要接受“醫(yī)管辦”管理。由于試點初期，“醫(yī)管辦”對上沒有行業(yè)主管部門，各種政策文件無法落實及貫徹，導致該機構沒有發(fā)揮應有的作用。

2.1.1.3蕪湖市衛(wèi)生局與“醫(yī)管辦”兩個機構分別由不同的市級領導分管，在對公立醫(yī)院上報的事項需市政府領導批示時，難以及時批辦，突顯政府層面的工作效率低下，造成8家公立醫(yī)院對醫(yī)藥改革存在困惑。

2.2在大衛(wèi)生體制框架內，實行“管辦分開”改革。

針對上述存在的問題，蕪湖市結合2011年公立醫(yī)院改革的工作思路，在“管辦分開”改革試點中，又進行新的探索。

2.2.1取消原醫(yī)療集團管理委員會，重新成立公立醫(yī)院管理委員會，作為公立醫(yī)院管理的高層議事決策機構。公立醫(yī)院管理委員會下設辦公室，辦公室設在醫(yī)院管理局。

2.2.2在衛(wèi)生局內設醫(yī)院監(jiān)督局。根據蕪湖市編辦《關于設立醫(yī)院監(jiān)督局的通知》（蕪編辦〔2011〕84號）和《關于調整市衛(wèi)生局內設機構的通知》（蕪編辦〔2011〕103號）有關規(guī)定，設立蕪湖市醫(yī)院監(jiān)督局，醫(yī)院監(jiān)督局局長由蕪湖市衛(wèi)生局副局長兼任。為充分發(fā)揮醫(yī)院監(jiān)督局的準入與監(jiān)管職能，在醫(yī)院監(jiān)督局下設兩個職能科室，即醫(yī)政與醫(yī)療服務監(jiān)管科和醫(yī)療機構監(jiān)督管理科。

醫(yī)院監(jiān)督局負責對全市各級醫(yī)療機構實行全行業(yè)監(jiān)管，對醫(yī)療機構、衛(wèi)生技術人員、醫(yī)療技術應用等服務要素實行準入管理，并組織開展醫(yī)療質量、安全、服務的監(jiān)督和評價，負責全市的中醫(yī)藥管理、采供血管理、重大事件的醫(yī)療保障、突發(fā)事件應急醫(yī)療救護及重大醫(yī)療糾紛的調處等工作。完善醫(yī)療機構分類管理制度，建立健全不

同經營性質醫(yī)療機構管理制度。

2.2.3在市衛(wèi)生局下設醫(yī)院管理局。原醫(yī)療集團管理委員會辦公室的職責劃入醫(yī)院管理局。市醫(yī)療集團管理委員會辦公室人員“連人帶編”全部劃入醫(yī)院管理局，增加2人，共計8人。醫(yī)院管理局為蕪湖市衛(wèi)生局下屬事業(yè)單位，局長由衛(wèi)生局副局長兼任。按照所有權和管理權相分離的原則，醫(yī)院管理局履行出資人職責，主要負責對市屬公立醫(yī)院及其延伸的基層醫(yī)療機構實行統一管理，具體負責對市屬公立醫(yī)院的重大發(fā)展目標、發(fā)展規(guī)劃和年度計劃等進行審核，對國有資產進行管理，建立現代醫(yī)院管理制度，實行運行成本管理，組織實施績效考核。

醫(yī)院管理局成立以來，經過對市屬公立醫(yī)院多層次、多方面的座談、調研，擬定《公立醫(yī)院績效考核辦法》、《蕪湖市公立醫(yī)院醫(yī)療設備管理暫行辦法》、《蕪湖市大型醫(yī)用設備統建共享管理辦法（試行）》、《蕪湖市公立醫(yī)療機構全面預算管理暫行辦法》等。

2.2.4取消公立醫(yī)院院長行政級別，院長任職資格條件由市衛(wèi)生行政部門制定。各醫(yī)療集團院長、黨委書記、紀委書記由市委任命，副職由集團院長提名，報市醫(yī)療集團管理委員會備案后聘任。

2.2.5在醫(yī)療集團實行總會計師制度，發(fā)揮財務管理的作用，為集團、醫(yī)院的經營決策服務。總會計師由國資部門提名，并經組織部門考核后任命。

3.初顯成效

在大衛(wèi)生體制框架內，實行“管辦分開”改革，堅持加強衛(wèi)生行政部門的全行業(yè)管理職責，所有公立醫(yī)療衛(wèi)生機構均由衛(wèi)生行政部門實行統一規(guī)劃、統一準入、統一監(jiān)管，建立了統一、高效、權責一致的公立醫(yī)院管理體制，采取設立專門管理機構等多種形式，履行政府舉辦公立醫(yī)院提供公共服務的職能，管理體制更加順暢，醫(yī)院

管理局和醫(yī)院監(jiān)督局履行各自的職責，公立醫(yī)院的工作效率得到了極大的提高。

第二篇：縣級公立醫(yī)院改革的實踐與探索

縣級公立醫(yī)院改革的實踐與探索

摘要：縣級公立醫(yī)院改革是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革一項重要任務，延慶縣醫(yī)院作為北京市唯一一家全國縣級公立醫(yī)院改革試點單位，于2014年12月28日零時正式實施醫(yī)藥分開，邁出了公立醫(yī)院改革最重要的一步。同時采取一系列措施創(chuàng)新醫(yī)院管理模式，提升醫(yī)院服務能力，加強上下聯動，推進分級診療，完善醫(yī)院內部考核與獎懲機制、加強人才培養(yǎng)，保障縣級公立醫(yī)院改革各項工作的同步推進與協同發(fā)展。

關鍵詞：縣級公立醫(yī)院；改革；實踐；探索

中圖分類號：R197.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-1959（2017）19-0004-02

延慶作為全國第一批311家縣級公立醫(yī)院綜合改革試點縣，在國家和北京市醫(yī)改相關部門的指導和支持下，按照國家關于縣級公立醫(yī)院綜合改革的意見穩(wěn)步推進。延慶縣醫(yī)院是延慶地區(qū)唯一一家二級綜合醫(yī)院，以破除“以藥補醫(yī)”機制為關鍵環(huán)節(jié)，于2014年12月28日零時正式實施“醫(yī)藥分開”改革，并統籌推進醫(yī)聯體及分級診療制度建設，重點加強人才、技術、學科等核心能力建?O。本研究旨對延慶縣醫(yī)院醫(yī)改進展情況進行評述，總結經驗和教訓，為進一步推動北京市公立醫(yī)院改革提出建議?？h級公立醫(yī)院改革總體進程

1.1破除“以藥補醫(yī)”，建立醫(yī)院運行機制

破除以藥補醫(yī)，按照“總量控制、結構調整、有升有降、逐步到位”的原則調研，完成取消藥品加成、掛號費和診療費，增設醫(yī)事服務費改革。門診醫(yī)事服務費按醫(yī)師級別分級定價，門診普通與主治醫(yī)師30元、副主任醫(yī)師50元、主任醫(yī)師70元、國內知名專家90元，急診醫(yī)事服務費50元，醫(yī)保、新農合定額支付門診醫(yī)事服務費28元、急診48元；住院醫(yī)師服務費每床每天60元，由醫(yī)保與新農合按比例支付。

改革啟動以來，醫(yī)院運行平穩(wěn)，醫(yī)藥分開改革按照“平移轉換”、控制醫(yī)療費用過快增長、政府對醫(yī)院補貼未增加，醫(yī)院收益不減少，群眾負擔得減輕的改革思路，初步呈現出“三降、三升”的改革效果，促進醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)良性健康發(fā)展。①患者就醫(yī)藥品費用較以往最高降低15%，其中長期用藥的慢性病患者醫(yī)藥費用支出明顯減少。政府通過加強基本醫(yī)保、大病保險、應急救助、醫(yī)療救助和商業(yè)保險等多重保障制度的銜接，增加對醫(yī)保和新農合的投入，持續(xù)提升群眾醫(yī)療保障水平。②患者選擇基層社區(qū)衛(wèi)生服務中心就診的趨勢上升，選擇縣級醫(yī)院就診的趨勢下降，醫(yī)務人員服務質量提升。③隨著醫(yī)事服務費的實施，縣醫(yī)院專家號率由2014年的19.3%降至2015年的6.9%，下降12.4%。有93%的門診患者傾向普通門診，醫(yī)院普通門診人次占比上升，專家門診人次占比下降，不僅有效引導患者有序就醫(yī)，而且使專家能有更多的時間為有疑難雜癥的患者提供服務。

1.2創(chuàng)新管理模式，提升醫(yī)院管理能力

1.2.1探索三級醫(yī)院托管縣級醫(yī)院新模式 在分級診療及醫(yī)聯體政策引導下，醫(yī)療機構間通過縱向或橫向的醫(yī)療資源整合，不斷進行著合作、聯合、兼并等模式的探索，2015年延慶縣政府與北京大學第三醫(yī)院簽訂合作共建協議并組建理事會，任命執(zhí)行院長，合理界定政府和公立醫(yī)院責權關系，落實縣級公立醫(yī)院獨立法人地位和自主經營管理權。理事會負責審議北醫(yī)三院延慶醫(yī)院發(fā)展規(guī)劃、財務預決算、基本建設項目、大型儀器設備購置、大額資金使用、高值固定資產處置、運營情況監(jiān)督等重大事宜。

1.2.2加強重點學科及人才隊伍建設 依托三級醫(yī)院優(yōu)質資源，以重點學科建設為核心，從院與院、科與科、人與人3個層面，加強學科帶頭人、業(yè)務骨干對延慶醫(yī)院的支持力度，聘任總院科室主任到延慶醫(yī)院任職，“扶學科、帶人才、傳技術、幫管理”，將精湛的醫(yī)療技術、規(guī)范的診療方法、豐富的管理經驗傳遞下去[1]。建立總院專家出診常態(tài)化機制，由骨科、消化科、介入血管科、心血管科、泌尿外科、胸外科、風濕免疫科、血液科、腎內科、耳鼻喉科、皮膚科、內分泌科、兒科等科室組成的專家定期來延慶出診、手術，制定相應補償和管理制度，形成長效機制，以解決延慶及京西北地區(qū)百姓看病難、看專家難的問題。

1.3創(chuàng)建上下聯動機制

1.3.1加強區(qū)域醫(yī)聯體建設 縣衛(wèi)計委牽頭組建延慶縣醫(yī)院醫(yī)聯體，覆蓋區(qū)域內7家社區(qū)衛(wèi)生服務中心，通過將社區(qū)衛(wèi)生服務中心全科醫(yī)師與縣醫(yī)院?？乒歉舍t(yī)師捆綁，結成無縫銜接的技術協作團隊，借助手機微信平臺實現實時的醫(yī)療咨詢、業(yè)務指導；針對山區(qū)群眾就醫(yī)不便，醫(yī)聯體內部建立山區(qū)巡診服務新機制，成立山區(qū)巡回醫(yī)療隊定期巡診；與影像條件具備的社區(qū)衛(wèi)生服務中心開展遠程影像報告審核工作，基層放射科醫(yī)師對患者報告進行初寫后上傳至上級醫(yī)院，上級醫(yī)師審核后將報告返回，讓患者在社區(qū)就能享受到延慶醫(yī)院專家的服務，保障了影像科報告質量，同時也提高了社區(qū)衛(wèi)生服務中心醫(yī)師的技術水平，實現了區(qū)域內醫(yī)療資源的互補與共享。

1.3.2搭建分級診療管理平臺 通過實行網絡電話分時段預約掛號、醫(yī)生手機微信平臺等多種方式，實現二級與一級醫(yī)療機構間的信息溝通、咨詢服務與快速預約轉診功能；同時開放轉診綠色通道，保證預約轉診患者優(yōu)先就診；設立預約轉診服務窗口，明確標識，方便患者取號；門診部成立轉診服務團隊，協調解決緊急問題；院領導定期走訪社區(qū)，聽取意見，對轉診流程動態(tài)改進和持續(xù)完善。

1.4加強醫(yī)院內部管理，提升綜合服務能力

1.4.1明確服務理念，提升服務能力 ①全面落實國家衛(wèi)計委關于《進一步改善醫(yī)療服務行動計劃》實施方案，設定服務年，以“提升服務能力、提高醫(yī)療質量、保障患者安全”為工作目標，保障改革工作順利進行；②暢通投訴渠道，并將投訴熱線對外公布，由專人負責，及時解決患者投訴，緩解醫(yī)患關系；③設立“文明服務專項考核獎”，在核定的工資總額內拿出部分績效資金設立“文明服務考核專項獎”，按月發(fā)放，年終評選“文明服務先進科室”，以此激勵全院干部職工，為患者提供優(yōu)質服務。

1.4.2調整人事分配機制 ①落實縣級醫(yī)院用人自主權。中層干部的選拔與任免由單位按照規(guī)定程序自主實施，逐步由身份管理轉變?yōu)閸徫还芾?，新進人員實行公開招聘。②堅持以崗定薪、優(yōu)績優(yōu)酬，收入分配向臨床一線、關鍵崗位、業(yè)務骨干及做出突出貢獻等人員傾斜，合理拉開收入差距。

1.4.3加強醫(yī)院監(jiān)管 ①制定《院長任期目標管理責任制考核細則》，進行年中、年末兩次考核，檢查和評分結果作為對院長任期考核的重要依據。②通過建立科室目標管理責任制，健全完善以“成本控制”為核心的標準化管理體系，積極推進院務公開，發(fā)揮職工代表大會作用，落實民主管理。③通過完善醫(yī)院內部質控管理體系，加強藥品管理、診療規(guī)范、行風建設，強化問責約談制度，規(guī)范醫(yī)療服務行為?？h級公立醫(yī)院改革中存在的不足

2.1醫(yī)療服務價格亟待調整

實施醫(yī)藥分開后，雖將取消的藥品加成收入與新增的醫(yī)事服務費進行了平移，體現醫(yī)務人員技術勞務價值的護理、操作、手術等診療費用尚未調整，醫(yī)務人員積極性不高。

2.2現行管理體制阻礙了醫(yī)聯體資源的整合

目前醫(yī)聯體是由跨行政隸屬關系、跨資產所屬范圍、不同級別、不同類別醫(yī)院，甚至是不同性質的醫(yī)療機構組建形成的統一體，不同的醫(yī)療機構由不同的衛(wèi)生行政部門管理，條塊分割的管理格局阻礙了醫(yī)聯體的有效整合。雙方開展合作后，實行“七個不變、三個統一”，即財產歸屬關系不變，人員編制管理方式、隸屬關系不變，因此，在技術、人才交流互動層面開展了聯合聯動，但在更大層面的人、財、物還沒有實現有效統一。

2.3分級診療制度建設較為滯后

醫(yī)藥分開后，縣級醫(yī)院門急診量有所下降，但減少的主要為醫(yī)事服務費無法進行醫(yī)保報銷的自費患者，“小病在社區(qū)，大病在醫(yī)院，康復回社區(qū)”的就醫(yī)趨勢尚未形成。討論

隨著公立醫(yī)院改革的不斷深入，縣級公立醫(yī)院應以加強醫(yī)院服務能力為主[2]，包括基本的醫(yī)院內部管理能力提升和重點學科建設能力提升兩大方面。本研究認為，服務能力的加強是公立醫(yī)院所有其他改革事項的基礎。

3.1繼續(xù)加強三級醫(yī)院對縣醫(yī)院的支持力度

充分利用三級醫(yī)院優(yōu)質資源，使北醫(yī)三院的品牌??勢、管理優(yōu)勢、技術優(yōu)勢、人才優(yōu)勢、科研優(yōu)勢、教學優(yōu)勢在京西北地區(qū)得以延伸和拓展，促進該地區(qū)衛(wèi)生資源結構不斷優(yōu)化，使延慶醫(yī)院在管理、技術、人才、科研與教學等方面的能力得到提升。修訂并調整延慶醫(yī)院各項規(guī)章制度，把提高科室技術水平和管理水平作為工作的主要目標，在管理制度、醫(yī)療核心制度、質量監(jiān)控體系等方面向總院看齊，為共同開展工作建立科學、順暢的業(yè)務銜接機制，逐漸縮小兩院間業(yè)務管理與業(yè)務流程上的差距。

3.2積極探索人事和薪酬制度的改革

統籌推進人事制度、薪酬分配制度等方面的改革，重點完成全院崗位說明書的制定，著力體現醫(yī)務人員技術勞務價值，合理確定醫(yī)務人員收入水平，完善績效工資制度，做到多勞多得、優(yōu)績優(yōu)酬，重點向臨床一線、業(yè)務骨干、關鍵崗位的人員傾斜，合理拉開收入差距，建立起維護公益性、調動積極性、保障可持續(xù)的運行新機制。

3.3繼續(xù)推進分級診療、雙向轉診模式的建立

醫(yī)聯體建設的主要目標就是建立社區(qū)首診、分級診療、雙向轉診的醫(yī)療秩序。應加強醫(yī)保、醫(yī)藥等配套政策的建設，在醫(yī)保政策方面，要對首診進行限制，拉大醫(yī)保與新農合患者在二級醫(yī)院與社區(qū)衛(wèi)生服務中心報銷比例的差距；在藥品方面，實現轉診患者在縣級醫(yī)院與一級醫(yī)院的用藥無法銜接，并共享醫(yī)聯體藥房資源，只要是醫(yī)聯體成員單位開具的處方，可在醫(yī)聯體內任何藥房取藥。

參考文獻：

[1]張莉.縣級醫(yī)院實施分級診療機制探討[J].中國醫(yī)院管理，2015，35（5）：70.[2]來有文.西藏縣級公立醫(yī)院改革進展評述[J].中國衛(wèi)生經濟，2016，35（9）：28.編輯/王海靜

第三篇：公立醫(yī)院托管模式的探索與實踐

公立醫(yī)院托管模式的探索與實踐

新醫(yī)改方案出臺以后，公立醫(yī)院實行體制機制的改革，完善醫(yī)院的法人治理結構，已經作為一項重要的改革內容，進入改革范疇。上海仁濟醫(yī)院用兩種不同的管理體制，進行了六年多托管公立醫(yī)院模式的實踐探索。

一、托管醫(yī)院的具體做法

托管醫(yī)院是人事結構調整的一項舉措，有利于實施資源合理配置，解決老百姓看病難問題，并可提升醫(yī)院的知名度和競爭力，擴大醫(yī)院的影響，提高醫(yī)院的效益。托管醫(yī)院主要有兩種模式，第一種模式是由仁濟醫(yī)院派人直接管理，沿襲仁濟醫(yī)院的管理思路與模式，輸出品牌、管理、技術，提升托管醫(yī)院的能績與效益。第二種模式是組建醫(yī)院股份有限管理公司，以企業(yè)的方式托管醫(yī)院。

仁濟醫(yī)院與政府進行合作，仁濟醫(yī)院或管理公司作為獨立法人單位，對外獨立承擔經營風險和法律責任。合作雙方就托管周期內醫(yī)院的經營管理目標予以確定，并進行審計，以確認完成情況，并明確努力方向。

托管的基本原則即“七個不變”：醫(yī)院獨立法人地位不變；醫(yī)院的性質和功能不變；醫(yī)院資產歸屬不變；政府及衛(wèi)生行政部門對醫(yī)院的領導、指導職能不變；政府的財政撥款渠道及標準不低于托管前水平；黨、工、團等組織的地位、職責和隸屬關系不變；職工身份不變，基本工資、福利待遇不低于現水平。

被托管的醫(yī)院成立管理委員會，實行管委會領導下的院長負責制，根據公司授權和管委會明確的任務開展工作。管委會的職責是對醫(yī)院資產運營過程中的重大事項進行決策，并實施監(jiān)督，成員由當地政府、衛(wèi)生行政部門、管理公司推薦人員組成，當地政府人員占多數并擔任主任；院長由公司提名，經合作方同意，再由公司聘任。

二、托管模式的初步成效

1、初步嘗試法人治理結構的管理體制。醫(yī)院托管以后，實施了所有權和經營權的分離，使政府真正從“出資人”的角度，從宏觀上考慮對醫(yī)院資源的配置，以及對托管成效進行評價和監(jiān)督，同時也加強了院長經營管理醫(yī)院的職責，有效實行了院長的能績考核。

2、加強了托管醫(yī)院的改革力度，提高了管理與技術水平。通過外部力量推動了干部流動機制與職工聘任考核機制的發(fā)展，提高了干部與職工的競爭意識和工作積極性。同時通過充實技術力量及幫助培訓中青年管理干部等方式，為提供醫(yī)療設備作融資擔保等措施，極大推動了當地醫(yī)院的發(fā)展。

3、整合了醫(yī)療資源、渠道和價值鏈。對藥品和部分設備實行集中招標，降低采購成本；共享仁濟醫(yī)院的先進設備和信息設施平臺。

4、仁濟品牌的影響力得到延伸，市場不斷擴大。通過托管醫(yī)院的增多，仁濟醫(yī)院的影響力、知名度得到提升；加盟醫(yī)院的疑難病人送往仁濟醫(yī)院，拓寬了醫(yī)療市場。

三、存在問題

1、體制瓶頸制約了管理改革。主要體現在職工身份、待遇不變，給人事、分配制度改革帶來不可逾越的障礙；技術勞務價格明顯低于成本收費則是當前醫(yī)院效益低下的關鍵所在，嚴重影響著醫(yī)務人員的工作積極性；管理合作的持續(xù)性受人為因素影響過大，呈現不穩(wěn)定性。

2、文化、理念、習慣差異形成矛盾時有發(fā)生。文化地域差異、管理理念和行為差異產生摩擦在較長的一段時間內都會存在。

3、利益沖突帶來工作障礙。一些落后群眾追求的是平均主義“大鍋飯”，阻擾分配制度改革。

4、技術短缺瓶頸的根源是人才短缺。人才梯隊不全、技術人員嚴重缺失，是影響農村縣級醫(yī)院醫(yī)療技術水平的核心問題。

第四篇：事業(yè)單位管辦分離改革探索中的北京模式

事業(yè)單位“管辦分離”改革探索中的北京模式

黃強

2012-12-26 14:52:24 來源：《北京行政學院學報》2012年4期

【內容提要】積極探索“管辦分離”的有效實現形式，是事業(yè)單位改革重點之一。北京市自2004年起，先后在海淀區(qū)和市民政、園林綠化、醫(yī)療衛(wèi)生領域，圍繞解決政事合一、管辦一體問題，進行了積極探索，形成了“管辦分離”的北京模式。本文指出了北京模式的實質是體制內機構監(jiān)管模式，分析了北京在事業(yè)單位“管辦分離”改革探索中面臨的問題，并提出了相應的建議。

【關 鍵 詞】事業(yè)單位 管辦分離 北京模式

分類推進事業(yè)單位改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)，事關經濟社會發(fā)展全局。改革開放30多年來，我國經濟體制改革不斷深入，國有企業(yè)改革取得重要突破，行政管理體制和政府機構改革積極穩(wěn)妥推進，但作為社會主義現代化建設重要力量的事業(yè)單位，其改革雖然取得了進展，但總體上相對滯后，其管理和運行中仍然存在著諸多深層次的矛盾和問題。

同經濟領域的政企不分、政資不分相類似，社會事業(yè)領域長期受計劃經濟體制影響，政府不僅包攬社會公共事務，而且主要采取直接舉辦事業(yè)單位的方式提供公共服務，形成了政事合一、管辦一體的體制。這種體制，雖然在推動社會事業(yè)發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定、增強公共服務能力、保障改善民生等方面發(fā)揮了積極作用，但在社會主義市場經濟條件下，也為政府全面履行社會管理和公共服務職能帶來體制性障礙，造成社會事業(yè)發(fā)展活力不足。

北京市自2004年起，先后在海淀區(qū)和市民政、園林綠化、醫(yī)療衛(wèi)生領域，圍繞解決政事合一、管辦一體問題，進行了積極探索，形成了“管辦分離”的北京模式，為深化事業(yè)單位改革提供了有益經驗。在本文中，“管辦分離”的“管”，是行業(yè)主管部門履行的社會公共事務管理職能；“辦”，就是“行業(yè)主管部門具體舉辦事業(yè)單位的職能”。“管辦分離”是指行業(yè)主管部門履行社會公共事務管理職能與舉辦事業(yè)單位職能的相互分離。

一、北京事業(yè)單位“管辦分離”改革探索實踐

(一)海淀：設立區(qū)政府直屬特設行政機構

2004年3月，海淀區(qū)被確定為北京市深化行政管理體制改革試點區(qū)。2005年5月18日，市委常委會審議通過了《海淀區(qū)深化行政管理體制改革試點方案》。方案明確，要以理順政府部門職能為重點，以推進公共服務體系建設、促進事業(yè)單位改革為兩翼，解決政府部門政事不分、管辦不分的問題，解決政府公共服務資源分割的問題，解決事業(yè)單位人財物事的管理問題，建立新型的管理制度。

一是政府部門重新定位。取消政府部門舉辦事業(yè)單位的職能，加強其社會管理的工作力量；將原由事業(yè)單位承擔的行政職能回歸政府部門；政府部門作為政府購買公共服務的代表，與事業(yè)單位或其他社會主體建立契約式管理模式，逐步實現多元社會主體參與公共服務提供，實現公共服務資源由部門內配置向全社會配置轉變。

二是搭建一個平臺，成立管理政府公共服務提供的機構——海淀區(qū)政府公共服務委員會(以下簡稱公共委)，作為政府特設機構，承擔所屬事業(yè)單位人財物的管理職能。

三是改革事業(yè)單位管理模式和制度，明確事業(yè)單位分類，經營服務類的轉制或撤銷，將承擔公共服務職責的事業(yè)單位劃入公共委管理；改革事業(yè)單位人事管理制度，擴大事業(yè)單位用人自主權，完善法人治理結構，創(chuàng)建自我管理的現代運行機制。

2005年7月18日，海淀區(qū)公共委正式掛牌成立，同時召開了海淀區(qū)深化行政管理體制改革試點工作啟動大會。按照改革的實施安排，選擇區(qū)衛(wèi)生局、文化委為第一批試點單位，將衛(wèi)生局所屬26個事業(yè)單位和文化委所屬3個事業(yè)單位整建制劃入公共委，海淀劇院、電影管理處轉制為企業(yè)，衛(wèi)生監(jiān)督、疾病預防控制、文化文物管理等事業(yè)單位整合轉為行政執(zhí)法機構，初步實現了政事分開、管辦分離。

區(qū)衛(wèi)生、文化兩個部門也及時轉變職能，把工作定位于“管宏觀、定政策、做規(guī)劃、抓監(jiān)管”上，逐步實現由“辦事業(yè)”向“管事業(yè)”的轉變。海淀區(qū)制定了政府購買公共服務的試行意見，探索政府購買公共服務的項目、方式和程序，鼓勵了社會生產、多元參與，如采用定向委托、合作的方式舉辦海淀文化節(jié)，取得良好的社會效果。區(qū)衛(wèi)生局統籌考慮全區(qū)社會醫(yī)療資源，提出發(fā)展公共衛(wèi)生、社區(qū)衛(wèi)生、農村衛(wèi)生三大任務，有效促進了公共服務水平的提升。在社區(qū)衛(wèi)生服務體系建設中，區(qū)衛(wèi)生局通過政府補貼等方式，使高校、科研院所、企業(yè)等舉辦的醫(yī)療機構成為社區(qū)衛(wèi)生服務站，為社會公眾提供公共衛(wèi)生服務。職能調整后，根據人隨事走原則，人員編制有效精簡，劃入公共委。區(qū)衛(wèi)生局由13個科室精簡為6個，行政編制由57名縮減為37名；區(qū)文化委由6個科室精簡為4個，行政編制由23名縮減為21名。

公共委成立后，積極履行“辦事業(yè)”的職能，研究擬定了《海淀區(qū)“十一五”期間社會公共服務發(fā)展規(guī)劃》和《海淀區(qū)政府公共服務委員會下屬事業(yè)單位管理辦法》及16個分辦法，在《海淀區(qū)政府公共服務委員會目標績效考核評估體系》中，首次提出“公共服務指數”概念，在國內率先應用于對所屬事業(yè)單位的量化考核，確立了目標考核評價機制，加強了對第一批劃入29個事業(yè)單位的管理。在財政撥付機制上，海淀區(qū)探索實行將公共委所監(jiān)管事業(yè)單位正常運轉的人員經費、辦公經費和專項財政經費直接撥付給事業(yè)單位，減少“二層樓”問題。同時，推進二級醫(yī)院與山后衛(wèi)生院全面合作、“捆綁式發(fā)展”，廣泛開展與市優(yōu)質醫(yī)療衛(wèi)生服務資源的交流合作。代表區(qū)政府投資新建了全國首家面向低收入人群的醫(yī)院——上地醫(yī)院，并在羊坊店、北部農村地區(qū)也建立了這樣的惠民醫(yī)院，緩解了長期以來醫(yī)療衛(wèi)生服務供給不足的狀況。開展“公共服務進萬家”活動，將社區(qū)文化、大院文化和農村文化有機結合，促進了公共文化的發(fā)展。

(二)民政：設立市政府部門所屬事業(yè)單位

北京市委、市政府繼2004年確定海淀推進“政事分開、管辦分離”試點后，2005年增加市民政系統作為試點單位，意在探索解決部門舉辦眾多事業(yè)單位，內部管理消耗大量精力，難以承擔面向社會的服務管理職能的問題，同時可以在區(qū)域和領域兩個層面，比較改革成效。

民政試點推開后，市編辦會同市民政局，對民政系統政企、政事分開，進一步轉變政府職能，不斷完善民政事業(yè)公益服務體系建設等問題進行了研究，提出參考海淀經驗，組建北京市社會福利事務管理中心，探索“管辦分離”，推進政企、政事、政社分開的改革思路。

一是民政部門職責調整，“有進有出”。“進”——將事業(yè)單位社會福利處、殯葬管理處承擔的行政職能收到市民政局機關，加強民政部門社會管理職能：“出”——將市民政局機關承擔的對所屬福利企事業(yè)單位人、財、物等內部事務管理職能劃給新組建的社會福利事務管理中心。

二是以管辦分離推進政企、政事分開。市社會福利事務管理中心作為市民政局管理的相當副局級事業(yè)單位，在市民政局和其曾直接管理、所屬的企事業(yè)單位之間，建立了中間層、隔離帶，實現了一定程度上的管辦分離，為市民政局轉變職能和實現政企、政事分開奠定了基礎。

三是推進民政事業(yè)單位分類改革，加強民政公益服務體系建設。劃入社會福利事務管理中心的承擔公益職能的事業(yè)單位，中心要研究加強存量資源的整合和增量資源的調整，對確需由政府舉辦的社會福利事業(yè)單位，深化內部改革，建立法人治理結構，健全適合事業(yè)單位特點的人事和收入分配制度。發(fā)展政府通過政策扶持和購買服務等間接提供公共服務的機制，鼓勵支持社會力量舉辦民政公益事業(yè)，積極構建政府直接舉辦福利事業(yè)與多元化主體共同提供相結合的民政公益服務體系。

2005年12月，北京市委常委會審議通過了該改革試點方案。2006年9月，市編委批準成立了北京市社會福利事務管理中心。初期納入中心管理的事業(yè)單位從機構數量上接近市民政局事業(yè)單位機構總數的13，從編制數量上接近市民政局事業(yè)單位編制總數的12。操作中，根據改革進展情況，按照成熟一個、劃入一個的原則，逐步推進。公益性事業(yè)單位劃入中心后，按照整合存量資源、優(yōu)化資源配置的原則，由中心負責對其進行調整和整合。中心建立起較為靈活的用人機制，除處級干部由市民政局黨委決定任命外，所需人員全部通過競爭上崗方式遴選產生。

改革后，市民政局及時轉變職能，從統籌全市社會福利資源出發(fā)，先后出臺了《關于加快養(yǎng)老服務機構發(fā)展的意見》等15項社會福利新政策；市社會福利事務管理中心加大福利機構的投資建設力度，先后投資1.7億多元，完成了多所福利院的改造，推動了首都社會福利事業(yè)的發(fā)展。

(三)園林綠化：設立市政府直屬事業(yè)單位

2006年以前，北京市城鄉(xiāng)園林綠化管理職能分別由兩個部門承擔。一個是市園林局，為市政府直屬機構，主要承擔市區(qū)城市綠化、公園、風景名勝區(qū)的管理工作。另一個是首都綠化辦，與市林業(yè)局合署辦公，既是首都綠化委的辦事機構，也是市政府工作部門，主要承擔市區(qū)、風景名勝區(qū)外的植樹造林，林政和森林資源管理，路生野生動植物保護和森林病蟲害防治，果樹、花卉產業(yè)管理，林場、森林公園、森林旅游和自然保護區(qū)(含濕地)的管理職能。

為加強全市園林綠化和林業(yè)資源的集中統一管理，2006年，市政府決定調整園林綠化管理體制。經中央編辦批復同意，將市園林局和首都綠化辦(市林業(yè)局)合并，組建市園林綠化局，掛首都綠化辦的牌子，形成了優(yōu)勢互補、無縫對接的首都園林綠化管理體制。

兩個部門整合后，其所屬事業(yè)單位也需要整合，但進行簡單的疊加合并不行。一方面，兩個部門事業(yè)單位多達52個，人員編制萬余人，隊伍龐大，類型多，管理難度大，如直接劃入新部門，勢必在較長時間內牽扯精力，影響其全面履行園林綠化的行政管理職能。另一方面，原先兩個部門分別直接管理的市屬公園、林場、苗圃等事業(yè)單位，也存在政事不分、管辦不分的問題。特別是11個市屬公園，事業(yè)編制7057名，不僅是城市公共綠地的重要組成部分、城市綠化的重要載體，而且多數為重點文物保護單位，有的已列入世界文化遺產名錄，每年都要承擔大量的政治任務和全市性節(jié)日游園活動的組織工作，不同于一般的事業(yè)單位，調整中需要重點考慮。

為妥善解決上述問題，同時抓住契機推進改革試點，經市編辦報市委、市政府審議同意，組建北京市公園管理中心，為市政府直屬相當正局級事業(yè)單位，主要負責11個市屬公園及相關事業(yè)單位人、財、物的管理，并接受市園林綠化局的行業(yè)管理和業(yè)務指導。這項改革，有力推進了園林綠化領域政事分開、管辦分離，加強了對市屬公園的管理。同時，占園林綠化事業(yè)單位70％人員編制的市屬公園劃轉到中心，也減輕了市園林綠化局管理難度，同時還緩解了干部安排的壓力。

改革后，市公園管理中心統籌全市公園資源，實施公園文化品牌戰(zhàn)略，逐步形成了一批市屬公園品牌，如玉淵潭櫻花文化節(jié)、北京植物園桃花節(jié)、香山紅葉文化節(jié)等，幾年來累計接待游人7.9億人次。市園林綠化局在組織開展全市綠化美化、重點園林綠化工程監(jiān)督等方面，取得了積極進展。

(四)醫(yī)管：設立市政府部門管理的行政機構

2009年3月17日，中央印發(fā)《關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》，其中針對醫(yī)院管理體制和運行機制不完善的問題，提出要推進公立醫(yī)院管理體制改革，進一步轉變政府職能，積極探索政事分開、管辦分開的多種實現形式。

按照中央精神，北京在2010-2011年深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革實施方案中，提出要建立協調、統一、高效的公立醫(yī)院管理制度。總體考慮是，按照“政事分開、管辦分離”的要求，組建專門的市醫(yī)院管理機構，由市政府授權履行市屬醫(yī)院國有資產出資人職責，集中精力履行“辦醫(yī)院”的職能，強化非經營性國有資產監(jiān)管，提高市屬醫(yī)院的運營水平和社會效益。市衛(wèi)生局不再直接承擔“辦醫(yī)院”的職能，集中精力履行面向全社會的行政管理職能，提高行政效能。同時，推動形成公平競爭環(huán)境，促進多元主體共同參與醫(yī)療衛(wèi)生服務。

在具體的機構設置形式上，主要有兩個方案可供選擇：一是設置為市政府直屬機構，與市衛(wèi)生局相互獨立，類似于海淀“公共委”，“管辦分離”比較徹底，但實踐中可能會與市衛(wèi)生局在工作協調上產生困難。另一是設置為市衛(wèi)生局管理機構，便于協調與市衛(wèi)生局的關系，但這種“管辦分離”不夠徹底。為確保改革的平穩(wěn)過渡，選擇了第二種方案。

機構性質上也存在兩種選擇：一是作為市衛(wèi)生局管理的行政機構，主要考慮是“辦醫(yī)院”的職能屬于內部行政管理職能，應當設置為行政機構，但受到政府機構和行政編制數額的限制。二是作為市衛(wèi)生局所屬的相當局級事業(yè)單位，人員參照公務員法管理。這種機構設置可借鑒民政、園林綠化經驗，為未來改革預留空間，但分類推進事業(yè)單位改革在即，將來還需要轉為行政機構。

方案提交市編委會審議時，市編委會決定，推進改革的決心和步伐可以大一些，機構設置與編制配備可以精干一些，確定將市醫(yī)院管理機構設置為行政機構。經報請中央編辦批準，設立市醫(yī)院管理局，為市衛(wèi)生局的部門管理機構。

2011年7月28日，北京市醫(yī)院管理局正式掛牌成立。將市衛(wèi)生局所屬的21家醫(yī)院及首都醫(yī)科大學所屬宣武醫(yī)院納入市醫(yī)管局管理。改革后，市衛(wèi)生局承擔北京醫(yī)藥衛(wèi)生行業(yè)管理、公共衛(wèi)生服務體系建設、醫(yī)療服務體系建設等職責；市醫(yī)管局專門負責履行由市衛(wèi)生局剝離出的舉辦市屬醫(yī)院的職能，管人、管事、管資產。

二、事業(yè)單位“管辦分離”的北京模式

綜合起來看，北京的四種改革形式（詳見表1），一是在機構性質上，海淀區(qū)公共委、市醫(yī)院管理局設置為行政機構，市社會福利事務管理中心、市公園管理中心設置為事業(yè)單位。海淀區(qū)公共委、市醫(yī)院管理局履行的都是對所屬事業(yè)單位人、財、物的監(jiān)管權，屬于內部行政職權，按照事業(yè)單位改革要求，應當由行政機構承擔。因此，公共委和醫(yī)管局的改革是一步到位的，而兩個中心在事業(yè)單位分類改革中還存在著“二次改革”的問題。二是在隸屬關系上，海淀區(qū)公共委和市公園管理中心屬于政府直屬機構，市社會福利事務管理中心和市醫(yī)管局屬于部門管理或所屬機構。前者優(yōu)點在于實現了真正意義上的“管辦分離”，較為徹底，但兩個部門之間容易存在職責交叉，增加了協調成本。后者“管辦分離”不夠徹底，容易使事業(yè)單位感到多了一個“婆婆”，增加了一個管理層級，但部門協調起來較為順暢。三是在管理范圍上，總體上都是搭建一個平臺或劃入一個管理平臺。海淀區(qū)公共委參照“國資委”模式，第一步改革包括衛(wèi)生和文化，實現了跨領域管理。這是從整體意義上推進“管辦分離”的探索，對今后事業(yè)單位分類改革和“管辦分離”具有一定的啟示意義。但較之國有企業(yè)，事業(yè)單位情況更加復雜，一個機構辦多個不同領域的事業(yè)，從機構設置上是精簡了，有利于社會事業(yè)資源的統籌使用，但同時需要組織提供多個領域的公益服務，工作難度大，對管理者綜合素質的要求較高，這種改革需要隨著管與辦的職能內涵不斷清晰，事業(yè)單位法人治理結構日趨完善才能逐步實現，需要在實踐中進一步探索。其他三個機構都只涉及一個領域，情況相對單一，可以減少改革推進的阻力，對事業(yè)單位的管理也體現了比較強的專業(yè)性。但由于社會事業(yè)領域的行業(yè)較多，可能導致機構重復設置，造成行政資源的浪費。四是在改革進程上，海淀試點在先，民政、園林綠化緊隨其后，今年又在醫(yī)療衛(wèi)生領域繼續(xù)探索，使改革持續(xù)推進，不斷深入。

理論和實踐上看，“管辦分離”主要有以下四種模式：

一是建立新型隸屬關系模式。包括：(1)新成立的主管部門為綜合性機構(公共委)。(2)新成立的主管部門為單一性機構(與原主管部門平行關系，如園林綠化)。(3)新成立的主管部門為單一性機構(與原主管部門仍然是隸屬關系，如民政、醫(yī)管)。

二是契約模式，效力不如法律。包括：(1)不改變隸屬關系，評價機構仍為主管部門(簽約方)，雖然簽訂契約，但權力很難真正下放給事業(yè)單位。(2)破除隸屬關系，評價機構仍為主管部門(簽約方)，但事業(yè)單位與主管部門是平等關系，權力真正下放給事業(yè)單位(簽契約是為了固化事業(yè)單位權力)。

三是中介模式。前提是賦予中介較為充分的權力，由中介反饋給評價機構，否則真正的評價機構還是主管部門，中介只是擺設。包括：(1)不改變隸屬關系，但引入第三方評價機構。(2)破除舊的隸屬關系，建立新的單一性隸屬關系，同時引入第三方評價機構。(3)破除舊的隸屬關系，建立新的綜合性隸屬關系，同時引入多方評價機構，以解決新的綜合性隸屬關系管理機構“專業(yè)化”不足的弊端。(4)破除隸屬關系，事業(yè)單位與主管部門是平等關系，權力真正下放給事業(yè)單位，評價機構為第三方評價機構。

四是法定機構模式。法定機構從法律層面上破除隸屬關系，不建立新的機構，不用簽訂契約。直接通過法律賦予，建立法定機構，保證法定機構的獨立性。包括：(1)可以直接向業(yè)務主管部門負責。(2)可以直接向立法機構負責。(3)可以通過中介機構向業(yè)務主管部門或立法機構負責。

北京“管辦分離”的四種改革形式，實際上只是一種模式，即體制內機構監(jiān)管模式，也就是建立新型隸屬關系模式，都還是基于傳統的行政隸屬關系進行監(jiān)管的。改革之初所強調的建立起新型的監(jiān)管關系實踐中并沒有完全實現。四種模式的核心不在機構性質、設置形式等，而在于構建什么樣的監(jiān)管關系。這就給北京“管辦分離”的探索研究提供了新的空間。但不論怎么說，北京的四種“管辦分離”方式都不同程度地實現了促進政府職能轉變、創(chuàng)新事業(yè)單位管理體制、加快多元主體參與的公共服務體系建設等“一石三鳥”的改革目標，取得了較好成效。

一是提升了政府全面正確履行職能的能力。“管辦分離”后，行業(yè)主管部門從舉辦和管理事業(yè)單位的繁重事務中解脫出來，集中精力從全局高度、全社會范疇、公正立場上行使各項職能，促進了政府職能到位、市場職能入位和社會職能歸位。改革涉及部門普遍增強了宏觀管理、制定規(guī)劃等職能，加大了行業(yè)管理力度，打破了原來所屬事業(yè)單位能干什么就規(guī)定什么的工作定勢，公平公正地做好“裁判員”，提升了政府部門全面履職的能力。

二是推進了事業(yè)單位管理制度和運行機制的創(chuàng)新?！肮苻k分離”后，相關部門探索建立適應事業(yè)單位特點的管理制度和運行機制，在用人機制、財政撥付、績效考核等方面，均有一些創(chuàng)新，在激發(fā)事業(yè)單位活力方面取得了一定效果。

三是加強了社會公共服務體系建設。一方面，“管辦分離”后，事業(yè)單位專門管理機構，代表政府積極推進公益事業(yè)的發(fā)展，通過整合存量、擴大增量、拓展資源等，促進政府投資舉辦的事業(yè)單位不斷發(fā)展壯大，提高了政府直接生產并提供的公共服務的質量和效率。另一方面，“管辦分離”后，行業(yè)主管部門還打破過去只由事業(yè)單位提供公共服務的格局，積極將其他各類社會主體納入到公共服務體系中，促進了公共服務體系的健康培育。

三、問題與建議

作為一種改革探索，北京“管辦分離”試點取得了一些經驗，但也觸動了長期以來形成的政事一體化體制，在實踐過程中不可避免地出現一些矛盾和問題，值得深思。

(一)問題

一是對事業(yè)單位“管辦分離”的認識還需要深化。事業(yè)單位“管辦分離”是一種制度創(chuàng)新，必然要受到思維定勢、工作慣性、利益格局等多方面的影響。由于各方面看問題的角度不同、動機不同，因此不可避免地出現一些不同認識。特別是由于涉及到部門利益和個人利益的調整，個別行業(yè)主管部門、工作人員的認識還不到位，需要進一步深化。

二是“下改上不改”制約改革深入推進。事業(yè)單位制度是我國自上而下建立的一種特有的組織制度，政治性、政策性都非常強。在北京的改革探索中，由于缺乏必要的法律和制度支持，加之試點單位在制度創(chuàng)新方面的權限不足，因此只能在現行制度框架內有限探索、迂回推進。特別是在體制慣性的影響下，上級對口行業(yè)主管部門難免會有干預的問題，難以在召開會議、下發(fā)文件、布置工作等方面給予足夠的理解和支持。

三是事業(yè)單位專門管理機構與行業(yè)主管部門的職能關系需探索完善。事業(yè)單位管理機構成立后，如何處理好與各部門的關系，尤其是與原行業(yè)主管部門的關系，仍需在實踐中積累經驗。如處理不當，就容易使事業(yè)單位由原來的“一個婆婆”變成“兩個婆婆”，反而增加了管理成本。

四是相關配套政策還不完善。事業(yè)單位“管辦分離”是一項系統工程，需要制定并落實一系列的配套政策。從目前的情況來看，一是事業(yè)單位分類改革政策剛剛出臺，實踐中一時難以全面配套；二是真正自主靈活的用人機制和收入分配機制還沒有建立起來；三是與事業(yè)單位改革相銜接的社會保障政策還不盡完善，容易引發(fā)不穩(wěn)定因素；四是事業(yè)單位國有資產監(jiān)管政策尚須規(guī)范，產權轉讓需加強監(jiān)管；五是建立事業(yè)單位法人治理結構任重道遠。

(二)建議

第一，進一步堅定改革方向。事業(yè)單位改革是社會事業(yè)發(fā)展中躲不開、繞不過的問題。黨的十七大強調加快推進事業(yè)單位分類改革，黨的十七屆二中全會也明確提出了“政事分開、事企分開、管辦分離”的改革要求。北京市的實踐探索體現了中央的改革要求，也為改革的深入推進探索了路徑。要深入貫徹落實科學發(fā)展現，從建立中國特色社會主義行政管理體制、建設服務型政府的目標出發(fā)，從堅持以人為本、滿足人民群眾日益增長的公共服務需求的大局出發(fā)，正確認識“管辦分離”的重要意義，用改革的辦法消除“管辦不分”的體制障礙。

第二，積極探索多種改革模式。北京的改革探索，是結合我市經濟社會發(fā)展的實際和人民群眾的需求進行的。目前，國內對事業(yè)單位“管辦分離”的模式還沒有統一、權威的界定。從全球范圍的管理實踐看，國內的探索只是體制內機構監(jiān)管模式，還有法定機構監(jiān)管模式、契約管理模式、第三方組織監(jiān)管模式等可以借鑒。總之，要按照實事求是、因地制宜的原則，鼓勵大膽創(chuàng)新、積極探索，不強求一個模式，搞“一刀切”、“齊步走”。

第三，加大支持改革試點力度。事業(yè)單位“管辦分離”作為新生事物，需要方方面面的呵護。特別是在大的體制環(huán)境未作變動的情況下，需要各部門的理解、鼓勵與支持。無論是發(fā)展改革、財政、人力資源和社會保障等綜合管理部門，還是相關行業(yè)主管部門，都應從發(fā)展、改革和穩(wěn)定的大局出發(fā)，支持改革探索，在政策上給予保障，在工作對接上給予幫助。

第四，進一步完善改革配套政策。研究細化北京市分類推進事業(yè)單位改革的實施意見，在分類的基礎上推進事業(yè)單位“管辦分離”。進一步深化事業(yè)單位人事制度改革，通過政府雇員、人才派遣、人事代理等方式，積極探索新的用人機制。建立健全事業(yè)單位社會保障制度，積極研究完善工作人員在政府機關、事業(yè)單位和企業(yè)之間合理流動時社會保險關系的轉移和銜接辦法，進一步完善事業(yè)單位國有資產監(jiān)督管理制度等。

第五，探索建立事業(yè)單位法人治理結構。要真正實現“管辦分離”，還應使現有的事業(yè)單位真正具有獨立的法人主體地位。借鑒發(fā)達國家舉辦公益機構的經驗，通過建立事業(yè)單位法人治理結構，并輔之以其他各項制度的改革，使事業(yè)單位真正成為公益目標明確、法人地位獨立、運行機制健全、能夠優(yōu)質高效地提供公共產品的組織機構。

第六，大力推進公共事業(yè)舉辦主體多元化。推進事業(yè)單位“管辦分離”，還要打破社會事業(yè)舉辦主體和公共服務提供方式單一的現狀，充分發(fā)揮社會力量在事業(yè)單位舉辦和公共服務提供中的積極作用，使符合條件的社會主體都能夠積極投身到舉辦事業(yè)單位、提供公共服務的事業(yè)中來。

第五篇：中國工商銀行會計改革的實踐與探索

朱镕基總理在第十六屆世界會計師大會開幕式演講時指出：“在科技革命突飛猛進的當今世界，發(fā)展知識經濟，推動產業(yè)結構調整，正在成為全球經濟發(fā)展的大趨勢。這對包括會計業(yè)在內的各行各業(yè)都帶來新的機遇和挑戰(zhàn)。隨著知識經濟的興起和市場競爭更加激烈，企業(yè)、政府和公眾對公開、真實、準確的會計信息，有著更為強烈的需求，特別是需要及時提供更多的和新形式的會計服務。會計在生產經營管理、投資風險管理和發(fā)展戰(zhàn)略管理中發(fā)揮著越來越大的作用?！?/p>

“信息技術日新月異和經濟全球化深入發(fā)展，使資本、技術、管理、人才等生產要素在國際間流動加快。這對會計審計規(guī)則、標準和技術手段都提出了新的要求。會計作為世界通用的商業(yè)語言，必須積極適應這種新變化。在新的環(huán)境和形勢下，會計業(yè)作用更加重要，責任也更加重大。完善會計制度，規(guī)范執(zhí)業(yè)定位，改進會計服務，強化責任管理，已成大勢所趨，也為社會公眾所期盼?！敝炜偫淼闹v話肯定了會計在我國社會發(fā)展和經濟建設中的地位和作用，同時為我國會計業(yè)的發(fā)展指明了前進方向，提出了新的更高的要求。

我國加入世貿組織后，國內金融業(yè)面臨著比以往任何時候更加激烈的競爭，尤其是外資銀行的逐步進入，將給國內銀行業(yè)帶來巨大的沖擊和挑戰(zhàn)。會計作為銀行經營核算的重要手段和各項業(yè)務的基礎，在銀行商業(yè)化進程中的核心作用日趨顯著。中國工商銀行在成立以來的十多年里，會計業(yè)務走過了一條由簡單到復雜、由傳統到現代、由粗放到集約、由核算型會計向管理型會計逐步轉變的道路。在多年的發(fā)展過程中，“會計是基礎，會計要服務于全行”的理念始終是我們開展工作的指導思想。多年來，我們一直在探索、實踐，不斷吸收和借鑒國外商業(yè)銀行會計管理的先進經驗，結合國內和我行實際情況，逐步形成與我行業(yè)務發(fā)展相適應的會計管理模式。

一、順應我國商業(yè)銀行會計發(fā)展趨勢，加強金融理論研究，加快會計規(guī)章制度建設，努力實現商業(yè)銀行會計改革目標

金融體制改革的進行，改變了中國銀行業(yè)作為政府“大出納”的歷史使命，實現了向商業(yè)銀行的轉變，建立了統一法人的管理體制。在商業(yè)銀行自身管理體制改革的同時，中國商業(yè)銀行的外部經營環(huán)境也發(fā)生了深刻的變化。資本市場的迅速興起和發(fā)展，越來越多的社會資金轉向股票等直接金融產品，銀行的傳統業(yè)務受到沖擊；金融業(yè)實行分業(yè)經營、分業(yè)管理，傳統的優(yōu)勢被打破；經濟的發(fā)展推動著金融創(chuàng)新的步伐不斷加快，新的銀行業(yè)務品種和服務手段不斷推出。與此相適應，銀行會計的標準和目標也進行了相應的漸進式變遷。

根據財政部會計司司長劉玉廷博士的研究，中國金融會計改革的目標主要有三個方面：一是通過金融企業(yè)會計改革，完善穩(wěn)健的會計制度，為金融企業(yè)進行股份制改造和綜合改革奠定基礎。具體到商業(yè)銀行就是要推進和適應國有獨資商業(yè)銀行清晰產權、分明權責、科學管理，建立法人治理結構，進行股份制改造。二是提高會計信息質量，增強會計信息披露的透明度，防范金融風險。三是適應世界貿易組織的要求，實現銀行會計標準的國際化，便于國外投資者更好地了解我國商業(yè)銀行的財務狀況、經營成果、現金流量和發(fā)展?jié)摿?，方便我國銀行業(yè)在國際資本市場籌集資金。[!--empirenews.page--] 另有研究表明，我國商業(yè)銀行會計的發(fā)展體現出四大趨勢：第一，會計標準國際化與銀行業(yè)內部會計標準的統一。目前我國商業(yè)銀行所執(zhí)行的會計標準是不一致的，這對維護公平公正的金融競爭環(huán)境是不利的。因此，通過將國際通行的會計標準引入我國商業(yè)銀行，銀行業(yè)內部統一會計標準，摒棄現在國有獨資銀行、上市銀行、非上市股份制商業(yè)銀行之間會計標準的差異性，是我國商業(yè)銀行發(fā)展的基本趨勢。第二，會計大集中。適應統一法人管理體制的會計大集中是未來商業(yè)銀行會計發(fā)展的重要趨勢。中國商業(yè)銀行統一法人管理體制要求會計核算與會計監(jiān)督、會計報表生成與會計檔案管理能夠同步在系統內的總、分支機構中得到迅速反映和管理，手工核算與紙質介質記錄將逐步被電子工具和電子信息取代，銀行與銀行、銀行與客戶之間的交易及其資金清算信息能通過電子信息方式即刻完成；銀行不同分支機構之間的會計和支付信息通過網絡傳輸，建立在電子信息技術基礎上的會計信息管理系統將成為銀行最為重要的不可或缺的業(yè)務管理系統。這一會計信息系統能為銀行投資者、債權人、管理部門和監(jiān)管當局提供全方位的信息服務。因此，中國商業(yè)銀行統一法人體制會計模式發(fā)展的必然結果就是要集中會計核算、集中事后監(jiān)督、集中編制會計報表、集中會計檔案保管。第三，管理會計的應用。長期以來，中國商業(yè)銀行重信貸指標、輕內部管理、重數量增長、輕質量增長、信息系統基礎落后，成本資料和分析手段欠缺，成本費用觀念淡漠，忽視成本、效益的恰當配比。在面向市場、走向市場的背景下，全面引進和運用旨在剖析過去、控制現在和規(guī)劃未來的管理會計成為未來中國商業(yè)銀行會計發(fā)展的一個重要趨勢。第四，會計核算和管理手段現代化。表現在：一是計算機技術的廣泛應用。二是人工智能技術在會計內控中的全面運用。三是縮微技術的廣泛應用。四是會計檔案介質電子化。

二、中國工商銀行會計改革取得明顯成效

（一）開發(fā)應用現代化的綜合業(yè)務系統，核算手段明顯增強

為適應現代商業(yè)銀行集約化的經營管理方式，我行在行黨委的高度重視下，于1999年開發(fā)完成了現代化的業(yè)務應用系統棗中國工商銀行綜合業(yè)務系統。經過全行上下兩年多的共同努力，今年5月末，該系統已經在工行全轄內成功投產。綜合業(yè)務系統是我行針對未來商業(yè)銀行業(yè)務特點開發(fā)的超大型核心軟件系統。該系統以客戶信息系統和會計核算系統為基礎，構建起包括資金匯劃、出納、銀行卡、個人金融、信貸、外匯買賣、基金、債券、計劃財務、事后監(jiān)督、報表拆分反傳、會計檔案縮微等十余個專業(yè)子系統在內的綜合業(yè)務處理技術平臺，并通過中間業(yè)務平臺開發(fā)出銀證通、外匯匯款、支票直通車、黃金市場交易等眾多功能來滿足不同客戶的需求。綜合業(yè)務系統的研發(fā)和推廣，成功實現了以會計業(yè)務為基礎的業(yè)務處理的綜合化，使我行會計核算手段大大增強，會計電算化水平提高到了一個新的層次。

（二）鞏固制度建設，強化內控機制，集約化管理水平不斷提高

會計制度建設是業(yè)務持續(xù)、快速、健康發(fā)展的重要保證。近兩年，我們根據業(yè)務發(fā)展的實際需要，結合綜合業(yè)務系統的處理流程，制定和完善了《綜合業(yè)務會計核算規(guī)程》、《綜合業(yè)務事后監(jiān)督管理辦法》、《境外行會計核算規(guī)程》、《有價單證及空白重要憑證管理辦法》等一系列重要規(guī)章制度，使各項業(yè)務的操作得到進一步規(guī)范。為促進各項規(guī)章制度的落實和業(yè)務安全運行，我們在加強業(yè)務監(jiān)督檢查、從制度上強化內部控制機制的基礎上，充分利用電子系統的強制性和靈活性，設計開發(fā)了眾多強化內部控制的系統功能，使我行會計管理在很大程度上實現了由計算機進行硬控制，極大地提高了集約化管理水平。[!--empirenews.page--]

（三）積極應對內外經營環(huán)境的變化，改革全行會計科目，構建與現代化商業(yè)銀行和現代會計標準相適應的會計科目體系

隨著各項業(yè)務的發(fā)展，我們深刻認識到我行傳統的會計科目體系已經遠遠不能滿足業(yè)務發(fā)展的要求，舊科目體系中會計科目繁多、核算內容分散的現狀必須改變。我們在深入調查研究并充分考慮各方面意見的基礎上，幾易其稿，前后歷時近一年，最后形成了工商銀行新的會計科目體系。新的會計科目體系對全行各項業(yè)務的核算方法進行了大幅度的更新和細化，修改面高達70%.由于全行各項業(yè)務的核算都涉及會計科目的使用，因此會計科目體系的實施是一項系統工程。我行會計與科技部門密切協作，確定了科學的科目轉換移行方案，使新科目體系在2002年1月1日順利實施。新會計科目的實施，對于規(guī)范全行的會計核算行為，提高會計信息的質量，具有非常重要的意義。

三、推陳出新，努力實現會計改革新目標

（一）按照構建管理型會計的要求，優(yōu)化業(yè)務運作模式，提高會計管理水平

1.整合柜面業(yè)務，優(yōu)化勞動組合，全面提升營業(yè)網點的綜合競爭力。

隨著綜合業(yè)務系統的應用，我行實行綜合柜員制的條件日趨成熟。我們將充分發(fā)揮綜合業(yè)務系統的功能優(yōu)勢，實施網點功能改造，整合柜面業(yè)務，優(yōu)化勞動組合，實現管理綜合化、核算一體化、內控規(guī)范化，全面提升營業(yè)網點的綜合競爭能力。柜面業(yè)務整合、勞動組合模式將以“人員統一調配、核算集中管理、業(yè)務分類指導”為原則進行重新設計，從營業(yè)網點功能整合、前后臺業(yè)務整合、業(yè)務流程整合三個方面入手，發(fā)揮營業(yè)網點的核算優(yōu)勢，增加和擴大管理和營銷功能。在前后臺本外幣、對公、個人業(yè)務受理一體化的基礎上，實現業(yè)務流程有機融合，所有核算業(yè)務、事后監(jiān)督集約處理。

2.實施賬務上收，提升管理級次，建立扁平化的會計管理模式。

我行目前以縣支行為最小核算單位。隨著會計電算化水平和集約化管理要求的不斷提高，同時借鑒了國外商業(yè)銀行的先進管理經驗，我們對賬務核算級次的設定提出了新的設想：將縣支行的賬務核算集中上收到二級分行，以二級分行為基本核算單位，提升管理級次，提高核算質量和效率，把基層行的核算職能分離出來，使他們集中精力做好對外的業(yè)務拓展和營銷，充分發(fā)揮我行網點和綜合柜員優(yōu)勢，建立起扁平化的會計管理模式。

3.提高會計信息的產生速度，及時反映全行財務狀況和經營成果。

會計信息的質量和產生速度、利用程度決定了全行各項管理信息的質量、產生速度乃至全行的經營管理水平。全行業(yè)務數據的集中，為我們直接提取會計資料，生成會計報表奠定了良好的基礎。我們將著手從數據中心采集會計信息工程的研發(fā)成果，強化管理，及時監(jiān)控指導下級行的經營活動，充分發(fā)揮會計的管理職能，同時也將使全行的會計信息質量躍上新臺階。

（二）推行核算管理一體化與業(yè)務流程改革是建立現代金融企業(yè)制度的必然要求

核算管理一體化與業(yè)務流程改革是我行醞釀已久的一項重大改革，也是全行綜合改革的一個重要組成部分。從1997年起，我行就按照向商業(yè)銀行轉軌的要求，進行了統一會計改革，實現了“三統一、四集中”。這項改革對我行提高集約化經營程度，實現管理規(guī)范化和高效化，起到了積極的促進作用?？梢哉f，今天我行的資金匯劃系統、核算中心、事后監(jiān)督中心的建立，都直接受益于這項改革。但由于當時全行業(yè)務處理軟件不一致，集對公結算、個人金融、銀行卡等業(yè)務于一體的統一的業(yè)務操作平臺尚未建立，改革并不深入徹底。目前，具體的賬務處理和會計核算仍然分散在各專業(yè)，核算制度也不統一，這與現代商業(yè)銀行的經營管理要求是不相符的，也與國際現代金融企業(yè)會計核算的通行做法不相吻合。因此，進一步深化管理體制改革和改造業(yè)務流程已成必然。核算管理一體化與業(yè)務流程改革是依托我行綜合業(yè)務系統的統一核算平臺，對會計核算與管理權能進行重新整合的一項體制改革，是我行管理體制和經營機制轉換的一項重要內容，也是推進我行現代商業(yè)銀行建設的重要步驟。它的核心內容是：按照集約化管理的思路，打破現行各項會計核算業(yè)務分專業(yè)管理的格局，改變前臺“多套組合、分別管理”的模式，對核算賬務、業(yè)務流程、核算要素、內部賬戶、參數設置和維護等一系列涉及業(yè)務核算的重要事項實施集中統一管理。核算管理一體化與業(yè)務流程改革就是要通過管理上的集中和業(yè)務操作流程的重組，構建一套內容完整、標準統一、方法科學的業(yè)務運行機制和會計核算體系，形成一個包括事前、事中、事后的全過程管理和控制系統，加強會計預警、監(jiān)測和控制功能，有效防范和化解經營風險。這項改革的深度和廣度遠遠超過“三統一、四集中”改革，我們期望通過這項改革奠定我行現代商業(yè)銀行會計管理體制的架構。[!--empirenews.page--] 中國工商銀行會計業(yè)務十幾年來逐步發(fā)展提高的實踐證明，改革才是我們前進的動力，多年來我們取得的每一點成績都無不來自于順應行業(yè)和業(yè)務發(fā)展要求的各項變革。面對激烈的競爭和全新的挑戰(zhàn)，我們深感會計改革的任務還十分艱巨。