第一篇：關(guān)于公安管理體制改革的思考[模版]

關(guān)于公安管理體制改革的思考

李文南 陳金祿

進(jìn)入改革開放新時(shí)期以來，公安工作的改革一直備受社會(huì)的關(guān)注。盡管各級(jí)公安機(jī)關(guān)近幾年來進(jìn)行了多方面的探索和嘗試，也取得了一些初步成效，但是，由于公安機(jī)關(guān)現(xiàn)行管理體制的制約，這些探索和嘗試大多都還停留在具體警務(wù)工作上，對(duì)現(xiàn)行公安管理體制是否需要改革以及如何改革的問題，由于長期以來我們自身的思想束縛太多，實(shí)事求是地解放思想不夠，因而從理論研究至實(shí)踐探索則仍然步履蹣跚。當(dāng)前，進(jìn)一步研究和解決公安機(jī)關(guān)管理體制的改革問題，已經(jīng)成為牽動(dòng)整個(gè)公安工作改革大局的關(guān)鍵。只有抓住和解決好這一關(guān)鍵問題，才能繼續(xù)深化公安工作的其他改革措施，增創(chuàng)新時(shí)期公安工作的新優(yōu)勢(shì)，從而全面推進(jìn)公安事業(yè)的發(fā)展。

一、現(xiàn)行的“以塊為主”的管理體制存在的不良狀況

公安機(jī)關(guān)現(xiàn)行的管理體制可概括為：“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理，條塊結(jié)合，以塊為主?！奔从赏?jí)黨委、政府和上級(jí)公安機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，以同級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)為主的體制。這種“以塊為主”的管理體制是建國以來一直實(shí)行的，確實(shí)在過去的公安工作中發(fā)揮了重要作用，特別是在80年代中期以前，它適合于當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和治安狀況，因而運(yùn)行順暢。但是，隨著整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的深入發(fā)展，這種管理體制所引發(fā)的弊端，在近幾年來就顯而易見了，主要的有以下兩個(gè)方面：

（一）條塊分割過細(xì)，管理權(quán)力分散。

對(duì)于公安機(jī)關(guān)這一龐大的工作系統(tǒng)，要管理其工作及人事、財(cái)政等等，劃分適當(dāng)?shù)摹皦K”去實(shí)施是必要的。由于我國地域之間客觀上存在的差異，如果公安機(jī)關(guān)搞全國上下“一桿子”插到底，顯然是不現(xiàn)實(shí)的?，F(xiàn)行公安管理體制規(guī)定以塊為主、分級(jí)管理公安工作，這與過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下區(qū)域內(nèi)相對(duì)獨(dú)立和封閉的經(jīng)濟(jì)及治安狀況，是能夠適應(yīng)的。但是，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，無論是經(jīng)濟(jì)狀況還是治安狀況，都已經(jīng)打破了“塊”的封閉性，趨向于“塊”與“塊”的聯(lián)系性。因此，這種以塊為主的分級(jí)管理明顯地使公安管理權(quán)力過于分散，阻礙自上至下的警令暢通，已不能適應(yīng)公安工作的需要。更為突出的是，有些地方的黨委和政府在“分級(jí)管理”、“以塊為主”的名義下，出于分擔(dān)公安經(jīng)費(fèi)而不是工作需要的考慮，把“塊”劃得過細(xì)，如把市的公安分局放到區(qū)、把派出所放到街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）去管理等等，由此導(dǎo)致了基層黨委、政府使用警力從事諸如催糧、征稅、推行計(jì)劃生育等等非警務(wù)活動(dòng)，招致了人民群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)的諸多非議。還有些地方把“以塊為主”的“分級(jí)管理”視為劃地而治、各自為警，把所管轄區(qū)域內(nèi)的公安機(jī)關(guān)當(dāng)作保護(hù)本地局部利益的一支“自建自用”的武裝力量，因此助長了地方保護(hù)主義。

（二）系統(tǒng)指揮不靈，執(zhí)法監(jiān)督不力。盡管現(xiàn)行公安管理體制中也強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、條塊結(jié)合”，但在經(jīng)濟(jì)體制改革的沖擊下，客觀上卻形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不了、條塊結(jié)合不成的局面。從當(dāng)今治安狀態(tài)的特點(diǎn)來看，跨區(qū)域的刑事犯罪，區(qū)域之間息息相關(guān)的治安問題等等，都要求公安工作加強(qiáng)“條”的管理和控制力度，以實(shí)現(xiàn)在更廣大的區(qū)域內(nèi)公安隊(duì)伍行動(dòng)上的集中統(tǒng)一。然而，在有些地方的基層公安機(jī)關(guān)，由于其人事、財(cái)政管理權(quán)主要?dú)w同級(jí)黨委、政府，上級(jí)公安機(jī)關(guān)被架空，成了“名義”上級(jí)，往往對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部的一些必要管理措施都難以實(shí)施，自然也就更難做到在更廣大區(qū)域內(nèi)公安機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮有效。

實(shí)踐表明，以塊為主的分級(jí)管理不僅助長了地方保護(hù)主義，而且還不同程度地妨礙著基層公安機(jī)關(guān)正確地行使職權(quán)。在“以塊為主”的屏障下，有些地方的基層黨委和政府往往由于自身區(qū)域的、眼前的某些利益得失，甚至由于某些領(lǐng)導(dǎo)人的法制觀念淡薄，而打著黨對(duì)公安工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的旗號(hào)，強(qiáng)行對(duì)公安機(jī)關(guān)的正常執(zhí)法行為進(jìn)行不良干預(yù)。在這種強(qiáng)行干預(yù)面前，基層公安機(jī)關(guān)由于人事權(quán)、財(cái)權(quán)都受當(dāng)?shù)氐墓芾碇萍s，亦顯得無可奈何。上級(jí)公安機(jī)關(guān)也難以對(duì)下級(jí)實(shí)施有效的執(zhí)法監(jiān)督，管理權(quán)、指揮權(quán)更是名存實(shí)亡，“條”的權(quán)力在“塊”的權(quán)力面前顯得軟弱無力。長此以往，將嚴(yán)重地削弱公安機(jī)關(guān)的整體戰(zhàn)斗力，引發(fā)執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)的不良現(xiàn)象，最終將構(gòu)成對(duì)國家法制建設(shè)的極大阻礙。

二、確立“以條為主”的管理體制是新時(shí)期公安工作的必然要求

現(xiàn)行“以塊為主”管理體制存在的種種不良狀況，已經(jīng)嚴(yán)重地制約著公安事業(yè)的發(fā)展，明顯地不適應(yīng)當(dāng)今公安工作的實(shí)際要求，必須進(jìn)行改革。而且，現(xiàn)在已經(jīng)基本具備了改革現(xiàn)行管理體制的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境。根據(jù)公安工作的發(fā)展趨勢(shì)和國家法制建設(shè)的基本要求，為了從根本上解決由于管理體制而引發(fā)的諸多弊端，我們認(rèn)為：公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確立“以條為主”的新管理體制，以求得在“條”的統(tǒng)一前提下，實(shí)現(xiàn)“條”與“塊”的有機(jī)結(jié)合。即：公安部接受黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，其它各級(jí)公安機(jī)關(guān)接受同級(jí)黨委、政府和上級(jí)公安機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，以上級(jí)公安機(jī)關(guān)實(shí)行統(tǒng)一管理為主的體制。這一體制可以概括地表述為：“黨委領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一管理，條塊結(jié)合，以條為主?！?/p>

確立和實(shí)行這一新的公安管理體制，將至少給公安工作創(chuàng)造以下三方面的優(yōu)勢(shì)：

（一）能更好地適應(yīng)新時(shí)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和治安狀況。

實(shí)踐告訴我們，公安管理體制能否與社會(huì)的經(jīng)濟(jì)和治安狀況相適應(yīng)，是直接影響著公安工作成敗得失的首要問題。公安工作面臨的經(jīng)濟(jì)和治安狀況變了，就必然地要求公安管理體制作出相應(yīng)的變化。在新的歷史時(shí)期，我國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的戰(zhàn)略任務(wù)的實(shí)施，以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立和完善，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域打破了傳統(tǒng)封閉式的小“塊”，使人、財(cái)、物的流動(dòng)進(jìn)入更大的“塊”，甚至向無“塊”擴(kuò)展。由此，牽動(dòng)了社會(huì)治安在原先小“塊”范圍的相對(duì)確定性，向更大

“塊”以及塊塊緊密關(guān)聯(lián)的趨勢(shì)轉(zhuǎn)化。因此，現(xiàn)行管理體制中的“以塊為主”的“塊”，已經(jīng)無法體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)和治安方面的獨(dú)立意義，被毫不留情地打破了。只有建立以條為主的管理體制，強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一的指揮、監(jiān)督和管理的力度，才能使公安工作在更大“塊”的范圍或者無“塊”的狀態(tài)下得到適應(yīng)。

強(qiáng)調(diào)以條為主的條塊結(jié)合，有利于各級(jí)公安機(jī)關(guān)在執(zhí)行國家法律、法規(guī)的同時(shí)，做到與執(zhí)行地方性法規(guī)的一致，這也充分地反映了憲法中體現(xiàn)的法治原則。根據(jù)憲法規(guī)定：省、直轄市可以制定地方性法規(guī)，民族自治地方可以制定自治條例和單行條例。公安機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著治安行政管理和刑事司法兩方面的任務(wù)，無疑地不僅要執(zhí)行國家的法律、法規(guī)，而且也應(yīng)當(dāng)執(zhí)行本省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)制定的地方性法規(guī)。因此，實(shí)行新的管理體制，一方面可以使各級(jí)公安機(jī)關(guān)在上級(jí)公安機(jī)關(guān)的統(tǒng)一管理下，保證全國公安工作在大局上的整體一致性；另一方面，各行政區(qū)域的黨委和政府又可以根據(jù)自己區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和治安狀況的特點(diǎn)，靈活地對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的公安工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，以適應(yīng)“塊”內(nèi)的特殊性。

應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)，對(duì)公安機(jī)關(guān)的管理如果忽視“塊”的特殊性，一律實(shí)行“條”的領(lǐng)導(dǎo)和管理，也是不適合我國現(xiàn)有國情的。各行政區(qū)域之間在經(jīng)濟(jì)和治安方面的差異，在短時(shí)期內(nèi)是不可能徹底消除的，因而在對(duì)公安工作的管理上也就應(yīng)當(dāng)關(guān)注各自的不同特點(diǎn)，不能搞“一刀切”。

（二）能給基層公安機(jī)關(guān)提供良好的執(zhí)法環(huán)境。

執(zhí)法的嚴(yán)肅性和公正性，是法制建設(shè)的基本要求。公安機(jī)關(guān)要實(shí)現(xiàn)這一要求，就必須排除來自各方面對(duì)執(zhí)法工作的干擾，創(chuàng)造一個(gè)良好的執(zhí)法環(huán)境。特別是縣、區(qū)一級(jí)的公安機(jī)關(guān)，它是承擔(dān)執(zhí)法任務(wù)的基本單位，要辦理治安行政管理的全部具體工作以及各類刑事犯罪案件。調(diào)查表明，有些基層公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法工作中的不嚴(yán)不公及地方保護(hù)主義現(xiàn)象，許多都是在當(dāng)?shù)攸h委、政府的強(qiáng)行干預(yù)下發(fā)生的。實(shí)行“統(tǒng)一管理”和“以條為主”的方式，基層公安機(jī)關(guān)在工作中，如果遇到同級(jí)黨委、政府與上級(jí)公安機(jī)關(guān)的指令有矛盾時(shí)，就可以以來自上級(jí)公安機(jī)關(guān)的指令為主，去處理工作事務(wù)。這樣，就在客觀上減少了地方基層黨委、政府對(duì)公安業(yè)務(wù)工作的不良干預(yù)。同時(shí)，從工作監(jiān)督方面來看，“條塊結(jié)合”又保證了地方各級(jí)黨委、人大、政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)公安工作的監(jiān)督權(quán)力，有利于各級(jí)公安機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)公正執(zhí)法。

（三）有利于完善和加強(qiáng)黨對(duì)公安工作的領(lǐng)導(dǎo)。

公安工作必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，這是我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移地遵循的一項(xiàng)基本原則。在公安工作中如何體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是公安機(jī)關(guān)在理論和實(shí)踐都應(yīng)當(dāng)解決的重大問題，也是長期以來人們視為敏感的問題。過去，在－些地方的公安機(jī)關(guān)乃至黨的機(jī)關(guān)中，有不少同志認(rèn)為公安工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就必須使各級(jí)公安機(jī)關(guān)（包

括派出所）一律接受當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)和管理，公安機(jī)關(guān)的每一項(xiàng)工作都必須在當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)之下進(jìn)行。似乎一提到公安機(jī)關(guān)要實(shí)行“以條為主”的管理體制，就是犯了擺脫黨的領(lǐng)導(dǎo)之大忌，越了“雷池”，失卻了原則。其實(shí)，這是一種對(duì)公安工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的片面理解，歪曲了黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本含義。

《中國共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)”，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。黨必須保證國家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)??積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作。”這就表明：黨對(duì)公安工作的領(lǐng)導(dǎo)，是通過政治、思想和組織三方面的領(lǐng)導(dǎo)，而不是去干預(yù)具體的公安業(yè)務(wù)工作；公安機(jī)關(guān)依照憲法和法律開展工作，與接受黨的領(lǐng)導(dǎo)是一致的。因此，從組織的領(lǐng)導(dǎo)上來說，中共中央以及公安部黨委（黨組）的領(lǐng)導(dǎo)是黨對(duì)公安工作的最高領(lǐng)導(dǎo)；各級(jí)公安機(jī)關(guān)的黨委（黨組）依照憲法和法律以及黨的路線、方針、政策，對(duì)本機(jī)關(guān)公安工作實(shí)施的集體領(lǐng)導(dǎo)，就是黨對(duì)公安工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)；地方黨委對(duì)公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，主要是配合上級(jí)公安機(jī)關(guān)黨委（黨組）加強(qiáng)對(duì)公安工作重大原則問題的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)實(shí)行以條為主的管理體制，可以避免地方基層黨委對(duì)公安工作的權(quán)力干預(yù)過大，保證從中央到地方的統(tǒng)一，進(jìn)一步完善黨對(duì)公安工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)施。同時(shí)，也加強(qiáng)了中共中央以及上級(jí)公安機(jī)關(guān)黨委（黨組）對(duì)公安工作的領(lǐng)導(dǎo)作用，從而能有效地保證黨的路線、方針、政策貫徹于整個(gè)公安工作之中，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)公安工作的政治、思想、組織的領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)黨對(duì)公安工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。

三、實(shí)行“以條為主”的管理體制必須解決的基本問題

公安管理體制的改革，必然牽動(dòng)公安機(jī)關(guān)其他方面的改革。“以條為主”取代原先的“以塊為主”體制，不僅是管理觀念上的更新，而更重要的是管理格局上的調(diào)整和管理權(quán)力上的轉(zhuǎn)移。因此，就要求公安機(jī)關(guān)在其他方面作出相應(yīng)的調(diào)整乃至采取必要的改革措施，來保證“以條為主”的管理體制順利實(shí)行。當(dāng)前，必須解決好以下三個(gè)方面的問題：

（一）以精干高效原則設(shè)置公安機(jī)關(guān)的各級(jí)機(jī)構(gòu)。

目前各級(jí)公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，從總體上看，呈現(xiàn)出一種無序和膨脹的狀態(tài)。特別是在80年代中期以來，各級(jí)公安機(jī)關(guān)不僅機(jī)構(gòu)的名稱、級(jí)別五花八門，而且機(jī)構(gòu)的數(shù)量也急劇膨脹。據(jù)調(diào)查，與80年代初期相比，省、地、縣三級(jí)公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（不含派出所）和領(lǐng)導(dǎo)班子人數(shù)，在15年左右的時(shí)間里就增加了一倍左右。由于機(jī)構(gòu)設(shè)置的無序和膨脹，也直接地引發(fā)了諸如機(jī)構(gòu)之間職責(zé)交叉不清，管理層人員過多，機(jī)關(guān)化傾向嚴(yán)重，文山會(huì)海，辦事拖拉推諉等等弊端，嚴(yán)重地制約著公安機(jī)關(guān)工作效率的提高和戰(zhàn)斗力的增強(qiáng)。

公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，必須貫徹精干高效的原則。既要有精干的機(jī)構(gòu)，也要有精干的領(lǐng)導(dǎo)班子。目前，要大力精簡(jiǎn)中上層管理機(jī)構(gòu)及人員，充實(shí)基層，使有限的警力資源得到合理的配置。同時(shí)，要體現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的特殊性：它既是政府機(jī)關(guān)的一個(gè)部門，又不同于一般的行政部門。因此，有必要適當(dāng)提高地、縣兩級(jí)公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)級(jí)別。在人事管理制度上，也要采取設(shè)級(jí)別偵查員、評(píng)聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)等措施，妥善地解決基層公安機(jī)關(guān)由于人員多、領(lǐng)導(dǎo)職位少而存在的嚴(yán)重壓職壓級(jí)的現(xiàn)象，提高廣大基層民警的政治生活待遇。為了規(guī)范各級(jí)公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，應(yīng)當(dāng)盡快制定公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)章，使各級(jí)公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置有章可循，這也是“以條為主”“統(tǒng)一管理”的基本要求和具體體現(xiàn)。

（二）根據(jù)事權(quán)劃分原則，提高公安經(jīng)費(fèi)的保障水平。

《人民警察法》第三十條規(guī)定：“國家保障人民警察的經(jīng)費(fèi)。人民警察的經(jīng)費(fèi)，按照事權(quán)劃分的原則，分別列入中央和地方的財(cái)政預(yù)算?！钡?，由于種種因素的影響，經(jīng)費(fèi)短缺的狀況長期以來一直嚴(yán)重地困擾著各級(jí)公安機(jī)關(guān)。據(jù)調(diào)查，許多基層公安機(jī)關(guān)每年得到財(cái)政部門核撥的經(jīng)費(fèi)，僅占全年實(shí)際支出的50%左右，不足部分只能通過罰沒返還、社會(huì)集資、行政性收費(fèi)或者攤派等非財(cái)政渠道自行解決，由此引發(fā)了諸多的不良現(xiàn)象，損害了公安機(jī)關(guān)的社會(huì)形象，也阻礙著公安工作改革的深化。

要使公安經(jīng)費(fèi)得到切實(shí)保障并逐步提高保障水平，就應(yīng)當(dāng)建立有效的保障機(jī)制，按照事權(quán)劃分原則，確定中央和地方各級(jí)財(cái)政對(duì)公安經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例。根據(jù)目前情況，有必要統(tǒng)一制定公安經(jīng)費(fèi)的基本保障標(biāo)準(zhǔn)，使各級(jí)財(cái)政部門在編制公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)減少主觀隨意性。同時(shí)，中央和地方財(cái)政部門要從鞏固國家政權(quán)和保護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局出發(fā)，逐年增加對(duì)公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)投入，逐步改善公安工作的物質(zhì)條件。作為公安機(jī)關(guān)，也應(yīng)當(dāng)樹立勤儉節(jié)約過緊日子的思想，精打細(xì)算，量入為出，避免鋪張浪費(fèi)和減少不必要開支，使有限的經(jīng)費(fèi)發(fā)揮出更大的效益。

（三）貫徹從嚴(yán)治警方針，強(qiáng)化條塊結(jié)合的公安工作監(jiān)督機(jī)制。

公安機(jī)關(guān)的工作涉及到社會(huì)的各個(gè)方面，與所在行政區(qū)域內(nèi)的其他工作緊密關(guān)聯(lián)。在“以條為主”的管理體制下，盡管“條”的監(jiān)督權(quán)力得到加強(qiáng)，但仍然需要“塊”的監(jiān)督。為了保證公安工作的順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)治警，減少和避免執(zhí)法偏差，必須強(qiáng)化條塊結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，形成條塊結(jié)合的監(jiān)督網(wǎng)，對(duì)安工作實(shí)施全方位的監(jiān)督。各級(jí)公安機(jī)關(guān)切不可借以條為主的統(tǒng)一管理為名，去擺脫或者削弱“塊”的監(jiān)督權(quán)力。

“塊”的監(jiān)督，主要有同級(jí)黨委、人大、政府的監(jiān)督，其他機(jī)關(guān)或組織的監(jiān)督，以及來自輿論的、人民群眾的監(jiān)督等多方面的監(jiān)督。這種種監(jiān)督，都是公安工作所不能缺少的。因此，各級(jí)公安機(jī)關(guān)在接受上級(jí)公安機(jī)關(guān)的管理和監(jiān)督的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)自覺主動(dòng)地接受來自“塊”的監(jiān)督。

公安管理體制從“以塊為主”向“以條為主”的改革，并不僅僅是公安機(jī)關(guān)一家的事情，它聯(lián)系著社會(huì)的方方面面，牽一發(fā)而動(dòng)全身。作為公安機(jī)關(guān)，一定要在黨委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，爭(zhēng)取得到組織人事、財(cái)政等部門的支持和協(xié)作，創(chuàng)造和解決實(shí)行“以條為主”管理體制所需要的必要條件。同時(shí)，也要深入研究自身內(nèi)部管理上存在的各種問題，加快對(duì)其他方面工作進(jìn)行改革的步伐。這樣，才能保障新管理體制的建立、完善以及有效運(yùn)行。

（作者單位：江門市公安局）

第二篇：深化公安管理體制改革

一、深化公安管理體制改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)是什么？

進(jìn)入改革開放新時(shí)期以來，公安機(jī)關(guān)在新的歷史條件下面臨著機(jī)遇的同時(shí)又迎接新的挑戰(zhàn)，公安工作的改革一直備受社會(huì)的關(guān)注進(jìn)一步研究和解決公安機(jī)關(guān)管理體制的改革問題，已經(jīng)成為牽動(dòng)整個(gè)公安工作改革大局的關(guān)鍵。只有抓住和解決好這一關(guān)鍵問題，才能繼續(xù)深化公安工作的其他改革措施，增創(chuàng)新時(shí)期公安工作的新優(yōu)勢(shì)，從而全面推進(jìn)公安事業(yè)的發(fā)展。那么，深化公安管理體制改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)是什么？

難點(diǎn)：

（一）條塊布局改革受到當(dāng)?shù)匦姓C(jī)構(gòu)改革的限制。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，無論是經(jīng)濟(jì)狀況還是治安狀況，都已經(jīng)打破了“塊”的封閉性，趨向于“塊”與“塊”的聯(lián)系性。因此，這種以塊為主的分級(jí)管理明顯地使公安管理權(quán)力過于分散，阻礙自上至下的警令暢通，已不能適應(yīng)公安工作的需要。為此我們必須改變條塊的布局以更好的加強(qiáng)對(duì)公安機(jī)關(guān)的管理。但是，公安機(jī)關(guān)作為政府的一個(gè)職能機(jī)關(guān)，必須與當(dāng)?shù)氐男姓C(jī)構(gòu)改革保持高度一致，只有這樣才能避免職能脫節(jié)、管理盲區(qū)現(xiàn)象。

（二）公安管理體制改革收到公安業(yè)務(wù)范圍的限制

改革開放以來，公安行政管理體制發(fā)生了巨大變化，在探索公共行政的新模式、新方法以適應(yīng)新環(huán)境的變化和新現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)方面，公安行政部門進(jìn)行了許多對(duì)于中國公共行政具有重大影響的制度創(chuàng)新。如“漳州110”與快速反應(yīng)機(jī)制建設(shè)、社區(qū)警務(wù)模式的提出等。但是公安機(jī)關(guān)所承擔(dān)的是的職能。這些職能復(fù)雜而具有難度，只有公安機(jī)關(guān)可以完成，這就使得在公安改革過程中，對(duì)內(nèi)部職能相關(guān)或相接近的業(yè)務(wù)部門進(jìn)行有效合并和整合，極其困難，公安機(jī)關(guān)的部門及其結(jié)構(gòu)不會(huì)發(fā)生本質(zhì)的變化，建立精簡(jiǎn)、高效的組織機(jī)構(gòu)，造就一支高素質(zhì)的干部隊(duì)伍也就成為體制改革的一大難題。

（三）現(xiàn)有的干部選拔任用機(jī)制對(duì)的限制

按照現(xiàn)有的干部選拔任用機(jī)制，一個(gè)干部在一個(gè)崗位上工作的時(shí)間太長，容易產(chǎn)生惰性，不利于工作積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，不利于增強(qiáng)隊(duì)伍活力。尤其在重點(diǎn)、熱點(diǎn)崗位工作時(shí)間過長，也不利于對(duì)其廉潔自律的監(jiān)督。更有甚者，在思想上產(chǎn)生懈怠，反對(duì)改革，不求上進(jìn)，只求在一個(gè)崗位平庸地工作一輩子。同時(shí)這種機(jī)制還會(huì)培養(yǎng)成官僚作風(fēng)，使整個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)死氣深深。腐敗不堪。

改革的配套資金不足。

《人民警察法》第三十條規(guī)定：“國家保障人民警察的經(jīng)費(fèi)。人民警察的經(jīng)費(fèi)，按照事權(quán)劃分的原則，分別列入中央和地方的財(cái)政預(yù)算。”但是，由于種種因素的影響，經(jīng)費(fèi)短缺的狀況長期以來一直嚴(yán)重地困擾著各級(jí)公安機(jī)關(guān)。尤其是改革的前沿陣地，每項(xiàng)新實(shí)行的制度必須有充足的資金支持，資金的短缺不僅會(huì)影響改革的腳步，還會(huì)在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部養(yǎng)成一種不良風(fēng)氣，即通過罰沒返還、社會(huì)集資、行政性收費(fèi)或者攤派等非財(cái)政渠道自行解決，由此引發(fā)了諸多的不良現(xiàn)象，損害了公安機(jī)關(guān)的社會(huì)形象，也阻礙著公安工作改革的深化。

重點(diǎn)：

一、保持與當(dāng)?shù)匦姓母锏耐竭M(jìn)行，理清條與塊的關(guān)系。

公安管理體制的改革，必然牽動(dòng)其他方面的改革。公安管理體制從“以塊為主”向“以條為主”的改革，并不僅僅是公安機(jī)關(guān)一家的事情，它聯(lián)系著社會(huì)的方方面面，牽一發(fā)而動(dòng)全身。作為公安機(jī)關(guān)，一定要在黨委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，爭(zhēng)取得到組織人事、財(cái)政等部門的支持和協(xié)作，創(chuàng)造和解決實(shí)行“以條為主”管理體制所需要的必要條件。同時(shí)，也要深入研究自身內(nèi)部管理上存在的各種問題，加快對(duì)其他方面工作進(jìn)行改革的步伐。這樣，才能保障新管理體制的建立、完善以及有效運(yùn)行。

二．完善配套資金，為改革提供物質(zhì)條件

應(yīng)當(dāng)建立有效的保障機(jī)制，使公安經(jīng)費(fèi)得到切實(shí)保障并逐步提高保障水平，按照事權(quán)劃分原則，確定中央和地方各級(jí)財(cái)政對(duì)公安經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例。根據(jù)目前情況，有必要統(tǒng)一制定公安經(jīng)費(fèi)的基本保障標(biāo)準(zhǔn)，使各級(jí)財(cái)政部門在編制公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)減少主觀隨意性。同時(shí)，中央和地方財(cái)政部門要從鞏固國家政權(quán)和保護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局出發(fā)，逐年增加對(duì)公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)投入，逐步改善公安工作的物質(zhì)條件。只有充足的財(cái)力，才有改革 的勇氣。

三、首先在思想上進(jìn)行改革

四、提供良好的改革環(huán)境，保障改革的成效

二、概述現(xiàn)行公安隊(duì)伍建設(shè)的法制規(guī)范體系。

第三篇：水利工程管理體制改革的思考

水利工程管理體制改革的思考

簡(jiǎn)介：本文在水利工程管理體制的改革中，分析了存在的主要問題及產(chǎn)生的原因，研究了體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，提出了實(shí)施改革的相關(guān)建議。從觀念、體制、機(jī)制、資產(chǎn)、定位等方面研究了今后工作的措施，為深化水利工程管理體制改革，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用和水管單位走向良性循環(huán)做了有益的探索。

關(guān)鍵字：改革 水利工程 管理體制 思考

水利工程是我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。長期以來，水利工程在防洪、排澇、防災(zāi)、減災(zāi)等方面對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)，同時(shí)在工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)灌溉、居民生活、生態(tài)環(huán)境等生產(chǎn)經(jīng)營管理中發(fā)揮了巨大的作用。在人類社會(huì)跨入新世紀(jì)的今天，我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大的變革，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制正在被社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所取代，國際經(jīng)濟(jì)一體化正在深入到國民經(jīng)濟(jì)體系的每一個(gè)環(huán)節(jié)中，傳統(tǒng)水利正在變革為現(xiàn)代水利。因此，加快水利工程管理體制改革的步伐，分析體制改革中存在的主要問題，研究解決這些問題的措施，促進(jìn)水利工程管理單位的健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，則是我們水利人義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。

一、水利工程管理體制改革中存在的主要問題

1.傳統(tǒng)觀念和管理方式的問題

建國以來，水利工程管理單位按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式建立了一系列的管理程序和規(guī)范。這在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，對(duì)強(qiáng)化水資源調(diào)度，實(shí)現(xiàn)水資源與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效配置是有效的，極大的促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。黨的十四大作出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決定后，歷時(shí)十年，我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了翻天覆地的變革。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的合理配置資源、優(yōu)勝劣汰、價(jià)值規(guī)律、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制已經(jīng)深入人心。但在水利系統(tǒng)中，特別是處于基層的水利工程管理單位，卻在很大程度上停滯在原有的思維觀念中，習(xí)慣于商品生產(chǎn)和工程建設(shè)嚴(yán)重依賴上級(jí)的行政命令，沿用粗放的管理方式，單位職工吃“大鍋飯”、喝“大鍋水”、工作效率低、經(jīng)濟(jì)效益不高、職工收入差、水土資源的綜合經(jīng)濟(jì)收益率非常低、注重社會(huì)效益的發(fā)揮而忽視了自身經(jīng)濟(jì)效益的壯大等現(xiàn)象仍然普遍存在。究其原因主要在于：

（1）、國家水利產(chǎn)業(yè)政策滯后，沒有在政策上即時(shí)調(diào)整、引導(dǎo)水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策規(guī)范，對(duì)水利工程管理如何進(jìn)入市場(chǎng)研究不深、不透。

（2）、幾千年歷史所形成的無償用水觀念根深蒂固。全社會(huì)無償用水或低價(jià)用水觀念的轉(zhuǎn)變速度緩慢。

（3）、國家重視了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和穩(wěn)定，在商品水的價(jià)格上嚴(yán)加限制，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的商品水支出中的很大一部分轉(zhuǎn)嫁給了水利工程管理單位承擔(dān)。

（4）、將應(yīng)由地方政府負(fù)擔(dān)的防洪、排澇等公益性支出轉(zhuǎn)嫁給了水利工程管理單位負(fù)擔(dān)。

以上各方面的原因，導(dǎo)致了水利系統(tǒng)職工的思想觀念陳舊，缺乏適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的新思想、新觀念、新作風(fēng)，缺乏發(fā)展水利工程的新的管理模式。

2.管理體制的問題

長期以來，我國興建了一大批水利工程，形成了四十七萬多戶水利工程管理單位，并擁有數(shù)千億元的固定資產(chǎn)。初步形成了具有防洪、排澇、灌溉、供水、發(fā)電、養(yǎng)殖、種植、旅游等功能要素的，蓄引提結(jié)合、大中小并舉、地域分布廣泛的水利工程體系，為國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展發(fā)揮了巨大的基礎(chǔ)作用和支撐作用。

在水利工程的這些不同的功能要素中，從總體上劃分為社會(huì)公益型和生產(chǎn)經(jīng)營型兩大類。在水利工程的管理體制中又分為中央管理和地方管理，即按行政管理區(qū)域劃分又按流域（或灌區(qū)）劃分。地方管理的水利工程管理單位的行政管理權(quán)屬地方各級(jí)人民政府的水行政主管部門，業(yè)務(wù)管理權(quán)屬地方灌區(qū)管理部門或跨行政區(qū)域的共同的上一級(jí)灌區(qū)管理部門。

由于行政主體和業(yè)務(wù)主體的分離，形成了條塊分割、政企不分、政事交叉、各自為陣、職責(zé)不清的管理體制。經(jīng)常出現(xiàn)對(duì)水資源的統(tǒng)一管理權(quán)、水政漁政的執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)、防洪安全的執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)等工作的錯(cuò)位或缺位，以及在水利工程管理機(jī)構(gòu)和編制、灌區(qū)輸供水時(shí)空分布、灌區(qū)水價(jià)核定、水費(fèi)計(jì)收體制、水利工程管理或養(yǎng)護(hù)、供水收益分配等方面的諸多矛盾。由于管理體制的不順，造成行政主體和業(yè)務(wù)主體之間的責(zé)權(quán)利不清，出現(xiàn)有利益時(shí)大家爭(zhēng)著管，有問題時(shí)互相推諉誰都不愿意管的局面。在水利工程管理單位的發(fā)展過程中，體順不順帶來的影響是長期的，危害也是致命的，而理順管理體制的難度也是最大的。因此，這是水利工程管理體制改革的重點(diǎn)。

3.運(yùn)行管理機(jī)制的問題。

由于水利工程管理單位自身具有多種功能要素的特殊性，決定了在運(yùn)行管理中的各種運(yùn)行機(jī)制。主要表現(xiàn)為：

（1）、水價(jià)的運(yùn)行機(jī)制。按照國務(wù)院《水利產(chǎn)業(yè)政策》的要求，各水利工程管理單位均按照政策規(guī)定并結(jié)合自身實(shí)際，實(shí)施了水價(jià)成本測(cè)算。實(shí)施六年來，絕大多數(shù)水管單位均不能按照測(cè)算審批的成本水價(jià)計(jì)收水費(fèi)，普遍的實(shí)收水價(jià)只占成本價(jià)的百分之四十左右。雖然水管單位所供的水是商品，其中凝結(jié)著商品生產(chǎn)者巨大的物化勞動(dòng)和活勞動(dòng)，但卻不能從低廉的收費(fèi)價(jià)格中獲得合理的補(bǔ)償，不能維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的正常進(jìn)行，必然導(dǎo)致水管單位職工的生活貧困和職工隊(duì)伍的不穩(wěn)定。水價(jià)的審批是由國家各級(jí)價(jià)格管理部門嚴(yán)格控制的，既不能按照商品的價(jià)值規(guī)律和供求關(guān)系定價(jià)，又不能得到政府的價(jià)格補(bǔ)貼，這實(shí)際是政府轉(zhuǎn)嫁了水商品成本支出的負(fù)擔(dān)。因此，目前全國水管單位的巨大虧損，其主要原因均是政策性虧損。

（2）、水費(fèi)的計(jì)收機(jī)制。多年來，水費(fèi)的征收都是由地方各級(jí)政府以“實(shí)物計(jì)量、貨幣結(jié)算”的方式實(shí)施的，在九十年代后期改為“按畝計(jì)量、貨幣征收”的方式。這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，依靠行政手段征收水費(fèi)是可行的，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期就出現(xiàn)了許多矛盾。第一是征收主體的錯(cuò)位：由于水具有商品的屬性，就不能回避市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，回避買賣雙方直接見面的供需服務(wù)關(guān)系。近年來，許多地方政府普遍出現(xiàn)入不敷出、財(cái)政嚴(yán)重赤字的狀況，必然將廣大農(nóng)戶所解交的水費(fèi)用于發(fā)放工資、獎(jiǎng)金、建辦公樓、修學(xué)校及地方社會(huì)公益設(shè)施等支出。因此，普遍出現(xiàn)了地方各級(jí)政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)擠占、挪用、截留水費(fèi)等違紀(jì)違規(guī)的現(xiàn)象，導(dǎo)致一些水利工程管理單位的欠收水費(fèi)高達(dá)幾千萬元的嚴(yán)重后果。第二是計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)的失衡：在計(jì)量收費(fèi)的方式上，長期沿用按設(shè)計(jì)灌面或八十年代初定的灌面，將田土面積折合為標(biāo)準(zhǔn)畝計(jì)收水費(fèi)。近二十年來，我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，特別是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化的建設(shè)，使田土的比例和各類經(jīng)濟(jì)作物的用水量與原有核定的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重背離。所以，傳統(tǒng)的水費(fèi)計(jì)征方式已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展。

（3）、水利資產(chǎn)收益劃分的機(jī)制。在水利工程的單項(xiàng)或單位工程資產(chǎn)中，同一類固定資產(chǎn)往往同時(shí)發(fā)揮出兩種不同的功能效益，如水庫工程中的大壩、溢洪道、放水設(shè)施、放空設(shè)施等項(xiàng)目，既為防洪保安發(fā)揮作用，又為蓄水、養(yǎng)殖、發(fā)電、旅游等發(fā)揮作用。因此，公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)各自所發(fā)揮的效益就很難用準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)進(jìn)行價(jià)值定量，區(qū)分其社會(huì)效益和自身經(jīng)濟(jì)效益。

（4）、水利工程的管理和養(yǎng)護(hù)機(jī)制。我國的大中型水利工程或灌區(qū)大多數(shù)都是在上世紀(jì)五十至七十年代建成的，主要是通過大搞群眾運(yùn)動(dòng)的方式建設(shè)，加之受當(dāng)時(shí)技術(shù)、資金條件的限制，普遍存在設(shè)計(jì)要求低、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、施工質(zhì)量不高、渠道防滲不配套等問題。經(jīng)過幾十年的運(yùn)行，造成水利工程老化失修、跨塌水毀嚴(yán)重、水的利用率低、水資源損失浪費(fèi)驚人，并且存在重大的水利工程安全隱患。近年來，我國大江大河的堤壩和各類水庫的防洪搶險(xiǎn)任務(wù)十分艱巨，水庫跨壩、渠道跨塌等事故時(shí)有發(fā)生。這是由于水利工程管理和養(yǎng)護(hù)維修機(jī)制不順?biāo)斐傻暮蠊?/p>

由于水利工程管理運(yùn)行機(jī)制中的問題涉及面廣、內(nèi)容多、情況復(fù)雜，因此，這是水利工程管理體制改革的難點(diǎn)。

4.運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)的問題。

水管單位在防洪、排澇管理和商品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的過程中，必然要耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，而這些支出的補(bǔ)償主要來自于水費(fèi)收入。由于我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，長期以來受到“以糧為綱”，“無糧不穩(wěn)”和“水是天上掉的，無價(jià)無償?shù)摹庇^念的影響，加之我國的農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，需要國家大力扶持和政策保護(hù)，所以，水商品的價(jià)格一直不到位，而國家對(duì)公益性支出不予補(bǔ)償，導(dǎo)致水管單位的運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)十分短缺。另外，按照國家政策規(guī)定，每年的復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人的安置，大中專畢業(yè)生的分配，又形成水管單位人員增多、機(jī)構(gòu)臃腫、素質(zhì)低下，根本無法實(shí)行水資源和人力資源的優(yōu)化配置。許多大中型水利工程管理單位由于沒有經(jīng)費(fèi)，長期以來，沒有加入養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、住房公積等社會(huì)保障體系，大量職工退休、下崗、待崗后，基本生活沒有保障，單位和個(gè)人的后顧之憂非常嚴(yán)重，特別是在我國的西部落后地區(qū)和基層水管單位猶為突出。

5.水管單位性質(zhì)問題。

水管單位的性質(zhì)經(jīng)歷了“事業(yè)單位、企業(yè)管理”、“生產(chǎn)型事業(yè)單位”的過程，長期實(shí)行“自收自支”、“以收抵支”的預(yù)算管理形式，沒有得到科學(xué)、客觀、合理的準(zhǔn)確定位。究其原因主要在于歷史的局限性和國家經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)所致。水利工程既是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施，社會(huì)發(fā)展的基本保證，又是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安定團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)。因此，理應(yīng)得到國家的重點(diǎn)扶持和財(cái)力的支撐。由于水管單位管理的內(nèi)容比較復(fù)雜，因此，結(jié)合實(shí)際界定單位性質(zhì)就非常必要。光靠水管單位的經(jīng)營性收入來補(bǔ)償公益性和經(jīng)營性的支出是不合理的，也是補(bǔ)償不了的。就全國水管單位一九九五年新財(cái)會(huì)制度改革后每年出現(xiàn)的巨大虧損來看，再過一段時(shí)期，很可能出現(xiàn)“所有者權(quán)益”的全面赤字，多年積累的“實(shí)收資本”、“資本公積”等將被巨大的“未分配利潤”赤字所沖抵貽盡。這都是由于水管單位的性質(zhì)錯(cuò)位和補(bǔ)償缺位所造成的結(jié)果。

二、實(shí)施水利工程體制改革的主要措施

1.轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變思維方式，適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展。

水利工程管理體制改革的首要前提是改革不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的陳腐觀念，將原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、商品經(jīng)濟(jì)的完全依賴計(jì)劃，依賴行政命令的思維方式轉(zhuǎn)變過來，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、價(jià)值規(guī)律、優(yōu)化配置資源和優(yōu)勝劣汰的要素貫穿于我們的思想和行動(dòng)中。特別是在水管單位內(nèi)部的供水生產(chǎn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水利發(fā)電、庫區(qū)旅游、水土資源等生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)踐中，嚴(yán)格按照商品生產(chǎn)和商品交換的要求，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)的管理，強(qiáng)化成本核算，合理確定價(jià)格，嚴(yán)把產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)，不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量，在重視自身經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，不斷提高職工的文化生活水平。一定要深刻認(rèn)識(shí)“發(fā)展才是硬道理”的根本內(nèi)涵，要明白“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沒有眼淚”的道理。

通過改革的手段，徹底改革不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)、方法，樹立長期發(fā)展的戰(zhàn)略思想，制定切合實(shí)際的中長期發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合中央實(shí)施西部大開發(fā)形勢(shì)，用國際經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展思路統(tǒng)攬我們的工作，一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，一切以經(jīng)濟(jì)效益為出發(fā)點(diǎn)，合理配置和優(yōu)化利用水土資源、人力資源，不斷提高工作效率，才能擺脫水管單位舉步維艱的困境，才能在本世紀(jì)的前二十年實(shí)現(xiàn)水利人的小康目標(biāo)。但是，我們一定要充分認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)變觀念的艱巨性、長期性和復(fù)雜性，堅(jiān)定信念、循序漸進(jìn)，做到與時(shí)俱進(jìn)、開拓進(jìn)取，使觀念和思維方式的轉(zhuǎn)變跟上時(shí)代發(fā)展的步伐。

2.認(rèn)真處理好改革和發(fā)展的幾個(gè)關(guān)系。

⑴、穩(wěn)定、改革和發(fā)展的關(guān)系。體制改革不是要全部

廢除原有的所有政策、制度、規(guī)范，而是要破舊立新，改革不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系，理順管理體制，建立符合社會(huì)發(fā)展要求的新的生產(chǎn)關(guān)系，釋放出職工的生產(chǎn)積極性，不斷工作效率，創(chuàng)造出更大的經(jīng)濟(jì)效益。改革不是目的而是手段，穩(wěn)定、增效、發(fā)展才是我們改革的目的。因此，我們必須用“三個(gè)代表”的重要思想來指導(dǎo)改革的具體工作，以穩(wěn)定、求實(shí)、創(chuàng)新、發(fā)展的態(tài)度來面對(duì)改革，在改革中求穩(wěn)定，在穩(wěn)定中求生存，在生存中求發(fā)展。

⑵、行政管理和水管單位的關(guān)系。各級(jí)水行政主管部門和

水管單位應(yīng)按照各自的職能，劃分灌區(qū)內(nèi)的水政執(zhí)法、漁政執(zhí)法、水庫防洪、灌區(qū)排澇、江河提防、灌區(qū)管理工作的責(zé)權(quán)利。水行政主管單位只能依照法律法規(guī)所賦予的權(quán)利依法行政，而不能對(duì)水管單位內(nèi)部的生產(chǎn)經(jīng)營管的過多、過死、過細(xì)。而水管單位在水利工程管理中，在符合法律法規(guī)的前提下，充分發(fā)揮自身的水土資源優(yōu)勢(shì)，面向市場(chǎng)，開展水商品生產(chǎn)、銷售、管理和服務(wù)；同時(shí)加強(qiáng)對(duì)公益性資產(chǎn)的管理，確保水利工程設(shè)施的安全和完整；做好防洪、排澇、減災(zāi)、水土保持等工作，確保公益性國有資產(chǎn)的保值增殖。真正作到政企分開，政事分開。形成相輔相成、相互支持、相得益彰的新型關(guān)系。

⑶、社會(huì)效益和自身經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系。絕大多數(shù)的水利工程均具有公益性和經(jīng)營性的綜合性功能，其綜合效益必然具有公益性效益和經(jīng)營性效益，在公益性效益中表現(xiàn)出巨大的社會(huì)效益，在經(jīng)營性效益中表現(xiàn)出水管單位自身的經(jīng)濟(jì)效益。因此，處理好這個(gè)關(guān)系對(duì)社會(huì)、對(duì)水管單位都非常重要。界定清楚兩者的資產(chǎn)量、價(jià)值量是這次體制改革的焦點(diǎn)。從公平、合理、科學(xué)而言，準(zhǔn)公益性水管單位在防洪、排澇、水土保持、生態(tài)環(huán)境等公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)劃分時(shí)，可按水庫庫容的各自占比，或防洪、排澇、減災(zāi)、環(huán)境效益占灌區(qū)范圍內(nèi)平均GDP貢獻(xiàn)率，或水管單位總支出中扣除經(jīng)營收入彌補(bǔ)支出的占比等方法，客觀綜合確定公益性資產(chǎn)的物化勞動(dòng)和活勞動(dòng)量。同時(shí)結(jié)合水管單位現(xiàn)狀、地理位置、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度調(diào)整確定公益性耗費(fèi)的補(bǔ)償額度，不搞一刀切。

要分別對(duì)每個(gè)水管單位進(jìn)行劃分和確定，明確各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)承擔(dān)的補(bǔ)助份額。同時(shí)，重新核定水管單位的供水成本價(jià)格，分別對(duì)工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)灌溉、城市環(huán)境等不同用水類別確定不同的水價(jià)成本和價(jià)格。并對(duì)其中的農(nóng)業(yè)水價(jià)的成本價(jià)和當(dāng)年執(zhí)行的收費(fèi)價(jià)格進(jìn)行比較，按照實(shí)際供水量和收費(fèi)總額核定差額，將這一部份不應(yīng)由水管單位承擔(dān)的差額，由受益的地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。但是，由于存在全國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性，國家應(yīng)從全局出發(fā)，通過轉(zhuǎn)移支付的手段，大體平衡各省市區(qū)的負(fù)擔(dān)份額.⑷、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營管理的關(guān)系。水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既是中央關(guān)注的重點(diǎn)，也是中央實(shí)施西部大開發(fā)的重點(diǎn)。為了保障水利工程的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和保護(hù)廣大人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，今后一個(gè)較長的時(shí)期內(nèi)，國家應(yīng)將不斷加大水利工程病險(xiǎn)水庫的整治力度和大中型灌區(qū)的干支渠配套改造防滲力度，以利于水利工程更好地為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮更大的作用。因此水管單位一定要抓住這一發(fā)展自己、狀大實(shí)力、提高社會(huì)地位的機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)；在加強(qiáng)自身綜合經(jīng)營管理的同時(shí)，爭(zhēng)取上級(jí)各部門在政策、項(xiàng)目、資金方面的支持。改革投資體制，將產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)適度分離，以股份合作、租賃承包、出售拍賣、聯(lián)營等多種形式，放開搞活，加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度，為今后的綜合經(jīng)營工作奠定牢固的基礎(chǔ)，借以增強(qiáng)自身的經(jīng)濟(jì)效益，從根本上實(shí)現(xiàn)水管單位財(cái)務(wù)狀況的良性循環(huán)。

（5）、內(nèi)部和外部的關(guān)系。理順?biāo)軉挝还芾眢w制，主要在于外部管理體制的理順和水管單位內(nèi)部管理體制理順兩個(gè)方面。外部管理體制涉及到中央、省、市、縣各級(jí)政府和各級(jí)水行行政主管部門、流域機(jī)構(gòu)的責(zé)權(quán)利職責(zé)劃分，這些上下領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，條塊業(yè)務(wù)關(guān)系通過本次改革是必須理順的。而內(nèi)部管理體制則主要涉及到流域內(nèi)部、灌區(qū)內(nèi)部、水管單位內(nèi)部的責(zé)權(quán)利職責(zé)劃分。這些內(nèi)部關(guān)系的理順，必須在人事、財(cái)務(wù)、分配等方面狠下功夫。通過內(nèi)部和外部的理順，為整個(gè)水利工程管理體制的理順創(chuàng)造條件，做到上下左右關(guān)系協(xié)調(diào)、形成合力，不斷增強(qiáng)水利工程抗御自然災(zāi)害的能力，充分發(fā)揮其社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)體制改革的最終目的。

（6）、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和引進(jìn)人才的關(guān)系。在水利工程管理體制改革的進(jìn)程中，水管單位在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，壓縮非生產(chǎn)人員，清理撤消在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期興辦的不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的下屬企業(yè)時(shí)，必然會(huì)出現(xiàn)人員過多而無法安置的現(xiàn)象，而大量的下崗、失業(yè)又必然導(dǎo)致水管單位內(nèi)部和社會(huì)的不穩(wěn)定。同時(shí)，水利事業(yè)的發(fā)展又將出現(xiàn)急需的專業(yè)技術(shù)、管理人才的引進(jìn)和吸收。因此，一方面要堅(jiān)決壓縮非生產(chǎn)人員和超編人員，采取提前離崗休息、鼓勵(lì)辭職、自謀職業(yè)、鼓勵(lì)脫產(chǎn)學(xué)習(xí)，輪崗待崗等多種辦法，精減人員隊(duì)伍，配套相應(yīng)的社會(huì)保障措施，使這批人員得到妥善安置。

另一方面按照定編、定員、定責(zé)、定崗、定薪的要求，吸收文化水平高，具有專業(yè)知識(shí)的優(yōu)秀人才到適當(dāng)?shù)膷徫话l(fā)揮他們的知識(shí)才干。做到人員能進(jìn)能出、工資能高能低、職務(wù)能上能下。同時(shí)實(shí)施人事制度的改革，建立健全用人機(jī)制和分配機(jī)制，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，做到人盡其才、人盡其用，逐步調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，不斷提高職工的文化水平。處理好這一關(guān)系，將十分有利于水利工程管理單位輕裝上陣，提高職工素質(zhì)和提高勞動(dòng)生產(chǎn)力，促進(jìn)水利工程管理體制改革的進(jìn)一步深化。

3.準(zhǔn)確確定水管單位性質(zhì)，建立符合實(shí)際的補(bǔ)償機(jī)制。

理順?biāo)こ坦芾韱挝惑w制的重點(diǎn)在于對(duì)水管單位的準(zhǔn)確定性，必須按照政策，結(jié)合實(shí)際，做到準(zhǔn)確定性。在公益型、經(jīng)營型和準(zhǔn)公益型三類不同性質(zhì)界定清楚后，絕大多數(shù)水管單位均屬于準(zhǔn)公益型水管單位，而情況最為復(fù)雜的也是這一類。由于準(zhǔn)公益性水管單位既有防洪、排澇等公益性任務(wù)，又有供水、發(fā)電等經(jīng)營性功能。因此，要以科學(xué)的、客觀的、實(shí)事求是的態(tài)度確定劃分公益型和經(jīng)營型的方法。經(jīng)過科學(xué)的劃分后，明確各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的份額和自收自支的范圍、用途、人員、標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)建立健全水管單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、住房公積金等制度，使職工的生產(chǎn)崗位進(jìn)的來、走的出，退休有所養(yǎng)、下崗有去處。

4.建立新的運(yùn)行機(jī)制，符合生產(chǎn)發(fā)展的客觀要求。

通過改革，建立起一整套適應(yīng)市場(chǎng)、適應(yīng)形勢(shì)、符合要求的運(yùn)行機(jī)制非常必要。其主要的機(jī)制是：

第一，在水價(jià)的形成機(jī)制上按照統(tǒng)一政策，重新核定工業(yè)、農(nóng)業(yè)、居民生活、生態(tài)環(huán)境等分類成本水價(jià)，調(diào)整實(shí)際執(zhí)行水價(jià)，對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉用水的水價(jià)實(shí)行“小步快跑”的辦法，加快水價(jià)調(diào)整進(jìn)程。使水價(jià)的形成機(jī)制、調(diào)價(jià)機(jī)制和管理機(jī)制科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，充分反映價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)供求關(guān)系，適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展要求。

第二，在水費(fèi)的征管機(jī)制上，按照“先服務(wù)、后收費(fèi)”的政策，不再完全依靠地方政府，減少征管環(huán)節(jié)，明確征收主體；做到供需直接見面，實(shí)行合同制供水，收費(fèi)到基層。同時(shí)，一定要因地制宜的建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村社用水戶協(xié)會(huì)或支渠管理委員會(huì)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或灌區(qū)的水利管理站牽頭，負(fù)責(zé)供水、管水、收費(fèi)，解決供用水的糾紛，形成一條龍服務(wù)，真正做到服好務(wù)，收好費(fèi)。

第三，在農(nóng)業(yè)用水機(jī)制上，水利工程管理單位一定要加快計(jì)量用水和節(jié)約用水的建設(shè)，在干渠的直灌斗渠和支渠及重要的分水節(jié)制閘安裝計(jì)量用水設(shè)施，改革長期以來實(shí)施的按畝收費(fèi)方式，實(shí)行按方計(jì)量收費(fèi)，用基本水量收基本水費(fèi)、超額用水累進(jìn)加價(jià)的辦法，促進(jìn)節(jié)約用水工作向縱深發(fā)展。同時(shí)由支渠管理委員會(huì)負(fù)責(zé)某一條支渠的輸水、管水、灌溉和維修等工作，配合用水戶協(xié)會(huì)做好水費(fèi)的征管工作。

第四，在維修養(yǎng)護(hù)機(jī)制上建立專業(yè)的水利工程養(yǎng)護(hù)維修隊(duì)伍，實(shí)行企業(yè)化和市場(chǎng)化運(yùn)作，專門負(fù)責(zé)水利工程設(shè)備、設(shè)施、渠系工程的養(yǎng)護(hù)維修，將水利工程管理和養(yǎng)護(hù)維修分離，既可精簡(jiǎn)水管單位人員，節(jié)約維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，又可以提高維修質(zhì)量，縮短工期，充分發(fā)揮工程的運(yùn)行效益。

第五，在資產(chǎn)管理機(jī)制上，水行政主管部門和各級(jí)地方財(cái)政部門必須制定相關(guān)的管理規(guī)定，嚴(yán)密關(guān)注國有資產(chǎn)的保值增殖，實(shí)施動(dòng)態(tài)和靜態(tài)的管理。水利工程管理單位有責(zé)任和義務(wù)管好用好現(xiàn)有的水利資產(chǎn)，建立健全嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制和運(yùn)行管理機(jī)制。通過這些資產(chǎn)的管理和創(chuàng)造的收益，促進(jìn)我國水利事業(yè)的健康、有序、持續(xù)的發(fā)展。

第四篇：關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的思考

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的思考

改革開放三十年來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的巨大成績(jī)。同時(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)力量的不斷滲透與發(fā)酵，農(nóng)村社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)系和組織結(jié)構(gòu)也在發(fā)生日新月異的深刻變化，呈現(xiàn)出許多新的矛盾。當(dāng)前，大家比較認(rèn)同的一個(gè)問題，就是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制與運(yùn)行機(jī)制猶如一位老態(tài)龍鐘、步履蹣跚的長者，已經(jīng)明顯地趕不上時(shí)代進(jìn)步的迅猛節(jié)奏。倘若這個(gè)深層次的矛盾問題得不到有效解決，勢(shì)必影響農(nóng)村社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，阻礙我們?nèi)?shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗進(jìn)程。

現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在運(yùn)行中有三個(gè)特點(diǎn)：一是“任務(wù)型政府”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有主動(dòng)權(quán)，基本上是被上級(jí)政府及職能部門以泰山壓頂之勢(shì)所支配。數(shù)不清的“責(zé)任狀”，當(dāng)不完的“責(zé)任人”，日常工作就是圍繞領(lǐng)導(dǎo)布置的各項(xiàng)“中心”任務(wù)轉(zhuǎn)，一年四季疲命奔波于中央、省、市、縣規(guī)定的各種升級(jí)達(dá)標(biāo)的評(píng)比、考核事務(wù)之中。二是“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”。政府直接充當(dāng)市場(chǎng)主體而從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，上世紀(jì)80年代是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)搞工商經(jīng)濟(jì)，90年是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“逼”民致富，現(xiàn)在則是全面招商引資促GDP快速增長。在一些地方，招商引資被納入“一票否決”范圍，單位分任務(wù)，個(gè)人定指標(biāo)，并與工資緊密掛鉤。三是“全能型政府”。政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)無所不管，招商引資、計(jì)劃生育、社會(huì)治安無所不干，黨務(wù)、政務(wù)、社會(huì)事務(wù)無所不包。在這種背景之下，機(jī)構(gòu)繁多、人員龐雜和“政經(jīng)不分、政社不分、政事不分”的現(xiàn)象便成了理所當(dāng)然。為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府曾經(jīng)多次“減肥瘦身”卻總是成效甚微？根本原因就在于上級(jí)交辦的事情多、責(zé)任大，處處得有機(jī)構(gòu)管，事事得有人員干。哪一項(xiàng)工作不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都無法交待。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于權(quán)力末梢，行政資源薄弱，過去主要依靠極不穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)稅、地方工商營業(yè)稅和農(nóng)民的“三提五統(tǒng)”來支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)，維持農(nóng)村社會(huì)的公共服務(wù)支出。這也叫做“靠山吃山，靠水吃水”，吃不飽“皇糧”便吃“民糧”。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賴以生存的財(cái)源呈現(xiàn)出“枯竭”和“斷流”局面。“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”的制度設(shè)計(jì)在絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)懸空。雖然中央和省級(jí)政府空前地加大了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，但上面給的“銀子”并不足以彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政減收所形成的實(shí)際缺口。工資尚靠“乞討”，公共服務(wù)更無著落。通俗說法是：“管了吃飯就管不了做事，不吃飯沒人做事，吃了飯沒錢做事”。這就必然導(dǎo)致責(zé)任與權(quán)利嚴(yán)重不對(duì)等，目標(biāo)與手段明顯脫節(jié)。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“條條”與“塊塊”間的矛盾沖突也十分突出。按理講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)擁有行政主體地位，并相對(duì)獨(dú)立地行使執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)、制令權(quán)、保護(hù)權(quán)，管理區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等方面的行政工作和其他事務(wù)。但在現(xiàn)實(shí)中，許多重要的管理職權(quán)與執(zhí)法功能根據(jù)國家有關(guān)法律和政策的規(guī)定并不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而在縣以上政府的職能部門。這就決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是一個(gè)完整的政府層級(jí)。傳統(tǒng)的“七站八所”，一般都是縣市政府的職能部門延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)。不同的職能部門有著自己的利益訴求，經(jīng)常各吹各的號(hào)，各唱各的調(diào)，這就更加嚴(yán)重地肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原本就很微弱的管理職能。缺乏法律依據(jù)、行政手段與財(cái)政實(shí)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法合理配置和有效整合“塊塊”內(nèi)的各種行政資源，并行使正當(dāng)?shù)墓芾頇?quán)力，幾乎只是個(gè)空有其名的“稻草人”。

然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不總是只當(dāng)“挨罵受氣”的“小媳婦”，對(duì)于自己所管轄的行政村則又是一個(gè)頤指氣使的霸道“婆婆”。盡管《村民自治法》已經(jīng)頒行了好多年，但在很多地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與行政村實(shí)際上是一種上下級(jí)性質(zhì)的隸屬關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然可以隨時(shí)向行政村下達(dá)各項(xiàng)行政命令、布置各項(xiàng)工作任務(wù)，將自己高高地凌駕在村民組織之上。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“為民作主”的思維模式和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)一切的行為方式?jīng)]有與時(shí)俱進(jìn)地得到轉(zhuǎn)變，口頭上支持村民自

治，行動(dòng)上“放碗不放筷子”。在這種情形下，村民自治制度的發(fā)育自然十分緩慢與艱難。這不是哪一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的過錯(cuò)，而是整個(gè)體制機(jī)制作用的結(jié)果。

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能履行過程中的困難狀況，可用“四有限、四無限”來概括：一是有限的職權(quán)，無限的責(zé)任；二是有限的財(cái)權(quán)，無限的事權(quán)；三是有限的作為空間，無限的作為要求；四是有限的自主，無限的被動(dòng)。面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村社會(huì)的各種新情況、新矛盾，“老辦法不管用，新辦法不會(huì)用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”的嘆息之聲不絕于耳。許多基層干部的思想十分困惑，角色非常尷尬。不管吧，良心、黨性和責(zé)任感不允許；去管吧，又缺乏有效手段和力量，甚至違背法規(guī)和政策，真是進(jìn)也難退也難。稅費(fèi)改革雖然極大地減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，緩解了干群關(guān)系，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理功能軟弱化、虛擬化和干部隊(duì)伍思想混亂、行為迷茫的各種“病象”也在全面顯現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向哪里去？基層干部怎么當(dāng)？農(nóng)村工作如何做？一句話，作為上層建筑的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制與機(jī)制，如何通過改革創(chuàng)新以積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要，正確領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民去完成全面建設(shè)小康社會(huì)的歷史使命，已是擺在我們面前的無法回避、不容置疑和勢(shì)在必行的重大決策。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制機(jī)制的問題上，當(dāng)前社會(huì)思潮中主要有兩種意見：

一種是“撤消論”。認(rèn)為現(xiàn)行的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為中心的農(nóng)村治理模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物。當(dāng)年，新中國秩序初定，合作化運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌，我們必須通過盡量“靠前指揮”的辦法，將傳統(tǒng)的“一盤散沙”的農(nóng)民兄弟們高度組織化起來，并把他們置于政府體系的直接領(lǐng)導(dǎo)之下，以保證國家路線方針和各項(xiàng)工作計(jì)劃特別是農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷戰(zhàn)略在廣大農(nóng)村的貫徹落實(shí)。如今推行的是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為主的基本經(jīng)營制度，農(nóng)民已像鳥兒一樣自由飛翔，各種生產(chǎn)要素和經(jīng)濟(jì)元素已主要由市場(chǎng)體系配置。加之有關(guān)法律政策一直沒有給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦予多少管理職能和執(zhí)法權(quán)力，那種主要依靠行政手段為存在前提、以完成上級(jí)交辦任務(wù)為工作目標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體系，已經(jīng)喪失合理性和必要性。分稅制改革特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也基本上分崩離析。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及由此而形成的農(nóng)村治理體制已完成了它的應(yīng)有歷史使命，應(yīng)予撤銷。國家可以通過完善與強(qiáng)化縣級(jí)管理和村民自治這兩頭的功能作用，來取代現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，即按照“縣政——村治”的格局，建立起一種新型的農(nóng)村治理模式。

一種是“加強(qiáng)論”。認(rèn)為以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體的農(nóng)村治理體制仍然是當(dāng)前幫助農(nóng)民有效增收，維持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的最佳治理模式。雖然現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也確實(shí)存在許多毛病并呈現(xiàn)出嚴(yán)重的不適應(yīng)，但不能證明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)走到了歷史的盡頭。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法合理配置和有效整合“塊塊”內(nèi)各種行政資源并充分行使正當(dāng)管理權(quán)力的問題，分稅制與減免農(nóng)民稅費(fèi)所導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源逐漸衰弱甚至入不敷出等問題，都屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制在運(yùn)行過程中的外部制約因素，干擾和阻礙著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正確而有效地履行好自己職責(zé)。因此 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要堅(jiān)決保留，并且還要通過不斷改革與完善，進(jìn)一步擴(kuò)大和強(qiáng)化其現(xiàn)有的功能作用。

上述兩種截然相反的意見當(dāng)然是“仁者見仁、智者見智”。如果按照前一種思路改革，在實(shí)踐中將面臨三個(gè)現(xiàn)實(shí)難題：

一是在操作上的法律與政策障礙問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建制是按照《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定產(chǎn)生的，管理職能也是由一系列法律與政策賦予和安排的。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是龐大的行政管理鏈條中的一環(huán)，涉及到國家現(xiàn)行政治體制方方面面的各種社會(huì)關(guān)系。此叫“牽扯一發(fā)而動(dòng)全身”。

二是大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部需要妥善地分流安置。由于各種原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、冗員繁多的現(xiàn)象眾所周知。依靠縣級(jí)政府內(nèi)部“騰挪”來溫柔消化的辦法只能導(dǎo)致“瘦了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，肥了縣市”的結(jié)果。倘若采取一次經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞睫D(zhuǎn)換身份，不僅縣級(jí)政府的財(cái)政能力無法承受改革的成本，還有可能引發(fā)改革對(duì)象極強(qiáng)的抵觸情緒，從而產(chǎn)生不安定隱患。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤銷之后，傳統(tǒng)的政權(quán)組織力量雖然可以通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所的形式繼續(xù)發(fā)揮作用，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所如何在工作職能、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制上保證我們對(duì)于廣大農(nóng)村社會(huì)的有效領(lǐng)導(dǎo)和公共、公益事業(yè)的有效服務(wù)？現(xiàn)在恐怕沒有人敢“拍胸脯”。加之村民自治制度建設(shè)尚需一個(gè)發(fā)育成熟的自然過程，這就有可能使得農(nóng)村的治理出現(xiàn)盲區(qū)與混亂。

如果按照后一種思路去強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，重新“做實(shí)做強(qiáng)”，再鑄往日輝煌，在實(shí)踐中也必須考慮兩個(gè)要素：

一是國家現(xiàn)行的有關(guān)法律與政策已經(jīng)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多管理職能和執(zhí)法權(quán)力上收到了縣以上政府，主體財(cái)源在稅費(fèi)改革之后亦日益枯絕，不得不依靠作為“嗟來之食”的上級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)。如果進(jìn)行“翻盤”調(diào)整，勢(shì)必又得增加大量機(jī)構(gòu)與人員?！盎始Z”不夠吃“民糧”的話，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題就可能死灰復(fù)燃。

二是國家的治理模式正在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，弱化行政干預(yù)力量，實(shí)施開放搞活政策，已成為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主政治建設(shè)的必由之路。如果只看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)的組織動(dòng)員能力的積極作用，而忽視其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的負(fù)面效應(yīng)，不著力于我們領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作方式方法的創(chuàng)新，即使賦予了強(qiáng)大的行政權(quán)力，也不見得就能起死回生，遇難呈祥。

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制機(jī)制已到了非改不可的地步，但可能是出于各種問題的復(fù)雜性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到底是撤消還是保留，或者演化為一個(gè)自治體，直到如今中央決策層仍然沒有任何明確的說法。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革缺乏明晰的戰(zhàn)略目標(biāo)，必然使得許多方面的傳統(tǒng)關(guān)系如黨政關(guān)系、縣鄉(xiāng)關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)部門的關(guān)系、部門與部門的關(guān)系、財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系等等，就像一道道崇山峻嶺擋在改革者的面前，讓人們縮手縮腳，左右為難。因此，近年來各地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革問題上的許多探索行為，都表現(xiàn)出了一種力不從心的感覺。包括湖北自2002年以來在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革中所推行的一系列辦法，也被有些專家學(xué)者們批評(píng)是一種“修修補(bǔ)補(bǔ)”的性質(zhì)，沒有對(duì)傳統(tǒng)的農(nóng)村治理模式形成根本性突破。

事實(shí)上，“任何人都不可能拽著頭發(fā)使自己離開安身立命的地球”。改革也只能在現(xiàn)有客觀條件允許的情況下進(jìn)行。即使是正確的方向，亦必須一步一步地走，任何過度的跨越，結(jié)果往往是欲速則不達(dá)。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前的兩難選擇，建議中央決策層采取分步走的策略，保留好的傳統(tǒng)，揚(yáng)棄過時(shí)經(jīng)驗(yàn)，既要有所進(jìn)，也要有所退。

一、堅(jiān)持民主法制原則，轉(zhuǎn)換任用機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員通過“兩推一選”即由廣大黨員和群眾民主推薦，依法選舉產(chǎn)生。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任用機(jī)制一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作能否正確應(yīng)對(duì)機(jī)遇與挑戰(zhàn)，以保持先進(jìn)性的核心要素。過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員都是上級(jí)黨委確定候選人，雖然也經(jīng)過黨代會(huì)和人代會(huì)的選舉，但實(shí)際上多屬“走程序”而少有落選者。正因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部的升遷去留主要由上級(jí)決定，而不是由群眾決定，往往容易導(dǎo)致只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，不對(duì)群眾負(fù)責(zé)。作表面文章，搞“政績(jī)工程”，甚至跑官買官等弊端均與此有關(guān)。因此，應(yīng)全面推廣通過“兩推一選”的方式來產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的辦法。即將那些符合提名條件的候選干部，交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全體中共黨員、非黨員的村組及居委會(huì)干部、非黨員的四級(jí)（省、市、區(qū)、鄉(xiāng)）人大代表、非黨的村民和居民代表去公開推薦，然后進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)和人代會(huì)選舉。湖北的實(shí)踐證明，“兩推一選”的做法，堅(jiān)持了民主法制原則，體現(xiàn)了公開、公正、公平、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的要求，順應(yīng)了廣大黨員和群眾的意愿，使那些真心實(shí)意為群眾辦事，讓群眾稱心滿意的干部脫穎而出，走上鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)崗位。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的烏紗帽不再攢在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)手里，而是攢在黨員和群眾手里，升降去留由下面說了算，逼著他們往下跑，從而有效地改變了干部只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，不對(duì)群眾負(fù)責(zé)的狀況，跑官買官的風(fēng)氣為之一變。改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考慮最多的問題是怎樣兌現(xiàn)在“兩推一選”中對(duì)黨員和群眾的諾言。如果諾言一旦落空，下次換屆選舉時(shí)自己就要落選。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任用機(jī)制的轉(zhuǎn)換，使執(zhí)政為民這句話，不再是嘴里喊的口號(hào)，而成為實(shí)實(shí)在在的行動(dòng)。

二、按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，厘定功能，明確職責(zé)，實(shí)行干部交叉任職，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府建成精干、高效的運(yùn)行機(jī)構(gòu)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖小，黨委、人大、政府、政協(xié)“四大家”一應(yīng)俱全。某鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記形容干部之多，開會(huì)的時(shí)候，“正科”干部一大房，“副科”干部一大堂，“股級(jí)”干部一大場(chǎng)。同時(shí)，多年來，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置一直強(qiáng)調(diào)上下對(duì)口，上面設(shè)多少廟，下面有多少神，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)越來越臃腫，人員越來越龐雜。機(jī)構(gòu)多、領(lǐng)導(dǎo)多、人員多，存在的突出問題不僅是“生之者寡，食之者眾”，必然造成的財(cái)政供養(yǎng)入不敷出，更嚴(yán)重的是職能混亂、權(quán)責(zé)不清、決策與執(zhí)行效率低下、有利便相互爭(zhēng)奪，無利則相互推諉，不僅辦不成事，而且必然損害黨和政府的形象，影響干部與群眾的關(guān)系，干擾和諧社會(huì)的建設(shè)，阻礙地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。要從根本上解決這個(gè)問題，關(guān)鍵在于重新厘定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能，明確職責(zé)邊界。只有減事方可減機(jī)構(gòu)、減人、減支。因此，必須將原來那些名不符實(shí)的管理職能和強(qiáng)制性壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)責(zé)任進(jìn)行“盤存”。凡是被上收了的管理權(quán)力和由此衍生的任務(wù)責(zé)任，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)“帳”中一筆勾銷。職責(zé)主體“完璧歸趙”給縣級(jí)政府及部門之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只充當(dāng)一個(gè)“配合協(xié)助”的角色。過去許多“責(zé)任狀”和“一票否決”項(xiàng)目，也應(yīng)該根據(jù)實(shí)事求是的原則予以清理。管理“戰(zhàn)線”的縮短和社會(huì)“防區(qū)”的減少，相關(guān)“廟宇”與“和尚”失去了存在的意義和價(jià)值。于是，干部交叉任職制度、機(jī)構(gòu)與人員真正“減肥瘦身”便成自然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子以黨委建設(shè)為“龍頭”的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)和黨政工作的“一體化”管理的新格局就比較容易建立。

三、機(jī)構(gòu)設(shè)置“扁平式”，干部上崗以競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)為主，人員分流以轉(zhuǎn)換身份為主，財(cái)稅體制實(shí)施縣級(jí)統(tǒng)籌，以保障財(cái)政分配的公平性和有效性。

一般情況下，上級(jí)政府不再向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐機(jī)構(gòu)，而是通過轉(zhuǎn)換職能、改進(jìn)方法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理直接提供服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格編制管理。現(xiàn)有干部一律按照公開、公平、公正、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則上崗，實(shí)行定編、定崗、定人。逐步創(chuàng)建包括縣鄉(xiāng)兩級(jí)公務(wù)員在內(nèi)的涵蓋各勞動(dòng)領(lǐng)域的基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、工傷、失業(yè)等社會(huì)化保障體系，以促進(jìn)人事制度的深化改革和人才的合理流動(dòng)。富余人員采取男滿55歲、女滿50歲即允許內(nèi)退的政策進(jìn)行妥善分流。其他年齡段則由中央、省、縣財(cái)政籌集資金給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償從而置換身份變成“社會(huì)人”。此事雖然艱難，但“長痛不如短痛”，下決心挺過來了就是“滿盤皆活”。湖北省咸安區(qū)在“五保合一”社會(huì)保障體系下推行以轉(zhuǎn)換身份為目標(biāo)的妥善分流，至今未出現(xiàn)重大上訪現(xiàn)象。針對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)因區(qū)位地理和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的優(yōu)劣，人口規(guī)模和社會(huì)事務(wù)的大小，導(dǎo)致財(cái)政收支上的差異和農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨財(cái)源枯竭的困難，為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，防止“五亂”行為死灰復(fù)燃，應(yīng)擯棄鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”的舊體制，堅(jiān)持財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，以事權(quán)定財(cái)權(quán)，以責(zé)任定財(cái)權(quán)的基本原則，突出縣域城鄉(xiāng)之間財(cái)政分配的公平性和有效性。同時(shí)，要保障財(cái)力支出向公共服務(wù)傾斜，向基層傾斜，增強(qiáng)縣級(jí)政府履行職責(zé)和提供公共服務(wù)的能力。因此，應(yīng)在現(xiàn)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的基礎(chǔ)上，逐步將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)與區(qū)直單位一樣納入“零基預(yù)算”范圍，由縣財(cái)政統(tǒng)一實(shí)行收支管理。

四、堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”管理體制，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，探索新時(shí)期政府公益服務(wù)的最佳實(shí)現(xiàn)形式。

過去，向農(nóng)村社會(huì)提供公益服務(wù)，一直是大包大攬、自操自辦的形式由政府直接“抓”在手里干。各種非政府性質(zhì)的社會(huì)中介服務(wù)組織和民間服務(wù)力量在被政府權(quán)力壟斷了的市場(chǎng)里，長期無法得到正常的發(fā)育。早先“七站八所”的人員大多來自于大中專學(xué)校的畢業(yè)生，后來逐步演化成安排干部家屬子女就業(yè)的去處。這些人缺乏技術(shù)，很難從事具體服務(wù)，卻一般都具有國家干部身份，生是政府的“人”，死是政府的“鬼”，吃的是“大鍋飯”，干的是“混混事”。這種“負(fù)優(yōu)越性”，嚴(yán)重地抑制甚至扼殺了職工們工作上的主動(dòng)性和積極性。實(shí)踐證明，傳統(tǒng)的“七站八所”為主要載體的農(nóng)村社會(huì)公益服務(wù)體系，由于體制和機(jī)制上的“頑疾”并且“久治不愈”，多年來早就“線斷了、網(wǎng)破了、人散了”，已經(jīng)無力承擔(dān)服務(wù)“三農(nóng)”的基本責(zé)任，農(nóng)民反映非常強(qiáng)烈。因此，應(yīng)該移植推廣湖北省“以錢養(yǎng)事”的改革經(jīng)驗(yàn)，將這些事業(yè)單位整體轉(zhuǎn)制，采取招投標(biāo)制、合同承包制、聘用制等方法，探索新時(shí)期政府履行公益服務(wù)的最佳實(shí)現(xiàn)形式，逐步建立和完善企業(yè)化、市場(chǎng)化、社會(huì)化的農(nóng)村公益事業(yè)的服務(wù)體系，以適應(yīng)和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

以上各項(xiàng)改革在湖北均已取得了一定的成效，事實(shí)證明這些改革既是非常必要的，也是切實(shí)可行的。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革能不能真正成功，還需要縣級(jí)政府改革的配套與村民自治建設(shè)的完善，從而形成縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)的良性互動(dòng)與相得益彰的局面。通過上述漸進(jìn)式的改革創(chuàng)新，撤銷一般性鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的條件就應(yīng)該瓜熟蒂落、水到渠成了。

一般性鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤銷之后，代之以鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，作為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。對(duì)于那些區(qū)位優(yōu)勢(shì)比較好，人口規(guī)模比較大，工商業(yè)經(jīng)濟(jì)比較繁榮的中心城鎮(zhèn)，則保留鎮(zhèn)政府。健全其行政管理的各種功能，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的建設(shè)進(jìn)程，使之真正成為能夠輻射周邊農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展中心。但是，這個(gè)中心城鎮(zhèn)的政府，也可以不再是傳統(tǒng)的政府序列與設(shè)置模式，而應(yīng)該借鑒城市社區(qū)管理的辦法，在基本的社會(huì)事務(wù)和管理規(guī)范以國家法律的形式確定后，由城鎮(zhèn)居民實(shí)行民主自治。

第五篇：對(duì)基層公安體制改革的思考及新的探討

對(duì)基層公安體制改革的思考及新的探討

對(duì)基層公安體制改革的思考及新的探討

宋將來

【摘要】：公安體制分為公安機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)和公安機(jī)關(guān)管理體制兩部分，屬于公安機(jī)關(guān)組織與管理科學(xué)范疇。公安機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)稱公安機(jī)構(gòu)，是指公安機(jī)關(guān)為履行自己職責(zé)，按一定原則和程序設(shè)置的各種公安機(jī)關(guān)的總和。公安機(jī)關(guān)管理體制就是公安機(jī)關(guān)各層次、各部門之間權(quán)力關(guān)系制度化的表現(xiàn)形式，他是公安行政組織的核心，是組織運(yùn)作的內(nèi)在動(dòng)力和基本規(guī)則。公安體制的設(shè)置要求規(guī)范化、專業(yè)化，以實(shí)現(xiàn)精兵簡(jiǎn)政的目的。近年來，不少省市先后進(jìn)行了公安體制改革的嘗試，在這些嘗試中，既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有失敗的教訓(xùn)。筆者將結(jié)合我國現(xiàn)行公安體制的弊端，詳細(xì)論述我國公安體質(zhì)改革的必要性；并對(duì)比大慶、河南公安體制改革的成效和所面臨挑戰(zhàn)，探討出一種適應(yīng)我國社會(huì)現(xiàn)狀和基本國情，有利于公安機(jī)關(guān)更好履行自己職責(zé)的新型公安體制改革模式?！娟P(guān)鍵字】：公安體制 警力配置 精兵簡(jiǎn)政 警察職能

一、我國公安體制現(xiàn)狀及公安體制改革必要性分析

根據(jù)警察組織必須與國家政體相適應(yīng)的原則，我國現(xiàn)行的《行政與司法體制和公安組織管理?xiàng)l例》規(guī)定在地市按照行政區(qū)域設(shè)置市公安局—公安分局-派出所三級(jí)管理體制。但長期以來，由于受一線警力不足的困擾，我國公安一線的接警出警狀況一直不理想。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，在城市，一線警力與人口的比例西方國家是1:300，而我國有些地方則低至1:1250.因此，我國的公安機(jī)關(guān)在維護(hù)治安、打擊犯罪、保護(hù)群眾、服務(wù)百姓等客觀需求日益增長的情況下，許多地方都存在著一線警力不足、資金緊張的問題。相反，處于指揮層級(jí)的公安分局、市局公安機(jī)關(guān)的人員配備卻相對(duì)較為充足，形成“機(jī)關(guān)人多事少、基層人少事多”的局面。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置不僅增加了指揮層級(jí)和運(yùn)行成本，大大降低了行政效率；也使很多機(jī)關(guān)干部長期脫離一線，滋長官僚主義作風(fēng)。以河南公安體制為例，嚴(yán)重的警力倒掛現(xiàn)象成為河南推動(dòng)警務(wù)改革的主因之一。由市局、分局、派出所組合的沿襲了幾十年的三層指揮管理模式頭重腳輕、層次較多，分局內(nèi)部警種、部門設(shè)置過多分工過細(xì)的狀況嚴(yán)重影響出警效率；指揮與實(shí)戰(zhàn)脫節(jié)，機(jī)關(guān)與基層警力倒掛，已嚴(yán)重不適應(yīng)當(dāng)前警務(wù)發(fā)展的需要。公安體制改革勢(shì)在必行，并且很有

以政策性指令在全國推行的必要。

日前，針對(duì)河南公安體制改革，有學(xué)者表示由于經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展決定了公安體制必須改革，并且將公安體制改革的經(jīng)濟(jì)根源追溯至改革開放，由于改革開放導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和人們心理認(rèn)知的極大變化，由此引起了公安職能的轉(zhuǎn)變, 公安機(jī)關(guān)改變過去主要依靠打擊（懲罰）犯罪，保障社會(huì)穩(wěn)定的工作方法調(diào)整為以打擊（懲罰）犯罪和預(yù)防犯罪相結(jié)合，以預(yù)防為主的工作理念，加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理。這就必須把警力沉到基層，從源頭抓起，從社會(huì)深層次原因上，來考慮化解矛盾，減少犯罪發(fā)生，維護(hù)社會(huì)秩序。尤如防火重于救火的道理一樣。筆者認(rèn)為這個(gè)觀點(diǎn)是值得深入思考的，在筆者看來，改革開放對(duì)公安體制改革或多或少會(huì)有一定影響，但一定不是直接誘因，也并非主要推動(dòng)力。根據(jù)馬克思主義事物的發(fā)展是內(nèi)外因統(tǒng)一的結(jié)果原理，外因是條件，內(nèi)因才是關(guān)鍵。經(jīng)濟(jì)因素至多是推動(dòng)公安體制改革的外部原因，我國公安體制現(xiàn)狀、存在的問題以及公安體制要適應(yīng)公安機(jī)關(guān)有效履行自己職能才是根本原因。

二、淺析大慶、河南公安體制改革

（一）、大慶公安體制改革

大慶公安體制改革最大的特色是，變“條

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對(duì)基層公安體制改革的思考及新的探討

塊結(jié)合、以塊為主”的管理體制為“條塊結(jié)合、以條為主”。改革前后對(duì)比，市公安局加強(qiáng)了對(duì)各公安分局的直接管理，不僅對(duì)業(yè)務(wù)工作進(jìn)行協(xié)調(diào)指導(dǎo)，對(duì)分局干部監(jiān)督建議；而且，分局的經(jīng)費(fèi)也統(tǒng)一由市財(cái)政保障，市局對(duì)分局財(cái)務(wù)管理行使監(jiān)督權(quán)。其次，大慶市公安體制改革減少管理層次，變市局、分局、派出所三層管理為市局、分局兩層管理。重新思考警力資源的優(yōu)化配置，根據(jù)警務(wù)實(shí)際，綜合考慮出警半徑、治安狀況等多種因素，按照轄區(qū)實(shí)有人口10萬人左右、配置警力100-150名標(biāo)準(zhǔn)，撤銷派出所管理層級(jí)，把市區(qū)10個(gè)公安分局和70個(gè)派出所合并，重新設(shè)置為20個(gè)公安分局，作為綜合性獨(dú)立作戰(zhàn)實(shí)體，行使縣級(jí)公安機(jī)關(guān)和派出所的職權(quán)，實(shí)現(xiàn)三級(jí)管理為兩級(jí)管理。在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置中也有巨大突破，在市分局，變“多部門、多警種、多派出所”為“三警種、一部門”，即社區(qū)警務(wù)、治安巡防、刑事偵查和法制綜合三個(gè)警種一個(gè)部門，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由平均20個(gè)左右統(tǒng)一合并為4個(gè)；將反恐處與情報(bào)信息中心合署辦公，將社區(qū)、經(jīng)保工作由市局治安支隊(duì)轉(zhuǎn)為國保支隊(duì)管理，構(gòu)建“大情報(bào)”、“大國?！惫ぷ黧w系。在縣局，工作職能由指導(dǎo)轉(zhuǎn)為實(shí)戰(zhàn)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由原來平均30個(gè)左右整合為8個(gè)，撤銷縣城內(nèi)的全部派出所。在農(nóng)村，將全市61個(gè)農(nóng)村派出所合并為31個(gè)中心派出所。

與此同時(shí)，在完成出警任務(wù)的具體工作中進(jìn)行優(yōu)化組合，實(shí)現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新。在社區(qū)、治安、刑偵“三警種”實(shí)行“二人一組、三組一隊(duì)”建制?！岸艘唤M”即搭檔制，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)弱搭配、不同警種搭檔。以做到互相學(xué)習(xí)、彼此監(jiān)督、保障安全目的，構(gòu)成最基本的戰(zhàn)斗單元。“三組一隊(duì)”即6人隊(duì)，形成最小的作戰(zhàn)實(shí)體。同時(shí)全警下沉，深化公安交管、消防體制改革，形成全警管交通、全警管消防新格局。按照“扁平化”模式進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，市局將交警支隊(duì)的9個(gè)勤務(wù)大隊(duì)、公安消防支隊(duì)的6個(gè)消防科人員全部下沉分局，與分局社區(qū)、治安共同負(fù)責(zé)交通、消防工作。

大慶公安體制改革不僅是在機(jī)構(gòu)設(shè)置重組方面還是在具體工作中，都集中體現(xiàn)了合作辦警務(wù)的特點(diǎn)，這就極大精簡(jiǎn)了辦案程序，縮小了辦案成本，增強(qiáng)了機(jī)構(gòu)和警員之間的協(xié)調(diào)性，提高了辦案質(zhì)量。同時(shí)，警力下沉，優(yōu)化了警力配置，增強(qiáng)了基層警務(wù)力量，保障了見警率，提高了破案效率。另外，大慶公安體制改革，也注重對(duì)警察人身權(quán)利的保障，加強(qiáng)了對(duì)警察權(quán)力運(yùn)用的內(nèi)部監(jiān)督，有許多成功之處值得借鑒。

但是，大慶公安體制改革也出現(xiàn)諸多問題。首先，按其改革要求來說，其改革希望培養(yǎng)出“全能警種”，但這種培養(yǎng)具有相當(dāng)大的難度（比如說普通民警管交通）。據(jù)社會(huì)調(diào)查顯示，派出所民警綜合能力要比公安分局警員強(qiáng)，公安分局警員要比派出所民警更具有專業(yè)化，這是由其一直以來所面臨的工作決定的?，F(xiàn)在大慶公安體制改革取掉派出所的牌子，走專業(yè)化道路；但是所有警員都必須提升綜合素質(zhì)，適應(yīng)社會(huì)化的要求，可見大慶公安體制改革在專業(yè)化和社會(huì)之間的取向并不明確。其次，變“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理體制為“條塊結(jié)合、以條為主”的管理體制，精兵必然會(huì)簡(jiǎn)政，改革后的公安管理無法覆蓋社會(huì)的各個(gè)角落。公安分局無法全面覆蓋社會(huì)，公安分局亦不再可能管理民眾的日?，嵤?。同時(shí)，改革后的公安分局由于管理的地域比較廣，可能導(dǎo)致民警出警不及時(shí)。這樣的改革，于民不利于問題的及時(shí)解決，于警察組織不利于樹立良好的警察形象，所以大慶公安體制改革依舊存在諸多值得商榷和改善的地方。

（二）、河南公安體制改革

河南公安體制改革發(fā)源于商丘，成型于新鄉(xiāng)。在這次警務(wù)機(jī)制改革中，各地市大膽采用“一減一加”的工作方法：“一減”即機(jī)構(gòu)設(shè)置以減為主，市區(qū)原有公安分局和派出所被整合為派出所，由市局統(tǒng)一指揮；同時(shí)，將交警、巡特警、治安警、刑警整合下沉到派出所統(tǒng)一管理，實(shí)行“四警合一”?！耙患印眲t是指民警的單警職能以增加為主，一名民警同時(shí)滿足多個(gè)工作崗位需求，實(shí)行“一警多能，綜合執(zhí)法”。具體而言，就成型的新鄉(xiāng)公安體制改革來說，把“三層管理”變?yōu)椤皟蓪庸芾怼保瓉淼?個(gè)城

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對(duì)基層公安體制改革的思考及新的探討

市分局和23個(gè)派出所被撤銷，取而代之的是新組建的12個(gè)派出所。新組建的派出所其內(nèi)設(shè)案件偵查大隊(duì)、治安管理大隊(duì)、社區(qū)警務(wù)大隊(duì)、交通巡防大隊(duì)和勤務(wù)綜合室，突破了交巡警、特警、治安警、刑警等警種職能的劃分，實(shí)行四警合一、一警多能。

社會(huì)上對(duì)于此次河南公安體制改革可謂是褒貶不一。其中，支持一方認(rèn)為河南公安體制改革取得了巨大成效。首先，以警力下沉到一線、減少指揮層級(jí)為特征的新型警務(wù)管理模式優(yōu)化警力配置，提高了警員配備水平和質(zhì)量，有效緩解了基層警力不足的現(xiàn)狀。其次，新的公安體制縮短出警時(shí)間，提高警務(wù)效率，降低刑事案發(fā)率，方便群眾生活，提升了警察形象。將公安分局警力下放到派出所以后，雖然派出所總數(shù)量減少，每個(gè)派出所所管理的范圍大大增加，但是大大簡(jiǎn)化了出警程序，以此縮短出警時(shí)間，提高警務(wù)效率；同時(shí)提高了警員的專業(yè)化素質(zhì)，增強(qiáng)警察組織的社會(huì)化水平，可謂是真正意義上的精兵簡(jiǎn)政。再次，公安體制改革以后，大量警力深入基層，與大量社會(huì)人員面對(duì)面接觸，利于犯罪情報(bào)信息的搜集，促進(jìn)了公安按系統(tǒng)信息化建設(shè)進(jìn)程，做出大量偵破刑事案件必須做的基礎(chǔ)工作，適應(yīng)了刑事案件偵破時(shí)代變化的需要。

但是，由于受我國警務(wù)工作社會(huì)現(xiàn)狀、相關(guān)法律法規(guī)及財(cái)政支出的限制，河南公安體制改革出現(xiàn)諸多問題。第一、與適應(yīng)國家法律產(chǎn)生困惑。根據(jù)我國《治安管理處罰法》的規(guī)定可以看出，在我國一定行政區(qū)域內(nèi)治安管理的執(zhí)法責(zé)任主體和治安管理處罰主體主要是縣（區(qū)）級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府的公安機(jī)關(guān)。河南公安機(jī)制改革將公安分局并入派出所，派出所治安管理行政權(quán)力極為有限，另外，縣局處理的案子完全集中到市局，又增加了市局管理的負(fù)擔(dān)，這種凡事都直接面對(duì)市局高層集中統(tǒng)一的執(zhí)法審批流程延誤了基層執(zhí)法的實(shí)效性和便捷性，更不利于方便人們的生活，造成了新的警力資源的浪費(fèi)，出現(xiàn)新的警力失衡。第二，此次改革與其它國家機(jī)關(guān)（主要是司法機(jī)關(guān)）的工作對(duì)接產(chǎn)生困惑?！缎淌略V訟法》規(guī)定“擁有刑事案件偵查權(quán)和采取強(qiáng)制措施權(quán)的最低一級(jí)公安機(jī)關(guān)只能是縣（區(qū)）級(jí)公安分局”；另外，“人民法院，人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！比サ舴志诌@一級(jí)，其它兩個(gè)同級(jí)機(jī)關(guān)在針對(duì)犯罪嫌疑人提起刑事訴訟的過程中不免會(huì)造成諸多疑惑和工作對(duì)接補(bǔ)上的情況，容易造成基層行政秩序的混亂。即使像新鄉(xiāng)，改革后的派出所有分局和派出所兩個(gè)牌子，雖說名義上符合法律要求，但總讓人感覺這是被迫之舉并質(zhì)疑它的功用的發(fā)揮，就像一個(gè)專升本的院校在初始的整體實(shí)力肯定無法與早先的本科院校相比。第三、對(duì)于基層警員來講，此次改革創(chuàng)造力更多晉升機(jī)會(huì)。整合后的派出所為縣級(jí)建制，副處級(jí)、正科級(jí)、副科級(jí)崗位增多。崗位晉升意味著待遇的大大提高，從而導(dǎo)致了財(cái)政支出的大大增加；不僅如此，改革也產(chǎn)生了一系列社會(huì)問題，公安分局并入派出所，導(dǎo)致許多人員去留的利益平衡問題，從而引發(fā)了一些人跑官要官的不正之風(fēng)，致使改革利益被觸及者反對(duì)的聲音一浪接過一浪。

三、公安體制改革新模式的探討及推

廣

對(duì)比大慶與河南的公安體制改革，筆者得出以下結(jié)論： 首先，都是在精簡(jiǎn)原則基礎(chǔ)上實(shí)行的改革。公安機(jī)關(guān)遵循精簡(jiǎn)原則，有利于保證和促進(jìn)各級(jí)公安機(jī)關(guān)的靈活運(yùn)轉(zhuǎn)，提高工作效率。它主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是公安機(jī)關(guān)的組織及其人員要精干；二是公安機(jī)關(guān)所承攬的政務(wù)要簡(jiǎn)化，不能包攬一切公共事務(wù)，應(yīng)按照屬地原則，下放權(quán)力，減少領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的事務(wù)性工作。鑒于我國呈現(xiàn)的警力不足的現(xiàn)狀，大慶與河南的改革不存在減少警員的工作，都努力在警力的優(yōu)化配置方面做文章。但是，對(duì)于大慶公安體制改革來說，撤銷派出所，就不存在權(quán)力下放的問題，那么一些民眾訴求的日?，嵤略撜l來管；對(duì)于河南公安體制改革來說，撤銷公安分局，大小事務(wù)市局統(tǒng)一調(diào)度，反而增加了市局的權(quán)力和工作，并沒有達(dá)到政務(wù)簡(jiǎn)化的目的。

其次，大慶與河南公安體制改革，不僅在層級(jí)上有三級(jí)變成了兩級(jí)，在公安組織結(jié)

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對(duì)基層公安體制改革的思考及新的探討

構(gòu)內(nèi)部也做出了巨大的調(diào)整。這實(shí)際上是堅(jiān)持整體效能原則的結(jié)果，按照馬克思主義哲學(xué)整體與部分相互聯(lián)系的原理，當(dāng)部門以優(yōu)化合理的結(jié)構(gòu)組成整體時(shí)，整體功能大于各部分功能之和。不管是大慶公安分局內(nèi)部機(jī)構(gòu)的重組，還是河南對(duì)并后派出所結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，都有利于警力資源的優(yōu)化配置，大大提高了警務(wù)工作效率，有利于警察職能的實(shí)現(xiàn)。

再次，大慶與河南公安體制改革最大的不同在于大慶公安體制改革撤銷派出所，強(qiáng)調(diào)“條”的作用；而河南公安體制改革并掉公安分局，重視“塊”的功能。不管是強(qiáng)調(diào)“條”的作用，或是重視“塊”的功能，筆者認(rèn)為，這只是一個(gè)形式上的區(qū)別，其結(jié)果也是各有利弊。

我們是否應(yīng)該更好的堅(jiān)持條塊結(jié)合，吸取大慶公安體制改革和河南公安體制改革的優(yōu)點(diǎn)，探索出一條能夠利用雙方優(yōu)點(diǎn)的模式。實(shí)踐告訴我們，以“條”為主的的管理，有利于簡(jiǎn)化程序，提高層級(jí)管理的效率；以“塊”為主的管理，有利于擴(kuò)大社會(huì)覆蓋面，便于實(shí)際工作的開展。因此，我們就應(yīng)該堅(jiān)持“條塊”結(jié)合，既要做大做強(qiáng)“塊”的部分，又要做精做簡(jiǎn)“條”的部分。大慶公安體制改革在做精做簡(jiǎn)“條”的部分和有特色，撤銷了派出機(jī)構(gòu)，明確了公安分局與市局的層級(jí)，我們就做精做簡(jiǎn)公安分局；河南公安體制改革在做大做強(qiáng)“塊”的方面成績(jī)顯著，大量警力下放，極大充實(shí)了基層警力，我們也要做大做強(qiáng)派出所。

綜合起來，筆者提出以下設(shè)想。第一、壯大充實(shí)基層派出所警力，權(quán)力下放，事務(wù)性工作的權(quán)力下放到基層,擴(kuò)大基層派出所職權(quán)，警務(wù)人員從公安分局抽調(diào)，這樣能保證基層警力配置與水平，擴(kuò)大治安管理覆蓋面，提高出警率和辦案效率。如此這樣，基層派出所借鑒河南改革實(shí)行“四警合一”改革模式。同時(shí)，提高派出所干警待遇，協(xié)調(diào)被調(diào)動(dòng)人員的利益平衡。

第二、將公安分局進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)的合并和多個(gè)公安分局并為一個(gè)分局，分局緊緊把握管理性工作權(quán)力。公安分局進(jìn)行組織機(jī)構(gòu)

重組和分局合并后騰出的警力下放到派出

所，組織機(jī)構(gòu)重組和分局合并借鑒大慶公安體制改革“三警種一部門”的模式進(jìn)行。改革后，公安分局依舊對(duì)基層派出所擁有原來的指導(dǎo)、監(jiān)督權(quán)，上可銜接市局工作。但是，這樣的改革，使得公安分局和市局功能和性質(zhì)出現(xiàn)重合，其區(qū)別僅僅是層級(jí)上的，實(shí)際上職能差別并不大，這就造成了另外一種的警力資源浪費(fèi)。為了解決這個(gè)問題，市局和分局都應(yīng)該加強(qiáng)精兵簡(jiǎn)政的工作，或者慢慢淡化市局級(jí)功用，再施以政策引導(dǎo)，使市級(jí)行政機(jī)關(guān)慢慢淡出歷史舞臺(tái)。改革不同于革命，不可能達(dá)到一蹴而就的效果，因此要尤為重視循序漸經(jīng)的過程。

最后，在大慶公安體制改革中，在社區(qū)、治安、刑偵“三警種”實(shí)行“二人一組、三組一隊(duì)”建制，這一創(chuàng)舉可引用到做大做強(qiáng)基層派出所的工作中。他對(duì)于基層警員由專業(yè)化到社會(huì)化的轉(zhuǎn)變，由單一性到綜合性的轉(zhuǎn)變有著至關(guān)重要的作用。老民警與新警員搭檔，原來派出所民警與下放公安分局專業(yè)警員搭檔，不同警種進(jìn)行搭檔，極大優(yōu)化了警力資源配置，提高了基層派出所機(jī)構(gòu)的綜合實(shí)力，有利于公安體制社會(huì)化的進(jìn)程。

【參考資料】 張建明、蔡炎斌、張麗園主編《公安學(xué)基礎(chǔ)理論》，中國人民公安大學(xué)出版社2007年版 《對(duì)現(xiàn)行公安體制的幾點(diǎn)思考》 作者：李鴻斌 《河南公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2003年第5期（總第72期）《派出所警力配置存在的主要問題分析》 作者：朱從強(qiáng) 《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第二期（總第89期）《我國警務(wù)社會(huì)化的制度分析》 作者：方圓 《福建警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第四期（總第116期）5 《社會(huì)治安體制改革的重點(diǎn)與目標(biāo)》 作者：丁開杰 《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第一期（總第112期）《西方機(jī)務(wù)改革的歷史與趨勢(shì)》 作者：王大偉 7 《我國公安體制改革的首要問題是什么？》 作者：徐衛(wèi)東 《論縣級(jí)公安體制改革之路》 作者：李康樂 9 《經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與政治體制改革的內(nèi)在邏輯》 作者：虞崇勝 張光輝 《理論探討》（哈爾濱）2011年2期

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