第一篇：我國(guó)地方債務(wù)危機(jī)現(xiàn)狀與解決思路

我國(guó)地方債務(wù)危機(jī)現(xiàn)狀的與解決思路

摘要 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)地方政府舉債行為已成為一種常態(tài)。適當(dāng)?shù)呐e債對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步起到了積極地推動(dòng)作用。然而由于管理不規(guī)范，導(dǎo)致了地方政府舉債規(guī)模過大，反而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展埋下了潛在的風(fēng)險(xiǎn)，地方政府大規(guī)模舉債致使財(cái)政收支缺口越來(lái)越大,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益擴(kuò)散。

關(guān)鍵詞 地方債務(wù) 債務(wù)問題 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 解決思路

引言 地方債務(wù)問題一直是我國(guó)財(cái)政體系急需解決的問題之一。中國(guó)地方政府的債務(wù)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期迅速膨脹，目前的債務(wù)規(guī)模已達(dá)歷史最高水平，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也隨之突現(xiàn)。

一、地方債務(wù)現(xiàn)狀

（一）地方債務(wù)定義

地方債務(wù)是指在某個(gè)時(shí)點(diǎn)上，地方政府作為債務(wù)人，由于以往支出大于收入所形成的赤字總和，是一個(gè)存量概念，包括建立在某一法律或合同基礎(chǔ)之上的顯性負(fù)債和政府道義上償付責(zé)任的隱性負(fù)債。

（二）地方債務(wù)資金的來(lái)源（1）銀行借款

在銀行借款占比較大的國(guó)家，有的存在專門的銀行負(fù)責(zé)為地方政府提供資金。銀行借的支持款是銀行與地方政府之間一對(duì)一的客戶關(guān)系，如果政府信息披露意愿較低或者缺乏強(qiáng)制性的信息披露制度，那么銀行對(duì)地方政府舉債行為的約束和監(jiān)督功能不足以形成一些管理漏洞。

（2）債券

在資本市場(chǎng)較為發(fā)達(dá)的美國(guó)，市政債券是地方債務(wù)的主要形式。通常，地方政府債券的利率要低于銀行貸款利率。

（3）政府公共資金借款

轉(zhuǎn)軌國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，地方政府的資金主要來(lái)源于公共資金，這不僅會(huì)影響資金的配置效率，還會(huì)影響到資金的使用效率，并且容易導(dǎo)致預(yù)算軟約束、腐敗等問題。

（三）地方債務(wù)的功能 1．融資功能

在我國(guó)等發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家法律明確禁止發(fā)行地方公債的情況下，各級(jí)地方政府主要是通過各種變相方式舉債籌集資金，支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要。

2．資源配置功能

各級(jí)地方政府根據(jù)各地的實(shí)際需求以及財(cái)力的可能，舉債籌集財(cái)政建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)有限社會(huì)資源在政府之間，政府與企業(yè)和個(gè)人之間的有效配置。

3．穩(wěn)定功能

舉債融資支持財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)是規(guī)范化的分稅制體制下，各級(jí)政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)，真正的體現(xiàn)“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)”的宗旨，有利于地方政府公共財(cái)政目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，為穩(wěn)定地方政權(quán)建設(shè)以及地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)。各級(jí)地方政府實(shí)現(xiàn)了與市場(chǎng)之間良好的分工與協(xié)作關(guān)系，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

（四）我國(guó)地方政府債務(wù)特點(diǎn)

1.普遍負(fù)債，債務(wù)規(guī)模龐大，具有隱蔽性。2.地方政府舉債多頭進(jìn)行，形式多樣。

3.政府償債能力低．債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大，危及信用。4.構(gòu)成復(fù)雜，透明度差。5.監(jiān)管失控，風(fēng)險(xiǎn)加大

二、地方債務(wù)問題分析

（一）地方債務(wù)存在的主要問題 1.規(guī)模龐大，結(jié)構(gòu)分散

目前地方政府所負(fù)各種債務(wù)的總體規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)龐大，在某些地方，地方財(cái)政已經(jīng)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。與此同時(shí)，地方政府的舉債行為又十分分散，不僅不同程度地負(fù)有各種債務(wù)，而且均有不同形式的舉債欠賬行為。

2.隱蔽性強(qiáng)，透明度差

由于目前地方政府舉債屬于非法或違規(guī)行為，直接違反《預(yù)算法》等相關(guān)法律規(guī)定，因此在舉債問題上大都巧借名目，遮遮掩掩，再加上缺乏必要的信息披露機(jī)制，誰(shuí)也說(shuō)不清楚規(guī)模究竟有多大。

3.缺乏統(tǒng)一口徑，缺少預(yù)警機(jī)制

由于缺乏具體的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，因此，不僅地方政府負(fù)債的真實(shí)規(guī)模無(wú)法統(tǒng)計(jì)，而且負(fù)債率、償債率等監(jiān)控指標(biāo)也無(wú)法運(yùn)用，債務(wù)預(yù)警機(jī)制因而也無(wú)法建立。

4.違約率高，負(fù)作用大

由于地方政府在任何債務(wù)關(guān)系中都屬于強(qiáng)勢(shì)一方，因而地方政府的債務(wù)違約率通常是最高的，這不僅帶頭破壞了金融市場(chǎng)的信用秩序，而且也嚴(yán)重危及地方政府的信譽(yù)和權(quán)威，從而對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成不容忽視的潛在威脅。

5.缺乏統(tǒng)一管理，呈現(xiàn)加速傾向

盡管近年來(lái)中央及各級(jí)政府做了大量工作，也試圖控制和縮減地方政府債務(wù)，但由于缺乏統(tǒng)一的地方債務(wù)管理機(jī)構(gòu)和科學(xué)的管理辦法，規(guī)模呈加速上升趨勢(shì)。

（二）我國(guó)地方政府債務(wù)的主要成因 1.體制原因

（1）轉(zhuǎn)軌時(shí)期中央政府與地方政府之間事權(quán)范圍劃分不夠明確。（2）未理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，財(cái)政職能范圍界定不清。（3）投融資體制小健全。

2.管理原因

（1）地方政府強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)與投資約束不足之間的矛盾導(dǎo)致其不斷舉債。（2）政府債務(wù)管理的基礎(chǔ)薄弱。

3.中央政府與地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不合理 4.制度性因素

（1）我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度的不合理。（2）與我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算制度有關(guān)。（3）地方政府缺乏直接的融資渠道。

5.人為因素

由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)體制慣性的影響，地方政府舉債時(shí)缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，認(rèn)為本級(jí)政府的債務(wù)總會(huì)有上級(jí)來(lái)解決，因此不顧本級(jí)政府的償付能力，大量舉債，認(rèn)為不借白不借，這實(shí)際上也是我國(guó)財(cái)政管理體制的一種制度性缺陷． 6.投資體制改革不到位

我國(guó)已經(jīng)建立初步的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，原有的政府投融資體制已經(jīng)打破，但是新的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的政府投融資體制卻遲遲未能成型。

7.行政管理體制改革進(jìn)展緩慢，政府職能轉(zhuǎn)換不到位

我國(guó)官員任期短，人員交流頻繁，而相應(yīng)的官員考核機(jī)制又強(qiáng)調(diào)政績(jī)，導(dǎo)致地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部行為短期化。

（三）地方債務(wù)的影響及危害

我國(guó)地方債務(wù)既存在顯性風(fēng)險(xiǎn)，又存在隱性風(fēng)險(xiǎn)，但更多表現(xiàn)為隱性風(fēng)險(xiǎn)。由于通常情況下大部分債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處于隱蔽狀態(tài)，造成各部門對(duì)防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)不強(qiáng)，加劇了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的累積和膨脹。

三、地方債務(wù)危機(jī)解決思路

（一）及時(shí)清查債務(wù)，進(jìn)行分類化解

及時(shí)地方政府債務(wù)清查，按照直接顯性、直接隱性的債務(wù)分類方法對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行分類，摸清地方政府債務(wù)的總量和結(jié)構(gòu)。

（二）加快地方政府投融資體制改革

規(guī)范政府投資范圍。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，政府投資應(yīng)投向交通、能源、市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、教育等公共領(lǐng)域，做好政府應(yīng)該做的事情。

（三）完善分稅制財(cái)政體制

正視分稅制改革以后，中央和地方財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移，地方政府財(cái)力不足的問題，以基本公共服務(wù)均等化為基礎(chǔ)，科學(xué)合理地劃分各級(jí)政府之間的事權(quán)。

（四）加快政府會(huì)計(jì)改革

以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)制度尚未建立起來(lái)，加快政府會(huì)計(jì)改革，通過政府會(huì)計(jì)手段全面反映一個(gè)政府全部資產(chǎn)負(fù)債，為政府債務(wù)管理提供全面準(zhǔn)確的信息。

（五）建立償債準(zhǔn)備金制度

償債準(zhǔn)備金是指各級(jí)政府為及時(shí)償還到期債務(wù)，確保借貸信用，避免因還債沖擊地方財(cái)政預(yù)算正常運(yùn)行，按當(dāng)年到期政府債務(wù)的一定比例建立的專項(xiàng)儲(chǔ)備資金，主要用于支付應(yīng)有本級(jí)政府償還的債務(wù)本息和因無(wú)法抗拒災(zāi)害而導(dǎo)致政府無(wú)能力還債的債務(wù)的情況。

（六）深化國(guó)企改革，建立風(fēng)險(xiǎn)與利益的對(duì)稱機(jī)制。

地方政府應(yīng)建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)分明、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，這是防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本舉措。

（七）建立健全我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。(1)清查地方政府現(xiàn)有債務(wù)規(guī)模。

(2)建立起與地方政府債務(wù)融資相應(yīng)的各種管理與風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。(3)建立地方公債制度,規(guī)范地方政府債務(wù)融資行為。

（八）改革我國(guó)的預(yù)算管理體制。

通過預(yù)算管理來(lái)控制政府債務(wù)是國(guó)際通行做法。地方政府應(yīng)按時(shí)編制地方政府債務(wù)預(yù)算，反映債務(wù)負(fù)擔(dān)情況和還本付息狀況，對(duì)地方政府的債務(wù)總額、用途、期限、利率等做出詳細(xì)的說(shuō)明。

（九）加快地方政府職能轉(zhuǎn)換，規(guī)范政府投資行為。一嚴(yán)禁地方財(cái)政借錢開支。，二不準(zhǔn)行政事業(yè)單位擅自舉債，三推行公用事業(yè)市場(chǎng)化，民營(yíng)化。

（十）拓展政府融資渠道，增強(qiáng)地方償債能力

通過發(fā)行地方債券，或者降低財(cái)政支出成本的方法來(lái)擴(kuò)大財(cái)政收入，增強(qiáng)地方償債能力。

（十一）完善相關(guān)法律法規(guī)。

必須不斷修改和完善我國(guó)的法律規(guī)定，將修改《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律的工作盡早提到國(guó)家立法機(jī)關(guān)的議事日程上來(lái)，強(qiáng)化地方政府的舉債約束和債務(wù)管理。

結(jié)論

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)天生存在缺陷和失靈的可能。中國(guó)地方債務(wù)問題是當(dāng)前政府面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)而急迫的問題。地方債務(wù)十分復(fù)雜和高度敏感，事關(guān)國(guó)家民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，目前中央政府對(duì)于地方債務(wù)到底要走哪條道路、中央政府如何引領(lǐng)，還處于緊密跟蹤、加緊研究階段，尚無(wú)明確決策。因此，進(jìn)一步加深對(duì)地方債務(wù)問題的研究，吸取中國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)，借鑒主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，探索建立有中國(guó)特色的地方債務(wù)管理和運(yùn)作體系，對(duì)于維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。解決好地方政府的債務(wù)問題，能減輕政府債務(wù)很大部分的負(fù)擔(dān)，同時(shí)能幫助地方經(jīng)濟(jì)甚至全國(guó)經(jīng)濟(jì)更穩(wěn)健的發(fā)展。

致謝

非常感謝論文老師魏老師在我大學(xué)最后的學(xué)習(xí)時(shí)期，即結(jié)課論文設(shè)計(jì)的指導(dǎo)。參考文獻(xiàn)

[1]蘇季萍、千珊珊.地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解J.思想戰(zhàn)線,2011,(S1)；

[2]盧曉偉.我國(guó)地方政府問題研究D.中國(guó)海洋大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008，,5-6； [3]王曉光.地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與控制N.統(tǒng)計(jì)與決策，2005-10-27； [4]時(shí)煒.地方政府債券的經(jīng)濟(jì)影響分析J.財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐，2009，(3)；

第二篇：我國(guó)高校債務(wù)危機(jī)的原因及對(duì)策探討

我國(guó)高校債務(wù)危機(jī)的原因及對(duì)策探討

【摘要】 自1999年國(guó)家實(shí)行高校擴(kuò)招政策，加上原有高校體制的缺陷，全國(guó)高校普遍出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)現(xiàn)象。目前，高校債務(wù)不僅數(shù)額巨大、覆蓋面廣，而且增長(zhǎng)速度快，嚴(yán)重影響到高校的健康，協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。有效化解高校債務(wù)危機(jī)已經(jīng)成為高校和社會(huì)不得不面對(duì)的重要課題。本文從高校債務(wù)危機(jī)出現(xiàn)的現(xiàn)狀出發(fā)，分析其中的誘導(dǎo)性原因，最后提出自己的一些簡(jiǎn)單對(duì)策。

關(guān)鍵詞高校債務(wù)危機(jī)原因?qū)Σ?/p>

聯(lián)合國(guó)教科文組織在一份《世界高等教育發(fā)展與趨勢(shì)》的綜合報(bào)告中指出，中國(guó)高等學(xué)校在校人數(shù)在過去非常短的時(shí)間里翻了一番，高等教育規(guī)模躍居世界第一。毋庸置疑，在過去“十五”“十一五”期間中國(guó)高等教育取得了飛躍性的進(jìn)步。2005年高等教育在校生規(guī)模已超過2500萬(wàn)人，2007年在校生規(guī)模達(dá)到2700萬(wàn)人。現(xiàn)在由于生活水平和教育觀念的提高，在校生還在增長(zhǎng)。高等教育毛入學(xué)率達(dá)到23%，跨入了國(guó)際公認(rèn)的高等教育大眾化階段。但與此同時(shí)，中國(guó)的許多高等院校也成為銀行的“債務(wù)人”，據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的報(bào)告顯示，2005年以前，我國(guó)公辦高等院校向銀行貸款總額達(dá)1500-2000億元，幾乎所有的高校都有貸款，巨額的貸款負(fù)債已成為高校的負(fù)擔(dān)，并引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注

一 高校債務(wù)形成的原因高校擴(kuò)招，實(shí)施高等教育大眾化的影響。

推行高等教育大眾化，實(shí)現(xiàn)高等教育“跨越式”發(fā)展，必然要求拓展辦學(xué)空間，擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，解決好辦學(xué)容量問題；同時(shí)要保證和改善辦學(xué)條件，解決好加油質(zhì)量問題。從征地到擴(kuò)建教室、實(shí)驗(yàn)室、實(shí)習(xí)基地、圖書館、體育場(chǎng)等教學(xué)

場(chǎng)所和學(xué)生宿舍、食堂等生活場(chǎng)所，需要開支巨額的建設(shè)性費(fèi)用；購(gòu)置教學(xué)儀器設(shè)備、圖書文獻(xiàn)資料、擴(kuò)大師資隊(duì)伍、全面提高教師理論水平和學(xué)歷層次等教學(xué)條件建設(shè)方面，需要開支大量的發(fā)展性費(fèi)用。凡此種種，高校不堪重負(fù)，為了解決高校擴(kuò)張的資金短缺問題，最直接的途徑就是向銀行貸款。

2受高等教育體制改革的影響。

上世紀(jì)末，除“部分關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展全局并在高等教育中起示范作用的骨干學(xué)校和少數(shù)行業(yè)性強(qiáng)、地方管理不便的學(xué)?！比斡芍醒胫苯庸芾硗猓蠖鄶?shù)高校下放由地方管理，一些重點(diǎn)學(xué)校由中央和地方共建。高等教育這以改革舉措給地方財(cái)政帶來(lái)了空前的壓力。在地方政府收入沒有明顯大幅增長(zhǎng)的情況下，高校、中專在較短時(shí)間內(nèi)大量下放或共建，要求地方額外大幅增加財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)是不現(xiàn)實(shí)的，為了解決問題，只好轉(zhuǎn)向銀行貸款。

3教育經(jīng)費(fèi)投入不足的影響。

在我國(guó)高等教育的多種經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道中，財(cái)政性撥快是其主要的方面，它和學(xué)雜費(fèi)收入相加約占普通高等學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的90%左右。《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出：逐步提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)名生產(chǎn)總值的比例，到20實(shí)際末達(dá)到4%，雖然國(guó)家財(cái)政中教育經(jīng)費(fèi)支出展GDP比重逐年上升，但離目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)，此外在教育經(jīng)費(fèi)投入也存在向重點(diǎn)高校傾斜的問題，從而使一般的普通高校財(cái)政支出不夠。

4我國(guó)高校創(chuàng)收能力有限。

在美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，高校收入的一個(gè)重要來(lái)源是利用學(xué)校自身科技、智力、設(shè)施、設(shè)備和校產(chǎn)等優(yōu)勢(shì)，開展對(duì)外服務(wù)及銷售所得收入，而在我國(guó)，大多數(shù)高校在這反方面明顯不足。其他經(jīng)費(fèi)籌措渠道獲取經(jīng)費(fèi)收入有限。

從我國(guó)高等學(xué)校目前的經(jīng)費(fèi)收入結(jié)構(gòu)來(lái)看，主要除了財(cái)政撥款外，學(xué)雜費(fèi)收入比例也在不斷上升，但由于我國(guó)居民的實(shí)際收入和承受能力尚低，加上必須要考慮到廣大農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)的地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況，向?qū)W生收取的學(xué)雜費(fèi)的提高也有一定的限度。

同時(shí)，我國(guó)高校融資的渠道和手段有限，在資金短缺的情況下，自由通過銀行來(lái)解決資金問題，從而必然會(huì)增加自身的債務(wù)支出，尤其是在當(dāng)前，高校停止

擴(kuò)招，生源減少的情況下，高校很難支付得起巨額的利息，更不用說(shuō)償還貸款了。

二 高校債務(wù)危機(jī)的危害

《2007年中國(guó)教育藍(lán)皮書》披露，到2006年底，全國(guó)高校貸款規(guī)模在4500億元到5000億元。在今后的3-5年內(nèi)，進(jìn)入還款期的高校將形成不能還本付息的局面，部分高校已存在嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危機(jī)，游走在財(cái)務(wù)破產(chǎn)的邊緣，債務(wù)危機(jī)的危害日益明顯

（一）債務(wù)危機(jī)產(chǎn)生的直接影響

高校債務(wù)危機(jī)首先影響的是高校教學(xué)質(zhì)量的保障和科研水平的提高。高校巨額本息的償付已經(jīng)影響了許多高校的健康運(yùn)行。在財(cái)政收入投入有限的情況下，高校教學(xué)設(shè)施不能及時(shí)的更新和維修、教學(xué)材料、實(shí)驗(yàn)材料和科研材料一再壓縮，各種科研實(shí)驗(yàn)活動(dòng)不能順利的開展。

（二）債務(wù)危機(jī)產(chǎn)生的潛在危害

首先，債務(wù)危機(jī)影響高校的可持續(xù)發(fā)展甚至破產(chǎn)?！吨腥A人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》第二條規(guī)定：“企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足一償還全部債務(wù)，依照本法規(guī)定清理債務(wù)”該法的適用范圍是所有企業(yè)法人。公立高校是公益事業(yè)法人高校破產(chǎn)還不能成立，但隨著高校債務(wù)越來(lái)越嚴(yán)重，且國(guó)家財(cái)政對(duì)教育投入有限的情況下，高校破產(chǎn)也不是危言聳聽。

其次，高校債務(wù)蘊(yùn)含著巨大的金融危機(jī)。巨額負(fù)債形成了放貸銀行的不良貸款，直接損害銀行的正常經(jīng)營(yíng)。如果不能及時(shí)遏制這種現(xiàn)狀，或會(huì)擾亂金融秩序，或會(huì)使高校學(xué)費(fèi)進(jìn)一步提高或變相提高，有可能引發(fā)社會(huì)危機(jī)。

三 我國(guó)高校債務(wù)危機(jī)的防范對(duì)策。

(一)政府應(yīng)不斷加大對(duì)高校的財(cái)政投入

教育經(jīng)費(fèi)相對(duì)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，世界平均水平為4.9%，發(fā)達(dá)國(guó)家為

5.1%，欠發(fā)達(dá)國(guó)家為4.15.我國(guó)政府在90年代提出國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的支出應(yīng)占GDP的4%。20年過去了，我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)一直在3%左右徘徊。有研究認(rèn)為，按照我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)占GDP的比例國(guó)際水平應(yīng)當(dāng)是4.04%，我國(guó)現(xiàn)有國(guó)立普通高校1800余所，財(cái)政性經(jīng)費(fèi)占高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)比例已經(jīng)下降為50%左右，其余主要通過學(xué)費(fèi)解決。

（二）建立健全高校社會(huì)融資功能，進(jìn)一步拓寬高校融資渠道

目前，我國(guó)高校的改革和發(fā)展仍沒有得到資本市場(chǎng)的有力支持，高等院校從資本市場(chǎng)籌措資金十分有限。在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)行過程中，高等院校只有與資本市場(chǎng)有機(jī)融合，才能加快發(fā)展。成立高校產(chǎn)業(yè)投資基金。產(chǎn)業(yè)投資基金是20世紀(jì)中期首先在美國(guó)出現(xiàn)的一種特殊投資基金，它以特殊的產(chǎn)業(yè)為投資對(duì)象，以追求長(zhǎng)期穩(wěn)定收益為母的，用以扶持這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在國(guó)外幾乎所有大學(xué)都有基金會(huì)，如哈佛大學(xué)、耶魯大學(xué)等。據(jù)耶魯大學(xué)基金會(huì)2005年披露，過去10年間為校方提供的財(cái)政支持，從1.49億美元猛增到5.67億美元，年增長(zhǎng)14%。孤立符合條件的高校上市。高校特有的教育資源使高校走進(jìn)市場(chǎng)成為可能。我國(guó)高?？毓苫騾⒐傻纳鲜泄景l(fā)展迅猛，高?？毓苫蚪铓ど鲜泄ど棠壳坝?0多家。以重點(diǎn)大學(xué)科技和智力為依托，充滿活力、具有持續(xù)創(chuàng)新能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大型客機(jī)股份制企業(yè)集團(tuán)已成為資本市場(chǎng)中的一支主力軍。

3建立與金融機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)效合作機(jī)制銀行與教育結(jié)合，即打破了長(zhǎng)期以來(lái)的困擾我國(guó)教育發(fā)展的資金“瓶頸”制約，也反映了金融業(yè)積極開拓市場(chǎng)。提高信貸質(zhì)量。規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)選擇。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部財(cái)務(wù)成本管理

增收的同時(shí)還需要開支，把科學(xué)的財(cái)務(wù)管理運(yùn)用于時(shí)間。長(zhǎng)期以來(lái)作為非營(yíng)利組織的高校主要依靠國(guó)家財(cái)政撥款辦學(xué)，不以贏利為目的。高校資源使用中不要求取得經(jīng)濟(jì)上的回報(bào)，使得在高校財(cái)務(wù)管理中，普遍缺乏成本意識(shí)。因此，增強(qiáng)成本意識(shí)，充分利用學(xué)校資源，提高辦學(xué)經(jīng)濟(jì)效益，已成為學(xué)校財(cái)務(wù)管理工作的當(dāng)務(wù)之急。裁撤冗員，厲行節(jié)約，降低成本。探索合理的高校人員結(jié)構(gòu)比例，利用相應(yīng)的成本模型來(lái)分析，計(jì)算。確定一個(gè)合理的人員配置比例。盡量減少行政管理人員，將優(yōu)先的資金投入到教學(xué)中。強(qiáng)化預(yù)算管理。高校財(cái)務(wù)預(yù)算是根據(jù)教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和教學(xué)目標(biāo)任務(wù)編制的，并進(jìn)過規(guī)定程序批準(zhǔn)的綜合財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。它是各高校完成計(jì)劃和任務(wù)的財(cái)力保障，也是高校財(cái)務(wù)管理工作的基本依據(jù)。高校應(yīng)實(shí)行全面的預(yù)算管理制度，在“先?；局С?，后保項(xiàng)目支出”的原則進(jìn)行活動(dòng)。積極探索實(shí)行高校后勤社會(huì)化。減輕學(xué)校財(cái)務(wù)部門同意進(jìn)行成本管理的復(fù)雜化，提高管理的高效性。

（四）充分利用高校品牌無(wú)形資產(chǎn)

著名大學(xué)的品牌本身就是一種包含巨大財(cái)富的無(wú)形資產(chǎn)。合理的開發(fā)和利用這種資產(chǎn)尤為重要。首先，高校應(yīng)確保提供優(yōu)質(zhì)的教育產(chǎn)品和服務(wù)，為消費(fèi)者創(chuàng)造價(jià)值。其次，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，是資源的配置更趨向于市場(chǎng)調(diào)節(jié)和公開有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

高等教育財(cái)政危機(jī)是一個(gè)永恒的世界性問題，中國(guó)也不例外。政府應(yīng)進(jìn)行事業(yè)單位制設(shè)計(jì)和管理模式的改革；高校應(yīng)進(jìn)行制度創(chuàng)新，建立新的融資渠道，增強(qiáng)自身的“造血功能”;銀行應(yīng)探索既能服務(wù)號(hào)公益事業(yè)，又不致產(chǎn)生太多金融風(fēng)險(xiǎn)的體制機(jī)制。只有雙管齊下，我國(guó)高校財(cái)務(wù)危機(jī)才不會(huì)再次發(fā)生。而對(duì)于中國(guó)高校來(lái)說(shuō)，這條路還很遠(yuǎn)。

參考書目：周清明 劉善球 從高校負(fù)債談如何讓完善我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制【J】教育財(cái)

會(huì)研究 2011 22（1）許青云 高校債務(wù)形成的原因、特點(diǎn)及對(duì)策【J】國(guó)家教育行政學(xué)院院報(bào) 2009-03-15 3 陳磊 高校債務(wù)危機(jī)研究 【J】邊疆與經(jīng)濟(jì)文化 2007-08-05韋濤 化解高校債務(wù)危機(jī)策略探討 【J】 沿海企業(yè)與科技 2007-10-15張萬(wàn)朋 美國(guó)高校債務(wù)問題的控制與防范【M】教育發(fā)展研究 2009-7劉覓，易傳和 我國(guó)高校危機(jī)的形成與化解研究【j】。財(cái)經(jīng)理論與時(shí)間，2008，（7）：33-34

第三篇：我國(guó)潔凈煤技術(shù)現(xiàn)狀與發(fā)展思路

我國(guó)潔凈煤技術(shù)現(xiàn)狀與發(fā)展思路

成 玉 琪

煤炭工業(yè)潔凈煤工程技術(shù)研究中心

摘 要：煤炭是我國(guó)主要一次能源。我國(guó)終端能源消費(fèi)中煤炭比例過大是造成污染嚴(yán)重的主要原因，煤炭消費(fèi)應(yīng)轉(zhuǎn)向以煤電為主。對(duì)煤炭開發(fā)利用中產(chǎn)生的污染應(yīng)實(shí)現(xiàn)全過程控制。提高商品煤質(zhì)量是從源頭上減少燃煤污染的有效措施；提高燃燒效率是解決燃煤污染的核心；減排SO2是重點(diǎn)當(dāng)前要解決的問題；增加煤炭就地轉(zhuǎn)化的比例是從根本上減少污染和解決能源安全的途徑。

一、對(duì)中國(guó)未來(lái)能源環(huán)境問題的幾點(diǎn)看法（結(jié)論）

1.中國(guó)一次能源以煤為主的格局相當(dāng)時(shí)期內(nèi)難以改變，未來(lái)能源環(huán)境問題突出，發(fā)展?jié)崈裘杭夹g(shù)是現(xiàn)實(shí)選擇。

2.我國(guó)的終端能源消費(fèi)中煤炭占的比例過大，解決能源環(huán)境問題重點(diǎn)放在改善能源的終端消費(fèi)結(jié)構(gòu)，煤炭消費(fèi)要實(shí)現(xiàn)向以煤電為主格局的轉(zhuǎn)變

3.中國(guó)人均能源資源嚴(yán)重不足（煤炭為世界人均的1/2,石油僅為1/10），提高能源利用效率始終應(yīng)作為解決能源和環(huán)境問題的首選方案 4.對(duì)煤炭開發(fā)利用產(chǎn)生的污染應(yīng)實(shí)現(xiàn)全過程控制

二、潔凈煤技術(shù)若干領(lǐng)域的發(fā)展動(dòng)態(tài)

（一）選煤技術(shù)

發(fā)展煤炭洗選，提高商品煤質(zhì)量是從源頭上減少污染的有效措施。我國(guó)1997年原煤入選率25.73％。煤炭洗選的重點(diǎn)已由煉焦煤轉(zhuǎn)為動(dòng)力煤，由過去單純的注重降灰轉(zhuǎn)為降灰與脫硫并舉及回收洗矸中的黃鐵礦。小直徑重介質(zhì)旋流器分選工藝和設(shè)備，對(duì)細(xì)粒煤泥能同時(shí)實(shí)現(xiàn)降灰、脫硫，在分選0.5～0.04mm級(jí)煤泥時(shí)，無(wú)機(jī)硫脫硫率為67.90～70.30%。采用12m大型風(fēng)力干法選煤機(jī)的150萬(wàn)噸/年選煤廠已投入生產(chǎn)。該廠噸煤投資4.25元，噸煤加工成本2.15元，分選效率>90％，外排塵(50mg/m)符合環(huán)境要求。解決煤炭深度降灰脫硫難題的一些新技術(shù)，如大直徑三產(chǎn)品無(wú)壓給料重介質(zhì)旋流器、各種形式的微泡浮選相繼研究成功、投入生產(chǎn)。但我國(guó)選煤技術(shù)總體上與國(guó)際先進(jìn)水平比有相當(dāng)大的差距，一是原煤人選比例低（我國(guó)為25.7％，發(fā)達(dá)國(guó)家在90％以上）；二是先進(jìn)的選煤工藝占比例低（如重介選，我國(guó)僅為23％，發(fā)達(dá)國(guó)家在60％以上）精煤質(zhì)量差；三是平均廠型小，自動(dòng)化程度低，設(shè)備可靠性差，生產(chǎn)工效低。

（二）水煤漿技術(shù)

水煤漿代油在白楊河發(fā)電廠經(jīng)過2000小時(shí)的試運(yùn)行，在全燒水煤漿條件下，燃燒效率>98%，鍋爐效率>89%，鍋爐負(fù)荷在40－100％范圍內(nèi)均能穩(wěn)定燃燒，與燃燒重油有相同的效果。礦區(qū)煤泥制漿燃燒取得進(jìn)展。采用高灰（灰分41－43％）煤泥制漿，供10t/h鏈條爐燃用。累計(jì)運(yùn)行2008小時(shí)，鍋爐熱效率由單純層燃洗中塊煤的53.99%提高到摻燒煤泥漿后的68％，燃燒效率由63.7%提高到79.01%。

（三）循環(huán)流化床（CFBC）

國(guó)外CFBC技術(shù)在向大型化發(fā)展。目前單機(jī)容量最大的CFBC鍋爐（250MW，蒸發(fā)量700噸/時(shí)）電站已在法國(guó)投入運(yùn)行，鍋爐效率90.5％，脫硫率93％，Nox排放低于250mg/Nm 我國(guó)現(xiàn)已具備設(shè)計(jì)制造75t/h循環(huán)流化床鍋爐的能力；自行開發(fā)的220t/hCFB鍋爐示范工程和引進(jìn)410t/h循環(huán)床鍋爐工程在進(jìn)行。CFB的設(shè)計(jì)基礎(chǔ)研究方面也取得了一些進(jìn)展，完成了循環(huán)床專用設(shè)計(jì)軟件；125MW再熱爐型的工程設(shè)計(jì)研究和新型75 t/h和130 t/h循環(huán)流化床鍋爐的研究設(shè)計(jì)工作。

（四）整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)（IGCC）

煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電（IGCC）是目前世界發(fā)達(dá)國(guó)家大力開發(fā)的一項(xiàng)高效、低污染清潔煤發(fā)電技術(shù)，它不僅能滿足日趨嚴(yán)格的環(huán)保要求，而且發(fā)電效率可達(dá)45％以上，極有可能成為21世紀(jì)主要的潔凈煤發(fā)電方式之一。

美國(guó)IGCC示范工程取得重大進(jìn)展，Wabash River電廠煤氣化電廠改造項(xiàng)目，系統(tǒng)供電能力262MW，設(shè)計(jì)供電效率38％，脫硫效率>98％。項(xiàng)目于1998年11月完成商業(yè)化示范運(yùn)行。Tampa電力公司IGCC電廠，系統(tǒng)供電能力250MW，設(shè)計(jì)供電效率40％，脫硫效率>96％，預(yù)計(jì)2001年10月完成商業(yè)化示范運(yùn)行。Pinon Pine IGCC發(fā)電項(xiàng)目，系統(tǒng)供電能力99MW，設(shè)計(jì)供電效率40.7％，預(yù)計(jì)2000年7月完成商業(yè)化示范運(yùn)行。

我國(guó)IGCC關(guān)鍵技術(shù)研究已啟動(dòng)，包括IGCC工藝、煤氣化、煤氣凈化、燃?xì)廨啓C(jī)和余熱系統(tǒng)方面的關(guān)鍵技術(shù)。擬在煙臺(tái)電廠建1GW示范電站。

（五）煤炭氣化

煤氣化技術(shù)是重要的能源轉(zhuǎn)化技術(shù)，廣泛用于化工、冶金、機(jī)械、建材、民用燃?xì)獾确矫妫壳叭珖?guó)每年氣化用煤量約6000萬(wàn)噸。

我國(guó)引進(jìn)了一些先進(jìn)的大型煤氣化技術(shù)都在運(yùn)行中。我國(guó)的中小型氣化以塊煤固定床氣化技術(shù)為主，技術(shù)水平落后、效率低、污染重，急需技術(shù)改造。引進(jìn)的一些較先進(jìn)的氣化技術(shù)在穩(wěn)定操作運(yùn)行、技術(shù)設(shè)備國(guó)產(chǎn)化、經(jīng)濟(jì)投入及運(yùn)行效益方面也存在不少問題，因此需要發(fā)展具有中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、適合國(guó)情、高效潔凈的現(xiàn)代氣化技術(shù)。地下氣化技術(shù)應(yīng)用于煤礦殘煤氣化的試驗(yàn)取得了一定的進(jìn)展。

（六）煤炭液化

煤炭液化是重要的煤轉(zhuǎn)化技術(shù)。由中德、中日、中美合作的三個(gè)煤直接液化工業(yè)示范項(xiàng)目可行性研究在進(jìn)行中，中德合作采用云南先鋒褐煤在德國(guó)DMT公司的工藝開發(fā)裝備上進(jìn)行了的工業(yè)條件試驗(yàn)和最佳工藝條件運(yùn)轉(zhuǎn)試驗(yàn)，液化油收率達(dá)到53％；對(duì)中國(guó)固定床加氫催化劑進(jìn)行了條件試驗(yàn)，結(jié)果表明該催化劑適用于德國(guó)IGOR工藝；示范廠可研報(bào)告已經(jīng)完成。在日本1t/d裝置進(jìn)行了中國(guó)依蘭煤、中國(guó)西林硫鐵礦催化劑、日本合成硫化鐵催化劑的直接液化條件試驗(yàn)，油收率為52％－57％。中美合作的中國(guó)神華煤直接液化可行性研究項(xiàng)目完成第一階段工作，在美國(guó)HTI公司連續(xù)小試裝置上對(duì)神華檸條塔煤進(jìn)行了6個(gè)條件的試驗(yàn)，使用HTI的技術(shù)和GelCat催化劑，油收率達(dá)63％－68％；

（七）燃料電池 科技部在UNDP的支持下正在推動(dòng)燃料電池公共汽車示范計(jì)劃。

（八）煙氣凈化技術(shù)

目前，世界上運(yùn)行著500座以上的煙氣脫硫裝置。而其中90％以上（按機(jī)組容量計(jì)）為濕法脫硫工藝。半干法旋轉(zhuǎn)噴霧法、爐內(nèi)噴吸收劑――增濕活化脫硫工藝在歐洲應(yīng)用較多。流化床燃燒技術(shù)在燃燒過程中有效控制SO2、NOx的生成，日益受到重視。日本開展利用表面熱處理后的活性炭纖維（ACF）對(duì)煙道氣進(jìn)行脫硫、脫氮的試驗(yàn)研究，取得了很好效果。利用ACF凈化煙道氣的技術(shù)屬于半干式氧化型，其優(yōu)點(diǎn)是：脫硫、脫氮反應(yīng)在常溫下進(jìn)行，副產(chǎn)的硫酸、硫酸鹽及硝酸、硝酸鹽等可以獲得連續(xù)回收。該燃煤鍋爐煙氣脫硫、脫氮技術(shù)不僅具有較高的脫硫、脫氮性能，且用水量少，所需設(shè)備簡(jiǎn)單，目前正在進(jìn)行實(shí)用化研究。

隨著我國(guó)大氣污染日益加劇，煙氣凈化技術(shù)進(jìn)一步受到社會(huì)各方面的重視?！爸腥蘸献麟娮邮鵁煔饷摿蚴痉豆こ獭?，已累計(jì)運(yùn)行2400小時(shí)，1998年5月28日通過國(guó)家竣工驗(yàn)收鑒定。該示范工程處理成都電廠200MW機(jī)組鍋爐的30萬(wàn)m/h煙氣，是目前世界上已投入運(yùn)行的處理煙氣量最大的電子束脫硫裝置。其脫硫率及脫硝率均超過80％及10％的設(shè)計(jì)值，各項(xiàng)運(yùn)行消耗指標(biāo)均低于設(shè)計(jì)值。此外，引進(jìn)芬蘭IVO公司爐內(nèi)噴鈣和增濕活化聯(lián)合工藝和日本日立公司的高速平流式濕法工藝正在進(jìn)行。國(guó)際上已有的脫硫效率高的成熟技術(shù)，引進(jìn)后對(duì)我們積累設(shè)備設(shè)計(jì)、運(yùn)行和管理經(jīng)驗(yàn)是有用的,但國(guó)外技術(shù)和設(shè)備價(jià)格昂貴，應(yīng)結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)能力，開發(fā)和推廣適合我國(guó)國(guó)情的技術(shù)與工藝。

國(guó)內(nèi)煙氣凈化技術(shù)基礎(chǔ)研究和中小鍋爐煙氣凈化技術(shù)也取得一定進(jìn)展。為提高脫硫劑的脫硫效率，在Ca（OH）2中加入易潮解鹽和堿或用燃燒飛灰和Ca（OH）2的水合物作吸著劑；或用活性焦或活性炭作吸附劑，在實(shí)驗(yàn)室研究中都取得一定成果。適合中小型鍋爐的網(wǎng)膜塔除塵脫硫系統(tǒng)、雙擊式除塵脫硫工藝等也取得了初步成效

（九）粉煤灰綜合利用

我國(guó)粉煤灰研究和利用的重點(diǎn)是大用量方向，例如摻于混凝土中，建橋、建壩、高層建筑底板、核發(fā)電站的安全殼等，正在建設(shè)中的三峽工程預(yù)計(jì)用粉煤灰量達(dá)133.8萬(wàn)噸。更大量的利用在于修筑高等級(jí)公路，該技術(shù)已成熟，推廣于滬寧、京深及京冀公路建設(shè)。粉煤灰還用于礦區(qū)回填、農(nóng)業(yè)上改良土壤。預(yù)計(jì)到2000年我國(guó)粉煤灰的排放量將達(dá)到1.6億噸，在粉煤灰利用上必須加大力度、擴(kuò)大利用面、增加利用量、提高利用率。

（十）煤層氣的開發(fā)利用

煤層氣勘探開發(fā)取得了明顯進(jìn)展，1998年在山西沁水盆地和東北鶴崗地區(qū)共鉆煤層氣井11口,在屯留-003井、屯留-006井和屯留-007井獲得了日產(chǎn)7000m、10000m和16000m以上工業(yè)煤層氣流，初步控制含氣面積約550平方公里?？碧匠晒砻?該地區(qū)具備了形成大型煤層氣田的地質(zhì)條件。在晉南完成了3口井，晉試1井獲得了單井日產(chǎn)7000m的產(chǎn)量?！爸袊?guó)煤層氣資源評(píng)價(jià)項(xiàng)目”的研究工作正在實(shí)施之中，已初步完成了六盤水、大華北、東北三江和遼中四個(gè)區(qū)塊的研究工作，項(xiàng)目研究總報(bào)告預(yù)計(jì)1999年完成。與美國(guó)德士古（TEXCO）、菲利普斯（PHILLIPS）和阿科（ARCO）等三家石油公司共同進(jìn)行淮北、臨興、三交、三交北和石樓等五個(gè)地區(qū)煤層氣勘探開發(fā)的合作項(xiàng)目在進(jìn)行。五個(gè)合作區(qū)總面積為11216.8km，預(yù)測(cè)煤層氣資源量6535億m?，F(xiàn)已完成9口煤層氣井的鉆探，取得了較好的煤層氣資料。

333

三、潔凈煤技術(shù)優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域的建議

（一）當(dāng)前中國(guó)發(fā)展?jié)崈裘杭夹g(shù)重點(diǎn)要解決的三個(gè)問題

1．提高燃燒效率是解決中國(guó)煤炭利用效率低下，減少溫室氣體排放的關(guān)鍵

目前我國(guó)每年動(dòng)力用煤占煤炭消費(fèi)總量的85%以上。主要用戶是： 電站鍋爐（1995年末，我國(guó)有電站鍋爐4609臺(tái)，43萬(wàn)蒸t，全部為蒸汽鍋爐；年用煤488Mt）；工業(yè)鍋爐（1995年末中國(guó)有49.9萬(wàn)臺(tái)工業(yè)鍋爐，119.8萬(wàn)蒸t，平均單機(jī)容量2.4t。工業(yè)鍋爐以層燃為主，年用煤約350Mt，燃燒效率比國(guó)外先進(jìn)水平低15-20%）；工業(yè)窯爐（1995年我國(guó)有工業(yè)窯爐16萬(wàn)臺(tái)，年用煤23.8Mt，設(shè)備技術(shù)普遍比較陳舊，污染嚴(yán)重）；民用（我國(guó)民用、商業(yè)及其他用煤165.2Mt，其中民用135.5Mt。燒散煤平均熱效率僅15%，改燒型煤并采用新型高效爐具熱效率可達(dá)60%以上）。

2.全過程脫硫，減排SO2是中國(guó)潔凈煤技術(shù)重點(diǎn)要解決的問題

每年排向大氣的SO280％以上來(lái)自燃煤；酸雨分布區(qū)已占到國(guó)土面積的40％。減少SO2排放是實(shí)現(xiàn)高效低污染燃煤的主要目標(biāo)。

中國(guó)煤炭中形態(tài)硫組成以黃鐵礦硫?yàn)橹?，通過洗選可以清除煤中50％－70％的黃鐵礦硫。初步測(cè)算，通過大力發(fā)展洗選，2000年SO2減排量2.7Mt,2010年5.4Mt,2050年8.6Mt。

燃燒中固硫主要是兩種途徑，一是燃燒加固硫的型煤或配煤，一般可減少SO2排放40-60%；二是采用CFB鍋爐實(shí)現(xiàn)爐內(nèi)脫硫，脫硫率可達(dá)80-90%

煙氣凈化脫硫關(guān)鍵是降低費(fèi)用，國(guó)內(nèi)外均圍繞這個(gè)目標(biāo)開展了大量的研究開發(fā)工作。3.潔凈煤技術(shù)要為解決能源安全，改善能源的終端消費(fèi)結(jié)構(gòu)做貢獻(xiàn)

總的方針是增大煤炭就地轉(zhuǎn)化的比例，包括采用先進(jìn)的燃燒發(fā)電技術(shù)，大力發(fā)展坑口電廠。礦區(qū)電廠應(yīng)考慮消費(fèi)約占原煤產(chǎn)量10－20%的低熱值燃料(1000－3000Kcal/Kg)問題。主要是發(fā)展75－220t/h中小規(guī)模的CFBC鍋爐，從技術(shù)上要針對(duì)矸石、煤泥的特點(diǎn)，重點(diǎn)解決磨損、高溫下氣固分離和煤泥制漿及給料方式等問題；改進(jìn)煤炭氣化技術(shù)，如粉煤氣化(加壓、常壓)；水煤漿氣化；CFB氣化；型煤富氧氣化等，逐步取代目前落后的氣化技術(shù)。我國(guó)褐煤、長(zhǎng)焰煤等年輕煤資源約占探明煤炭資源的52%，低溫?zé)峤獾饶贻p煤提質(zhì)工藝在中國(guó)有很好的市場(chǎng)前景。實(shí)現(xiàn)煤炭直接液化的商業(yè)規(guī)模示范，擬利用國(guó)外技術(shù)和資金，分兩階段實(shí)現(xiàn)商業(yè)化示范廠建設(shè)；中國(guó)煤與油的價(jià)格比有利于煤炭液化發(fā)展，但液化成本要大體與石油相當(dāng)才有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。水煤漿代油燃燒，我國(guó)現(xiàn)有170萬(wàn)t水煤漿生產(chǎn)能力，要充分發(fā)揮現(xiàn)有的生產(chǎn)能力，就地解決穩(wěn)定燃燒問題；技術(shù)上要開發(fā)廉價(jià)添加劑，向水煤漿制漿-管道輸送-發(fā)電一體化的方向發(fā)展；要發(fā)展高灰煤泥制漿等。煤層氣開發(fā)利用，據(jù)測(cè)算中國(guó)煤層氣資源總量在35萬(wàn)億m，主要賦存礦區(qū)在額爾多斯、華北、東北、吐哈、兩淮、川南黔北和六盤水等處。

（二）優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域的建議

1．提高商品煤質(zhì)量，從源頭上減少污染。包括大力發(fā)展動(dòng)力煤洗選，固硫型煤，添加固硫劑的配煤等；應(yīng)制定商品煤上市的標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的獎(jiǎng)懲法規(guī)。2．發(fā)展高效潔凈燃燒技術(shù)，包括循環(huán)流化床鍋爐，高效低污染的中小鍋爐和燃煤系統(tǒng)，水煤漿制備與燃燒技術(shù)裝備等；制定技術(shù)引導(dǎo)和淘汰落后工藝、設(shè)施的法規(guī)。

3．實(shí)用的消煙除塵技術(shù)和脫硫脫硝技術(shù)，包括消除空氣中飄塵和黑煙的技術(shù)，脫除SO2和Nox的低成本的實(shí)用技術(shù)，適用于中小鍋爐的煙氣凈化技術(shù)等。

同時(shí)對(duì)涉及能源安全和跟蹤世界能源科技新發(fā)展的領(lǐng)域，如先進(jìn)的煤炭氣化技術(shù)，煤炭液化技術(shù)，IGCC，PFBC，燃料電池、煤層氣，先進(jìn)的煤炭洗選技術(shù)等應(yīng)組織開發(fā)和示范。

第四篇：我國(guó)政府債務(wù)現(xiàn)狀分析

我國(guó)政府債務(wù)現(xiàn)狀分析

摘要：近年來(lái)我國(guó)政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，面對(duì)實(shí)際的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，對(duì)我國(guó)政府債務(wù)的管理提出了新的要求。本文通過對(duì)我國(guó)整體政府債務(wù)和部分地方政府債務(wù)的分析，得出地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與政府債務(wù)有較強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系，認(rèn)為加快制訂關(guān)于政府債務(wù)信息披露的規(guī)章制度和優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)是加強(qiáng)我國(guó)政府債務(wù)的管理和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)刺激的改革方向。

關(guān)鍵詞：政府債務(wù)；地方債務(wù)；相關(guān)性分析

中圖分類號(hào)：C812文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-120X（2016）11-0005-03收稿日期：2016-03-09

作者簡(jiǎn)介：向冰清（1990―），女，土家族，湖南吉首人，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）會(huì)計(jì)學(xué)碩士研究生，研究方向：政府會(huì)計(jì)。

改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，工業(yè)化進(jìn)程突飛猛進(jìn)，地方政府為了加強(qiáng)地區(qū)建設(shè)，導(dǎo)致了飛速增長(zhǎng)的融資需求，各地的政府性債務(wù)余額數(shù)量增勢(shì)迅猛。我國(guó)政府自1979年恢復(fù)對(duì)外借款，1981年重新發(fā)行國(guó)內(nèi)公債，截至2014年，中央財(cái)政債務(wù)余額規(guī)模已達(dá)9565545億元，政府債務(wù)問題越來(lái)越得到人們的關(guān)注。

一、關(guān)于政府債務(wù)的理論研究 對(duì)于政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)研究，最著名的要數(shù)世界銀行高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana Polackova Brixi，她在1998年在其研究工作論文中提出了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，這個(gè)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣將政府債務(wù)按照直接和或有、顯性和隱性劃分，并作出明確的界定，為判定政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)建出了較為清晰的框架。對(duì)于政府債務(wù)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，歐陽(yáng)華生和裴育（2006）以A省和B省為例，就地方政府債務(wù)規(guī)模和其經(jīng)濟(jì)總量進(jìn)行了相關(guān)性分析，他們認(rèn)為地方政府債務(wù)規(guī)模與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度相關(guān)。郭步超和王博（2014）認(rèn)為政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有“門檻效應(yīng)”，并得出中國(guó)政府凈資產(chǎn)放大了資本回報(bào)率下降和利率上升對(duì)政府債務(wù)的影響，也就是說(shuō)中國(guó)政府債務(wù)更具有生產(chǎn)性。王元濤（2015）在其博士論文中運(yùn)用因子分析、判別分析等方法從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方政府財(cái)政狀況、地方政府債務(wù)自身狀況等方面研究了政府債務(wù)和政府債務(wù)償債能力的相關(guān)要素。Eden和Kraay（2014）研究了政府債務(wù)的“擠入效應(yīng)”，從投資回報(bào)率的角度，探討了政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“門檻效應(yīng)”。Dooyeon Cho和Dong-Eun Rhee（2013）利用PSTR誤差修正模型對(duì)政府債務(wù)與個(gè)人消費(fèi)進(jìn)行了非線性分析，他們認(rèn)為“非線性效應(yīng)”在消費(fèi)功能雙制度中的平穩(wěn)過渡取決于政府的債務(wù)水平。對(duì)于政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究，姚丹丹（2014）通過對(duì)我國(guó)東部某省的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估得出，我國(guó)地方政府債務(wù)在有些年份其風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到較為危險(xiǎn)的地步，她認(rèn)為為了防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該規(guī)范并拓寬政府債務(wù)融資渠道，以限制政府債務(wù)的規(guī)模。曾令波（2011）、胡振華和胡亞明（2014）、楊飛虎和李冀愷（2015）等從融資平臺(tái)的角度探討了政府債務(wù)。沈沛龍、樊歡（2012）和張子榮（2014）等從政府資產(chǎn)負(fù)債表的角度分析了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。

綜上所述，學(xué)者們從各個(gè)方面吸取國(guó)外先進(jìn)的研究理論，并結(jié)合了我國(guó)實(shí)際情況對(duì)我國(guó)政府債務(wù)的現(xiàn)狀、結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行了大量的研究，并提出了對(duì)政府債務(wù)改革的建議。但是，從其研究的內(nèi)容來(lái)看，一些學(xué)者是宏觀地縱向研究我國(guó)的政府債務(wù)，一些學(xué)者則是微觀地研究地方政府債務(wù)，并且對(duì)于地方政府債務(wù)的研究范圍是在一個(gè)或兩個(gè)省份的研究，在一定程度上并不能充分說(shuō)明我國(guó)政府債務(wù)的現(xiàn)狀。

二、我國(guó)政府債務(wù)總體現(xiàn)狀分析 那么到底什么是政府債務(wù)呢？最新的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則――基本準(zhǔn)則》（以下簡(jiǎn)稱“《準(zhǔn)則》”）中對(duì)負(fù)債的定義來(lái)看，負(fù)債是指政府會(huì)計(jì)主體過去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)形成的，預(yù)期會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源流出政府會(huì)計(jì)主體的現(xiàn)時(shí)義務(wù)。《準(zhǔn)則》中規(guī)定將政府會(huì)計(jì)主體的負(fù)債按照流動(dòng)性，分為流動(dòng)負(fù)債和非流動(dòng)負(fù)債，其中，流動(dòng)負(fù)債包括應(yīng)付及預(yù)收款項(xiàng)、應(yīng)付職工薪酬、應(yīng)繳款項(xiàng)等，而非流動(dòng)負(fù)債包括長(zhǎng)期應(yīng)付款、應(yīng)付政府債券和政府依法擔(dān)保形成的債務(wù)等。

根據(jù)審計(jì)署2013年發(fā)布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》所披露的數(shù)據(jù)來(lái)看，截至2013年6月底，我國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為20698865億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為2925649億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為6650456億元。

就地方政府債務(wù)而言，根據(jù)《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》所披露的內(nèi)容來(lái)看，地方政府債務(wù)從政府層級(jí)的角度劃分為省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)。政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)和政府或有負(fù)債的總和在省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別為5193975億元、7290244億元、5041918億元和364729億元。

從表1地方各級(jí)政府性債務(wù)規(guī)模情況表中，我們可以看出，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模是龐大的。那么如此多的政府債務(wù)資金，都用在哪里了呢？

如表2所示，在已支出的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10118877億元中，用于市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的支出達(dá)8780613億元，占8677%。其中，用于城市軌道交通、水熱電氣等市政建設(shè)和高速公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)的債務(wù)，不僅形成了相應(yīng)資產(chǎn)，而且大多有較好的經(jīng)營(yíng)性收入；用于公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房的債務(wù)，也有相應(yīng)的資產(chǎn)、租金和售房收入。從債務(wù)資金的投向來(lái)看，地方政府債務(wù)資金主要流向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，這不僅較好地保障了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資金需要，更推動(dòng)了民生改善和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，并且形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，而這些優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)大多產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)收入，以此作為償債來(lái)源。

三、我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀分析 在國(guó)際上，一般使用國(guó)債償債率來(lái)衡量國(guó)債的規(guī)模，60%是其警戒線。國(guó)債償債率主要是用當(dāng)年的國(guó)債余額與當(dāng)年的GDP的比或者使用當(dāng)期償還國(guó)債本息支出與當(dāng)期全部財(cái)政收入的比來(lái)測(cè)算。在反映政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，一般使用國(guó)債依存度，國(guó)債依存度是指政府償債能力的逆函數(shù)，一般用當(dāng)年國(guó)債發(fā)行額與當(dāng)年財(cái)政支出的比來(lái)測(cè)算。

如表3所示，我國(guó)2010～2014年這5年的國(guó)債償債率均小于60%，這說(shuō)明我國(guó)的政府債務(wù)規(guī)?？傮w適中，應(yīng)債能力在可控范圍之內(nèi)。但是，這并不能全面反映我國(guó)政府債務(wù)的整體情況。從國(guó)債依存度來(lái)看，我國(guó)2010～2014年這5年來(lái)的國(guó)債依存度均在60%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國(guó)際公認(rèn)的警戒線15%～20%，這說(shuō)明我國(guó)國(guó)債的償還大部分依靠的是財(cái)政收入，這樣的結(jié)構(gòu)造成了財(cái)政沉重的負(fù)擔(dān)，使得我國(guó)財(cái)政陷入借新債還舊債的惡性循環(huán)中。

四、地方政府債務(wù)規(guī)模與地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的相關(guān)性分析 地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)受到多方面的影響，如人口增長(zhǎng)、勞動(dòng)生產(chǎn)率、投資等的制約，而投資是地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力。本文選取了各地方政府在2014年所披露的政府債務(wù)審計(jì)報(bào)告，數(shù)據(jù)截止日期是2013年6月。其中政府債務(wù)分為政府負(fù)有償還任務(wù)的債務(wù)和政府或有債務(wù)，基礎(chǔ)建設(shè)支出選擇市政建設(shè)和交通運(yùn)輸建設(shè)的和。（見表4）地方政府經(jīng)濟(jì)總量與其債務(wù)規(guī)模是否存在必然的聯(lián)系？我們對(duì)兩者進(jìn)行了相關(guān)性分析。

設(shè)地方GDP為xi，其中i1，2，3，4，5，6，7，8，9（對(duì)應(yīng)省份的編號(hào)），政府債務(wù)合計(jì)為yi，i1，2，3，4，5，6，7，8，9。擬合回歸直線方程：――理論庫(kù)――

yβ1 +β2 x，其中β1 和β2 為該一元線性模型的參考估值。首先使用Excel對(duì)地區(qū)GDP和政府債務(wù)總額進(jìn)行相關(guān)性分析，計(jì)算出其相關(guān)性R 2077，這說(shuō)明這兩者之間有著比較明顯的正相關(guān)關(guān)系，再使用SPSS統(tǒng)計(jì)軟件對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析，結(jié)果如表5所示。

地方基礎(chǔ)建設(shè)與其債務(wù)規(guī)模是否存在必然的聯(lián)系，我們對(duì)兩者進(jìn)行了相關(guān)性分析。設(shè)地方基礎(chǔ)建設(shè)支出為xi，其中i1，2，3，4，5，6，7，8，9（對(duì)應(yīng)省份的編號(hào)），政府債務(wù)合計(jì)為yi，i1，2，3，4，5，6，7，8，9。擬合回歸直線方程：yβ1 +β2 x，其中β1 和β2 為該一元線性模型的參考估值。首先使用Excel對(duì)地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)和政府債務(wù)總額進(jìn)行相關(guān)性分析，計(jì)算出其相關(guān)性R20925，說(shuō)明地方基礎(chǔ)建設(shè)支出與政府債務(wù)高度相關(guān)，再使用SPSS統(tǒng)計(jì)軟件對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析，結(jié)果如表7所示。

從表7中我們可以看到回歸關(guān)系的顯著性系數(shù)Sig.0000<005，說(shuō)明該回歸關(guān)系具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義，并且自變量與因變量之間相關(guān)性非常顯著。

從表8可以看出，通過t檢驗(yàn)我們可以得到回歸直線方程：

y-309257+1864x。

五、結(jié)論和建議1研究結(jié)論

分析結(jié)果表明，我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)總量與其債務(wù)規(guī)模存在著正向相關(guān)性，這說(shuō)明一定程度的政府舉債行為對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有正向的刺激作用。并且我國(guó)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與政府債務(wù)也存在著明顯的正相關(guān)關(guān)系，這說(shuō)明基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)政府債務(wù)有正向的影響作用，對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)需要的支出越多，地方政府債務(wù)的規(guī)模就越大。這也說(shuō)明，地方政府債務(wù)的主要支出在于加強(qiáng)地方基礎(chǔ)建設(shè)。

2建議

通過對(duì)我國(guó)九個(gè)省份的政府債務(wù)、地方經(jīng)濟(jì)總量（GDP）和基礎(chǔ)設(shè)施支出占政府債務(wù)的比的研究，筆者認(rèn)為因從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)我國(guó)政府債務(wù)的管理：

（1）應(yīng)該優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加強(qiáng)其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。從研究結(jié)果來(lái)看，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展在一定程度上依賴著地方政府債務(wù)的規(guī)模。積極優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，積極推動(dòng)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化運(yùn)作，嚴(yán)格執(zhí)行政府融資操作管理辦法，開展債務(wù)資金使用效益績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，加快建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

（2）應(yīng)該多元化地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資渠道，減輕地方政府還債壓力。從研究結(jié)果來(lái)看，地方政府債務(wù)與地方基礎(chǔ)建設(shè)之間相關(guān)性非常顯著，我國(guó)應(yīng)該開發(fā)多元化的關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施投資的融資渠道，在減輕地方政府還債壓力的同時(shí)，還能有效控制政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

（3）應(yīng)加快制訂關(guān)于政府債務(wù)信息披露的規(guī)章制度。目前我國(guó)并沒有關(guān)于政府債務(wù)信息披露的法律法規(guī)以及編制政府債務(wù)收支報(bào)表的具體規(guī)范和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因而地方政府債務(wù)之間沒有辦法做橫向比較，加快制訂關(guān)于政府債務(wù)信息披露的規(guī)章制度也符合我國(guó)目前政府會(huì)計(jì)改革的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

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第五篇：我國(guó)公共危機(jī)管理體制的現(xiàn)狀與問題

我國(guó)公共危機(jī)管理體制的現(xiàn)狀與問題

摘要：我國(guó)目前正處在突發(fā)性公共危機(jī)事件的高發(fā)期，在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)都 面臨著突發(fā)性公共危機(jī)事件所帶來(lái)的嚴(yán)峻考驗(yàn)。處于非常態(tài)下的危機(jī)情境中，我國(guó)公共危機(jī) 管理面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境。這些問題嚴(yán)重制約了公共危機(jī)處理的效率和效果。為此，要增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)；建立處理危機(jī)的權(quán)威機(jī)構(gòu)和相關(guān)體制，提高公共危機(jī)管理的科學(xué)性；完善信息機(jī)制；建立良好的合作機(jī)制；修正政府績(jī)效考核體系，防止出現(xiàn)虛假治理。

關(guān)鍵詞：危機(jī)；公共危機(jī)管理；信息機(jī)制；政府績(jī)效

一．我國(guó)公共危機(jī)管理體制的現(xiàn)狀與問題（1）危機(jī)預(yù)防與管理機(jī)制缺失

在“SARS” 事件之前，我國(guó)根本沒有系統(tǒng)地的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，因此，危機(jī)預(yù)防與管理 機(jī)制缺失問題在“SARS”公共衛(wèi)生危機(jī)期間集中暴露出來(lái)，比如政府的危機(jī)管理缺乏系統(tǒng)的預(yù)防戰(zhàn)略和政策規(guī)劃；缺乏系統(tǒng)化和制度化的教育、訓(xùn)練、組織保障；缺乏整合和協(xié)調(diào)的機(jī)制，政府與醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合欠缺；缺乏有效的信息支持和信息溝通機(jī)制，信息傳播渠道不暢通；缺乏制度化的財(cái)政資源保障和人力資源保障；與國(guó)際組織和地區(qū)組織的合作有待完善等等。與此同時(shí)，由于政府公共危機(jī)預(yù)防與管理觀念欠缺，應(yīng)付突發(fā)性危機(jī)事件的心理準(zhǔn)備不足，民眾缺乏必要的危機(jī)應(yīng)對(duì)培訓(xùn)，面對(duì)突發(fā)事件容易產(chǎn)生心理緊張，甚至是群體性的恐慌，從而使個(gè)人和整個(gè)社會(huì)在認(rèn)知和行為上的應(yīng)對(duì)能力降低。（2）危機(jī)發(fā)生時(shí)反應(yīng)不及時(shí)

反應(yīng)及時(shí)是公共危機(jī)管理的第一要?jiǎng)t。由于公共危機(jī)事件具有威脅性、緊迫性、和不確定性，反應(yīng)遲緩必然加重危機(jī)狀態(tài)。美國(guó) 9·11 事件中，在遭受恐怖襲擊后 45 分鐘，布什總統(tǒng)就發(fā)表了電視講話；2003 年美國(guó)東北部發(fā)生大停電后數(shù)分鐘之內(nèi)，美國(guó)國(guó)防部就迅速作出反應(yīng)，半小時(shí)后紐約市長(zhǎng)就召開記者會(huì)。在日本福岡地震發(fā)生后不到 1 分鐘，電視屏幕上端已顯示出地震震源、各地區(qū)震度以及有無(wú)海嘯等信息；災(zāi)害發(fā)生 30 分鐘內(nèi)，政府各部門就在有序應(yīng)對(duì)地震災(zāi)害了。相對(duì)而言，我國(guó)在處理公共危機(jī)的過程中，政府反應(yīng)是比較遲鈍的，例如 2003 年“SARS” 事件之初，政府不僅沒有反應(yīng)，甚至掩蓋事實(shí)真相致使事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大。2005 年因中國(guó)石油吉林石化公司雙苯廠發(fā)生著火爆炸導(dǎo)致松花江污染，但從爆炸發(fā)生到哈爾濱市宣布停水有整整 10 天時(shí)間，國(guó)家環(huán)保總局的污染報(bào)告記錄卻始終為零，而松花江沿江的各地各級(jí)政府均未采取任何有效應(yīng)對(duì)措施。1600(3)危機(jī)應(yīng)對(duì)的方法不科學(xué) 我國(guó)過去一直采用分部門、分災(zāi)種的單一災(zāi)情的救援體制和危機(jī)管理模式，大規(guī)模地區(qū)性自 然災(zāi)害迄今仍使用“人海戰(zhàn)術(shù)”，投入最多的是部隊(duì)，沒有完全建立處理不同危機(jī)事件之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。在公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)方法上，政府有關(guān)部門由于“責(zé)權(quán)利”等諸多因素，“金字塔”式的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)使得政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)往往采取上級(jí)拍板的處理模式，即事件發(fā)生后先向上級(jí)部門和領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，上級(jí)部門和領(lǐng)導(dǎo)在了解情況后拍板如何處理。相對(duì)而言，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的方法則更為科學(xué)。美國(guó)政府于 1979 年成立了聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局，直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，報(bào)告并處理災(zāi)情。多年來(lái)，該機(jī)構(gòu)已發(fā)展起一整套“綜合應(yīng)急管理系統(tǒng)”，以應(yīng)對(duì)各種類型和規(guī)模的天災(zāi)人禍。“9.11”事件發(fā)生后，該系統(tǒng)迅速啟動(dòng)，美國(guó)聯(lián)邦政府的核心應(yīng)對(duì)部門和相關(guān)支援部門都迅捷有序地采取措施全力開展救難工作，相互交織卻有機(jī)協(xié)同，把恐怖襲擊的傷害降到了最低限度。由此可見，科學(xué)的應(yīng)對(duì)方法和策略是化解危機(jī)的關(guān)鍵。一旦多種危機(jī)事件并發(fā)，危機(jī)應(yīng)對(duì)方法的不科學(xué)則可能會(huì)使政府在處理危機(jī)事件中的政策不能很好地得以貫徹實(shí)施，從而導(dǎo)致政府處理緊急事務(wù)的效率低下。(4)危機(jī)事后恢復(fù)不力

在危機(jī)事后的處理階段，政府一方面需要妥善應(yīng)對(duì)有關(guān)政治影響、經(jīng)濟(jì)損失等恢復(fù)性問題。另一方面還需及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以修正組織的日常決策和應(yīng)急處理系統(tǒng)，因此需要一個(gè)完善的恢復(fù)機(jī)制。而現(xiàn)階段，我國(guó)在這一方面還處于“缺位”狀態(tài)，危機(jī)的事后恢復(fù)多依靠單方面的國(guó)家財(cái)政，缺乏多渠道多方式的恢復(fù)動(dòng)員機(jī)制。除此之外，危機(jī)決策處理的事后校正機(jī)制也不夠健

二、我國(guó)公共危機(jī)管理體制存在的問題

（1）嚴(yán)重缺乏公共危機(jī)管理意識(shí)

政府官員、公共管理者的危機(jī)管理意識(shí)淡薄，在政府管理過程中對(duì)危機(jī)管理的認(rèn)識(shí)不足。建立健全政府危機(jī)管理機(jī)制的基本前提應(yīng)該是轉(zhuǎn)變觀念。我國(guó)危機(jī)管理的宏觀機(jī)制是非常欠 缺的，究其原因，就是認(rèn)識(shí)不足。盡管在以往的種種公共危機(jī)中，我國(guó)政府采取了必要措施 而從容度過，表現(xiàn)出我國(guó)政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的膽略和智慧，但是危機(jī)管理的核心在平時(shí)，在于預(yù) 防，而不在于出現(xiàn)了危機(jī)之后的力挽狂瀾。出現(xiàn)了危機(jī)之后再去應(yīng)對(duì)是一個(gè)方面，但更重要 的方面是建立起危機(jī)預(yù)防應(yīng)對(duì)機(jī)制。我們現(xiàn)在對(duì)一些事故，比如煤炭瓦斯爆炸、空難等有安 全管理和安全生產(chǎn)條列，平時(shí)加強(qiáng)防范工作，出了事故以后可以根據(jù)條例確定相應(yīng)的責(zé)任，對(duì)事故的定性和處理有一套方法，但是，更加宏觀的、系統(tǒng)的危機(jī)管理卻沒有提高到應(yīng)有的 水平。

（2）缺乏獨(dú)立和常設(shè)的危機(jī)管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

現(xiàn)行行政管理體制條塊分割，缺乏協(xié)調(diào)，效率低下。我國(guó)政府體制由于政府職能沒有劃 分清楚，許多事項(xiàng)管理上條塊分割嚴(yán)重。在這種制度下，地方政府也很難協(xié)調(diào)各個(gè)部委、黨、政、軍系統(tǒng)關(guān)系。從整個(gè)體制上看，在危機(jī)時(shí)刻對(duì)一些重大事項(xiàng)誰(shuí)負(fù)責(zé)、對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)的問題，誰(shuí)也搞不清楚。即便中央政府下令，各級(jí)政府各部門之間也可能難以有效協(xié)調(diào)——大家基本 上都是各行其是。遇到非典之類特殊危機(jī)事件，更缺乏足夠的處理和應(yīng)變能力。這是不負(fù)責(zé) 任的體制、效率低下的體制、缺乏責(zé)任心的體制。國(guó)家行政學(xué)院杜鋼建教授將目前政府管理 體制的弊端概括為：政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，獲利途徑審批化，審批方式復(fù)雜化。（3）信息公開機(jī)制不健全及媒體輿論的引導(dǎo)、溝通和監(jiān)督作用發(fā)揮失效

當(dāng)前，我國(guó)信息公開機(jī)制不健全。有關(guān)危機(jī)事件的新聞宣傳，必須掌握適度的分寸，以 適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)、選擇適當(dāng)?shù)拿襟w向公眾提供正確的信息，這是處理危機(jī)事件和其他社會(huì)熱點(diǎn)問 題的有效手段。我們要堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，借鑒先進(jìn)的管理理念和管理方式，主動(dòng)采取積極的應(yīng) 對(duì)措施，建立快速通報(bào)事件真相和工作進(jìn)展的新聞發(fā)布渠道，尤其是通過主流媒體，組織正 面報(bào)道，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布真實(shí)信息，給人民群眾以更多的知情權(quán)。

媒體輿論的引導(dǎo)、溝通和監(jiān)督作用，沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮。在各種突發(fā)事件中，往往伴 隨著種種小道信息的不斷擴(kuò)散。要使公眾在眾多信息中接受主流媒體信息，關(guān)鍵在于提高主 流媒體所刊發(fā)內(nèi)容的公信度。我們應(yīng)注意及時(shí)、準(zhǔn)確地把握社會(huì)輿情和社會(huì)心態(tài)，根據(jù)突發(fā) 事件的特點(diǎn)和群眾思想反映，著眼于正面引導(dǎo)，加大正面報(bào)道力度，認(rèn)真做好有針對(duì)性的宣 傳教育工作，并提供最便捷暢通的傳播渠道，讓來(lái)自權(quán)威部門的信息，通過主流媒體在最短 時(shí)間、最大范圍內(nèi)得以公開。同時(shí)，通過揭露謠言，澄清事實(shí)，解疑釋惑，使因謠言造成混 亂被迅速制止，事態(tài)盡快平息。

（4）法治缺失

從南方雪災(zāi)、三鹿奶粉事件、玉樹地震等一系列突發(fā)性公共事件可以看出，我國(guó)在公共 危機(jī)管理方面存在法治缺失。首先，在立法方面，缺乏一部統(tǒng)一的規(guī)定各種危機(jī)事件的“緊 急狀態(tài)法”。為了有效應(yīng)對(duì)各種危機(jī)事件，世界各國(guó)首要開展的工作就是制定相關(guān)法律，統(tǒng) 一規(guī)定各國(guó)政府在處理危機(jī)事件中的職權(quán)和職責(zé)，確定依法對(duì)抗緊急狀態(tài)和危機(jī)情境的法治 原則。我國(guó)先后制定了《戒嚴(yán)法》、《防震減災(zāi)法》、《傳染病防治法》、《防洪法》和《消防法》 等，這些法律所規(guī)定的緊急狀態(tài)法律制度不統(tǒng)一，每個(gè)單行的法律只能適用于一種緊急狀態(tài)，一旦緊急狀態(tài)產(chǎn)生的原因復(fù)雜，就很難有一個(gè)統(tǒng)一的緊急狀態(tài)下的指揮機(jī)制。其次，在危機(jī) 處理期間，依法行政有待加強(qiáng)。無(wú)論正常狀態(tài)下，還是危機(jī)狀態(tài)下，政府行為法制化和依法 行政是政府實(shí)施有效治理的基本原則。政府在緊急狀態(tài)下的應(yīng)變能力和行政管理的權(quán)威性、主動(dòng)性，以及對(duì)社會(huì)整體資源的統(tǒng)一調(diào)配能力，不只是政府自發(fā)性的反應(yīng)，同時(shí)也是法律規(guī) 范與授權(quán)的結(jié)果。否則即使措施再完備，也難保不出重大問題。最后，如何防止在危急狀態(tài) 下公共政策侵害公民權(quán)利，如何進(jìn)行有效監(jiān)督也都是今后在制定和完善相應(yīng)法律法規(guī)時(shí)需要 考慮的重要問題。

三．完善我國(guó)危機(jī)管理體制的對(duì)策思考（1）增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)

“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。危機(jī)管理的目的就是“使用少量錢預(yù)防，而不是花大錢治病”。政府進(jìn)行危機(jī)管理，不只是要在危機(jī)發(fā)生以后作出迅速反應(yīng)和對(duì)危機(jī)局勢(shì)進(jìn)行嚴(yán)格控制，更 為重要的是要在平時(shí)的工作中樹立起較強(qiáng)的危機(jī)感和危機(jī)意識(shí)。它要求公共決策者要居安思 危，在和平、穩(wěn)定時(shí)期要從戰(zhàn)略的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度出發(fā)，預(yù)先考慮到社會(huì)可能面臨的緊急狀態(tài) 和潛在的危機(jī)因素，在物質(zhì)和心理上做好應(yīng)對(duì)危機(jī)的準(zhǔn)備，預(yù)先制定危機(jī)預(yù)案，以防在危機(jī) 發(fā)生時(shí)不知所措。這就要求各級(jí)政府部門要有意識(shí)的加強(qiáng)對(duì)危機(jī)等相關(guān)知識(shí)的研究和信息的 收集，建立起比較完整的信息處理機(jī)制。在危機(jī)發(fā)生之時(shí)，及時(shí)發(fā)出預(yù)警信號(hào)，按照先前制 定的危機(jī)預(yù)案，從容主動(dòng)地應(yīng)對(duì)危機(jī)。做好危機(jī)的識(shí)別和監(jiān)控工作，將危機(jī)的發(fā)生視為常態(tài)，工作不僅要圍繞危機(jī)本身來(lái)準(zhǔn)備，還要加強(qiáng)對(duì)可能引發(fā)危機(jī)的相關(guān)因素的重視。（2）建立處置危機(jī)的權(quán)威機(jī)構(gòu)和相關(guān)體制，提高公共危機(jī)管理的科學(xué)性

危機(jī)管理是各級(jí)政府、各個(gè)政府部門的共同責(zé)任。把危機(jī)管理的職能整合到各級(jí)政府和 各個(gè)政府部門的職能體系之中、整合到各級(jí)政府和各個(gè)政府部門的日常工作之中是十分必要 的。但是考慮到危機(jī)管理需要統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一的指揮，考慮到危機(jī)管理需要協(xié)調(diào)和調(diào)動(dòng)各 種資源和力量，考慮到危機(jī)管理需要常態(tài)的管理戰(zhàn)略、政策和機(jī)制，建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié) 調(diào)的危機(jī)管理體制是十分必要的。

（3）完善信息機(jī)制

當(dāng)社會(huì)發(fā)生重大危機(jī)時(shí)候，人民的生命財(cái)產(chǎn)和社會(huì)秩序受到威脅，心理上出現(xiàn)緊張、焦 慮甚至恐慌是自然反應(yīng)。而對(duì)事件真相的模糊認(rèn)知正是引發(fā)此種消極心理反應(yīng)的導(dǎo)火索。提 高危機(jī)應(yīng)對(duì)的能力，從完善信息方面來(lái)說(shuō)應(yīng)該做好以下兩方面的工作。首先，加強(qiáng)信息的公 開度和透明度。增加信息的透明度是制止流言甚至謠言的最有效方式。知情權(quán)是公民重要的 程序性權(quán)利。政府可以通過新聞發(fā)言制度、通過召開例行新聞發(fā)布會(huì)、通過媒體和網(wǎng)絡(luò)向民眾發(fā)布危機(jī)信息，讓他們了解到危機(jī)的到來(lái)并沒有造成政府的混亂，政府還是在正常的運(yùn)轉(zhuǎn) 和積極應(yīng)對(duì)，同時(shí)也可以防止不正確的信息通過不正常的渠道傳播，造成民眾的猜疑甚至是 對(duì)政府的不信任。2007 年我國(guó)實(shí)施的《政府信息公開條例》為信息的公開化提供了法律上 的保障，2008 年 5 月 12 日發(fā)生的汶川地震凸顯了政府信息的公開與透明，使得廣大民眾對(duì)

政府更加信任，萬(wàn)眾一心，共同應(yīng)對(duì)災(zāi)難。其次，建立信息溝通機(jī)制。危機(jī)具有突發(fā)性、多 樣性和復(fù)雜性等特點(diǎn)，如果按照傳統(tǒng)行政內(nèi)部溝通渠道，層層上報(bào)落實(shí)，會(huì)貽誤時(shí)機(jī)。因此 設(shè)立危機(jī)溝通的綠色通道是極為必要的。在危機(jī)發(fā)生時(shí)，危機(jī)發(fā)生地可以不受行政層級(jí)的約 束，直接將信息傳輸?shù)礁呒?jí)決策層，決策層再通過這個(gè)通道將危機(jī)處理的原則、辦法下達(dá)給 危機(jī)發(fā)生地。這樣就減少了中間環(huán)節(jié)的信息傳播，節(jié)省了時(shí)間，節(jié)約了成本，提高了效率。（4）建立良好的合作機(jī)制

首先，加強(qiáng)政府與社會(huì)的合作。在一個(gè)開放的、多元化的社會(huì)里，危機(jī)帶來(lái)的影響是廣 泛的，威脅的是全社會(huì)的利益。雖然政府因其責(zé)任和能力，應(yīng)成為危機(jī)應(yīng)對(duì)的主導(dǎo)力量，但 認(rèn)為應(yīng)對(duì)危機(jī)只是政府的事是不明智的。政府已經(jīng)被證明不是萬(wàn)能的，沒有社會(huì)力量的參與，政府要治理好公共危機(jī)是不可想象的。面對(duì)危機(jī)必須充分發(fā)揮社會(huì)力量，整合社會(huì)資源。要 做到這一點(diǎn)必須做好以下三方面工作：第一，積極發(fā)展社會(huì)基層自治組織，基層自治組織在 危機(jī)管理中扮演著十分重要的角色。目前，一種新的完善的體制尚未建立起來(lái)，一個(gè)成熟的 市民社會(huì)還未形成，城鄉(xiāng)基層自治力量十分薄弱，這使危機(jī)應(yīng)對(duì)的及時(shí)性和有效性大打折扣。因此，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)基層自治組織建設(shè)十分迫切。在城市要加強(qiáng)社區(qū)管理委員會(huì)建設(shè)，在農(nóng) 村加強(qiáng)村民委員會(huì)建設(shè)。第二，積極培育和發(fā)展非營(yíng)利組織。非營(yíng)利組織，作為公民社會(huì)的 一種重要組織，在很多方面和政府形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在危機(jī)管理中大有作為。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó) 政府對(duì)社會(huì)公共事業(yè)大包大攬，結(jié)果使非營(yíng)利組織對(duì)政府依賴過度，從而影響了非營(yíng)利組織 的正常發(fā)展。為此，政府應(yīng)該從一些不必要的社會(huì)領(lǐng)域中退出來(lái)，大力鼓勵(lì)非營(yíng)利組織的發(fā) 展，盡快建立非營(yíng)利組織發(fā)展的制度機(jī)制。第三，加強(qiáng)與科研機(jī)構(gòu)的合作，發(fā)揮外部智囊的 作用。

結(jié)

語(yǔ)

在經(jīng)濟(jì)全球化和政治多極化的國(guó)際形勢(shì)下，我國(guó)正在全面建設(shè)小康社會(huì)。在紛繁復(fù)雜的 環(huán)境中，發(fā)展的機(jī)遇可能平地而生，而災(zāi)禍也可能從天而降。傳統(tǒng)的安全威脅因素和非傳統(tǒng) 的安全威脅因素相互交織，使我們面臨諸多嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，要加強(qiáng)公共危機(jī)管理，增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)；建立處置危機(jī)的權(quán)威機(jī)構(gòu)和相關(guān)體制，提高公共危機(jī)管理的科學(xué)性；完善信息機(jī)制和建立良好的合作機(jī)制；修正政府績(jī)效考核體系，防止出現(xiàn)虛假治理，這對(duì)于我國(guó)成功避免和駕馭各種風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，保障國(guó)家安全，促進(jìn)社會(huì)健康發(fā)展具有十分重要的意義。