第一篇：我國(guó)社會(huì)救助制度面臨的問(wèn)題與完善路徑

我國(guó)社會(huì)救助制度面臨的問(wèn)題與完善路徑

作者：郭玉輝 《光明日?qǐng)?bào)》（2015年02月27日 07版）

從古代賑災(zāi)救濟(jì)到新中國(guó)成立后的災(zāi)害救濟(jì)，再到農(nóng)村特困戶救濟(jì)和農(nóng)村五保供養(yǎng)等，我國(guó)的社會(huì)救助舉措延續(xù)不斷。但中國(guó)真正具有制度意義的社會(huì)救助始于20世紀(jì)90年代初期，且具有社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)救助制度的鮮明特征。1993年5月上海市民政局會(huì)同有關(guān)部門下發(fā)《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》，拉開了我國(guó)社會(huì)救濟(jì)制度改革的序幕。與發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的社會(huì)救助制度不同，中國(guó)的社會(huì)救助制度建立在反貧困計(jì)劃基礎(chǔ)之上，存在自身的特點(diǎn)。作為社會(huì)保障體系的重要組成部分和一項(xiàng)基礎(chǔ)制度，我國(guó)社會(huì)救助制度在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會(huì)、緩解社會(huì)矛盾等方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成績(jī)。特別是自黨的十八大以來(lái)，我國(guó)社會(huì)救助事業(yè)經(jīng)歷了從傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)到現(xiàn)代社會(huì)救助的重大轉(zhuǎn)變，從碎片化的分散狀態(tài)，轉(zhuǎn)變?yōu)轶w系化的制度設(shè)計(jì)。但也應(yīng)當(dāng)看到，伴隨著我國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，社會(huì)救助領(lǐng)域中的一些潛在問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)?？偨Y(jié)社會(huì)救助制度在實(shí)施過(guò)程中面臨的問(wèn)題，在深化改革中尋求解決問(wèn)題的方式，是我們面臨的重要時(shí)代課題。

我國(guó)社會(huì)救助制度面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

制度問(wèn)題。社會(huì)救助運(yùn)行機(jī)制不夠健全，社會(huì)救助政策存在制度分割問(wèn)題，“多龍治水”的工作格局長(zhǎng)期不變，在實(shí)施相關(guān)配套救助制度的時(shí)候往往只是簡(jiǎn)單地與低保掛鉤，造成了低保救助的“懸崖效應(yīng)”。社會(huì)救助涉及內(nèi)容很多，只能由多個(gè)部門分工協(xié)作、共同完成，然而我國(guó)社會(huì)救助各部門分別有著截然不同的管理制度和管理范圍，導(dǎo)致制度之間缺乏合理的銜接與協(xié)調(diào)，甚至使政府在社會(huì)救助的局部領(lǐng)域缺位。地方分權(quán)制的社會(huì)救助管理模式在一定程度上影響著社會(huì)救助的效率，不利于地方政府積極性的發(fā)揮。

法律問(wèn)題。1997年國(guó)務(wù)院正式下發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1999年底以前在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度。之后，隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，我國(guó)社保制度出現(xiàn)了許多新問(wèn)題，國(guó)家也相繼出臺(tái)了一些政策法規(guī)，構(gòu)建了新型社會(huì)救助體系的基本框架。但我國(guó)社會(huì)救助僅停留在條例、辦法等層面，尚未出臺(tái)統(tǒng)一的社會(huì)救助法，完備的社會(huì)救助法律體系的缺失導(dǎo)致了社會(huì)救助工作的隨意性與多變性。

資金問(wèn)題。我國(guó)救助資金撥款數(shù)額雖比之前有所增長(zhǎng)，但面對(duì)龐大的需要救助的群體，仍是杯水車薪。目前救助資金主要來(lái)源于財(cái)政投入，而財(cái)政投入又分散在各政府部門，且資金管理缺乏強(qiáng)有力的決策監(jiān)管體制，這導(dǎo)致救助資金得不到集中利用，執(zhí)行機(jī)制難以實(shí)施有效監(jiān)督，救助制度難以發(fā)揮其實(shí)際效用。

城鄉(xiāng)問(wèn)題。受制于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，我國(guó)社會(huì)救助的重心一直放在城鎮(zhèn)，農(nóng)村相對(duì)滯后，對(duì)農(nóng)村的社會(huì)救助也只是簡(jiǎn)單移植救助制度，針對(duì)性不強(qiáng)，很多地方政府對(duì)農(nóng)村的社會(huì)救助財(cái)政投入不足，結(jié)構(gòu)也不合理，救助標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，這使得社會(huì)救助政策呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)分割的特征。

效率問(wèn)題。救助對(duì)象流動(dòng)性差造成救助效率降低，促進(jìn)流動(dòng)的政策措施不多，救助規(guī)模卻顯著擴(kuò)大，但我國(guó)尚未探索出實(shí)現(xiàn)流動(dòng)性的有效途徑，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助對(duì)象流入與流出的有效結(jié)合。

我國(guó)社會(huì)救助制度的完善路徑

從國(guó)際社會(huì)救助制度的建設(shè)和發(fā)展的歷程看，社會(huì)救助制度的完善和發(fā)展對(duì)于國(guó)家的繁榮穩(wěn)定具有重要作用。在社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的當(dāng)下，對(duì)貧困者和弱者進(jìn)行社會(huì)救助，要有嚴(yán)格的資格審核制度，使真正有需要者得到救助。為完善我國(guó)社會(huì)救助制度，突破現(xiàn)有的發(fā)展困境，筆者認(rèn)為應(yīng)從如下方面著手：

理順管理體制，健全運(yùn)行機(jī)制。建立協(xié)調(diào)平臺(tái)和落實(shí)平臺(tái)，構(gòu)建跨部門的社會(huì)救助管理體系，保證各項(xiàng)救助政策的落實(shí)，形成社會(huì)救助工作合力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助工作組織體系與救助工作的專業(yè)化。

進(jìn)一步推廣社會(huì)救助的分類分層管理。適當(dāng)區(qū)分基本生活救助和其他專項(xiàng)救助，推廣分類施助和差異施助。建立“以人為本，重在服務(wù)”的管理理念，充分發(fā)揮社會(huì)救助制度的作用。建設(shè)正式救助與非正式救助相結(jié)合的制度，加強(qiáng)精神文明建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)道德的進(jìn)步。

積極推進(jìn)社會(huì)救助領(lǐng)域立法。加強(qiáng)社會(huì)救助的法制建設(shè)，建立中國(guó)社會(huì)救助的法律法規(guī)體系，盡快推動(dòng)社會(huì)救助法的出臺(tái)，使救助工作有法可依、有章可循。對(duì)社會(huì)救助的公正度進(jìn)行監(jiān)督，逐步完善現(xiàn)有的具體救助政策和措施，確保社會(huì)救助制度的長(zhǎng)效性和權(quán)威性。完善稅收調(diào)節(jié)制度，通過(guò)稅收手段調(diào)節(jié)國(guó)民的收入分配，進(jìn)而籌集救助資金，縮小社會(huì)的貧富差距，減緩社會(huì)救助的壓力。

實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助方式的多元化。建立規(guī)范靈活的救助機(jī)制，改變以往的資金籌集方式，建立多元化資金籌集機(jī)制，積極開展社會(huì)募集，合理分擔(dān)中央與地方政府責(zé)任。

保障社會(huì)救助的公平性。保障城鄉(xiāng)發(fā)展的均衡性，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同進(jìn)步。改變“城鄉(xiāng)分治，公民不同權(quán)”的理念，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，完善城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的均等化。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會(huì)救助政策實(shí)施的重要基礎(chǔ)，未來(lái)中國(guó)應(yīng)更加重視社會(huì)救助制度效率的提升，著力解決公平問(wèn)題，注重貧困緩解，堅(jiān)持走低水平、廣覆蓋的社會(huì)救助發(fā)展模式，更加關(guān)注兒童和未成年人的發(fā)展問(wèn)題。

（作者單位：福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院）

第二篇：芻議我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度的運(yùn)行與完善

芻議我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度的運(yùn)行與完善

摘要：我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度自新中國(guó)成立后經(jīng)歷了改革開放之前和之后兩個(gè)階段的政策嬗變。21世紀(jì)以來(lái)，針對(duì)農(nóng)村貧困群眾的基本生活問(wèn)題，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)等一系列農(nóng)村社會(huì)救助制度。但其在運(yùn)行中仍存在救助標(biāo)準(zhǔn)偏低、救助覆蓋面不足、救助配套政策缺乏、救助資源整合不到位、救助管理服務(wù)不規(guī)范等問(wèn)題。為提高農(nóng)村社會(huì)救助水平和擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)救助范圍，應(yīng)從規(guī)范與整合救助項(xiàng)目、優(yōu)化制度設(shè)計(jì)、增加資金來(lái)源、理順管理體制、健全法律法規(guī)等方面完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村社會(huì)救助； 運(yùn)行； 完善

中圖分類號(hào)：C1913； F812.8

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671623X（2015）02004706

社會(huì)救助是國(guó)家和社會(huì)通過(guò)國(guó)民收入的分配和再分配，運(yùn)用資金、實(shí)物或服務(wù)等手段，依據(jù)法律規(guī)定對(duì)無(wú)收入、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力、生活在最低生活標(biāo)準(zhǔn)以下的個(gè)人或家庭，以及因自然災(zāi)害、不幸事故而陷入生活困境的人，提供一定物質(zhì)幫助以保障其基本生活而擺脫其生活困境的一種社會(huì)保障制度。[1]社會(huì)救助是社會(huì)保障的最后一張“安全網(wǎng)”，對(duì)保障個(gè)人的基本生存權(quán)，維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定和促進(jìn)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面持續(xù)、全面的發(fā)展具有重要意義。

國(guó)外對(duì)于社會(huì)救助的研究主要集中于貧困問(wèn)題，從一般貧困入手，根據(jù)實(shí)際情況開展社會(huì)救助的理論和政策性研究。對(duì)于具體政策性的研究主要集中于社會(huì)救助的結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)及管理層面，并已形成理論體系。相對(duì)于國(guó)外而言，國(guó)內(nèi)對(duì)于農(nóng)村社會(huì)救助的研究集中于體系建設(shè)、具體內(nèi)容、救助模式和政府責(zé)任等方面，但對(duì)于如何完善農(nóng)村社會(huì)救助體系、提高救助效率和效果等的研究還明顯不足，這些問(wèn)題都需要進(jìn)一步地深入研究。

一、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度的運(yùn)行狀況

21世紀(jì)以來(lái)，為解決農(nóng)村貧困群眾的基本生活問(wèn)題，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)、農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村醫(yī)療救助、流浪乞討人員救助、農(nóng)村住房救助等一系列社會(huì)救助政策法規(guī)，救助內(nèi)容日益豐富，資金投入大幅增加，救助范圍不斷擴(kuò)大，社會(huì)救助由單項(xiàng)救助逐步轉(zhuǎn)向全面救助、體系化發(fā)展。

1.農(nóng)村救助體系基本建立

我國(guó)大多數(shù)省份都出臺(tái)了建立健全社會(huì)救助體系的政策性文件，分別由中央和地方制定發(fā)布并貫徹實(shí)施，各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)救助制度互聯(lián)互補(bǔ)，從不同的方面為困難群眾提供支持。其中農(nóng)村低保是我國(guó)農(nóng)村一項(xiàng)最基本的社會(huì)救助制度，為農(nóng)村貧困家庭提供維持其最低生活水平的救助，其他特定困難群眾可獲得災(zāi)害、教育、住房等其他的專項(xiàng)救助。另外，農(nóng)村一些救助制度還從“兜底保障”向上延伸，發(fā)揮部分社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)的職能，如農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)、醫(yī)療救助等。社會(huì)救助滿足了救助對(duì)象基本生存和發(fā)展等不同層次需要，在解決溫飽問(wèn)題的同時(shí)，也幫助他們提高了生存能力和自我發(fā)展能力。各項(xiàng)救助制度共同構(gòu)成了保障農(nóng)村困難群眾基本生活的最后屏障和安全網(wǎng)。

2.社會(huì)救助資金投入較快增長(zhǎng)

近年來(lái)，中央和地方各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助的資金投入逐年增長(zhǎng)，有力地推進(jìn)了社會(huì)救助工作的開展。農(nóng)村低保方面，2013年各級(jí)財(cái)政共支出農(nóng)村低保資金866.9億元，比上年增長(zhǎng)20.7%，其中中央補(bǔ)助資金6123億元，占總支出的706%；農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)方面，2013年各級(jí)財(cái)政共支出農(nóng)村五保供養(yǎng)資金1723億元，比上年增長(zhǎng)189%；農(nóng)村醫(yī)療救助方面，2013年各級(jí)財(cái)政共支出資助參合資金300億元[2]。同時(shí)，國(guó)家還建立健全了專項(xiàng)資金管理制度，將社會(huì)救助資金實(shí)行專項(xiàng)管理、?？顚Ｓ?，較好地保證了資金的落實(shí)。

3.社會(huì)救助的覆蓋范圍穩(wěn)步擴(kuò)大

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助制度建設(shè)的支持力度不斷擴(kuò)大，各專項(xiàng)社會(huì)救助覆蓋范圍也不斷擴(kuò)大。從農(nóng)村最低生活保障制度上看，民政部門發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2006～2013年，全國(guó)農(nóng)村低保對(duì)象由1 5931萬(wàn)人增加至5 3880萬(wàn)人，增長(zhǎng)了2382%，其中2013年比2012年同期增加435萬(wàn)人，增長(zhǎng)了08%；農(nóng)村得到“五?！惫B(yǎng)的人數(shù)也有所增長(zhǎng)，由2006年的5033萬(wàn)人增加到2013年的5372萬(wàn)人，增長(zhǎng)了67%。[2]在教育救助上，我國(guó)部分省份擴(kuò)大了教育救助的覆蓋范圍，除了低收入家庭的就學(xué)子女可以獲得相應(yīng)教育救助，也將一些特殊類型的人員，如福利機(jī)構(gòu)監(jiān)護(hù)的未成年人、五保供養(yǎng)的未成年人、烈士子女、殘疾人，以及因貧困沒有其他渠道解決教育問(wèn)題的，納入了教育救助的范圍。

4.運(yùn)行機(jī)制逐步形成，組織服務(wù)網(wǎng)絡(luò)初步構(gòu)建

在農(nóng)村社會(huì)救助的運(yùn)行機(jī)制方面，主要涉及到社會(huì)救助資金的籌集、管理、發(fā)放與使用等方面。社會(huì)救助資金有財(cái)政撥款、社會(huì)籌集、信貸扶貧和國(guó)際援助等渠道，其管理機(jī)構(gòu)主要是各級(jí)民政部門，救助資金的發(fā)放與使用必須兼顧?？顚Ｓ煤椭攸c(diǎn)使用的原則。在組織服務(wù)方面，政府在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道搭建起社會(huì)救助信息服務(wù)平臺(tái)，向下收集困難群眾需要救助的信息，向上引導(dǎo)各施救部門或組織按照困難群眾的需要合理、有序地開展救助活動(dòng)。從而使各地形成了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為平臺(tái)，救助活動(dòng)“一個(gè)口子上下”的運(yùn)行模式，社會(huì)救助各項(xiàng)資源得到進(jìn)一步開發(fā)、整合和合理配置，救助效率得到顯著提高。

二、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度總體上還處于發(fā)展的初級(jí)階段，在制度的設(shè)計(jì)、體制的理順、資金的供給、社會(huì)救助的管理與服務(wù)等多方面還存在一些缺陷與不足。

1.救助標(biāo)準(zhǔn)偏低

就農(nóng)村低保來(lái)說(shuō)，其標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際補(bǔ)助水平，雖然近年來(lái)呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，但總體看還比較低。以2009年為例，該年全國(guó)農(nóng)村低保的平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年1 210元，僅占同期全國(guó)農(nóng)民人均純收入（5 153元）的23.5%，僅是聯(lián)合國(guó)人均每日1美元的最低貧困標(biāo)準(zhǔn)的一半左右；農(nóng)村低保補(bǔ)助月人均64元，占同期城市低保水平（165元）的39%。[3]農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的確定，盡管主要考慮滿足農(nóng)村居民衣食等基本需求，但也要適度考慮人在社會(huì)生活方面的基本需求。目前的農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)僅僅考慮前者，而且在很多地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)的上漲幅度趕不上物價(jià)的上漲幅度，很難保障困難群體的最基本生活需要。

在醫(yī)療救助和自然災(zāi)害救助水平上也存在同樣的問(wèn)題。對(duì)紹興、桐廬和仙居三縣的調(diào)查表明，2006年三縣的醫(yī)療救助對(duì)象從新農(nóng)合、救助基金中獲得的補(bǔ)償額分別占22.18%、10.41%，兩項(xiàng)補(bǔ)償金僅占救助對(duì)象全年人均醫(yī)療費(fèi)的32.65%（1/3弱），醫(yī)療救助對(duì)象的自付比例超過(guò)2/3。[4]如此高的自付比例，即使不放棄治療，事后也將背負(fù)沉重債務(wù)。而在自然災(zāi)害救助中，國(guó)家救災(zāi)占損失比重基本維持在2%～3%，對(duì)損失的彌補(bǔ)只能是“杯水車薪”。[5]

2.生活救助覆蓋面不足

以農(nóng)村低保救助為例，盡管在2010年，農(nóng)村有5 214萬(wàn)人獲得低保救助，獲救助人口占農(nóng)村人口近5%，也高于同期的農(nóng)村絕對(duì)貧困線以下人口，但由于絕對(duì)貧困線定得較低，還有許多人被排除在外。據(jù)有關(guān)專家推測(cè)，若按2010年新確定的農(nóng)村人均純收入2 300元作為貧困線，農(nóng)村貧困人口仍有近1.5億人，現(xiàn)有的救助比例只占應(yīng)救助比例的1/3左右。[6]許多地區(qū)的實(shí)地調(diào)查都顯示，農(nóng)村的低保率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)氐呢毨Оl(fā)生率。以山東為例，山東省貧困發(fā)生率為472%，低保率只有249%，低保人口占貧困人口的比率為529%。[6]

3.社會(huì)救助資金不足

目前我國(guó)農(nóng)村救助資金缺口比較大，導(dǎo)致救助覆蓋面不足，救助標(biāo)準(zhǔn)偏低。救助資金不足，有多種原因：一是地方政府因稅收大頭由中央拿走，自身缺乏財(cái)力；二是在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，公共財(cái)政的支出導(dǎo)向還不到位，許多地方政府仍把大量財(cái)政資金用于發(fā)展生產(chǎn)上；三是欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，缺乏稅源基礎(chǔ)；四是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)量不足或結(jié)構(gòu)不合理，如中央的轉(zhuǎn)移支付中救災(zāi)款數(shù)量較充足，而醫(yī)療救助及最低生活保障補(bǔ)助卻不夠；五是政府間投入存在博弈，由于缺乏規(guī)范的社會(huì)保障預(yù)算，中央政府和地方政府的分擔(dān)機(jī)制未理順，社會(huì)救助資金的撥付存在上下級(jí)政府間互相推卸的現(xiàn)象。另外，由于尚未形成社會(huì)化搞慈善的氛圍，來(lái)自社會(huì)的慈善捐款數(shù)量還較少。

4.社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性

例如，在農(nóng)村低保制度框架中，保障標(biāo)準(zhǔn)處于核心和基礎(chǔ)地位，低保人數(shù)、所需資金、救助水平都是圍繞保障標(biāo)準(zhǔn)確定的。但各地在制定低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，雖然運(yùn)用基本需求支出法進(jìn)行測(cè)算，但人為控制的財(cái)政因素影響較大，由于利益表達(dá)機(jī)制不健全，困難群體爭(zhēng)取財(cái)政投向的話語(yǔ)權(quán)相對(duì)較弱。農(nóng)村低保是一項(xiàng)選擇性社會(huì)救助政策，在我國(guó)尚未實(shí)現(xiàn)一站式社會(huì)保障管理體系，沒有居民檔案和居民征信管理手段，政府缺乏對(duì)居民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查的權(quán)力和能力。在確認(rèn)低保對(duì)象的操作上，主要靠申請(qǐng)人提供收入證明、低保工作人員入戶調(diào)查和鄰居取證、民主評(píng)議等方式，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)幾乎無(wú)法識(shí)別和消除瞞報(bào)、少報(bào)和不報(bào)的欺詐、冒領(lǐng)和“搭便車”問(wèn)題，這對(duì)于依據(jù)家庭人均收入核算補(bǔ)助金額的低保制度來(lái)說(shuō)，就顯得很不科學(xué)和準(zhǔn)確。[7]

5.社會(huì)救助制度缺乏相關(guān)配套政策

在農(nóng)村社會(huì)救助制度體系中，最低生活保障制度與扶貧制度、最低工資制度、醫(yī)療救助制度、就業(yè)保障制度等其他社會(huì)救助制度之間存在緊密的聯(lián)系。其中，最低生活保障制度保障的只是農(nóng)村居民基本的生活需求，而諸如子女教育、大病治療以及其他難以預(yù)料的突發(fā)事件造成的生活困難問(wèn)題，僅靠生活保障制度是難以完全解決的。要使農(nóng)村困難群體的生活真正得到切實(shí)的保障，進(jìn)而徹底擺脫貧困，必須要有與最低生活保障制度相配套的相關(guān)優(yōu)惠政策和救助措施，否則，有些低保對(duì)象即使暫時(shí)脫了貧困，也會(huì)因種種其他原因而重新返貧。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村最低生活保障還未真正形成保扶結(jié)合，各部門齊抓共管，社會(huì)互助互濟(jì)和增強(qiáng)低保群體的自我造血、自我發(fā)展能力的局面。[8]

6.救助資源整合不到位

現(xiàn)行的社會(huì)救助制度同其他社會(huì)保障制度一樣，由于受政治體制改革滯后的制約，在執(zhí)行中往往出現(xiàn)“多龍治水”的狀況，“各吹各的號(hào)，各拉各的調(diào)”，工作不能形成整體合力。具體來(lái)說(shuō)，就是在宏觀管理上缺乏統(tǒng)一而集中的管理，沒有設(shè)立權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)救助缺乏統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃和工作規(guī)范。在對(duì)農(nóng)村貧困救助的具體執(zhí)行上，依靠基層政權(quán)組織及群眾性管理組織的分級(jí)分類負(fù)責(zé)體制沒有被提升到議事日程上來(lái)，而是“鐵路警察，各管一段”。各級(jí)各地區(qū)社會(huì)救助事務(wù)的管理、執(zhí)行、監(jiān)督疏漏眾多，離建成分工協(xié)作的社會(huì)化、法制化的農(nóng)村社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)體系還有很長(zhǎng)的一段路要走。

7.部分基層社會(huì)救助機(jī)構(gòu)工作力量薄弱，管理、服務(wù)不規(guī)范

我國(guó)各地社會(huì)救助工作發(fā)展很不平衡，部分地區(qū)，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基層社會(huì)救助工作力量薄弱，人手不足，社會(huì)救助工作存在經(jīng)費(fèi)少、硬件設(shè)施陳舊、人員缺乏培訓(xùn)、組織建設(shè)滯后等問(wèn)題?；鶎颖O(jiān)督機(jī)制不健全，工作制度和程序不完善又助長(zhǎng)了農(nóng)村社會(huì)救助工作的粗放運(yùn)作，從而導(dǎo)致在資格申請(qǐng)審查、保障對(duì)象確定、保障資金發(fā)放、保障標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了不按政策辦事以及不公正、不合理、不透明等違反政策規(guī)定的問(wèn)題，甚至發(fā)生挪用、截留救助金和優(yōu)親厚友等違法違規(guī)行為。

三、完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度的思考

1.完善農(nóng)村社會(huì)救助體系，規(guī)范與整合部分救助項(xiàng)目

農(nóng)村社會(huì)救助應(yīng)是一個(gè)完整的救助體系，既應(yīng)包括生活救助，也應(yīng)包括醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、法律救助、災(zāi)害救助等，這是陷入困境的農(nóng)民在生產(chǎn)生活中所具有的需求多樣化的特性所決定的。當(dāng)然，救助項(xiàng)目的完善需要一個(gè)過(guò)程，它受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及社會(huì)救助能力的制約。目前，我國(guó)許多地區(qū)都提出了逐步構(gòu)建以最低生活保障為基礎(chǔ)，以養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等專項(xiàng)救助為輔助，以其他救助、救濟(jì)和社會(huì)幫扶為補(bǔ)充的完善社會(huì)救助體系的基本原則，這也是符合我國(guó)客觀情況的。在推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助體系的建設(shè)中，一要加快救助項(xiàng)目建立步伐，已經(jīng)具備條件的地區(qū)要積極拓寬救助項(xiàng)目，暫時(shí)不具備條件的地區(qū)，也要通過(guò)向上爭(zhēng)取支持，鼓勵(lì)社會(huì)興辦等方式，創(chuàng)造條件將一些必需的救助項(xiàng)目建立起來(lái)。二要根據(jù)實(shí)際，確立本地區(qū)應(yīng)建立的社會(huì)救助項(xiàng)目，明確救助項(xiàng)目建立的優(yōu)先順序。為了把有限的資金用在刀刃上，要結(jié)合地區(qū)實(shí)際確立優(yōu)先建立的社會(huì)救助項(xiàng)目，比如，子女就學(xué)問(wèn)題突出的地區(qū)，應(yīng)優(yōu)先考慮教育救助問(wèn)題；農(nóng)村危房問(wèn)題突出的地區(qū)，應(yīng)集中資金分批次開展危房改造工作。在完善農(nóng)村社會(huì)救助體系的工作中，中央政府應(yīng)承擔(dān)更大責(zé)任，因?yàn)樵S多救助項(xiàng)目具有外溢效應(yīng)，如教育救助、技能培訓(xùn)救助等。

由于農(nóng)村社會(huì)救助項(xiàng)目設(shè)立不是“一攬子”式的，各救助項(xiàng)目之間缺乏有機(jī)的銜接與配合，存在重復(fù)補(bǔ)助以及漏補(bǔ)少補(bǔ)的情形，[9]在農(nóng)村社會(huì)救助體系的完善過(guò)程中，要加以適當(dāng)規(guī)范和整合。比如，農(nóng)村的“五?！迸c其他專項(xiàng)制度的關(guān)系問(wèn)題，單獨(dú)設(shè)立“五?！敝贫?，帶有歧視性；而且同樣貧困的農(nóng)民有的入“五保”，有的進(jìn)低保，還會(huì)增加管理與運(yùn)行成本。因?yàn)槎嗵拙戎贫韧瑫r(shí)運(yùn)作，要求設(shè)立對(duì)應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，增加不必要的開支?？煽紤]在適當(dāng)時(shí)機(jī)，逐步將“五?！敝贫炔⑷朕r(nóng)村各專項(xiàng)制度中來(lái)，以減少層次性，減少因制度過(guò)于復(fù)雜而產(chǎn)生的重復(fù)補(bǔ)助以及漏補(bǔ)的情形。對(duì)于在低保制度建立期間采取的一些過(guò)渡性的救助措施，比如定期定量救助，也應(yīng)納入低保制度。

2.優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，提高救助效果，增強(qiáng)社會(huì)救助的瞄準(zhǔn)能力

優(yōu)化社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)中的首個(gè)要項(xiàng)是救助標(biāo)準(zhǔn)的確立。在我國(guó)，農(nóng)村居民的生活救助、醫(yī)療救助以及其他救助項(xiàng)目中都普遍存在救助標(biāo)準(zhǔn)偏低、救助條件過(guò)于嚴(yán)苛等問(wèn)題，影響了社會(huì)救助的效果。比如，在貧困標(biāo)準(zhǔn)確定上，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織將恩格爾系數(shù)作為衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)富裕程度的標(biāo)準(zhǔn)，恩格爾系數(shù)在59%以上為貧困，而我國(guó)農(nóng)村貧困線所對(duì)應(yīng)的農(nóng)戶食物消費(fèi)支出達(dá)到85%，與聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織所確定的59%的臨界線偏離較大，而且，在貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)上也沒有考慮個(gè)人及家庭狀況，如是否殘疾人、孕婦、育兒期婦女等因素[10]。

我國(guó)在農(nóng)村貧困人口生活救助標(biāo)準(zhǔn)的確立上，應(yīng)考慮高于絕對(duì)貧困線。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，界定貧困線標(biāo)準(zhǔn)有兩種：一是絕對(duì)貧困線，以保證貧困家庭及個(gè)人的基本生活需求為主；二是相對(duì)貧困線，以保證貧困家庭及個(gè)人在保證基本生活的前提下，能有參與社會(huì)生活，獲得一定發(fā)展的能力。[11]前者以每人每日獲得2 100大卡熱量的最低營(yíng)養(yǎng)需求為基準(zhǔn)，后者大致相當(dāng)于國(guó)民收入的一半。[11]以絕對(duì)貧困線作為低保標(biāo)準(zhǔn)一般是適用不發(fā)達(dá)國(guó)家的，由于國(guó)力及社會(huì)救助能力有限，不得不以?；顬榛灸繕?biāo)。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)貧困的資助標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)改變，應(yīng)以促進(jìn)個(gè)人發(fā)展，增進(jìn)社會(huì)和諧為目標(biāo)。我國(guó)近些年經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，已進(jìn)入發(fā)展中國(guó)家中上等行列，在對(duì)貧困人群的救助上雖不能像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣，以相對(duì)貧困線來(lái)界定貧困人口，但也應(yīng)跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，適當(dāng)提高救助標(biāo)準(zhǔn)。

如何甄別被救助人群，確定哪些人應(yīng)受救助、哪些人不應(yīng)救助，受救助程度如何，以確保救助資金的有效使用是目前我國(guó)農(nóng)村救助制度發(fā)展面臨的一個(gè)難題。解決這個(gè)問(wèn)題，必須盡可能設(shè)計(jì)多項(xiàng)篩選指標(biāo)，如根據(jù)收入流、資產(chǎn)狀況確定是否入圍受救助范圍。同時(shí)也可以設(shè)計(jì)一些排除選項(xiàng)，將不適宜的人排除在外，避免“養(yǎng)懶漢”“揩油”等現(xiàn)象的發(fā)生。在現(xiàn)實(shí)中可通過(guò)深入社區(qū)調(diào)查、鄰里訪問(wèn)、信函索證、社區(qū)評(píng)議和公示，通過(guò)多部門協(xié)作的方式，以獲取正確信息，確保應(yīng)保者都受到保障。

3.完善救助資源供給系統(tǒng)，拓寬救助資金的來(lái)源渠道和數(shù)量，提高救助效率

建立有效的救助資源供給系統(tǒng)，是建構(gòu)新型農(nóng)村社會(huì)救助體系的物質(zhì)保障。救助資源主要分為現(xiàn)金、實(shí)物和服務(wù)三類，其供給主體主要為政府、民間和國(guó)際社會(huì)。資源的短缺和不足是制約農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)的瓶頸。只有解決了救助資源開發(fā)、整合和配置三方面的問(wèn)題，構(gòu)建起救助資源的供給系統(tǒng)，才能為救助工作的開展提供堅(jiān)實(shí)的保障。

救助資源的開發(fā)首先要增加政府對(duì)社會(huì)救助資源的投入。近些年來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助的投入雖有一定程度的增加，但仍遠(yuǎn)不能滿足需要。財(cái)政投入不足有多方面的原因。首先是在指導(dǎo)思想上政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助的重視程度不夠，這一方面是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位逐漸邊緣化，農(nóng)村問(wèn)題的優(yōu)先性程度相應(yīng)地下降；另一方面是因?yàn)樯鐣?huì)救助制度不屬于“積極的社會(huì)保障”范疇，它的對(duì)象一般是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能力較弱的人口，它在提高人力資本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的作用不如其他社會(huì)保障項(xiàng)目。這樣即便是在政府重視農(nóng)村社會(huì)保障工作的時(shí)候，優(yōu)先考慮的也不是社會(huì)救助。其次是現(xiàn)有的財(cái)政管理體制將財(cái)政收入大頭集中到了中央財(cái)政，地方財(cái)力不足，沒有積極性和主動(dòng)性開展農(nóng)村社會(huì)救助，即使開展也因財(cái)力不足，使社會(huì)救助覆蓋面不高，標(biāo)準(zhǔn)較低。最后是財(cái)政轉(zhuǎn)型還不到位，財(cái)政用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的開支仍占財(cái)政支出的很大比例，再加上高額的政府運(yùn)作的行政管理費(fèi)，政府用于社會(huì)事業(yè)方面的支出就顯得捉襟見肘。因此，要使財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助的投入有顯著的增長(zhǎng)，必須在指導(dǎo)思想、財(cái)政管理體制與財(cái)政轉(zhuǎn)型上著手。

我國(guó)民間救助同國(guó)外相比差距很大，民間資源開發(fā)還有很大空間，今后應(yīng)從增強(qiáng)企業(yè)與個(gè)人的社會(huì)捐贈(zèng)意識(shí)，改進(jìn)社會(huì)捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠措施，大力發(fā)展民間慈善組織，以及加強(qiáng)對(duì)慈善組織的的監(jiān)管，增強(qiáng)慈善組織的公信力等方面著手，壯大民間救助力量與救助資金來(lái)源。根據(jù)聯(lián)合國(guó)有關(guān)規(guī)定，每年發(fā)達(dá)國(guó)家都有向發(fā)展中國(guó)家無(wú)償援助的義務(wù)，援助資金一般應(yīng)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3%～5%。[12]但從實(shí)際情況看，援助資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到這一比例。因此我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大宣傳，爭(zhēng)取國(guó)際組織對(duì)我們的社會(huì)救助。

整合救助資源的使用，將其用到最需要的地方是提高農(nóng)村社會(huì)救助效率的一個(gè)有效途徑。救助資源的配置涉及兩個(gè)方面：一是國(guó)家總體救助資源的配置，即國(guó)家財(cái)政結(jié)構(gòu)問(wèn)題，也即國(guó)家社會(huì)保障資金中規(guī)定多大比例用于社會(huì)救助；二是救助資源本身的配置問(wèn)題，即救助資源內(nèi)部結(jié)構(gòu)問(wèn)題，也即在社會(huì)救助資源中多大比例用于東西部地區(qū)，多大比例用于生活救助、醫(yī)療救助、“五?！惫B(yǎng)等都需要通盤考慮。社會(huì)救助資源配置必須堅(jiān)持扶貧濟(jì)困的基本原則和方向，不論是制度設(shè)計(jì)還是操作實(shí)踐，都要切實(shí)使困難群體得到救助。[13]

4.理順農(nóng)村社會(huì)救助管理體制，加強(qiáng)社會(huì)救助監(jiān)管，提高服務(wù)遞送效率

農(nóng)村社會(huì)救助涵蓋眾多救助項(xiàng)目，涉及眾多部門，必須理順管理體制，搞好工作銜接。要明確部門主管、部門設(shè)置，明確部門分工及各自職責(zé)，避免職責(zé)不清、工作推諉、重復(fù)工作、重復(fù)救助等現(xiàn)象。從一些地區(qū)的實(shí)踐看，建立“政府主導(dǎo)、民政主管、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與”的管理體制，[14]有較好的實(shí)施效果。

農(nóng)村社會(huì)救助工作的順利運(yùn)行，離不開嚴(yán)格且有效的監(jiān)管。完善農(nóng)村社會(huì)救助工作的監(jiān)管機(jī)制可從四方面著手。一是出臺(tái)單項(xiàng)社會(huì)救助制度的操作規(guī)范、管理規(guī)章和實(shí)施細(xì)則。二是努力提高社會(huì)救助工作的公開性和透明度，按照政務(wù)公開的要求，及時(shí)向社會(huì)公布社會(huì)救助政策的相關(guān)規(guī)定以及資金安排、分配和管理使用的情況。三是切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)救助資金的管理使用，做到專戶專儲(chǔ)、專戶管理、?？顚Ｓ?，確保各項(xiàng)救助款項(xiàng)及時(shí)足額地發(fā)放到救助對(duì)象手中。四是建立對(duì)社會(huì)救助工作實(shí)施情況和實(shí)施效果進(jìn)行定期檢查評(píng)估的工作制度，將檢查評(píng)估結(jié)果納入政府目標(biāo)考核體系，完善和落實(shí)相關(guān)獎(jiǎng)懲機(jī)制。[15]

要提高農(nóng)村社會(huì)救助遞送服務(wù)的效率，首先，要搞好農(nóng)村社會(huì)救助的硬件建設(shè)：一要建立健全社會(huì)救助工作機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)放在鄉(xiāng)村基層，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索建立社會(huì)救助所，在村委會(huì)設(shè)立社會(huì)救助站或救助點(diǎn)等；二要保證工作經(jīng)費(fèi)，可以按照工作量或救助資金總額的一定比例安排工作經(jīng)費(fèi)；三要搞好技能培訓(xùn)，提高工作人員的業(yè)務(wù)技能。其次，要探索社會(huì)救助工作的分工協(xié)作機(jī)制。對(duì)于社會(huì)救助工作，政府和民間應(yīng)當(dāng)有合理的分工。最后，要大力提升工作人員的愛崗敬業(yè)精神，通過(guò)約束鼓勵(lì)、工作競(jìng)聘、有進(jìn)有出等方式強(qiáng)化工作人員的服務(wù)意識(shí)、公仆意識(shí)，保證受助對(duì)象既能獲得物質(zhì)救助，又能獲得精神慰藉。

5.建立健全農(nóng)村社會(huì)救助法律法規(guī)，為農(nóng)村社會(huì)救助工作的開展保駕護(hù)航

現(xiàn)階段，我國(guó)社會(huì)救助立法層次還停留在條例、辦法、決定和通知水平，沒有出臺(tái)統(tǒng)一的社會(huì)救助法，與之配套的單項(xiàng)社會(huì)救助法律也相對(duì)缺乏，尚未形成完備的社會(huì)資助法律體系。法律法規(guī)的不健全、不完善使得農(nóng)村救助工作在很大程度上依賴于地方政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)這項(xiàng)工作的認(rèn)知和重視程度，存在隨意性、不規(guī)范性、政策不連續(xù)性等問(wèn)題，農(nóng)村社會(huì)救助的制度化建設(shè)也因此大打折扣。而且，農(nóng)村救助工作發(fā)展也面臨許多新情況，還需在政策法規(guī)上加以改革、調(diào)整，這都要求我們必須把法制化問(wèn)題擺在重要位置。

近期我國(guó)正醞釀出臺(tái)《社會(huì)救助法》，這部法律將囊括現(xiàn)有的城鄉(xiāng)低保制度、災(zāi)民救助制度、農(nóng)村“五?！敝贫纫约搬t(yī)療救助、城市流浪乞討人員救助、教育、住房等方面的專項(xiàng)制度[16]?！渡鐣?huì)救助法》將對(duì)社會(huì)救助的基本原則、管理體制、資金保障、救助標(biāo)準(zhǔn)、各項(xiàng)社會(huì)救助制度的具體措施、管理部門對(duì)社會(huì)救助審查程序等進(jìn)行界定和規(guī)范。這部法律的出臺(tái)必將促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助事業(yè)的健康發(fā)展，為農(nóng)村社會(huì)救助工作的開展保駕護(hù)航。

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第三篇：完善社會(huì)救助

完善社會(huì)救助，關(guān)鍵在制度建設(shè)

現(xiàn)在，我國(guó)城鎮(zhèn)公民基本上得到了憲法所規(guī)定的物質(zhì)保障權(quán)利，貧者、病者、老者皆有所保。但是我國(guó)的社會(huì)救助體系還存在種種問(wèn)題，具體表現(xiàn)為：農(nóng)村社會(huì)救助地區(qū)不平衡；政府投入不足；五保供養(yǎng)難；農(nóng)村社會(huì)救助無(wú)法律體系；司法救助不完善；有些地方缺乏教育救助；救助水平低，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不同步；社會(huì)救助項(xiàng)目單一等。

之所以發(fā)生以上種種問(wèn)題，主要是制度缺失造成的。做好立法、完善制度條例、加強(qiáng)監(jiān)管方面顯得尤為重要。

首先，建立農(nóng)村社會(huì)救助的專門法律。目前我國(guó)農(nóng)村的公民對(duì)于憲法所規(guī)定的種種物質(zhì)保障的權(quán)利部分不能得到，病者無(wú)醫(yī)療社會(huì)救助，失業(yè)無(wú)失業(yè)社會(huì)救助，貧者（災(zāi)者）所得到的定期社會(huì)救濟(jì)和臨時(shí)社會(huì)救濟(jì)并非是“應(yīng)保盡?！?，往往只有16%——50%的貧困者?？梢娢覈?guó)社會(huì)救助尚處于一種無(wú)法律可依、無(wú)程序可循的無(wú)序狀態(tài)。正因?yàn)檫@樣，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，竟然還有些農(nóng)村孩子買不起筆、本子、橡皮，上不起學(xué)；有些災(zāi)民拿不到臨時(shí)社會(huì)救濟(jì)款等。這時(shí)建立專門的社會(huì)救助法律體系就顯得尤為重要。法律規(guī)定在哪些領(lǐng)域哪些人可以拿到社會(huì)救助款，分別拿到多少救助款，如：醫(yī)療救助體系、教育救助體系等。

其次，完善各類工作條例。目前，我國(guó)的社會(huì)救助水平偏低，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不同步。一些地區(qū)，特別是貧困地區(qū)救助經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)更是微乎其微。截至2006年3月，我國(guó)各地農(nóng)村沿用的是1994年國(guó)務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，農(nóng)村新形勢(shì)、管理方式的變化，五保供養(yǎng)存在著越來(lái)越多的問(wèn)題，如人均所得水平低等。由此可見，完善《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》刻不容緩。根據(jù)當(dāng)前的形勢(shì)和存在的問(wèn)題完善條例，使之切實(shí)可行。只有這樣，才能使救助對(duì)象擺脫貧困，而不是只起到道義上象征性的支持作用。

最后，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)救助的監(jiān)管。目前，社會(huì)上存在一種誤解，認(rèn)為只要提出申請(qǐng)，他們的要求就能得到滿足，因此都申以各種各樣的理由申請(qǐng)社會(huì)救助。而辦事人員針對(duì)公民的申請(qǐng)，只是向村級(jí)民政聯(lián)絡(luò)員了解情況，“情況屬實(shí)”就下發(fā)救濟(jì)金。這樣使一些真正需要救助的人得不到社會(huì)救助，失去了社會(huì)救助的意義。因此要注意發(fā)放救助金的方式方法，黨申請(qǐng)人提出申請(qǐng)，辦事人員可組織人去調(diào)查，看情況是否屬實(shí)；調(diào)查過(guò)程中不可忽視村民的意見，可依向村民了解情況，看情況是否屬實(shí)。這樣才能達(dá)到社會(huì)救助金保障居民最低生活水平，使救助群眾免于饑餓、免于死亡的目的。

可見，加強(qiáng)制度建設(shè)是完善社會(huì)救助體系的關(guān)鍵。所以，我們要建立專門法律、完善工作條例、加強(qiáng)監(jiān)管，推動(dòng)社會(huì)救助體系更加完善，更好地解決困難者的難題。

第四篇：我國(guó)道路交通事故社會(huì)救助基金制度之檢討與完善

我國(guó)道路交通事故社會(huì)救助基金制度之檢討與完善 李 華

摘 要 道路交通事故救助基金作為一種新型的社會(huì)保障制度，在機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)無(wú)法發(fā)揮作用時(shí)，為交通事故中的受害人提供社會(huì)救助。自救助基金制度實(shí)施以來(lái)，其具有的社會(huì)保障功能引起各地政府的重視，但嚴(yán)格的補(bǔ)償條件和因地而異的運(yùn)行機(jī)制阻礙了會(huì)救助功能的發(fā)揮?；诖?，需要進(jìn)一步擴(kuò)大救助基金的來(lái)源，修改救助基金的補(bǔ)償條件，完善救助基金的追償，使救助基金作為社會(huì)救助之一種，能夠起到安定人民生活、救助社會(huì)弱者的作用。

關(guān)鍵詞 交通事故;救助基金;強(qiáng)制保險(xiǎn);社會(huì)救助

中圖分類號(hào) D922．182．3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1001 －8263(2012)08 －0109 －05 作者簡(jiǎn)介 李華，南京大學(xué)法學(xué)院副教授、博士 南京 210093 社會(huì)救助制度作為社會(huì)保障體系中居于基礎(chǔ)性地位的制度設(shè)計(jì)，承擔(dān)著保障包括貧困群體在內(nèi)的社會(huì)脆弱群體最基本生活的責(zé)任。①其與侵權(quán)責(zé)任、責(zé)任保險(xiǎn)等救濟(jì)方式協(xié)調(diào)起來(lái)，構(gòu)成了一個(gè)完整的救濟(jì)體系。②作為一種制度安排，對(duì)弱勢(shì)群體提供社會(huì)救助已成為現(xiàn)代文明社會(huì)的重要標(biāo)志，這不僅體現(xiàn)了國(guó)家和社會(huì)的責(zé)任，更為重要的是，獲得社會(huì)救助也是一項(xiàng)公民權(quán)利。在機(jī)動(dòng)車道路交通事故中，機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱交強(qiáng)險(xiǎn))為受害人的保護(hù)提供了保障，但如在搶救費(fèi)用超過(guò)責(zé)任限額、肇事機(jī)動(dòng)車沒有參加強(qiáng)制保險(xiǎn)和機(jī)動(dòng)車肇事后逃逸等情況發(fā)生時(shí)，交強(qiáng)險(xiǎn)不能提供保障，此時(shí)，需要社會(huì)救助制度來(lái)為受害人提供救助。道路交通事故社會(huì)救助基金(以下簡(jiǎn)稱救助基金)可以彌補(bǔ)交強(qiáng)險(xiǎn)制度的不足，保障受害人之獲得社會(huì)救助之權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的價(jià)值理念。救助基金制度自實(shí)施以來(lái)，各地非常重視救助基金保障弱勢(shì)群體的功能，在為交通事故受害人提供保障方面發(fā)揮了很大的作用。但在救助基金運(yùn)作的過(guò)程中，一些問(wèn)題逐漸凸現(xiàn)出來(lái)，有必要對(duì)現(xiàn)有制度予以反思和檢視，以期完善我國(guó)的道路交通事故社會(huì)救助基金制度，為機(jī)動(dòng)車交通事故受害人提供及時(shí)救助。

一、道路交通事故社會(huì)救助基金之功能

社會(huì)救助可以減輕弱勢(shì)群體的痛苦，使他們走出困境，與其他社會(huì)成員共同發(fā)展，增進(jìn)他們對(duì)于政府和社會(huì)的信任以及對(duì)于社會(huì)發(fā)展的認(rèn)同，能起到穩(wěn)定社會(huì)、促進(jìn)和諧的重要作用。③對(duì)道路交通事故中的受害人提供救助，是通過(guò)救助基金來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

道路交通事故社會(huì)救助基金是指依法籌集用于墊付機(jī)動(dòng)車道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費(fèi)用、部分或者全部搶救費(fèi)用的社會(huì)專項(xiàng)資金。④在受害人無(wú)法獲得強(qiáng)制保險(xiǎn)保障的情形下，為了及時(shí)搶救道路交通事故中的受害人，國(guó)家通過(guò)多種方式籌集資金，并根據(jù)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，為受害人及其親屬提供救助的一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。⑤救助基金制度將社會(huì)公平、權(quán)利均等原則作為其價(jià)值取向，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平為價(jià)值理念。受害人獲得社會(huì)救助，是以公民權(quán)利為核心的社會(huì)救助理念的體現(xiàn)，人們認(rèn)識(shí)到社會(huì)救助不是一種恩賜，而是自己的應(yīng)有權(quán)利。對(duì)弱勢(shì)群體的保障和救助不必再借助于人性的同情與憐憫，所有社會(huì)成員包括弱勢(shì)群體都擁有了政治上和道德上的平等地位。

近年來(lái)，機(jī)動(dòng)車道路交通事故的頻繁發(fā)生，為保障機(jī)動(dòng)車交通事故受害人的人身與財(cái)產(chǎn)安全，基于公共政策之目的，通過(guò)強(qiáng)制潛在的肇事者，支付少量費(fèi)用(保險(xiǎn)費(fèi))以分?jǐn)偪赡茉斐傻膿p害，填補(bǔ)受害人的損害，減少社會(huì)問(wèn)題的發(fā)生，此乃交強(qiáng)險(xiǎn)制度設(shè)立之初衷。但交強(qiáng)險(xiǎn)保障之不足，需要國(guó)家另設(shè)救助基金，在機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度無(wú)法啟動(dòng)時(shí)，交通事故的受害人仍能獲得基本之保障。救助基金設(shè)立之目的在于輔助交強(qiáng)險(xiǎn)制度，補(bǔ)償交通事故受害人，使其在人身受到侵害、處于急需救助的狀態(tài)下能得到及時(shí)的醫(yī)療救治，填補(bǔ)其因交通事故而遭受之損害。從功效上看，救助基金承擔(dān)的是一種社會(huì)救助職能，具有顯著的社會(huì)公益性和優(yōu)撫性，其精神皆在保障制度之公正、維護(hù)社會(huì)之公益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)之構(gòu)建。

二、現(xiàn)行道路交通事故社會(huì)救助基金制度之檢討

(一)救助基金組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，救助基金主體地位不明確 基金管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)救助基金的實(shí)施和運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)救助基金功能的實(shí)現(xiàn)起著至關(guān)重要的作用。要發(fā)揮救助基金的功能，必須通過(guò)一定的組織機(jī)構(gòu)對(duì)其實(shí)施調(diào)節(jié)和管理，使之處于有序狀態(tài)并高效運(yùn)轉(zhuǎn)?！对囆修k法》規(guī)定了省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立救助基金。救助基金主管部門及省級(jí)以下救助基金管理層次由省級(jí)人民政府確定。這一規(guī)定導(dǎo)致了各地救助基金組織結(jié)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一。例如，《海南省實(shí)施 ＜ 道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法 ＞ 細(xì)則》規(guī)定，海南省人民政府設(shè)立統(tǒng)一的救助基金，各市縣政府不分級(jí)設(shè)立救助基金。海南省公安廳為救助基金主管部門，負(fù)責(zé)對(duì)救助基金管理機(jī)構(gòu)籌集、使用和管理救助基金的行為實(shí)施管理及監(jiān)督檢查。省公安廳交通警察總隊(duì)為救助基金管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)辦理救助基金的籌集、使用和管理等具體事宜;《江西省道路交通事故社會(huì)救助基金管理實(shí)施細(xì)則(試行)》則明確設(shè)立省、市、縣三級(jí)救助基金，并在當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)下成立同級(jí)救助基金管委會(huì)，作為救助基金的主管部門，管委會(huì)由財(cái)政、公安等相關(guān)部門組成，管委會(huì)辦公室設(shè)在同級(jí)財(cái)政部門?！督K省道路交通事故社會(huì)救助基金管理實(shí)施辦法》規(guī)定，由省人民政府成立“江蘇省道路交通事故社會(huì)救助基金管理工作協(xié)調(diào)小組”作為救助基金的主管部門，研究決定救助基金籌集管理使用的重大事項(xiàng)。省救助基金協(xié)調(diào)小組下設(shè)辦公室，為救助基金的管理機(jī)構(gòu)，承辦協(xié)調(diào)小組交辦的事項(xiàng)，辦公室設(shè)在省財(cái)政廳。以政府購(gòu)買服務(wù)的方式，聘請(qǐng)相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)作為江蘇省救助基金管理人，負(fù)責(zé)救助基金的具體運(yùn)作和日常運(yùn)營(yíng)管理。⑥從各地區(qū)現(xiàn)有的救助基金管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置來(lái)看，機(jī)構(gòu)的設(shè)置尚不統(tǒng)一。機(jī)動(dòng)車在不同省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)行駛通行，在發(fā)生道路交通事故時(shí)，一般按照屬地原則處理交通事故，但各地救助基金運(yùn)行機(jī)制不一致，給當(dāng)事人尋求救助基金的救助帶來(lái)不便。而且，救助基金主體地位不明確，是否具有獨(dú)立的資格尚不確定，其權(quán)利與義務(wù)只能由基金管理人來(lái)行使。由于其獨(dú)立性的欠缺，導(dǎo)致救助基金在追償方面，只能通過(guò)基金管理人來(lái)行使追償權(quán)。(二)救助資金的來(lái)源

《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》第 25規(guī)定，“救助基金的來(lái)源包括:(1)按照機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)的一定比例提取的資金;(2)對(duì)未按照規(guī)定投保機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的機(jī)動(dòng)車的所有人、管理人的罰款;(3)救助基金管理機(jī)構(gòu)依法向道路交通事故責(zé)任人追償?shù)馁Y金;(4)救助基金孳息;(5)其他資金”?！对囆修k法》第 6 條進(jìn)一步拓寬了救助基金的來(lái)源渠道，除了地方政府按照保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)交強(qiáng)險(xiǎn)繳納營(yíng)業(yè)稅數(shù)額給予的財(cái)政補(bǔ)助外，社會(huì)捐款也將成為救助基金的來(lái)源。救助基金制度創(chuàng)立后，各地都非常重視救助基金的社會(huì)保障功能，導(dǎo)致救助基金支出數(shù)額龐大，已不能滿足社會(huì)救助要求。(三)補(bǔ)償條件

《試行辦法》第 12 條規(guī)定，“有下列情形之一時(shí)，救助基金墊付道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費(fèi)用、部分或者全部搶救費(fèi)用:(1)搶救費(fèi)用超過(guò)機(jī)動(dòng)車交強(qiáng)險(xiǎn)責(zé)任限額的;(2)肇事機(jī)動(dòng)車未參加交強(qiáng)險(xiǎn)的;(3)機(jī)動(dòng)車肇事后逃逸的?！本戎鹱鳛槌鲇诠舱叩哪康?，作為強(qiáng)制保險(xiǎn)的補(bǔ)充，對(duì)交通事故中的受害人不能獲得或不能充分獲得交強(qiáng)險(xiǎn)保障時(shí)提供救助。從社會(huì)救助基金的性質(zhì)與功能角度分析，社會(huì)救助基金實(shí)為強(qiáng)制保險(xiǎn)制度之輔助，當(dāng)強(qiáng)制保險(xiǎn)無(wú)法啟動(dòng)時(shí)填補(bǔ)其空缺，使受害人獲得一定補(bǔ)償，其應(yīng)被視為受害人最后之救濟(jì)手段，所提供的也只能是最基本的保障。但救助基金在補(bǔ)償條件上仍存在不足。1． 受害人范圍的界定?！对囆修k法》與《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》一樣，都規(guī)定受害人不包括被保險(xiǎn)機(jī)動(dòng)車本車人員、被保險(xiǎn)人。在一些交通事故中，一些受害人因?yàn)槭擒噧?nèi)人員而不能夠通過(guò)交強(qiáng)險(xiǎn)獲得救助，《試行辦法》也把這部分受害人排除在救助基金救助范圍之外，顯然有違救助基金的設(shè)立目的。2． 搶救費(fèi)用超過(guò)交強(qiáng)險(xiǎn)限額。2008 年 1 月11 日中國(guó)保監(jiān)會(huì)的《關(guān)于調(diào)整交強(qiáng)險(xiǎn)責(zé)任限額的公告》中，把責(zé)任限額區(qū)分為被保險(xiǎn)機(jī)動(dòng)車有責(zé)和無(wú)責(zé)兩種情形，因機(jī)動(dòng)車有無(wú)責(zé)任不同，交強(qiáng)險(xiǎn)的限額也不同，保險(xiǎn)公司在實(shí)踐中以公安機(jī)關(guān)交通管理部門責(zé)任尚未認(rèn)定為由，拒絕墊付搶救費(fèi)用，使受害人無(wú)法從強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)獲得及時(shí)救助。救助基金也因事故責(zé)任沒有認(rèn)定，交強(qiáng)險(xiǎn)限額未定，難以確認(rèn)搶救費(fèi)用是否超過(guò)限額，而使救助基金的補(bǔ)充功能無(wú)法得到發(fā)揮，進(jìn)而影響到受害人的搶救。3． 機(jī)動(dòng)車肇事后逃逸作為救助基金墊付費(fèi)用的條件。機(jī)動(dòng)車肇事后逃逸在導(dǎo)致無(wú)法查明其是否投?！敖粡?qiáng)險(xiǎn)”以及承保人的情況下，由社會(huì)救助基金墊付喪葬費(fèi)、部分或全部搶救費(fèi)用亦是對(duì)強(qiáng)制保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)充之功能的體現(xiàn)。但“機(jī)動(dòng)車肇事后逃逸”包括駕駛車輛逃逸和遺棄車輛逃逸兩種情形，在肇事者駕駛車輛逃逸無(wú)法確定肇事車輛及其強(qiáng)制保險(xiǎn)狀況的，可以啟動(dòng)救助基金。若機(jī)動(dòng)車肇事逃逸的事故責(zé)任人在事后自首或被交通管理部門所查獲，強(qiáng)制保險(xiǎn)也可啟動(dòng)，無(wú)須社會(huì)救助基金承擔(dān)墊付義務(wù)。若肇事者遺棄機(jī)動(dòng)車逃逸的，可以查明承保機(jī)動(dòng)車強(qiáng)制保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司，由保險(xiǎn)公司承擔(dān)責(zé)任，救助基金無(wú)須予以墊付?？梢妼C(jī)動(dòng)車肇事后逃逸一概作為社會(huì)救助基金墊付有關(guān)費(fèi)用的情形之一有失妥當(dāng)。⑦(四)救助基金之追償

基于救助基金輔助性之特點(diǎn)，為確保受害人獲得基本保障，救助基金在墊付了搶救費(fèi)用和喪 葬費(fèi)用后，可以行使追償權(quán)?！对囆修k法》第 24條延續(xù)了《道路交通安全法》第 75 條的規(guī)定，“救助基金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)本辦法墊付搶救費(fèi)用和喪葬費(fèi)用后，應(yīng)當(dāng)依法向機(jī)動(dòng)車道路交通事故責(zé)任人進(jìn)行追償?！薄肚謾?quán)責(zé)任法》第 53 條亦規(guī)定，涉及到救助基金墊付的，其管理機(jī)構(gòu)有權(quán)向交通事故責(zé)任人追償。把追償對(duì)象限為“交通事故責(zé)任人”，限制了救助基金的追償范圍。在人身?yè)p害多重賠償機(jī)制并存的情況下，對(duì)受害人承擔(dān)賠償義務(wù)的主體并不限于交通事故的責(zé)任人。在交通事故中，受害人或其親屬可以依據(jù)侵權(quán)法的規(guī)定，要求交通事故的責(zé)任人予以賠償;也可要求交強(qiáng)險(xiǎn)或商業(yè)保險(xiǎn)(在投保的情況下)予以賠償。如果救助基金提前予以墊付，而追償?shù)姆秶抻诮煌ㄊ鹿实呢?zé)任者，不利于救助基金的追償。

三、基于公民權(quán)利保障的道路交通事故救助基金制度之完善

(一)進(jìn)一步規(guī)范和統(tǒng)一救助基金的組織機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮救助基金的功能

由于《試行辦法》將救助基金組織構(gòu)建的權(quán)力下放給省級(jí)政府，導(dǎo)致了各地救助基金管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及運(yùn)營(yíng)并不統(tǒng)一，再加上救助基金是一種新型的社會(huì)保障制度，人們對(duì)于救助基金了解甚少。如果沒有公安機(jī)關(guān)交通管理部門的提示，受害人及其家屬在交通事故發(fā)生后，很難獲得救助基金的救助。救助基金的管理不僅體現(xiàn)公平、公開的原則，同時(shí)也要實(shí)現(xiàn)便民和高效的原則。從方便受害人角度考量，救助基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與處理交通事故的公安機(jī)關(guān)交通管理部門聯(lián)系密切。理想的做法是在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一救助基金的管理機(jī)構(gòu)，以方便受害人尋求救助。但從當(dāng)前各地實(shí)施情況來(lái)看，統(tǒng)一救助基金管理機(jī)構(gòu)還存在很多困難?；诂F(xiàn)實(shí)的考慮，為了讓受害人了解救助基金的保障功能，應(yīng)加大宣傳力度。具體負(fù)責(zé)處理交通事故的交警發(fā)現(xiàn)受害人符合救助條件時(shí)，應(yīng)及時(shí)告知受害人或其親屬，以方便其申請(qǐng)救助基金的救助。

(二)擴(kuò)大救助基金的來(lái)源渠道

《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》和《試行辦法》明確了救助基金的來(lái)源，但現(xiàn)有的來(lái)源渠道并不能滿足社會(huì)對(duì)救助基金日益擴(kuò)大的需求，有必要進(jìn)一步拓寬救助基金的來(lái)源范圍。1． 政府的財(cái)政資助。救助基金具有社會(huì)救助性質(zhì)，故其資金來(lái)源亦為政府的責(zé)任和義務(wù)，政府可以通過(guò)財(cái)政預(yù)算的方式每年給予救助基金一定額度的撥款，以擴(kuò)大救助基金的來(lái)源。2． 公安機(jī)關(guān)的罰款。公安機(jī)關(guān)交通管理部門對(duì)在道路行駛但沒有放置保險(xiǎn)標(biāo)志的機(jī)動(dòng)車的罰款;公安機(jī)關(guān)交通管理部門對(duì)偽造、變?cè)旎蛘呤褂脗卧?、變?cè)斓谋ｋU(xiǎn)標(biāo)志、使用其他機(jī)動(dòng)車的保險(xiǎn)標(biāo)志的罰款等都可納入救助基金的范圍。此外，對(duì)違反《道路交通安全法》的違法行為的罰款，也可依一定比例提取納入道路交通事故社會(huì)救助基金。因?yàn)榻煌ㄟ`法行為是導(dǎo)致交通事故、造成受害人損害的首要原因，從交通違反行為處罰中提取一定比例的資金納入救助基金的來(lái)源，符合公平正義的理念，由其來(lái)分擔(dān)對(duì)受害人的救助，不乏合理性基礎(chǔ)。3． 保監(jiān)會(huì)對(duì)非法從事強(qiáng)制保險(xiǎn)業(yè)務(wù)行為的罰款或保監(jiān)會(huì)對(duì)保險(xiǎn)公司未經(jīng)批準(zhǔn)從事強(qiáng)制保險(xiǎn)業(yè)務(wù)行為的罰款可納入救助基金的范圍。

4． 機(jī)動(dòng)車選牌費(fèi)用。政府通過(guò)制定政策，允許車輛所有人按規(guī)定交納一定的費(fèi)用后可以選取車牌號(hào)，或?qū)嚺铺?hào)予以拍賣，其所得款項(xiàng)可以納入救助基金的范圍。

5． 借鑒其他國(guó)家和地區(qū)在拓寬救助基金資金來(lái)源方面的經(jīng)驗(yàn)。如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“強(qiáng)制汽車責(zé)任保險(xiǎn)法”規(guī)定，“依本法第十條第二款規(guī)定之所得，即受害人因汽車交通事故死亡時(shí)，無(wú)繼承人者，其死亡給付之保險(xiǎn)金，則依本法所定以本基金為受益人。”⑧筆者認(rèn)為將因交通事故死亡且無(wú)繼承人的受害人之保險(xiǎn)賠償金歸入救助基金是值得借鑒的。根據(jù)我國(guó)《繼承法》的規(guī)定，受害人死亡后，其因交通事故所獲之賠償金即作為遺產(chǎn)由其繼承人繼承，若受害人并無(wú)繼承人，則該筆遺產(chǎn)將歸國(guó)家所有，作為國(guó)家財(cái)政的一部分，用于公共開支。因此，將無(wú)人繼承之交通事故保險(xiǎn)賠償金歸入救助基金，符合給付交通事故保險(xiǎn)賠償金之初衷。(三)擴(kuò)大救助基金的補(bǔ)償范圍

1． 擴(kuò)大救助基金補(bǔ)償受害人的范圍 從現(xiàn)行規(guī)定來(lái)看，救助基金補(bǔ)償對(duì)象不包括本車人員和被保險(xiǎn)人。救助基金是國(guó)家出于保護(hù)交通事故中受害人的公共政策目的，為彌補(bǔ)強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的不足，經(jīng)立法創(chuàng)設(shè)的社會(huì)救助制度。設(shè)立之目的在于及時(shí)救助道路交通事故中的受害人，故在道路交通事故中受傷并需要搶救的人員均應(yīng)獲得基金的救助，而不應(yīng)因受害人在交通事故中所處的物理空間位置不同予以區(qū)別對(duì)待。考慮到救助基金承擔(dān)的是一種社會(huì)救助功能，具有較強(qiáng)的社會(huì)公益性，對(duì)交通事故中屬于本車人員的受害人提供救助，并不違背救助基金的救助功能，相反還能提升救助基金的社會(huì)保障功能。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“強(qiáng)制汽車責(zé)任保險(xiǎn)法”第 10 條第2 款規(guī)定，“本法所稱受害人，指因汽車交通事故遭致傷害或死亡之人?！笔鹿手械氖芎θ瞬粎^(qū)分車內(nèi)車外，均可依法向保險(xiǎn)人請(qǐng)求保險(xiǎn)金給付或向特別補(bǔ)償基金請(qǐng)求補(bǔ)償，這值得學(xué)習(xí)和借鑒。2． 對(duì)交通事故所導(dǎo)致的特殊困難家庭予以救助救助基金的救助范圍除了喪葬費(fèi)用和搶救費(fèi) 用之外，對(duì)于應(yīng)交通事故賠償責(zé)任人無(wú)力賠償，造成受害人家庭特殊困難確需要救助的，救助基金對(duì)于特殊困難家庭可以給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，使救助基金的社會(huì)救助功能得以充分的發(fā)揮。(四)擴(kuò)大救助基金的追償對(duì)象

由于《試行辦法》將追償對(duì)象限定為交通事故責(zé)任者并不準(zhǔn)確，下列主體可以成為救助基金的追償對(duì)象。

1． 交通事故的賠償義務(wù)人。交通事故人身?yè)p害賠償關(guān)系復(fù)雜，賠償義務(wù)主體眾多。交通事故的責(zé)任人并不一定就是賠償義務(wù)人。在交通事故中，除了肇事責(zé)任人有可能承擔(dān)責(zé)任之外，其他主體也有可能承擔(dān)賠償責(zé)任，故將機(jī)動(dòng)車道路交通事故責(zé)任人修改為交通事故的賠償義務(wù)人更為準(zhǔn)確。

2． 肇事車輛強(qiáng)制保險(xiǎn)的承保人。在肇事車輛逃逸無(wú)法查明肇事車輛的情形下，救助基金墊付之后，后來(lái)發(fā)現(xiàn)肇事車輛并有強(qiáng)制保險(xiǎn)，則救助基金可以向承保強(qiáng)制保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司追償其所墊付的金額，通過(guò)行使追償權(quán)，要求承保車輛交強(qiáng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)人承擔(dān)救助基金墊付的救助費(fèi)用。

3． 肇事車輛商業(yè)三者險(xiǎn)的承保人。在搶救費(fèi)用超過(guò)了交強(qiáng)險(xiǎn)的責(zé)任限額的，救助基金依法予以墊付后，若肇事車輛另投保有商業(yè)第三者責(zé)任險(xiǎn)，且屬于保險(xiǎn)責(zé)任范圍，救助基金則有權(quán)向承保肇事車輛的商業(yè)第三者責(zé)任險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司進(jìn)行追償。

四、結(jié)語(yǔ)

救助基金制度是一項(xiàng)新型的社會(huì)保障制度，是堅(jiān)持以人為本，積極履行國(guó)家對(duì)道路交通事故受害人救助職能的重要舉措，充分體現(xiàn)了國(guó)家和社會(huì)對(duì)公民生命安全和健康的關(guān)心與重視。救助基金的順利運(yùn)行，有利于化解矛盾、保障民生、促進(jìn)社會(huì)和諧與進(jìn)步。

第五篇：宜賓市社會(huì)救助面臨的問(wèn)題及對(duì)策

宜賓市社會(huì)救助面臨的問(wèn)題及對(duì)策

市民政局

“十一五”期間，我市高度重視社會(huì)救助工作，把社會(huì)救助工作作為執(zhí)政為民、解決民生的一項(xiàng)重要職責(zé)，通過(guò)建立城鄉(xiāng)最低生活保障、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)、災(zāi)害救助、臨時(shí)生活困難救助和流浪乞討人員救助以及教育、住房、司法等為主要內(nèi)容的社會(huì)救助體系建設(shè)，全市已初步建立了政府主導(dǎo)與社會(huì)互助相結(jié)合的城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，救助成效日益顯著，有效地保障了城鄉(xiāng)貧困群眾的基本生活。但從構(gòu)建和諧社會(huì)的要求來(lái)看，我市社會(huì)救助體系建設(shè)在一定程度上仍滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的需要，存在著一些問(wèn)題和不足，同時(shí)也面臨不少新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

一、社會(huì)救助工作存在的主要問(wèn)題

（一）救助面偏窄。我市現(xiàn)有城市低保對(duì)象近89413萬(wàn)人，農(nóng)村低保對(duì)象約153753萬(wàn)人，保障面占全市總?cè)丝诘?4.6%左右，而我市農(nóng)村貧困人口就有30多萬(wàn)。有的地方在重視低保的同時(shí)，輕視其他配套制度，特別是臨時(shí)救助制度的建設(shè)，以致一些有困難的低保邊緣群眾得不到及時(shí)有效的救助。

（二）救助欠規(guī)范。一是有的地方怕矛盾，在低保、救災(zāi)資金分配時(shí)搞平均，沒有實(shí)行分類救助。二是存在人情保、關(guān)系保。三是有的地方政府把救助制度用于解決諸如拆遷征地、計(jì)劃生育、城鄉(xiāng)環(huán)境治理中的矛盾，致使一些不符合救助條件的人獲得了救助。

（三）救助基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多。一是部分福利機(jī)構(gòu)的建筑還是五、六十年代修建的，目前有的已成危房，有的反復(fù)修補(bǔ)后勉強(qiáng)能用。至于新建、改建又面臨資

金等諸多困難。二是社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)幾乎為零。三是部分福利機(jī)構(gòu)的設(shè)施設(shè)備老化，不能得到及時(shí)更新，只能勉強(qiáng)維持。

（四）救災(zāi)減災(zāi)能力較低。一是隨著救災(zāi)工作的開展，對(duì)救災(zāi)減災(zāi)工作在保障水平、覆蓋范圍、規(guī)范管理等方面提出更高要求，我市從救災(zāi)裝備、隊(duì)伍建設(shè)等都不完全具備應(yīng)對(duì)大災(zāi)的能力，部分區(qū)縣在救災(zāi)資金、技術(shù)手段和信息共享等方面保障不足。二是沒有建立健全各級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)（中心），尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)更是為零。三是救災(zāi)物資品種單一，僅限服裝、鞋帽、礦泉水等簡(jiǎn)單物資，回收使用率低，缺乏車輛、救生艇等大型機(jī)械設(shè)備。

（五）慈善意識(shí)較弱。一是社會(huì)各界主動(dòng)捐贈(zèng)意識(shí)有待強(qiáng)化和提高。慈善總會(huì)成立以來(lái)募集的資金，82%為定向捐贈(zèng)，18%為非定向捐贈(zèng)，數(shù)額較大的抗震救災(zāi)專項(xiàng)捐助款也全額用于專項(xiàng)賑災(zāi)和對(duì)口援建，未能對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行有效充實(shí)，目前開展項(xiàng)目資金匱乏，市慈善總會(huì)將面臨有項(xiàng)目無(wú)資金的窘境。二是慈善宣傳有待進(jìn)一步提高。我市慈善事業(yè)起步階段，主要是借助政府扶持力度開展“慈善一日捐”活動(dòng)來(lái)募集資金，慈善事業(yè)發(fā)展所需要的社會(huì)氛圍尚未形成，盡管政府大力倡導(dǎo)，但一些人仍對(duì)慈善事業(yè)存在著認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。三是責(zé)任意識(shí)有待加強(qiáng)。少數(shù)企業(yè)和個(gè)人，缺乏基本的責(zé)任心和愛心，只圖一時(shí)的豪爽，真正要到完全兌現(xiàn)承諾時(shí)，其過(guò)程和結(jié)果都是非常漫長(zhǎng)和不理想的。

二、存在問(wèn)題的主要原因

（一）思想認(rèn)識(shí)不到位。社會(huì)救助工作是民生的重要內(nèi)容。有的地方在實(shí)際工作中或多或少存在口頭上說(shuō)得重要，而行動(dòng)上卻表現(xiàn)并不重要，特別是在社會(huì)救助工作面臨的一些關(guān)鍵問(wèn)題，如機(jī)構(gòu)、人員、工作經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問(wèn)題上，思想認(rèn)識(shí)不到位尤為明顯。

（二）資金投入不足。一是投入比例嚴(yán)重失調(diào)，投入主要依靠中央、省級(jí)投入，市、區(qū)縣財(cái)政投入、社會(huì)捐助資金比重偏低。二是投入總量不足，導(dǎo)致救助覆蓋面窄、救助水平偏低。邊緣困難群體，如遭遇重大疾病或自然災(zāi)害等困難，不能及時(shí)享受醫(yī)療等救助；個(gè)別地方城鄉(xiāng)貧困戶看不起病的現(xiàn)象依然存在。三是尚未建立與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價(jià)指數(shù)變化等情況適時(shí)進(jìn)行調(diào)整的自然增長(zhǎng)機(jī)制。

（三）救助機(jī)構(gòu)和工作力量薄弱?；鶎泳戎鷻C(jī)構(gòu)不健全、人員不落實(shí)、工作經(jīng)費(fèi)無(wú)保障、設(shè)施簡(jiǎn)陋等問(wèn)題日益突出，直接影響了社會(huì)救助政策在基層的落實(shí)，在一定程度上制約了救助工作的正常開展。

（四）救助對(duì)象的家庭收入難以準(zhǔn)確核實(shí)。由于救助對(duì)象家庭收入核查主要靠工作人員入戶調(diào)查和走訪群眾的原始方法。而救助對(duì)象家庭人員、收支等情況錯(cuò)綜復(fù)雜，給調(diào)查核實(shí)帶來(lái)很大的不確定性，無(wú)法得到準(zhǔn)確和及時(shí)的核實(shí)、認(rèn)定。一是對(duì)象自身素質(zhì)的高低、誠(chéng)實(shí)與否直接影響其申報(bào)的可信度；二是就業(yè)形式的多元化和收入的多元化，就業(yè)情況和收入情況難準(zhǔn)確掌握；三是部門之間信息不暢、協(xié)調(diào)配合不夠；四是少部分救助對(duì)象鉆政策空子，不惜采取與家人分戶的做法騙取低保。

（五）宣傳力度不夠。一是有的群眾把社會(huì)救助看成是一種福利，不得白不得，以獲得救助為榮。二是有的困難群眾不知道救助政策，不知道誰(shuí)該助、誰(shuí)不該助，怎么求助、在哪里求助。

（六）救助隊(duì)伍素質(zhì)不高。一些基層工作人員對(duì)救助政策理解不深、理解不透。有的對(duì)申報(bào)情況，不調(diào)查核實(shí)；有的講關(guān)系、講人情；有的不給好處不辦事，給了好處亂辦事，違法亂紀(jì)。

三、完善城鄉(xiāng)社會(huì)救助工作的對(duì)策

針對(duì)我市社會(huì)救助工作中存在的問(wèn)題，要加快全市社會(huì)救助體系建設(shè)，必須以惠民生、促改革、重管理、強(qiáng)服務(wù)為基本思路，在全市建立起以城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助和自然災(zāi)害救助制度為基礎(chǔ)，以臨時(shí)救助為補(bǔ)充，以基本生活救助為核心，以醫(yī)療等專項(xiàng)救助相配套，政府責(zé)任明確，社會(huì)參與廣泛，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、資金落實(shí)、管理規(guī)范的城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系。

（一）提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。社會(huì)救助體系建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工作，涉及到政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的發(fā)揮，關(guān)系“立黨為公，執(zhí)政為民”理念的落實(shí)，同時(shí)在具體工作中還需要組織和調(diào)動(dòng)各方面的力量參與。因此，它不僅是職能部門的工作，更不是分管領(lǐng)導(dǎo)的事。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，特別是“黨政一把手”必須站在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，列入黨委政府的主要議事日程，定期研究解決救助工作中存在的問(wèn)題。做到主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，職能部門主動(dòng)抓，機(jī)構(gòu)、資金、人員三落實(shí)才能更好地、扎實(shí)有效地推進(jìn)社會(huì)救助體系建設(shè)。

（二）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍建設(shè)。社會(huì)救助工作是一件惠及千家萬(wàn)戶的德政工程。機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)關(guān)系著救助工作的實(shí)效，關(guān)系著黨和政府的形象。目前，救助工作存在人員嚴(yán)重不足，人員整體素質(zhì)不高的問(wèn)題，與繁重社會(huì)救助事工作任務(wù)及嚴(yán)格要求很不適應(yīng)，直接影響到了救助政策的落實(shí)和工作質(zhì)量，并帶來(lái)一些負(fù)面影響。因此，一是要增加人員，解決有人干的問(wèn)題。原則上每2000名城市低保對(duì)象至少配備1名城市低保專職工作人員；每5000名農(nóng)村低保對(duì)象至少配備1名農(nóng)村低保專職工作人員；每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）至少有1至2名低保專職工作人員；村、居委會(huì)至少有1名低保專職工作人員，每個(gè)村委會(huì)至少有1名專責(zé)低保協(xié)管人員。二是要加強(qiáng)培訓(xùn)和教育，加強(qiáng)思想和工作作風(fēng)建設(shè)，提高素質(zhì)，解決干得好的問(wèn)題，保證社會(huì)救助工作高質(zhì)量開展。三是要進(jìn)一步建立完善市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦）、村（居）委會(huì)四級(jí)社會(huì)救助管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，保證必要的工作條件。原則上縣級(jí)按每個(gè)救助對(duì)象不低于15元安排專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，并納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)按每個(gè)社會(huì)救助對(duì)象5元（含上級(jí)補(bǔ)助）落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)。村、社區(qū)按每個(gè)社會(huì)救助對(duì)象3元（含上級(jí)補(bǔ)助）落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)。

（三）整合資源，提高效能。社會(huì)救助工作，涉及十余個(gè)職能部門，目前存在各自為政，救助資源分散，救助效率不高等問(wèn)題。因此，必須建立起協(xié)調(diào)機(jī)制，整合各系統(tǒng)、各部門的設(shè)施、資金、政策、信息、人力、物力等資源，提高救助效率，減少救助成本，形成救助合力，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在市、縣成立社會(huì)救助工作局；鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立社會(huì)救助局或社會(huì)救助中心。承擔(dān)其區(qū)域內(nèi)的救助信息接受、派發(fā)和工作協(xié)調(diào)，其目的是面向困難群眾做到救助信息一個(gè)口子進(jìn)，一個(gè)口子出，實(shí)現(xiàn)資源共享，避免重復(fù)救助和漏救助，同時(shí)方便群眾，不讓受助人奔走求助于政府部門之間，使救助工作更加及時(shí)有效。

（四）加大投入，有效保障。一是建立科學(xué)合理的財(cái)政投入機(jī)制，逐步加財(cái)政對(duì)社會(huì)救助工作的投入。對(duì)于經(jīng)常性救助項(xiàng)目，財(cái)政應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)相對(duì)合理的投入比例，實(shí)行剛性約束，逐年提高救助水平。二是實(shí)現(xiàn)低保制度與扶貧工作相銜接，真正做到應(yīng)保則保、應(yīng)救則救，廣大救助面。三是加強(qiáng)民政救助基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資金保障，如對(duì)社會(huì)福利院、兒童福利院、農(nóng)村敬老院要加強(qiáng)資金保障，確保特殊救助對(duì)象應(yīng)救盡救，提高救助水平和質(zhì)量。同時(shí)要加大對(duì)防災(zāi)減災(zāi)的投入，切實(shí)搞好救災(zāi)物資儲(chǔ)備體系、避難場(chǎng)所、應(yīng)急救援隊(duì)伍等建設(shè)以及救災(zāi)物資的儲(chǔ)備。四是制定政策，拓寬救助資金的籌措渠道，對(duì)捐贈(zèng)、資助社會(huì)救助事業(yè)的企事業(yè)單位、社會(huì)公益組織及個(gè)人，在稅收上進(jìn)一步給予優(yōu)惠，多渠道、多層次壯大救助資金，增強(qiáng)社會(huì)救助能力。

（五）完善制度，加強(qiáng)監(jiān)督。一是建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度。通過(guò)3-5年努力，力爭(zhēng)形成結(jié)構(gòu)合理、層次分明、銜接配套、針對(duì)性強(qiáng)、操作容易的城鄉(xiāng)低保規(guī)章制度體系，修訂《宜賓市城市居民最低生活保障實(shí)施細(xì)則》，建立《宜賓市農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施細(xì)則》。二是建立城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)機(jī)制。各區(qū)縣要建立與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)機(jī)制。三是建立健全監(jiān)督檢查制度。通過(guò)紀(jì)檢、審計(jì)和輿論監(jiān)督，推動(dòng)社會(huì)救助體系建設(shè)工作快速健康發(fā)展。四是建立考核獎(jiǎng)懲制度。要建立健全各類考核獎(jiǎng)懲制度，要將社會(huì)救助工作列入?yún)^(qū)縣政府目標(biāo)考核，列入領(lǐng)導(dǎo)任期目標(biāo)責(zé)任。五是實(shí)現(xiàn)低保信息化建設(shè)。建立全市城鄉(xiāng)低保工作信息系統(tǒng)，提高工作效率和公開透明度。六是要建立臨時(shí)救助制度。妥善解決城鄉(xiāng)困難居民的突發(fā)性、臨時(shí)性基本生活困難。七是提高農(nóng)村五保供養(yǎng)水平。建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制。八是要降低救助門檻，讓更多的困難群眾獲得救助，特別是大病救助。九是要嚴(yán)肅查處在救助工作中的違法違紀(jì)行為。

（六）宣傳引導(dǎo)、社會(huì)參與?！氨Ｕ厦裆笔钦闹匾氊?zé)。一是要廣泛動(dòng)員和組織廣大黨員、干部、群眾和社會(huì)各界人士以各種形式參與社會(huì)救助工作。二是要大力發(fā)展慈善事業(yè)、福利彩票事業(yè)，努力拓寬籌資籌物渠道。三是要進(jìn)一步完善“政府推動(dòng)、民間運(yùn)作、社會(huì)參與、各方協(xié)作”的慈善事業(yè)發(fā)展格局和協(xié)調(diào)機(jī)制。著力培育、扶持一批規(guī)模大、影響力強(qiáng)、公信度高的慈善機(jī)構(gòu)，努力落實(shí)慈善捐助稅收優(yōu)惠政策，規(guī)范慈善募捐和慈善救助行為，充分發(fā)揮慈善事業(yè)在社會(huì)保障中重要補(bǔ)充作用，提高社會(huì)捐贈(zèng)和善款善物使用的社會(huì)參與度、透明度和公信度。