第一篇：農(nóng)村小額貸款中的問題及法律措施杜萬軍

農(nóng)村小額貸款中的問題及法律措施

【提要】 我國自二十世紀(jì)九十年代借鑒外國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)從孟加拉國引進(jìn)并在我國試點(diǎn)推廣農(nóng)村小額貸款以來，農(nóng)村小額貸款在支持新農(nóng)村發(fā)展、完善農(nóng)村金融市場、推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長、提高農(nóng)民收入水平方面發(fā)揮了巨大的作用。然而，由于國際經(jīng)驗(yàn)與我國現(xiàn)實(shí)的差距，加上新事物自身發(fā)展有一個(gè)不斷適應(yīng)過程，小額貸款的在實(shí)際運(yùn)作在遭遇各種阻礙。針對小額貸款存在的諸多問題，國內(nèi)學(xué)者從實(shí)際出發(fā)，提出了從制度上和法律上的許多對策。在建設(shè)社會主義新農(nóng)村、推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的大背景下，農(nóng)村小額貸款能否在拉動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定上發(fā)揮意義重大。本文在對眾多學(xué)者的觀點(diǎn)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出對農(nóng)村小額貸款現(xiàn)存的問題和相關(guān)的解決問題的措施，使得農(nóng)村小額貸款真真正正的服務(wù)農(nóng)民，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康、和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村小額貸款 資金來源 信用保障 風(fēng)險(xiǎn)保障

農(nóng)村小額貸款的現(xiàn)代模式起源于孟加拉國的“鄉(xiāng)村銀行”，簡稱“GB 模式”?！癎B 模式”是20 世紀(jì)六十年代由孟加拉吉港大學(xué)教授穆哈默德·尤那斯博士提出的一種信貸資金支持模式，其旨在消除孟加拉農(nóng)村絕對貧困的辦法的不完善。1993 年中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所首先將孟加拉小額信貸模式引入中國，成立“扶貧經(jīng)濟(jì)合作社”，開始了小額信貸在中國的發(fā)展歷程，并于1994 年率先在河北省易縣開始小額信貸的實(shí)驗(yàn)，完全按照“GB 模式”運(yùn)作。1997 年中國政府開始了小額信貸的試點(diǎn)，并在1998 年開始在較大范圍內(nèi)推廣。隨著十多年的發(fā)展，農(nóng)村小額貸款在全國范圍內(nèi)已經(jīng)逐步完善，然而在運(yùn)行中存在的問題卻不容忽視。諸如貸款自己來源問題、信用問題、政府干預(yù)與貸款組織之間的管理與協(xié)調(diào)問題突出。如何有效地開展農(nóng)村小額扶貧貸款，幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)再創(chuàng)業(yè)，對于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定和諧顯得尤為重要。

目前，中國農(nóng)村小額貸款主要存在以下問題：

（一）信用體系不健全和農(nóng)民信用意識的缺乏導(dǎo)致小額信貸風(fēng)險(xiǎn)較大

我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)民個(gè)人信用意識淡薄，而國內(nèi)信用制度的建設(shè)相對滯后。健全完善的信用體系也是我國農(nóng)村小額信貸可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵要素。信用是農(nóng)戶貸款的基礎(chǔ)，信用問題處理不得法，會給我國小額信貸帶來很大的風(fēng)險(xiǎn)。將貧困和低收入客戶作為服務(wù)目標(biāo)，提供特定的適合不同客戶層的金融服務(wù)，是小額信貸項(xiàng)目區(qū)別于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)金融服務(wù)以及傳統(tǒng)扶貧項(xiàng)目的本質(zhì)特征。1999年4月，《中國農(nóng)業(yè)銀行“小額信貸”扶貧到戶貸款管理辦法》規(guī)定向貧困農(nóng)戶提供低息貸款時(shí)，無須農(nóng)戶提供擔(dān)保抵娜進(jìn)一步簡化了農(nóng)村小額信貸的辦理程序，很大程序上為廣大農(nóng)戶解決了貸款難問題。但目前的情況不容樂觀，我國農(nóng)村小額信貸信用制度不健全，致使其對貧困農(nóng)戶的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制相對滯后。

目前我國商業(yè)銀行經(jīng)營小額信貸的過程中存在如下問題:由于系統(tǒng)、完善的信用體系的缺失，不符合小額貸款條件的農(nóng)戶往往在未能通過審查的情況下就能利用各種不正當(dāng)關(guān)系取得貸款，個(gè)別農(nóng)戶甚至惡意拖欠貸款，還有個(gè)別農(nóng)戶將其獲得的小額貸款轉(zhuǎn)手放高利貸以牟取不法利益。由于廣大受惠貸款者的信用問題，小額信貸機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)也逐漸集中，如果小額信貸機(jī)構(gòu)本身承受了過重的貸款風(fēng)險(xiǎn)，那就無法完成自身的健康良性發(fā)展。另外，農(nóng)民認(rèn)識上的偏差加上政府部門教育引導(dǎo)不力、信用社宣傳教育不夠以及農(nóng)民自身誠信意識不足等原因，導(dǎo)致部分農(nóng)戶對小額農(nóng)貸的認(rèn)識錯(cuò)誤，認(rèn)為小額農(nóng)貸就是救災(zāi)款、扶貧款、救濟(jì)款，人人有份?？吹絼e人能貸，自己有“不貸白不貸”的心理，有的人甚至認(rèn)為這種貸款可以不還，可以不付利息。有的貸到錢后，不是用于發(fā)展生產(chǎn)，而是挪作他用。有償還能力的也不主動還款。并且對部分賴債戶、逃債戶、釘子戶的催收措施軟弱也間接助長了農(nóng)村信用環(huán)境的惡化。較差的信用環(huán)境給農(nóng)村信用社經(jīng)營形成了很大的風(fēng)險(xiǎn)，信用社中壞賬、死賬累積，致使農(nóng)村信用社往往是“收回多少，貸出多少”，從一定程度上影響到農(nóng)村小額貸款的持續(xù)發(fā)展。政府的教育引導(dǎo)不力也是一個(gè)問題，很多方面流于形式，宣傳的深度和廣度不夠，部分政府工作人員認(rèn)為只要把錢用于農(nóng)民、農(nóng)村、把錢貸出去就可以，也在一定程度上影響了小額貸款的良性發(fā)展。

（二）資金來源渠道偏少，小額貸款的發(fā)展受制于資金問題的多渠道解決。

目前，我國農(nóng)村小額貸款的資金大部分來自于農(nóng)村信用合作社，部分地區(qū)的中國農(nóng)業(yè)銀行也參與到這個(gè)過程中。但這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足農(nóng)村的貸款需求。而且銀行對于貸款的農(nóng)戶條件限制過多，滿足條件的不一定需要貸款，需要貸款的經(jīng)濟(jì)條件可能達(dá)不到銀行的申請條件，這一條件上的錯(cuò)位是的銀行有錢貸不出去，想貸款的貸不來。另外，由于我國仍實(shí)行一定的利率管制，對于高利貸仍相當(dāng)敏感，對于小額貸款來說，如果無法采用高利率，其經(jīng)營往往難以持續(xù)?，F(xiàn)在民間的貸款非常發(fā)達(dá)，與小額貸款形成直接的對比，但是目前我國利率管制和法律地位的不明確，小額貸款模式實(shí)際難以與民間非正規(guī)的發(fā)達(dá)的信貸進(jìn)行競爭。農(nóng)戶的資金需求相當(dāng)大，但他們中的絕大多數(shù)首先是向親朋近鄰籌借，其次是向農(nóng)信社等國家金融機(jī)構(gòu)申請貸款，甚至求助于高利貸，在管制條件下，小額貸款模式根本無用武之地。加上小額貸款手續(xù)繁瑣，申請條件嚴(yán)格，很多農(nóng)戶寧愿多花錢在民間貸款也不愿意想農(nóng)村小額貸款組織辦理。

（三）貸款風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制的缺乏，增加了小額貸款的風(fēng)險(xiǎn)成本。

農(nóng)村小額貸款本身風(fēng)險(xiǎn)較大，資金來源途徑缺乏，還款風(fēng)險(xiǎn)較大。但是目前農(nóng)村小額貸款為相應(yīng)國家政策，促進(jìn)新農(nóng)村作為新經(jīng)濟(jì)的增長點(diǎn)，大力支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鼓勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，目前的小額貸款不僅利率低，而且是以“無抵押”的形式放貸出去的。有的地方政府為進(jìn)一步支持農(nóng)村的建設(shè)從財(cái)政撥款支付農(nóng)民貸款的利息部分，這就變相地使農(nóng)村小額貸款變成了“無利息、無抵押”的高風(fēng)險(xiǎn)貸款。并且貸款的對象是信用程度普遍較低的農(nóng)民群眾，還款能力差，信用程度偏低，這也無形中增加了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的信貸壓力。農(nóng)業(yè)本身就是高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，投資收益周期較長，加上受市場不確定因素和自然災(zāi)害的影響，農(nóng)民用于農(nóng)業(yè)投資的小額貸款存在無法按時(shí)還款的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民無法按時(shí)還款，農(nóng)村小額貸款壓力極大，一旦資金周轉(zhuǎn)不靈，便陷入無法自拔的境地。風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制的不到位，是的小額貸款在夾縫中成長緩慢，嚴(yán)重影響了自身的存在于健康良性的發(fā)展。(四)政府對農(nóng)村小額貸款過度干預(yù)與監(jiān)管責(zé)任和措施的缺位

在小額信貸發(fā)展初期我國的小額貸款被賦予了扶貧的職責(zé)，小額信貸的開展更多的是政府實(shí)現(xiàn)扶貧政策的一種手段，而不是實(shí)現(xiàn)贏利性的目標(biāo)。自身的無法盈利使得在市場經(jīng)濟(jì)的今天，小額貸款無法保障自身的運(yùn)營。在實(shí)際運(yùn)營中，在經(jīng)營管理維護(hù)資本承擔(dān)潛在經(jīng)濟(jì)損失的同時(shí)還要承擔(dān)較低的利率，最重要的是還要擔(dān)負(fù)起涉農(nóng)資金政策性投入的任務(wù)。大多數(shù)小額信貸金融機(jī)構(gòu)并沒有完全獨(dú)立于政府成為自負(fù)盈虧，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)，相反，他們其實(shí)是從屬于地方政府，受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和組織，以至于這些小額信貸機(jī)構(gòu)的官員或者主要管理人員都是受政府委派的。這樣一來，小額信貸自身業(yè)務(wù)的開展以及其經(jīng)營管理在很大程度上受到地方政府對小額信貸的控制和參與程度的影響。小額信貸的本質(zhì)屬性是扶貧性質(zhì)的，如果政府對于當(dāng)?shù)馗鞣N扶貧計(jì)劃介入干預(yù)過多，都會在不同程度上影響小額信貸緩解貧困的效果。由此以來，政府對于小額信貸機(jī)構(gòu)的過度干預(yù)不僅使其經(jīng)營效率低下，還會導(dǎo)致小額信貸機(jī)構(gòu)無法進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)行。

在政府過度干預(yù)的同時(shí)，我國小額信貸還存在監(jiān)管權(quán)限和措施不當(dāng)?shù)膯栴}。實(shí)踐證明，小額貸款本身運(yùn)行存在諸多問題，如果沒有對小額信貸實(shí)行有效的監(jiān)管，那么風(fēng)險(xiǎn)將會比一般商業(yè)銀行來得更高。而我國當(dāng)前對小額信貸的監(jiān)管存在諸多問題:首先，小額信貸的監(jiān)管具有隨意性和非規(guī)范性的特點(diǎn)。依據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，小額信貸機(jī)構(gòu)本身并不是法律意義上的金融機(jī)構(gòu)，其運(yùn)行不能由正規(guī)的法律規(guī)范比如《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等來指導(dǎo)，對小額信貸活動本身的規(guī)范只散見于一些通知、決定和意見中，并沒有上升到法律法規(guī)層面，這種非制度化，額信貸法律制度的構(gòu)建與完善非正規(guī)化的管理模式嚴(yán)重阻礙了小額信貸的可持續(xù)發(fā)展。其次，我國當(dāng)前對于非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)缺乏有效的監(jiān)管部門和系統(tǒng)的監(jiān)管制度。原因在于，法律上并沒有賦予非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)以合法的身份和地位，沒有相應(yīng)的市場準(zhǔn)入機(jī)制。我國《商業(yè)銀行法》規(guī)定:設(shè)立商業(yè)銀行，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)。未經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得從事吸收公眾存款等商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，任何單位不得在名稱中使用“銀行”字樣。基于此規(guī)定，我國現(xiàn)有的非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)在登記注冊時(shí)不是普通公司法人，就是社會團(tuán)體法人，無論哪一種都不具備法律規(guī)定的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的屬性，而只有法律法規(guī)規(guī)定的金融機(jī)構(gòu)在開展小額信貸業(yè)務(wù)時(shí)才會受到國家金融監(jiān)督管理部門—銀監(jiān)會的監(jiān)管。就目前的情況來看，非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)主要由央行以及當(dāng)?shù)卣鶕?jù)一些臨時(shí)性的規(guī)定對其加以領(lǐng)導(dǎo)，但由于沒有一個(gè)制度化的監(jiān)管體系，對監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)沒有科學(xué)系統(tǒng)的認(rèn)識，勢必會造成人員的專業(yè)化能力和管理經(jīng)驗(yàn)不足，內(nèi)部權(quán)責(zé)不明，管理標(biāo)準(zhǔn)模糊化，而這些并不能為小額信貸的長遠(yuǎn)發(fā)展提供有力的幫助。針對以上問題，解決風(fēng)險(xiǎn)的信用問題，從法律上認(rèn)可小額貸款組織的合法地位，提出對策如下：

（一）在強(qiáng)化農(nóng)村信貸環(huán)境，提高農(nóng)民信用意識。

要加強(qiáng)農(nóng)村小額貸款組織內(nèi)部管理和農(nóng)村信用環(huán)境建設(shè)。防范小額農(nóng)貸的道德風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)從內(nèi)控制度入手。首先，要嚴(yán)格把好農(nóng)戶準(zhǔn)貸額度評定關(guān)。這是把好農(nóng)戶小額信用貸款資格、貸款額度等環(huán)節(jié)的關(guān)鍵，直接關(guān)系到貸款能否順利收回。因此，小額貸款機(jī)構(gòu)必須組織經(jīng)驗(yàn)豐富、綜合能力強(qiáng)的資信評定員，依靠鄉(xiāng)村干部，深入農(nóng)村和農(nóng)戶，充分了解農(nóng)戶的信用、經(jīng)濟(jì)狀況，認(rèn)真分析研究，客觀地評定農(nóng)戶信用等級，同時(shí)要用科學(xué)的方法合理地核定貸款額度。但是這一舉措成功落實(shí)的前提是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的工作人員具有較高的責(zé)任心和素質(zhì)，能夠嚴(yán)格依照程序、盡職盡責(zé)地完成小額貸款的放貸與回收工作。而事實(shí)上，在農(nóng)村地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)中，信貸工作人員力量明顯不夠，削弱了對農(nóng)戶小額貸款的到期清收力度。而有的信貸人員存在重企業(yè)、輕農(nóng)戶的模糊認(rèn)識，認(rèn)為農(nóng)戶貸款是人在賬不爛，所以農(nóng)戶貸款逾期也不及時(shí)催收，因此造成貸款逾期不聞不問，借款農(nóng)戶下落不明，導(dǎo)致農(nóng)戶貸款不良比率有增無減。制約農(nóng)村小額貸款持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸一個(gè)就是信用缺失問題。就貸款的抵押問題而言，可以在農(nóng)民申請貸款的同時(shí)對其貸款所投資項(xiàng)目進(jìn)行估價(jià)以作抵押，其最終目的并不在于以農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)抵償貸款，而是通過這一機(jī)制，對農(nóng)民的還款加以監(jiān)督和約束，以此來提高農(nóng)村小額貸款的還款率。同時(shí)，為保證農(nóng)民在貸款期限內(nèi)按期還款，要求金融機(jī)構(gòu)要做好貸后的監(jiān)督檢查工作，一方面需要當(dāng)?shù)卣o予貸款的農(nóng)戶以農(nóng)業(yè)技術(shù)上的指導(dǎo)；另一方面也需要金融機(jī)構(gòu)工作人員定期對貸款農(nóng)戶進(jìn)行核查，尤其是對貸款的使用去向要做詳細(xì)的掌握。在此基礎(chǔ)上建立起農(nóng)民誠信記錄，作為農(nóng)民申請小額貸款資格評定的依據(jù)，為農(nóng)村小額貸款的后續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（二）拓寬農(nóng)村融資渠道，規(guī)范農(nóng)村金融市場。

有的小額貸款機(jī)構(gòu)通過金融制度創(chuàng)新營造農(nóng)村資金流入、周轉(zhuǎn)機(jī)制，即考慮放開利率，使利率完全覆蓋小額貸款成本。但是，考慮到我國國情、農(nóng)村實(shí)際、農(nóng)民負(fù)擔(dān)和國家的支農(nóng)政策，利率不能完全放開。利率自主在一定程度上也會造成農(nóng)村金融市場的混亂，不利于政府的監(jiān)管。另外，高利率也不能解決農(nóng)貸較高的不確定性風(fēng)險(xiǎn)問題。因此，必須建立一種資金向農(nóng)村的流入機(jī)制，這就需要政府的推進(jìn)和制度創(chuàng)新。在我國現(xiàn)階段政府對農(nóng)村貸款的一定貼補(bǔ)是必要的，新農(nóng)村金融制度的設(shè)計(jì)應(yīng)是“政策補(bǔ)貼、優(yōu)惠利率、商業(yè)性金融運(yùn)作”。國家的扶植政策，不是建立專門的農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)，而是對支農(nóng)金融業(yè)務(wù)（如農(nóng)村小額貸款等）進(jìn)行政策貼補(bǔ)。當(dāng)然也可適當(dāng)放開農(nóng)貸利率以求市場機(jī)制與政策機(jī)制的最優(yōu)組合。同時(shí)，農(nóng)村小額貸款等支農(nóng)金融業(yè)務(wù)的發(fā)放主體也不應(yīng)僅是農(nóng)村信用合作社和農(nóng)村合作銀行，而是所有有條件的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，這也有利于形成供方競爭機(jī)制。有條件的地方可以探索多層次、縱深層次的融資機(jī)制，鼓勵(lì)大中小企業(yè)參與融資，在確保小額貸款機(jī)構(gòu)安全運(yùn)營的基礎(chǔ)上，可以給予融資企業(yè)一定的優(yōu)惠條件，比如優(yōu)先放款、減低貸款利率等。在小額貸款機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)基金充足的情況下，也可以給融資企業(yè)一定的投資回報(bào)。也可以鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶參與其中，增強(qiáng)融資渠道，充實(shí)小額貸款機(jī)構(gòu)的貯備資金。

（三）建立風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，減少不良貸款。

可以由地方政府牽頭試點(diǎn)建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，用于彌補(bǔ)因自然災(zāi)害等不可抗拒因素形成的農(nóng)村小額信貸損失。建立農(nóng)村保險(xiǎn)制度，完善農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保體系。為了分散和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，可以在農(nóng)村推行農(nóng)村保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的主體，提高貸款當(dāng)事人的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由信用社和保險(xiǎn)公司共同承擔(dān)。湖北省洪湖縣國壽保險(xiǎn)公司與農(nóng)村信用社成果經(jīng)驗(yàn)，在發(fā)放小額貸款時(shí)，小額貸款人需購買與貸款額同等保險(xiǎn)金額的人身意外傷害保險(xiǎn)，費(fèi)率一般為1％，并與信用社約定一旦發(fā)生保險(xiǎn)責(zé)任范圍內(nèi)的事故，所獲得的保險(xiǎn)金給付應(yīng)優(yōu)先償還貸款，以減少農(nóng)村小額貸款還貸款風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，鼓勵(lì)社會各方出資建立農(nóng)村小額貸款擔(dān)保服務(wù)組織，解決農(nóng)戶貸款擔(dān)保難的問題，為金融機(jī)構(gòu)大力開展農(nóng)村小額貸款搭建風(fēng)險(xiǎn)控制平臺。目前已經(jīng)實(shí)行的、并被證明有一定成效的是“GB 模式”中的經(jīng)驗(yàn)———多戶聯(lián)保。所謂“多戶聯(lián)?！本褪菍?shí)行貸款的連帶責(zé)任制，借貸人需參加由不含直系親屬的5 人組成的互助互保貸款小組，再由6～8 個(gè)小組組成一個(gè)中心。為了建立小組成員間的相互幫助、監(jiān)督和形成組內(nèi)制約機(jī)制，要求借貸人各拿出少量資金，共同建立救濟(jì)基金，用于緊急情況時(shí)幫助借款人還款。這一模式可以通過成員間的相互制衡從一定程度上緩解信用缺失的問題，同時(shí)也從另一個(gè)角度說明“無利息、無抵押”的農(nóng)村小額貸款在當(dāng)前中國農(nóng)村是行不通的。另有部分學(xué)者提議大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、建立擔(dān)保機(jī)制以及補(bǔ)償損失的風(fēng)險(xiǎn)制度，通過建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度、設(shè)立財(cái)政擔(dān)?；穑瑥浹a(bǔ)小額農(nóng)貸推行后可能帶來的貸款風(fēng)險(xiǎn)。然而，以我國目前的保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展水平，尤其是我國農(nóng)村的社會保障水平，還無法通過保險(xiǎn)機(jī)制來保證農(nóng)民貸款的有效償還。在我國農(nóng)村的各項(xiàng)社會保障制度中，以新型農(nóng)村合作醫(yī)療開展的比較成功，而其建立的基礎(chǔ)是農(nóng)民籌資極小一部分，更主要的是由中央和地方政府來承擔(dān)龐大的醫(yī)療資金，農(nóng)民可以判斷出他們能夠從這項(xiàng)制度中受益，所以才會加入合作醫(yī)療。但對于建立用于預(yù)防不良貸款的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而言，本身保金的交付比例就是一個(gè)值得爭議的問題：保金過低，起不到預(yù)防不良貸款的作用；保金過高，則使農(nóng)村小額貸款的扶貧作用大打折扣。因此，農(nóng)村農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的設(shè)立應(yīng)指向農(nóng)民的投資項(xiàng)目。因?yàn)閷τ谔峁┵J款的金融機(jī)構(gòu)來說，風(fēng)險(xiǎn)的主要來源不是貸款本身，而是農(nóng)民將貸款所投放的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，是由于市場不確定因素和自然災(zāi)害等帶來的高風(fēng)險(xiǎn)。因此，給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投保，增強(qiáng)農(nóng)民的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，才能從根本上確保農(nóng)村小額貸款的還款率。政府可以運(yùn)用農(nóng)業(yè)稅等農(nóng)村財(cái)政資金的部分或者全部建立農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)基金，用于在農(nóng)業(yè)遭受重大自然災(zāi)害時(shí)，彌補(bǔ)由此給農(nóng)戶帶來的損失，特別是貧困農(nóng)戶使用小額貸款發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營時(shí)遭受的損失。此外我們也有必要修改保險(xiǎn)法規(guī)，鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)公司開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目，建立農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)制度。國家應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)基金，對因自然因素導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)損失進(jìn)行補(bǔ)貼，鼓勵(lì)以社會參與方式分散和化解風(fēng)險(xiǎn)，減少農(nóng)民損失，降低小額信貸項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。對于投保的農(nóng)業(yè)重大自然災(zāi)害的農(nóng)戶，在使用小額貸款時(shí)，應(yīng)當(dāng)在貸款利率上給予相應(yīng)的優(yōu)惠。因?yàn)橥侗＾r(nóng)戶的小額貸款風(fēng)險(xiǎn)相對較低，優(yōu)惠的利率可以進(jìn)一步鼓勵(lì)農(nóng)戶在使用小額貸款時(shí)投保。另外，對存貸結(jié)合或己轉(zhuǎn)化為正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的小額信貸組織，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)救助制度，具體包括風(fēng)險(xiǎn)救助的條件、救助原則、救助方式等，以保障金融穩(wěn)定和社會穩(wěn)定。還可以探索小額貸款擔(dān)保制度，農(nóng)戶在向小額擔(dān)保公司貸款時(shí)，可以在貸款上設(shè)立物?；蛘呷吮?，一旦貸款人無法還款的情況出現(xiàn)，就可以向保證人追償或者行使擔(dān)保物權(quán)，在最大程度上減少損失，維護(hù)小額貸款機(jī)構(gòu)的資金運(yùn)轉(zhuǎn)，減少不良貸款。

（四）建立健全農(nóng)村小額信貸相關(guān)的法律法規(guī)

目前，我國從事小額信貸的機(jī)構(gòu)主要是各類商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)和非政府組織，對于各類商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，我國主要針對農(nóng)業(yè)銀行以及農(nóng)村信用社做出了相關(guān)規(guī)定。中央銀行分別頒布了《農(nóng)村信用社小額信用貸款管理暫行辦法》和《農(nóng)村信用社農(nóng)戶聯(lián)保貸款管理指導(dǎo)意見》，提出了“一次核定，隨用隨貸，余額控制，周轉(zhuǎn)使用”的政策，并在此基礎(chǔ)上提出小組聯(lián)保、小組基金、強(qiáng)制儲蓄等政策。但這些針對農(nóng)村信用社的規(guī)定主要是把農(nóng)村小額信貸作為一種實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的手段，缺乏長期的戰(zhàn)略和可持續(xù)目標(biāo)的設(shè)計(jì)。而對于一些非政府組織的小額信貸扶貧項(xiàng)目主要是以捐贈人和政府之間的協(xié)議作為非正式的經(jīng)營許可，處于一種臨時(shí)性的法律地位，并沒有正式的法律法規(guī)加以保障。除了中國社科院的扶貧社和鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會得到了中國人民銀行的正式授權(quán)和書面批準(zhǔn)外，其余的非政府組織在經(jīng)營主體資格上都缺乏規(guī)范性和明確性，對于這些主體資格模糊的地方性、民間性的小額信貸機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)盡快出臺相應(yīng)的法律法規(guī)加以規(guī)制，以此明確信貸雙方的權(quán)利和義務(wù)。要盡快建立地方性農(nóng)村小額信貸管理?xiàng)l例和相關(guān)的法律法規(guī)，確立小額貸款機(jī)構(gòu)的合法地位，使各類向農(nóng)村提供小額信貸的組織所經(jīng)營業(yè)務(wù)在法律框架內(nèi)正常開展，規(guī)范小額貸款機(jī)構(gòu)的組織機(jī)構(gòu)和貸款發(fā)放條件，理順農(nóng)村小額信貸的政策環(huán)境，加大政策扶持力度，可實(shí)行稅收優(yōu)惠和適當(dāng)?shù)睦矢诱?，對支農(nóng)專項(xiàng)貸款利息收入減免營業(yè)稅，以鼓勵(lì)各類小額信貸組織增加對農(nóng)戶貸款的投放。確保農(nóng)村小額信貸既要有足夠的信貸總量和覆蓋面，又要有較高的質(zhì)量。在利率政策上，采取更加靈活的小額信貸利率政策，在規(guī)范業(yè)務(wù)經(jīng)營和對其加強(qiáng)經(jīng)營監(jiān)管的基礎(chǔ)上，確定利率浮動幅度，逐步實(shí)現(xiàn)利率放開的政策，并根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)程度，實(shí)行差別優(yōu)惠利率和浮動利率管理。尤其對于農(nóng)村信用社應(yīng)適當(dāng)放寬貸款條件，適當(dāng)降低貸款利率，或根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期和農(nóng)戶經(jīng)營狀況和還款能力及時(shí)合理確定貸款期限、靈活確定貸款條件，切實(shí)提高農(nóng)民融資便利性。要加強(qiáng)貸的跟蹤檢查，確保貸款正常運(yùn)行，防范貸款風(fēng)險(xiǎn)，提高小額信貸的使用效果。

總之，經(jīng)過多年的探索與發(fā)展，農(nóng)村小額貸款已經(jīng)被充分證明是扶助農(nóng)業(yè)和農(nóng)村弱勢群體的有效形式，在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。在當(dāng)前受金融危機(jī)影響農(nóng)民工大量返鄉(xiāng)的背景下，農(nóng)村小額貸款更是幫助返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的重要資金保障。鑒于此，我們應(yīng)該對這一信貸資金扶持模式做以完善，以使其在完善農(nóng)村金融市場、推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長、維護(hù)農(nóng)村地區(qū)穩(wěn)定發(fā)面發(fā)揮有效作用。

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第二篇：農(nóng)村小額貸款問題探析

中圖分類號:f832 文獻(xiàn)標(biāo)識:a 文章編號:1009-4202(2010)06-027-02

摘 要 農(nóng)村金融是現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心,是推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)穩(wěn)步前進(jìn)的重要因素。目前我國農(nóng)村金融服務(wù)不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和農(nóng)民多元化需求的問題很突出,開展農(nóng)村小額貸款,是解決該問題的一個(gè)重要途徑。

關(guān)鍵詞 小額貸款 農(nóng)村金融 問題 建議

我國是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大國,“三農(nóng)”問題是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的重大問題,是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的關(guān)鍵。只有把“三農(nóng)”問題解決好了,才能促使國民經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展。黨的十七屆三中全會提出了到2020年農(nóng)村改革發(fā)展的基本目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要資金,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要相應(yīng)的金融體系來配合。

一、我國農(nóng)村小額貸款概況

目前農(nóng)村金融體系和金融服務(wù)尚不能適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求,存在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)少、競爭不夠充分、農(nóng)村資金外流和對“三農(nóng)”信貸投入不足等問題。而小額信貸是現(xiàn)階段農(nóng)民和農(nóng)村的主要金融需求之一,農(nóng)村小額信貸組織的組織形式、經(jīng)營方向符合“三農(nóng)”實(shí)際,利用其立足農(nóng)村、貼近農(nóng)民、服務(wù)農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢,有助于逐步培育競爭性農(nóng)村金融市場,規(guī)范引導(dǎo)民間融資發(fā)展,把更多的資金直接投入到“三農(nóng)”領(lǐng)域。這對彌補(bǔ)農(nóng)村金融功能缺陷,引導(dǎo)民間借貸規(guī)范發(fā)展,更好地為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供資金支持有著十分重要的意義。

截至2008年末,以河南省為例,河南省全省農(nóng)信社各項(xiàng)貸款余額首次超過2000億元,達(dá)到2000.96億元,占全省銀行業(yè)貸款余額的五分之一,較年初增加280.08億元,增幅為16.28%;各項(xiàng)存款余額2768.50億元,較年初增加443.12億元,增幅為19.06%,圓滿完成省政府下達(dá)的存貸款增加任務(wù)。以農(nóng)信社改革為代表的河南省農(nóng)村金融改革,正使越來越多的農(nóng)民和農(nóng)村企業(yè)受益。目前農(nóng)信社、農(nóng)行、郵儲銀行等均向農(nóng)民提供小額貸款;除了傳統(tǒng)的種植養(yǎng)殖業(yè)外,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)以及農(nóng)村土地適度規(guī)模化經(jīng)營也能獲得涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)支持。

農(nóng)村小額貸款是農(nóng)村金融非常有效的一種模式,對提高農(nóng)民收入效果顯著,比較適合于消除絕對貧困,同時(shí)對貸款者而言,小額貸款兼具壞帳率低、收益高等優(yōu)點(diǎn)。例如,從社科院的試點(diǎn)情況看,平均一戶借貸 2 000元每年可以增加凈收入 400元―800元。小額貸款如果能夠大范圍推廣,可以提高我國低收入農(nóng)民年純收入10%―20%。

二、農(nóng)村小額信貸發(fā)展中存在的問題

農(nóng)村小額貸款是向農(nóng)戶、農(nóng)村工商戶以及農(nóng)村小企業(yè)提供的額度較小的貸款。近年來,各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照監(jiān)管部門的指導(dǎo)和要求,圍繞發(fā)展農(nóng)村小額貸款業(yè)務(wù)、改進(jìn)“三農(nóng)”金融服務(wù)做了大量工作,農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款的廣度不斷拓展,小額存單質(zhì)押貸款試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn),農(nóng)村小企業(yè)融資取得了新的進(jìn)展。但是,目前農(nóng)村小額貸款開展過程中仍然存在一些問題和不足,制約了其持續(xù)健康發(fā)展。

(一)思想認(rèn)識不到位、監(jiān)管不到位,法制不健全

目前對扶貧社的農(nóng)村小額信貸還處于摸索試點(diǎn)階段,對它既沒有國家的管理法規(guī),也沒有金融管理部門對其進(jìn)行監(jiān)管,而且對于維持其可持續(xù)發(fā)展必需的向社員吸收存款的做法還與現(xiàn)行法規(guī)相抵觸。作為臨時(shí)性的制度安排,新成立的小額貸款公司,是在工商局注冊由央行主導(dǎo)日常的監(jiān)管,其試點(diǎn)的整個(gè)過程以及試點(diǎn)方案的制訂也是由央行和當(dāng)?shù)卣畬徟桶殃P(guān)。這種臨時(shí)性的制度安排,沒能明確地劃分央行與銀監(jiān)會及工商局在監(jiān)管小額貸款公司方面的職能。央行作為一個(gè)主要以執(zhí)行獨(dú)立穩(wěn)健的貨幣政策為己任的部門,在目前我國金融體系的監(jiān)管模式下,也不宜更深地介入小額貸款公司的監(jiān)管。思想認(rèn)識不到位導(dǎo)致,部分機(jī)構(gòu)作風(fēng)不夠扎實(shí),工作不深入。

(二)貸款管理難度大、風(fēng)險(xiǎn)大

部分機(jī)構(gòu)信貸管理能力較低,信貸電子化建設(shè)滯后,貸款手續(xù)繁瑣,貸款操作不夠規(guī)范,辦理效率低,業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢。又由于農(nóng)戶小額貸款相對于其他貸款存在戶數(shù)多、風(fēng)險(xiǎn)大、擔(dān)保差、信息不透明等特點(diǎn),原本信用社貸款管理難度就大,政策調(diào)整后,伴隨著貸戶的增多和合同金額的增大,對信用社的貸款管理提出更高的要求。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)本身存在周期長、收益低、風(fēng)險(xiǎn)大特點(diǎn),再加上農(nóng)戶或小企業(yè)缺少必要的抵押物及擔(dān)保,存在擔(dān)保不足問題,貸款風(fēng)險(xiǎn)大。另一方面,由于在新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中建立可持續(xù)發(fā)展的中小企業(yè),貸款額度有的比較高,大大增加了金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)信用風(fēng)險(xiǎn)大

貸款政策調(diào)整后,需要對農(nóng)戶重新授信,由于貸款額度增加和差距的擴(kuò)大,不僅增加了評級授信的難度,而且在評級授信過程中易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn),使信用社的貸款在發(fā)放前就存在較大隱患。征信體系尚未建立,擔(dān)保機(jī)制不健全,農(nóng)村金融消費(fèi)者金融意識薄弱,部分農(nóng)村地區(qū)信用環(huán)境較差。

(四)農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢且不平衡

農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)卻沒有在全國推廣開來,還有一些扶貧小額農(nóng)貸組織甚至停辦。近兩年成立小額貸款公司也多是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū),在貧困地區(qū)沒有多少發(fā)展。

(五)資金來源不足

資金來源不足,不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。一是小額貸款公司只貸不存,發(fā)放貸款只能用自有資金,其貸款能力有限。二是信用社的小額貸款,管理成本相對較高效益低,也會影響信用社在這方面的信貸資金投入。資金供求矛盾突出。如果對借款主體、貸款用途和貸款額度進(jìn)行調(diào)整放寬,將使農(nóng)戶對貸款需求量的急劇增加,使“貸款難”問題更加突出。由于小額貸款被視為一種扶貧措施,其資金來源非常有限。目前,我國絕大部分的小額貸款試點(diǎn)項(xiàng)目是由國際多邊與雙邊組織或是由地方政府,群眾團(tuán)體出資進(jìn)行的,而沒有與商業(yè)性資金結(jié)合起來,如成立一個(gè)獨(dú)立的銀行或金融機(jī)構(gòu)來進(jìn)行。

三、對推動農(nóng)村小額信貸發(fā)展的建議

農(nóng)村金融的發(fā)展要求建立適合擴(kuò)大農(nóng)村內(nèi)需的多種所有制金融組織,積極推廣農(nóng)村小額信用貸款,放寬農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入條件,發(fā)展多種所有制類型的小型金融機(jī)構(gòu),培育由自然人、企業(yè)法人或社團(tuán)法人發(fā)起的農(nóng)村社區(qū)銀行、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助組織和小型金融擔(dān)保公司。引導(dǎo)社會資金投資設(shè)立適應(yīng)“三農(nóng)”需要的各類新型金融組織。

(一)加強(qiáng)監(jiān)管,提高效率

1.政府應(yīng)該制定比較清晰的法律框架,來規(guī)范和引導(dǎo)各種民間小額貸款組織的健康發(fā)展。應(yīng)明確其作為農(nóng)村金融體系組成部分的合法地位,避免多頭監(jiān)管和無人監(jiān)管的現(xiàn)象出現(xiàn),避免對其正常經(jīng)營活動的行政干預(yù)。在確保法律要素齊全的前提下,堅(jiān)持便民利民原則,盡量簡化貸款手續(xù),縮短貸款審查時(shí)間。增加貸款申請受理的渠道,在營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)設(shè)立農(nóng)村小額貸款辦理專柜或兼柜,開辟農(nóng)村小額貸款綠色通道,方便農(nóng)戶和農(nóng)村小企業(yè)申請貸款。

2.銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要把大力發(fā)展農(nóng)村小額貸款業(yè)務(wù)作為長期重要工作,成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)具體推動農(nóng)村小額貸款工作。各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要根據(jù)自身特點(diǎn)和管理要求,制定農(nóng)村小額貸款業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃,指導(dǎo)分支機(jī)構(gòu)制定具體工作方案,明確階段性任務(wù)目標(biāo)。農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)、郵政儲蓄銀行、村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、資金互助社等機(jī)構(gòu)應(yīng)把農(nóng)村小額貸款的增量和質(zhì)量作為經(jīng)營目標(biāo)考核的重要內(nèi)容,加強(qiáng)績效考核,加強(qiáng)對農(nóng)村小額貸款客戶經(jīng)理的針對性培訓(xùn),提高其開拓市場和發(fā)展業(yè)務(wù)的能力。

3.在業(yè)務(wù)開展過程中,要注重爭取地方黨政部門的支持,特別要充分發(fā)揮村委會和支委會的作用,對參與貸款清收工作的地方黨政人員、村委會和支委會干部,銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可根據(jù)放貸金額、貸款利息和不良貸款清收等,結(jié)合自身經(jīng)營實(shí)際情況,采取適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)措施。(二)加快農(nóng)戶征信體系建設(shè)

1.建立科學(xué)、完善、動態(tài)的農(nóng)戶和農(nóng)村小企業(yè)征信、授信系統(tǒng),保證信息的真實(shí)、評定的正確。要防止由于操作不當(dāng)和道德因素引起的授信風(fēng)險(xiǎn)。通過開展評定信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)活動推動農(nóng)村信用工程建設(shè)。

2.強(qiáng)化動態(tài)授信管理。對于農(nóng)戶或個(gè)人的信用評級要注意及時(shí)調(diào)整和跟新,根據(jù)信用貸款和聯(lián)保貸款的特點(diǎn),建立農(nóng)村小額貸款授信管理制度以及操作流程。綜合考察影響農(nóng)戶和農(nóng)村小企業(yè)還款能力、還款意愿、信用記錄等各種因素,及時(shí)評定申請人的信用等級,核發(fā)貸款證,實(shí)行公開授信。對小額貸款客戶資信狀況和信用額度實(shí)行按年考核、動態(tài)管理,適時(shí)調(diào)整客戶的信用等級和授信額度,徹底糾正授信管理機(jī)制僵化、客戶信用等級管理滯后的問題。

(三)營造寬松的政策環(huán)境

1.給農(nóng)村小額貸款發(fā)展以寬松的政策環(huán)境、并為其建立適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)防范措施。政策上的放開,農(nóng)村小額貸款的規(guī)模必然會大幅增加。一旦給予合法性必然吸引正規(guī)金融的商業(yè)性資金進(jìn)人,如建立更多的小額貸款公司。商業(yè)性資金除了民間資金外,最重要來源應(yīng)是農(nóng)村信用社。農(nóng)村信用社在組織開展小額貸款方面具有特有的優(yōu)勢:一是農(nóng)村信用社具有密集的農(nóng)村金融網(wǎng)絡(luò),操作成本比較低;二是信用社有龐大的儲蓄網(wǎng),可以自籌貸款資金;三是相對其它的小額貸款的機(jī)構(gòu)來說,信用社為國家金融系統(tǒng)的一部分受到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的嚴(yán)密監(jiān)控。

2.全面推開村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村小額貸款公司、農(nóng)民資金互助組織的試點(diǎn)工作,加快農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。要參照現(xiàn)有的中小企業(yè)擔(dān)?；鸷驮倬蜆I(yè)小額貸款擔(dān)?；鹪O(shè)立方式,逐步建立起適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境的聯(lián)保小組、擔(dān)保協(xié)會和擔(dān)保基金等擔(dān)保機(jī)構(gòu),解決農(nóng)村擔(dān)保不足的問題。要加快對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的建設(shè),建立覆蓋面廣,種類齊全,費(fèi)率合理的商業(yè)保險(xiǎn),分散農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn),解決農(nóng)村信用社信貸風(fēng)險(xiǎn)大的問題,如對各金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的農(nóng)村小額貸款降低或免征營業(yè)稅等等。

(四)積極推動扶貧社和小額貸款公司的發(fā)展

中國銀監(jiān)會在2006年12月發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策的若干意見》,允許新設(shè)諸如村鎮(zhèn)銀行等機(jī)構(gòu),明顯放寬了縣域范圍內(nèi)農(nóng)村地區(qū)銀行類機(jī)構(gòu)行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)管部門正努力把各類金融活動納入制度化、法制化的軌道?，F(xiàn)有小額信貸形式的合法地位模糊,而且資金來源單一。放寬農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)后,原本服務(wù)農(nóng)村地區(qū)成熟的小額信貸機(jī)構(gòu)可以考慮向村鎮(zhèn)銀行等信貸機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化。原有限制小額信貸只貸不存的局面就可以改變,通過村鎮(zhèn)銀行這種渠道,小額信貸的資金來源可以更加豐富,有利于推動商業(yè)化可持續(xù)小額信貸發(fā)展?，F(xiàn)在試點(diǎn)的商業(yè)化小額信貸公司,出于風(fēng)險(xiǎn)控制的考慮,政府不允許其吸收公眾存款,只能運(yùn)用幾個(gè)股東的自有資金和特定機(jī)構(gòu)的批發(fā)性融資,現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)后續(xù)資金缺乏的困境,解決以上問題還有賴于新政策的出臺。我省在推動小額貸款機(jī)構(gòu)建設(shè)方面已經(jīng)走在其他省的前面,及時(shí)根據(jù)相關(guān)政策出臺適合應(yīng)在及時(shí)總結(jié)小額貸款公司、試點(diǎn)地區(qū)扶貧小額信貸經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,在全省各地區(qū),逐步推進(jìn)小額貸款的發(fā)展。加快設(shè)立村鎮(zhèn)銀行步伐,擴(kuò)大小額貸款公司試點(diǎn),探索設(shè)立專業(yè)性小額貸款公司,縣(市)均要設(shè)立小額貸款公司。

第三篇：農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展問題研究

經(jīng)濟(jì)縱橫? 2009年第12期

農(nóng)村小額貸

S公司發(fā)翻題研究

劉國防，齊麗梅

(武漢工程大學(xué)管理學(xué)院，湖北武漢430073)(中國農(nóng)業(yè)銀行長春培訓(xùn)學(xué)院，吉林長春130012)

摘要：我國農(nóng)村小額貨款公司自2005年開始試點(diǎn)以來，對促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善金融體系內(nèi)部結(jié) 構(gòu)、解決我國支農(nóng)資金不足等問題發(fā)揮了一定的作用。但試點(diǎn)中的農(nóng)村小額貨款公司還存在法律地位 不明、資金來源不暢、監(jiān)管體制不順、內(nèi)部管理不規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制缺乏等問題。為此，建議明確農(nóng)村 小額貨款公司的法律地位，改變其“只貨不存”的模式，完善監(jiān)管體制，營造同業(yè)協(xié)作的良好環(huán)境，加強(qiáng) 小額貨款公司自身的建設(shè)，提高服務(wù)“三農(nóng)”的能力，減輕稅收負(fù)擔(dān)，建立健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。關(guān)鍵詞：農(nóng)村貨款公司；普惠金融；三農(nóng)

中圖分類號:F832.43 文

章

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 編

號

：

1007-7685(2009)12-0094-0

4為解決農(nóng)戶和小型企業(yè)貸款難問題，提高農(nóng) 村金融服務(wù)水平，促進(jìn)成村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并引導(dǎo)民間 金融逐步走上規(guī)范化發(fā)展道路，2005年底，中國 人民銀行、中國銀監(jiān)會同有關(guān)部門啟動“商業(yè)性 小額貸款公司試點(diǎn)”工作，以山西省平遙縣作為 首批試點(diǎn)地區(qū),在全國率先成立兩家小額貸款公 司。2006年，試點(diǎn)擴(kuò)大到山西、四川、陜西、貴州、內(nèi)蒙古5個(gè)省、自治區(qū)，成立了 7家商業(yè)性小額貸 款公司。2008年5月，中國銀監(jiān)會、中國人民銀 行聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意 見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），對小額貸款公司的 性質(zhì)、設(shè)立條件、資金來源、資金運(yùn)用和監(jiān)管等方 面做出了明確規(guī)定。隨后，小額貸款公司在我國 蓬勃發(fā)展起來。

一、各地農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展的現(xiàn)狀

依法投資設(shè)立、不吸收公眾存款、經(jīng)營小額貸款業(yè) 務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。我國農(nóng)村小 額貸款公司的發(fā)展經(jīng)歷了 “試點(diǎn)、擴(kuò)大試點(diǎn)、推 廣”三個(gè)階段。從全國各小額貸款公司的運(yùn)行情 況看，農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展工作進(jìn)展順利，取得 了較好效果。

(一）發(fā)展速度較快

發(fā)展農(nóng)村小額貸款公司不僅獲得各省的高度 重視，而且得到民間資本的積極響應(yīng)?！吨笇?dǎo)意 見》發(fā)布后，各省區(qū)迅速出臺試點(diǎn)辦法和扶持政 策，民間資本參與小額貸款公司的積極性也很高。由于貸款利率較高（不超過基準(zhǔn)利率的4倍），而 且有轉(zhuǎn)化為村鎮(zhèn)銀行的可能性，小額貸款公司對 民營資本具有很大的吸引力。特別是對那些從制 造業(yè)、房地產(chǎn)、股市撤離出來的閑置民間資本來 說，農(nóng)村小額貸款公司是一個(gè)很好的投資機(jī) 會。[1]所以，《指導(dǎo)意見》發(fā)布后，民間資金較豐富 的江蘇、浙江等省份迅速行動。如，2008年7月 20日、22日，江蘇省首批2家農(nóng)村小額貸款組

農(nóng)村小額貸款公司指自2005年開始試點(diǎn)的、專門針對農(nóng)村中低收人群體提供小額信貸服務(wù)的 商業(yè)性貸款組織。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的定義，小額 貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織

收稿曰期=2009-09-28

作者簡介：劉國防（I960-)，男，湖北天門人，武漢工程大學(xué)管理學(xué)院副教授、金融高級經(jīng)濟(jì)師。研究方向：金融學(xué)、市場

營銷學(xué)。

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萬方數(shù)據(jù)

織——丹陽市天工惠農(nóng)農(nóng)村小額貸款有限公司和 興化市永泰誠農(nóng)村小額貸款有限公司相繼開業(yè)。目前，江蘇省已有15個(gè)縣（市、區(qū)）首批獲準(zhǔn)參加 農(nóng)村小額貸款組織試點(diǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至 2009年3月末，全國已開業(yè)583家小額貸款公 司，籌建573家。[2]

(二）運(yùn)行良好

一是貸款方式靈活。小額貸款公司成立伊 始，即在貸款的運(yùn)作模式方面狠下功夫，開始顯現(xiàn) 比較優(yōu)勢。如，貸款對象鎖定“大銀行不屑做、不 愿意做”的農(nóng)戶和農(nóng)村小型企業(yè)；放貸手續(xù)簡便 快捷，擔(dān)保方式靈活多樣，甚至無需抵押擔(dān)保；還 貸期限靈活，極大地迎合了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體資金需 求時(shí)間緊、期限短、季節(jié)性強(qiáng)的特點(diǎn)，深受農(nóng)戶和 小企業(yè)的歡迎，也給各地農(nóng)村金融市場帶來新的 氣息。二是貸款質(zhì)量較好。[3]小額貸款公司的投 資主體是私人資本，從一開始就非常注重風(fēng)險(xiǎn)控 制，并在防范金融風(fēng)險(xiǎn)上開展了許多有益的探索。因此，目前貸款質(zhì)量較高，很少出現(xiàn)不良貸款。

(三）經(jīng)濟(jì)、社會效益初步顯現(xiàn)

農(nóng)村小額貸款公司靈活的經(jīng)營機(jī)制從根本上 滿足了廣大農(nóng)戶不同的貸款需求，對緩解縣域和 農(nóng)村資金困難起到重要的補(bǔ)充作用，彌補(bǔ)了商業(yè) 銀行退出農(nóng)村金融市場后形成的金融服務(wù)空白。另外，農(nóng)村小額貸款公司的貸款相對正規(guī)支農(nóng)渠 道而言，具有門檻低、手續(xù)簡便的優(yōu)勢；相對民間 借貸而言，具有規(guī)范化、低利率的優(yōu)勢，成為農(nóng)村 借貸戶的首選。因此，農(nóng)村小額貸款公司的成立 與營運(yùn)有利于民間借貸的規(guī)范化和金融業(yè)的適度 競爭。

二、農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展中存在的主要問 題

農(nóng)村小額貸款公司的發(fā)展為“三農(nóng)”提供了 低成本、便捷、實(shí)惠的金融服務(wù)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)民 和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，支持了社會主義新農(nóng)村建設(shè)。但發(fā)展中也存在一些亟需解決的問題：

(一）“非金融機(jī)構(gòu)”的定性是小額貨款公司 困境產(chǎn)生的根源

《指導(dǎo)意見》將小額貸款公司定義為非金融 機(jī)構(gòu)的“企業(yè)法人”。與此相對應(yīng)的是小額貸款 公司成立的依據(jù)不是有關(guān)的金融法規(guī)，而是《公 司法》。而現(xiàn)行的《公司法》并沒有對涉及貸款類

萬方數(shù)據(jù)

經(jīng)濟(jì)縱橫? 2009年第12期

業(yè)務(wù)的公司進(jìn)行規(guī)定；我國的《貸款通則》則規(guī)定 貸款人必須經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)，持有中國人民銀行頒發(fā)的《金融機(jī)構(gòu)法人許可 證》或《金融機(jī)構(gòu)營業(yè)許可證》，二者明顯矛盾。這種定性及其矛盾反映在對小額貸款公司的業(yè)務(wù) 范圍、經(jīng)營區(qū)域、監(jiān)管體制等方面的制度設(shè)計(jì)上，并直接導(dǎo)致當(dāng)前小額貸款公司的經(jīng)營困境。

(二）“只貨不存”使資金來源不具有可持續(xù)

性

“只貸不存”制度設(shè)計(jì)的初衷是為吸取“農(nóng)村 合作基金會”非法集資的歷史教訓(xùn)，但制度設(shè)計(jì) 思路顯然沒有尊重金融發(fā)展的基本規(guī)律。國際 上，小額貸款組織業(yè)務(wù)范圍一般是“貸款、儲蓄、保險(xiǎn)和匯款”等；“只貸不存”的規(guī)定使小額貸款 公司的“可持續(xù)發(fā)展”先天不足。由于不能吸收 公眾存款，小額貸款公司往往很快面臨無錢可貸 的困境。雖然相關(guān)規(guī)定指出了所有者權(quán)益、捐贈 資金、不超過兩個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融資三條途 徑，但毫無疑問，無論哪1 一種途徑，都面臨現(xiàn)實(shí)的 籌資難題。一般貧困地區(qū)的投資人本身并不富 裕，不可能不斷籌集到大量資金；捐贈資金是我國 非政府小額信貸組織的主要資金來源,但也限制 了這些組織向商業(yè)化方向的發(fā)展。

(三）同業(yè)協(xié)作困難

由于不被承認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)村小額貸款公 司在發(fā)生橫向業(yè)務(wù)聯(lián)系、開展同業(yè)協(xié)作時(shí)處處受 阻。如，小額貸款公司難以獲得信貸征信系統(tǒng)的 服務(wù)，無法接入信用信息數(shù)據(jù)庫來掌握客戶在其 他金融機(jī)構(gòu)的貸款情況、信用等級等詳細(xì)資料，增 加了信貸風(fēng)險(xiǎn)。在辦理抵押登記手續(xù)時(shí)，無法獲 得抵押登記部門給予金融機(jī)構(gòu)的差別待遇,增加 了經(jīng)營成本。在申請融資時(shí)，很難得到商業(yè)銀行 的核準(zhǔn)，限制了信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展。

(四）設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的地域限制造成各試點(diǎn) 單位無法實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理

從各省試點(diǎn)文件看，小額貸款公司的經(jīng)營區(qū) 域明確限制在縣域之內(nèi)，這就使各地的試點(diǎn)各自 為戰(zhàn)，不利于吸收、累積和推廣先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)。作為一種金融創(chuàng)新，小額貸款組織的管理有其自 身的規(guī)定性和歷史的傳承性。但從當(dāng)前各地試點(diǎn)

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經(jīng)濟(jì)縱橫? 2009年第12期

情況看，幾乎每一個(gè)小額貸款公司的投資人及其 員工都是初次涉及這一新型金融業(yè)務(wù)，因此在管 理制度、業(yè)務(wù)流程、管理方法等方面都需要自己從 頭摸索，不利于規(guī)范化管理和風(fēng)險(xiǎn)控制。

(五）市場定位偏離自身建立的初衷 從制度設(shè)計(jì)的初衷看,我國設(shè)立小額貸款公 司的初衷是為小企業(yè)、農(nóng)戶等群體提供信貸服務(wù)。但有三個(gè)方面的偏向扭轉(zhuǎn)了這一定位。一是資本 的外來性。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，在小額貸款 公司的注冊資本問題規(guī)定上：有限責(zé)任公司不得 低于500萬元，股份有限公司不得低于1 _萬 元，且必須一次足額繳納，這實(shí)際上排除了貧困地 區(qū)農(nóng)村農(nóng)民依法設(shè)立小額貸款公司的可能性。所 以，許多地區(qū)的小額貸款公司的資本都是外來的。這些外來資本之所以敢于投資，完全是沖著《指 導(dǎo)意見》中“小額貸款公司依法合規(guī)經(jīng)營，沒有不 良信用記錄的，可在股東自愿的基礎(chǔ)上，按照《村 鎮(zhèn)銀行組建審批指引》和《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī) 定》改造為村鎮(zhèn)銀行”這一條。外來資本的弱點(diǎn) 在于他們無心扎根于當(dāng)?shù)?。二是管理人員的外來 性。這是資本外來性決的。外來管理人員的弱 點(diǎn)是不熟悉當(dāng)?shù)孛袂?，無法利用“軟信息”來及時(shí) 發(fā)現(xiàn)市場機(jī)會與信貸風(fēng)險(xiǎn)。三是缺乏服務(wù)的專業(yè) 技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)。由于沒有掌握諸如“無擔(dān)保、無抵 押”、聯(lián)保貸款、農(nóng)戶信用評級貸款等國際上成熟 的小額信貸專業(yè)技術(shù)，許多小額貸款公司并不具 備為農(nóng)民提供金融服務(wù)的能力。為防范信貸風(fēng) 險(xiǎn)，在貸款對象選擇上,無法完全按照國際小額信 貸服務(wù)的模式進(jìn)行運(yùn)作。

(六）收入來源單一，稅賦相對較重

一方面，雖然相關(guān)規(guī)定允許小額貸款公司從 事貸款、中間業(yè)務(wù)、資產(chǎn)租賃、信用擔(dān)保等業(yè)務(wù)，但 受資金及人才限制，當(dāng)前試點(diǎn)中的小額貸款公司 業(yè)務(wù)品種普遍單一,資金運(yùn)用受限，收人主要來源 于貸款利息。而且，由于我國農(nóng)村項(xiàng)目的利潤率 一般都較低，因此小額貸款的利率不能定得太高。另一方面，小額貸款公司的成本卻比較高。據(jù)世 界銀行估算，通常小額貸款的保本年利息率為 15%~20%。降低貸款利率，小額貸款公司將無 利可圖;提高貸款利率，又難以找到優(yōu)質(zhì)的貸款投 向。此外，由于其性質(zhì)不屬于金融機(jī)構(gòu)，小額貸款 —96 —萬

方數(shù)據(jù)

公司必須按照工商企業(yè)來納稅，稅賦明顯比金融

機(jī)構(gòu)重。

(七）缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制

盡管在設(shè)立小額貸款公司時(shí)，相關(guān)規(guī)定明確 要求小額貸款公司建立準(zhǔn)備金制度和風(fēng)險(xiǎn)保障基 金等風(fēng)險(xiǎn)控制措施，但目前小額貸款公司基本上 沒有建立具體的規(guī)章制度和實(shí)施辦法。這表明，小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)控制意識淡薄，為今后的經(jīng)營 埋下隱患。小額貸款公司面臨三類風(fēng)險(xiǎn)：一是客 戶的信用風(fēng)險(xiǎn)，即借款人無力償還貸款本息的風(fēng) 險(xiǎn)。農(nóng)村地區(qū)貸款客戶面對的是完全競爭市場，市場競爭較為激烈，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)相對較高；而單個(gè)農(nóng) 戶承受各種風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，農(nóng)業(yè)受到自然風(fēng)險(xiǎn) 等因素影響較大。二是經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，即經(jīng)營不善造 成的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前小額貸款公司的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)主要表 現(xiàn)在單筆貸款額度較大，風(fēng)險(xiǎn)過于集中；實(shí)際貸款 利率超過借款人的承受能力。三是非法集資的風(fēng) 險(xiǎn)。由于資金來源不暢，又缺乏退出機(jī)制，變相吸 引公眾存款巳成為個(gè)別小額貸款公司生存的無奈 選擇。

三、發(fā)展農(nóng)村小額貸款公司的政策建議(一）明確小額貨款公司的法律地位

應(yīng)及時(shí)調(diào)整相關(guān)法規(guī)，將小額貸款公司直接 定義為“金融組織”，并將小額貸款公司成立的依 據(jù)落實(shí)到相關(guān)金融法規(guī)中。因?yàn)闊o論從國際上小 額貸款組織的興起與發(fā)展趨勢看,還是從我國小 額貸款公司的實(shí)踐看，小額貸款公司都是從事金 融活動的企業(yè)組織。事實(shí)上，有些地方已開始做 這項(xiàng)工作。如，浙江省政府2009年6月出臺的 《關(guān)于促進(jìn)小額貸款公司健康發(fā)展的若干意見》，就將小額貸款公司定性為“以服務(wù)?三農(nóng)?和小企 業(yè)為宗旨，從事小額放貸和融資活動的新型農(nóng)村 金融組織”，這就掃除了小額貸款公司發(fā)展中的 一些障礙。

(二）改變“只貨不存”模式，拓寬籌資渠道 解決小額貸款公司后續(xù)資金不足的根本辦法 是改變“只貸不存”模式。“只貸不存”不符合國 際慣例，不應(yīng)成為我國發(fā)展小額貸款公司的模式。短期內(nèi)，應(yīng)拓寬小額貸款公司的籌資渠道。一是 擴(kuò)大融資比例。對運(yùn)營狀況良好、風(fēng)險(xiǎn)控制能力 強(qiáng)的小額貸款公司，應(yīng)將融資比例放寬到資本金的100%。二是增加資本金，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。對 依法合規(guī)經(jīng)營、效益較好的小額貸款公司，在運(yùn)營 資金不足時(shí)，允許其提前通過增資擴(kuò)股增加資本 金。三是簡化向商業(yè)銀行融資的手續(xù)，擇優(yōu)向運(yùn) 作良好、管理規(guī)范的小額貸款公司授信。

(三）明確主管機(jī)構(gòu)，完善監(jiān)管體制

在當(dāng)前維持對小額貸款公司非金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定 的前提下，應(yīng)從有利于農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展的 角度出發(fā)，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力與力量配備。同時(shí)，要加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)與銀監(jiān)局和人民銀行等各 監(jiān)管部門的密切合作與合理分工，發(fā)揮各自的管 理優(yōu)勢。此外，還應(yīng)注意防止行政權(quán)力對小額貸 款公司的不當(dāng)干預(yù)。從長期來看，一旦認(rèn)定小額 貸款公司為金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)立刻結(jié)束這種多重管理 的監(jiān)管體制。

(四）營造同業(yè)協(xié)作的良好環(huán)境

一方面，要加大社會宣傳力度，讓社會各界加 深對發(fā)展農(nóng)村小額信貸公司重要意義的認(rèn)識。另 一方面，要積極營造小額信貸公司發(fā)展的政策環(huán) 境，讓小額貸款公司享受“準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)”的待遇，獲得同等的發(fā)展機(jī)會。

(五）加強(qiáng)制度建設(shè)，完善農(nóng)村小額貨款公司

治理結(jié)構(gòu)

監(jiān)管機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)培訓(xùn)與指導(dǎo)，將世界先進(jìn)的 小額貸款組織管理理念及我國先期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)傳授 給新開辦的農(nóng)村小額貸款公司，建立適合小額貸 款公司特點(diǎn)的人事管理制度、勞動紀(jì)律制度及貸 款管理制度等。應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定建立健全財(cái) 務(wù)會計(jì)制度，對會計(jì)科目的設(shè)置、會計(jì)報(bào)表的填 制、有關(guān)資產(chǎn)的分類和撥備、小額貸款的指標(biāo)考 核、小額信貸組織的經(jīng)營等提出原則性要求，制定 統(tǒng)一的規(guī)范，以利于風(fēng)險(xiǎn)控制。

(六）培育農(nóng)村金融本土力量，提高服務(wù)“三

農(nóng)”的能力

一是培養(yǎng)本土的農(nóng)村小額貸款公司投資者。要從有利于本土投資者的角度出發(fā)，綜合考慮當(dāng) 地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和小額貸款公司的特殊性，在 注冊資金、資本構(gòu)成、營業(yè)場所等規(guī)定上，適當(dāng)降 低標(biāo)準(zhǔn)，從而降低組建成本和操作成本。二是要 培養(yǎng)農(nóng)村金融本土人才。應(yīng)改變傳統(tǒng)的人才評價(jià) 觀念，充分認(rèn)識到小額貸款工作的特點(diǎn)，相信只有 熟悉農(nóng)村的人員才能成為優(yōu)秀的農(nóng)村金融人才。

萬方數(shù)據(jù)

經(jīng)濟(jì)縱橫? 2009年第12期

三是加大業(yè)務(wù)創(chuàng)新步伐，擴(kuò)展小額貸款公司金融 服務(wù)能力。要積極探索信用貸款、聯(lián)保貸款、權(quán)益 質(zhì)押等貸款方式的應(yīng)用條件與實(shí)施辦法;針對客 戶需要適當(dāng)提供技術(shù)培訓(xùn)、信息咨詢等配套服務(wù);積極開展農(nóng)戶信用等級評估工作，以約束和激勵(lì) 貸款人履行還款義務(wù)，推動小額貸款公司可持續(xù) 發(fā)展。

(七）加大政策扶持力度，減輕小額貨款公司

稅收負(fù)擔(dān)

一是制定涉及營業(yè)稅和所得稅的優(yōu)惠政策，給新生的農(nóng)村小額貸款公司以扶持。二是允許小 額貸款公司按照銀行同業(yè)拆借利率，或介于同業(yè) 拆借利率和貸款利率之間的利率向商業(yè)銀行融 資。三是通過財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金核銷小額貸款壞賬損 失和補(bǔ)貼承貸人所承擔(dān)的高額利息，促進(jìn)小額信 貸的商業(yè)性和扶貧性工作的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(八）建立健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

一是建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，為農(nóng)村小額信貸提 供保障。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)在農(nóng)村地區(qū)逐步開拓新的保 險(xiǎn)領(lǐng)域，設(shè)計(jì)小額信貸保險(xiǎn)等保險(xiǎn)產(chǎn)品，在小額貸 款公司向農(nóng)戶發(fā)放小額貸款時(shí)，為貸款農(nóng)戶提供 意外傷殘及意外事故保險(xiǎn)。同時(shí)，政府應(yīng)加大對 農(nóng)村保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼力度。[4] 二是強(qiáng)化貸款規(guī)模 控制的內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，包括風(fēng)險(xiǎn)控制、業(yè)務(wù)操作流 程等制度建設(shè)，謹(jǐn)慎放貸。三是加強(qiáng)監(jiān)管、防范風(fēng) 險(xiǎn)。要按照有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)監(jiān)督管理，防范非法集 資，確保小額貸款公司規(guī)范運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和 社會效益雙贏的目標(biāo)。

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農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展問題研究

文獻(xiàn)鏈接

劉國防，齊麗梅

劉國防（武漢工程大學(xué)管理學(xué)院，湖北，武漢，430073)，齊麗梅（中國農(nóng)業(yè)

作者： 作者單位： 刊名： 英文刊名： 年，卷(期）： 被引用次數(shù)：

nqF5Fi敢據(jù)

LLJ WANFANG DATA

銀行長春培訓(xùn)學(xué)院，吉林，長春，130012)經(jīng)濟(jì)縱橫。-::::

ECONOMIC REVIEW

2009(12)10次

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本文讀者也讀過(10條)

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杜曉山.聶強(qiáng).Du Xiaoshan.Nie Qiang小額貸款公司與監(jiān)管的博弈分析[期刊論文]-現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討2010(9)

張本照.唐明祥小額貸款公司發(fā)展過程中遇到的問題及其建議[期刊論文]-商場現(xiàn)代化2010(18)楊兆廷.連漪農(nóng)村小額貸款問題探析[期刊論文]-農(nóng)村金融研究2006(2)

胡戰(zhàn)勇.謝華模.謝文君小額貸款公司的運(yùn)作制度缺陷與政策修正[期刊論文]-武漢金融2009(4)

金麟根.楊云聰.張聰.JIN Lin-gen.YANG Yun-cong.ZHANG Cong破解小額貸款公司發(fā)展難題

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第四篇：農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展問題研究

農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展問題研究

摘要：我國農(nóng)村小額貸款公司自2005年開始試點(diǎn)以來，對促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善金融體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)、解決我國支農(nóng)資金不足等問題發(fā)揮了一定的作用。但試點(diǎn)中的農(nóng)村小額貸款公司還存在法律地位不明、資金來源不暢、監(jiān)管體制不順、內(nèi)部管理不規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制缺乏等問題。為此，建議明確農(nóng)村小額貸款公司的法律地位，改變其“只貸不存”的模式，完善監(jiān)管體制，營造同業(yè)協(xié)作的良好環(huán)境。加強(qiáng)小額貸款公司自身的建設(shè)，提高服務(wù)“三農(nóng)”的能力，減輕稅收負(fù)擔(dān)，建立健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村貸款公司；普惠金融；三農(nóng)

中圖分類號：F832.43

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1007-7685(2009)12-0094-04

為解決農(nóng)戶和小型企業(yè)貸款難問題，提高農(nóng)村金融服務(wù)水平，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并引導(dǎo)民間金融逐步走上規(guī)范化發(fā)展道路，2005年底，中國人民銀行、中國銀監(jiān)會同有關(guān)部門啟動“商業(yè)性小額貸款公司試點(diǎn)”工作，以山西省平遙縣作為首批試點(diǎn)地區(qū)，在全國率先成立兩家小額貸款公司。2006年，試點(diǎn)擴(kuò)大到山西、四川、陜西、貴州、內(nèi)蒙古5個(gè)省、自治區(qū)，成立了7家商業(yè)性小額貸款公司。2008年5月，中國銀監(jiān)會、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，對小額貸款公司的性質(zhì)、設(shè)立條件、資金來源、資金運(yùn)用和監(jiān)管等方面做出了明確規(guī)定。隨后，小額貸款公司在我國蓬勃發(fā)展起來。

一、各地農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展的現(xiàn)狀

農(nóng)村小額貸款公司指自2005年開始試點(diǎn)的、專門針對農(nóng)村中低收入群體提供小額信貸服務(wù)的商業(yè)性貸款組織。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的定義，小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織依法投資設(shè)立、不吸收公眾存款、經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。我國農(nóng)村小額貸款公司的發(fā)展經(jīng)歷了“試點(diǎn)、擴(kuò)大試點(diǎn)、推廣”三個(gè)階段。從全國各小額貸款公司的運(yùn)行情況看，農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展工作進(jìn)展順利，取得了較好效果。

(一)發(fā)展速度較快

發(fā)展農(nóng)村小額貸款公司不僅獲得各省的高度重視，而且得到民間資本的積極響應(yīng)?！吨笇?dǎo)意見》發(fā)布后，各省區(qū)迅速出臺試點(diǎn)辦法和扶持政策，民間資本參與小額貸款公司的積極性也很高。由于貸款利率較高(不超過基準(zhǔn)利率的4倍)，而且有轉(zhuǎn)化為村鎮(zhèn)銀行的可能性，小額貸款公司對民營資本具有很大的吸引力。特別是對那些從制造業(yè)、房地產(chǎn)、股市撤離出來的閑置民間資本來說，農(nóng)村小額貸款公司是一個(gè)很好的投資機(jī)會。所以，《指導(dǎo)意見》發(fā)布后，民間資金較豐富的江蘇、浙江等省份迅速行動。如，2008年7月20日、22日，江蘇省首批2家農(nóng)村小額貸款組織――丹陽市天工惠農(nóng)農(nóng)村小額貸款有限公司和興化市永泰誠農(nóng)村小額貸款有限公司相繼開業(yè)。目前，江蘇省已有15個(gè)縣(市、區(qū))首批獲準(zhǔn)參加農(nóng)村小額貸款組織試點(diǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2009年3月末，全國已開業(yè)583家小額貸款公司，籌建573家。

(二)運(yùn)行良好

一是貸款方式靈活。小額貸款公司成立伊始，即在貸款的運(yùn)作模式方面狠下功夫，開始顯現(xiàn)比較優(yōu)勢。如，貸款對象鎖定“大銀行不屑做、不愿意做”的農(nóng)戶和農(nóng)村小型企業(yè)；放貸手續(xù)簡便快捷，擔(dān)保方式靈活多樣，甚至無需抵押擔(dān)保；還貸期限靈活，極大地迎合了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體資金需求時(shí)間緊、期限短、季節(jié)性強(qiáng)的特點(diǎn)，深受農(nóng)戶和小企業(yè)的歡迎，也給各地農(nóng)村金融市場帶來新的氣息。二是貸款質(zhì)量較好。小額貸款公司的投資主體是私人資本，從一開始就非常注重風(fēng)險(xiǎn)控制，并在防范金融風(fēng)險(xiǎn)上開展了許多有益的探索。因此，目前貸款質(zhì)量較高，很少出現(xiàn)不良貸款。

(三)經(jīng)濟(jì)、社會效益初步顯現(xiàn)

農(nóng)村小額貸款公司靈活的經(jīng)營機(jī)制從根本上滿足了廣大農(nóng)戶不同的貸款需求，對緩解縣域和農(nóng)村資金困難起到重要的補(bǔ)充作用，彌補(bǔ)了商業(yè)銀行退出農(nóng)村金融市場后形成的金融服務(wù)空白。另外，農(nóng)村小額貸款公司的貸款相對正規(guī)支農(nóng)渠道而言，具有門檻低、手續(xù)簡便的優(yōu)勢；相對民間借貸而言，具有規(guī)范化、低利率的優(yōu)勢，成為農(nóng)村借貸戶的首選。因此，農(nóng)村小額貸款公司的成立與營運(yùn)有利于民間借貸的規(guī)范化和金融業(yè)的適度競爭。

二、農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展中存在的主要問題

農(nóng)村小額貸款公司的發(fā)展為“三農(nóng)”提供了低成本、便捷、實(shí)惠的金融服務(wù)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，支持了社會主義新農(nóng)村建設(shè)。但發(fā)展中也存在一些亟需解決的問題：

(一)“非金融機(jī)構(gòu)”的定性是小額貸款公司困境產(chǎn)生的根源

《指導(dǎo)意見》將小額貸款公司定義為非金融機(jī)構(gòu)的“企業(yè)法人”。與此相對應(yīng)的是小額貸款公司成立的依據(jù)不是有關(guān)的金融法規(guī)，而是《公司法》。而現(xiàn)行的《公司法》并沒有對涉及貸款類業(yè)務(wù)的公司進(jìn)行規(guī)定；我國的《貸款通則》則規(guī)定貸款人必須經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)，持有中國人民銀行頒發(fā)的《金融機(jī)構(gòu)法人許可證》或《金融機(jī)構(gòu)營業(yè)許可證》，二者明顯矛盾。這種定性及其矛盾反映在對小額貸款公司的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營區(qū)域、監(jiān)管體制等方面的制度設(shè)計(jì)上，并直接導(dǎo)致當(dāng)前小額貸款公司的經(jīng)營困境。

(二)“只貸不存”使資金來源不具有可持續(xù)性

“只貸不存”制度設(shè)計(jì)的初衷是為吸取“農(nóng)村合作基金會”非法集資的歷史教訓(xùn)，但制度設(shè)計(jì)思路顯然沒有尊重金融發(fā)展的基本規(guī)律。國際上，小額貸款組織業(yè)務(wù)范圍一般是“貸款、儲蓄、保險(xiǎn)和匯款”等；“只貸不存”的規(guī)定使小額貸款公司的“可持續(xù)發(fā)展”先天不足。由于不能吸收公眾存款，小額貸款公司往往很快面臨無錢可貸的困境。雖然相關(guān)規(guī)定指出了所有者權(quán)益、捐贈資金、不超過兩個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融資三條途徑，但毫無疑問，無論哪一種途徑，都面臨現(xiàn)實(shí)的籌資難題。一般貧困地區(qū)的投資人本身并不富裕，不可能不斷籌集到大量資金；捐贈資金是我國非政府小額信貸組織的主要資金來源，但也限制了這些組織向商業(yè)化方向的發(fā)展。

(三)同業(yè)協(xié)作困難

由于不被承認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)村小額貸款公司在發(fā)生橫向業(yè)務(wù)聯(lián)系、開展同業(yè)協(xié)作時(shí)處處受阻。如，小額貸款公司難以獲得信貸征信系統(tǒng)的服務(wù)，無法接入信用信息數(shù)據(jù)庫來掌握客戶在其他金融機(jī)構(gòu)的貸款情況、信用等級等詳細(xì)資料，增加了信貸風(fēng)險(xiǎn)。在辦理抵押登記手續(xù)時(shí)，無法獲得抵押登記部門給予金融機(jī)構(gòu)的差別待遇，增加了經(jīng)營成本。在申請融資時(shí)，很難得到商業(yè)銀行的核準(zhǔn)，限制了信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展。

(四)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的地域限制造成各試點(diǎn)單位無法實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理

從各省試點(diǎn)文件看，小額貸款公司的經(jīng)營區(qū)域明確限制在縣域之內(nèi)，這就使各地的試點(diǎn)各自為戰(zhàn)，不利于吸收、累積和推廣先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)。作為一種金融創(chuàng)新，小額貸款組織的管理有其自

身的規(guī)定性和歷史的傳承性。但從當(dāng)前各地試點(diǎn)情況看，幾乎每一個(gè)小額貸款公司的投資人及其員工都是初次涉及這一新型金融業(yè)務(wù)，因此在管理制度、業(yè)務(wù)流程、管理方法等方面都需要自己從頭摸索，不利于規(guī)范化管理和風(fēng)險(xiǎn)控制。

(五)市場定位偏離自身建立的初衷

從制度設(shè)計(jì)的初衷看，我國設(shè)立小額貸款公司的初衷是為小企業(yè)、農(nóng)戶等群體提供信貸服務(wù)。但有三個(gè)方面的偏向扭轉(zhuǎn)了這一定位。一是資本的外來性。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，在小額貸款公司的注冊資本問題規(guī)定上：有限責(zé)任公司不得低于500萬元，股份有限公司不得低于1000萬元，且必須一次足額繳納，這實(shí)際上排除了貧困地區(qū)農(nóng)村農(nóng)民依法設(shè)立小額貸款公司的可能性。所以，許多地區(qū)的小額貸款公司的資本都是外來的。這些外來資本之所以敢于投資，完全是沖著《指導(dǎo)意見》中“小額貸款公司依法合規(guī)經(jīng)營，沒有不良信用記錄的，可在股東自愿的基礎(chǔ)上，按照《村鎮(zhèn)銀行組建審批指引》和《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》改造為村鎮(zhèn)銀行”這一條。外來資本的弱點(diǎn)在于他們無心扎根于當(dāng)?shù)亍６枪芾砣藛T的外來性。這是資本外來性決定的。外來管理人員的弱點(diǎn)是不熟悉當(dāng)?shù)孛袂?，無法利用“軟信息”來及時(shí)發(fā)現(xiàn)市場機(jī)會與信貸風(fēng)險(xiǎn)。三是缺乏服務(wù)的專業(yè)技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)。由于沒有掌握諸如“無擔(dān)保、無抵押”、聯(lián)保貸款、農(nóng)戶信用評級貸款等國際上成熟的小額信貸專業(yè)技術(shù)，許多小額貸款公司并不具備為農(nóng)民提供金融服務(wù)的能力。為防范信貸風(fēng)險(xiǎn)，在貸款對象選擇上，無法完全按照國際小額信貸服務(wù)的模式進(jìn)行運(yùn)作。

(六)收入來源單一，稅賦相對較重

一方面，雖然相關(guān)規(guī)定允許小額貸款公司從事貸款、中間業(yè)務(wù)、資產(chǎn)租賃、信用擔(dān)保等業(yè)務(wù)，但受資金及人才限制，當(dāng)前試點(diǎn)中的小額貸款公司業(yè)務(wù)品種普遍單一，資金運(yùn)用受限，收入主要來源于貸款利息。而且，由于我國農(nóng)村項(xiàng)目的利潤率一般都較低，因此小額貸款的利率不能定得太高。另一方面，小額貸款公司的成本卻比較高。據(jù)世界銀行估算，通常小額貸款的保本年利息率為15％～20％。降低貸款利率，小額貸款公司將無利可圖；提高貸款利率，又難以找到優(yōu)質(zhì)的貸款投向。此外，由于其性質(zhì)不屬于金融機(jī)構(gòu)，小額貸款公司必須按照工商企業(yè)來納稅，稅賦明顯比金融機(jī)構(gòu)重。

(七)缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制

盡管在設(shè)立小額貸款公司時(shí)，相關(guān)規(guī)定明確要求小額貸款公司建立準(zhǔn)備金制度和風(fēng)險(xiǎn)保障基金等風(fēng)險(xiǎn)控制措施，但目前小額貸款公司基本上沒有建立具體的規(guī)章制度和實(shí)施辦法。這表明，小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)控制意識淡薄，為今后的經(jīng)營埋下隱患。小額貸款公司面臨三類風(fēng)險(xiǎn)：一是客戶的信用風(fēng)險(xiǎn)，即借款人無力償還貸款本息的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村地區(qū)貸款客戶面對的是完全競爭市場，市場競爭較為激烈，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)相對較高；而單個(gè)農(nóng)戶承受各種風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，農(nóng)業(yè)受到自然風(fēng)險(xiǎn)等因素影響較大。二是經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，即經(jīng)營不善造成的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前小額貸款公司的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在單筆貸款額度較大，風(fēng)險(xiǎn)過于集中；實(shí)際貸款利率超過借款人的承受能力。三是非法集資的風(fēng)險(xiǎn)。由于資金來源不暢，又缺乏退出機(jī)制，變相吸引公眾存款已成為個(gè)別小額貸款公司生存的無奈選擇。

三、發(fā)展農(nóng)村小額貸款公司的政策建議

(一)明確小額貸款公司的法律地位

應(yīng)及時(shí)調(diào)整相關(guān)法規(guī)，將小額貸款公司直接定義為“金融組織”，并將小額貸款公司成立的依據(jù)落實(shí)到相關(guān)金融法規(guī)中。因?yàn)闊o論從國際上小額貸款組織的興起與發(fā)展趨勢看，還是從我國小額貸款公司的實(shí)踐看，小額貸款公司都是從事金融活動的企業(yè)組織。事實(shí)上，有些地方已開始做這項(xiàng)工作。如，浙江省政府2009年6月出臺的《關(guān)于促進(jìn)小額貸款公司健康發(fā)展的若干意見》，就將小額貸款公司定性為“以服務(wù)‘三農(nóng)’和小企業(yè)為宗旨，從事小額放貸和融資活動的新型農(nóng)村金融組織”，這就掃除了小額貸款公司發(fā)展中的一些障礙。

(二)改變“只貸不存”模式，拓寬籌資渠道

解決小額貸款公司后續(xù)資金不足的根本辦法是改變“只貸不存”模式?！爸毁J不存”不符合國際慣例，不應(yīng)成為我國發(fā)展小額貸款公司的模式。短期內(nèi)，應(yīng)拓寬小額貸款公司的籌資渠道。一是擴(kuò)大融資比例。對運(yùn)營狀況良好、風(fēng)險(xiǎn)控制能力強(qiáng)的小額貸款公司，應(yīng)將融資比例放寬到資本金的100％。二是增加資本金，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。對依法合規(guī)經(jīng)營、效益較好的小額貸款公司，在運(yùn)營資金不足時(shí)，允許其提前通過增資擴(kuò)股增加資本金。三是簡化向商業(yè)銀行融資的手續(xù)，擇優(yōu)向運(yùn)作良好、管理規(guī)范的小額貸款公司授信。

(三)明確主管機(jī)構(gòu)，完善監(jiān)管體制

在當(dāng)前維持對小額貸款公司非金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定的前提下，應(yīng)從有利于農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展的角度出發(fā)，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力與力量配備。同時(shí)，要加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)與銀監(jiān)局和人民銀行等各監(jiān)管部門的密切合作與合理分工，發(fā)揮各自的管理優(yōu)勢。此外，還應(yīng)注意防止行政權(quán)力對小額貸款公司的不當(dāng)干預(yù)。從長期來看，一旦認(rèn)定小額貸款公司為金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)立刻結(jié)束這種多重管理的監(jiān)管體制。

(四)營造同業(yè)協(xié)作的良好環(huán)境

一方面，要加大社會宣傳力度，讓社會各界加深對發(fā)展農(nóng)村小額信貸公司重要意義的認(rèn)識。另一方面，要積極營造小額信貸公司發(fā)展的政策環(huán)境，讓小額貸款公司享受“準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)”的待遇，獲得同等的發(fā)展機(jī)會。

(五)加強(qiáng)制度建設(shè)，完善農(nóng)村小額貸款公司治理結(jié)構(gòu)

監(jiān)管機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)培訓(xùn)與指導(dǎo)，將世界先進(jìn)的小額貸款組織管理理念及我國先期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)傳授給新開辦的農(nóng)村小額貸款公司，建立適合小額貸款公司特點(diǎn)的人事管理制度、勞動紀(jì)律制度及貸款管理制度等。應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定建立健全財(cái)務(wù)會計(jì)制度，對會計(jì)科目的設(shè)置、會計(jì)報(bào)表的填制、有關(guān)資產(chǎn)的分類和撥備、小額貸款的指標(biāo)考核、小額信貸組織的經(jīng)營等提出原則性要求，制定統(tǒng)一的規(guī)范，以利于風(fēng)險(xiǎn)控制。

(六)培育農(nóng)村金融本土力量，提高服務(wù)“三農(nóng)”的能力

一是培養(yǎng)本土的農(nóng)村小額貸款公司投資者。要從有利于本土投資者的角度出發(fā)，綜合考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展情況和小額貸款公司的特殊性，在注冊資金、資本構(gòu)成、營業(yè)場所等規(guī)定上，適當(dāng)降低標(biāo)準(zhǔn)，從而降低組建成本和操作成本。二是要培養(yǎng)農(nóng)村金融本土人才。應(yīng)改變傳統(tǒng)的人才評價(jià)觀念，充分認(rèn)識到小額貸款工作的特點(diǎn)，相信只有熟悉農(nóng)村的人員才能成為優(yōu)秀的農(nóng)村金融人才。三是加大業(yè)務(wù)創(chuàng)新步伐，擴(kuò)展小額貸款公司金融服務(wù)能力。要積極探索信用貸款、聯(lián)保貸款、權(quán)益質(zhì)押等貸款方式的應(yīng)用條件與實(shí)施辦法；針對客戶需要適當(dāng)提供技術(shù)培訓(xùn)、信息咨詢等配套服務(wù)；積極開展農(nóng)戶信用等級評估工作，以約束和激勵(lì)貸款人履行還款義務(wù)，推動小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展。

(七)加大政策扶持力度，減輕小額貸款公司稅收負(fù)擔(dān)

一是制定涉及營業(yè)稅和所得稅的優(yōu)惠政策，給新生的農(nóng)村小額貸款公司以扶持。二是允許小額貸款公司按照銀行同業(yè)拆借利率，或介于同業(yè)拆借利率和貸款利率之間的利率向商業(yè)銀行融資。三是通過財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金核銷小額貸款壞賬損失和補(bǔ)貼承貸人所承擔(dān)的高額利息，促進(jìn)小額信貸的商業(yè)性和扶貧性工作的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(八)建立健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

一是建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，為農(nóng)村小額信貸提供保障。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)在農(nóng)村地區(qū)逐步開拓新的保險(xiǎn)領(lǐng)域，設(shè)計(jì)小額信貸保險(xiǎn)等保險(xiǎn)產(chǎn)品，在小額貸款公司向農(nóng)戶發(fā)放小額貸款時(shí)，為貸款農(nóng)戶提供意外傷殘及意外事故保險(xiǎn)。同時(shí)，政府應(yīng)加大對農(nóng)村保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼力度。二是強(qiáng)化貸款規(guī)模控制的內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，包括風(fēng)險(xiǎn)控制、業(yè)務(wù)操作流程等制度建設(shè)，謹(jǐn)慎放貸。三是加強(qiáng)監(jiān)管、防范風(fēng)險(xiǎn)。要按照有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)監(jiān)督管理，防范非法集資，確保小額貸款公司規(guī)范運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益雙贏的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

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第五篇：農(nóng)村中小學(xué)問題及措施[范文模版]

一)、對農(nóng)村教育認(rèn)識的偏差

1、農(nóng)村教育就是基礎(chǔ)教育。農(nóng)村教育不單純是基礎(chǔ)教育，還應(yīng)該包括職業(yè)教育、成人教育、終身教育等，是社會綜合性的基礎(chǔ)工程，在很大程度上影響著未來新型農(nóng)民的綜合素質(zhì)，決定著農(nóng)村的發(fā)展和未來，同時(shí)也決定著城市勞動力的整體素質(zhì)和全社會人口整體素質(zhì)的高低。

2、農(nóng)村教育問題就是教學(xué)質(zhì)量問題。在農(nóng)村教育就是基礎(chǔ)教育的思維定勢下，往往又直接產(chǎn)生了教學(xué)質(zhì)量問題，把農(nóng)村教育局限于學(xué)科教育和質(zhì)量上。考慮的是把多少學(xué)生輸送到了重點(diǎn)中學(xué)，忽視了德育教育、人文關(guān)懷和實(shí)用技能的培養(yǎng)。其結(jié)果只能是個(gè)別學(xué)生得到發(fā)展，大部分學(xué)生學(xué)無所成，直接制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3、農(nóng)村教育問題就是辦學(xué)條件問題?，F(xiàn)階段，農(nóng)村教育的辦學(xué)條件無法與城市相比，基礎(chǔ)設(shè)施、辦學(xué)水平、師資水平、教育質(zhì)量、辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)效益等問題日趨凸顯。在這種情況下，一些地方急于跟城市學(xué)校攀比，想方設(shè)法集中條件創(chuàng)建部分優(yōu)質(zhì)學(xué)校，其結(jié)果是個(gè)別學(xué)校冒了尖，出了名，大多數(shù)學(xué)校在沒有壓力下應(yīng)付完事。這也是農(nóng)村教育認(rèn)識上的重大誤區(qū)。據(jù)筆者了解，某鎮(zhèn)有13所完小和7所分校，受社會和家長認(rèn)可的僅為1所中心學(xué)校。

4、農(nóng)村學(xué)生“升學(xué)無望、就業(yè)無路、致富無術(shù)”。由于我國大部分農(nóng)村地區(qū)的初高中畢業(yè)生中的50%以上要回到農(nóng)村，有些地區(qū)更高達(dá)80%以上，因而造成大部分農(nóng)村地區(qū)的家長認(rèn)為讀書無用，學(xué)生也無心向?qū)W，無所事事，把學(xué)校當(dāng)做人生的“休閑站”。返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，學(xué)非所用，無法觸入到農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)活動中去，造成農(nóng)村勞動力巨大浪費(fèi)和盲目流動。

(二)、師資不足，素質(zhì)偏低

解放后，我國師資隊(duì)伍不斷壯大，各級師范院校培養(yǎng)了一大批教師，為教育事業(yè)的發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。但是，在我國農(nóng)村地區(qū)，教師隊(duì)伍仍嚴(yán)重不足，大量民轉(zhuǎn)公、代課教師依然存在，外加上世紀(jì)80年代一批頂班教師的出現(xiàn)，無法適應(yīng)素質(zhì)教育的新要求，造成教育教學(xué)質(zhì)量下降，從而引發(fā)群眾的不滿，造成負(fù)面影響。有些邊遠(yuǎn)學(xué)校長期得不到一位正規(guī)師范院校分配的教師，要提高質(zhì)量，談何容易！

(三)、資金匱乏，投入不足

在教育投入上，各級人民政府對教育投入不能說不大，但是，這些投入基本上都是用于解決教職工的工資，在學(xué)校改造、辦公經(jīng)費(fèi)、教師培訓(xùn)、設(shè)備購置、組織活動等方面的投入幾乎是空白。特別是2001年以前實(shí)行“分級辦學(xué)、分級管理”的體制，農(nóng)村地區(qū)拖欠教師工資現(xiàn)象比比皆是，更不要說其他方面的投入了。而學(xué)校僅靠有限的學(xué)雜費(fèi)收入維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，辦學(xué)舉步維艱。有些學(xué)校，甚至在破舊的危房或公廟中進(jìn)行教育教學(xué)活動；即使個(gè)別學(xué)校想方設(shè)法改善辦學(xué)條件，迎接“普九”工作驗(yàn)收過關(guān)，最終也落得舉債累累。

(四)、教師生活條件偏差，隊(duì)伍不穩(wěn)定

改革開放以來，農(nóng)村地區(qū)發(fā)生了較大的變化，農(nóng)民生活水平也上了一個(gè)臺階。但農(nóng)村教師在最基層、最艱苦的地方教書育人，享受的卻是比城市教師低得多的待遇。據(jù)調(diào)查，2004年以前，城市教師的收入是農(nóng)村教師的2~3倍。除了工資，沒有任何獎(jiǎng)金和福利，外加生活條件和工作環(huán)境較差，廣大農(nóng)村教師很不公平。教育不公平現(xiàn)象不僅體現(xiàn)在學(xué)生身上，教師方面也暴露無遺。為此也造成農(nóng)村教師人心浮動，拼命往城里擠，這就出現(xiàn)了一種怪現(xiàn)象：城鎮(zhèn)教師大量過剩，農(nóng)村教師嚴(yán)重不足。特別是農(nóng)村學(xué)校個(gè)別優(yōu)秀教師，城鎮(zhèn)學(xué)校也想法設(shè)法把他們挖過去，這又造成了拖走了優(yōu)秀教師，同時(shí)也拖散、拖冷了人心的局面。據(jù)某校統(tǒng)計(jì)，2000年以來縣重點(diǎn)中學(xué)抽走了該校8位骨干教師，而直接補(bǔ)充到該校的教師僅有5位。

(五)、輟學(xué)、失學(xué)偏高，鞏固“兩基”之路依然漫長

自《義務(wù)教育法》頒布實(shí)施以來，絕大部分適齡兒童和少年接受了九年義務(wù)教育。但在我國農(nóng)村地區(qū)，由于受新的“讀書無用論”的影響，外加家庭勞動力不足，教育投資偏大（家長負(fù)擔(dān)過重），再是畢業(yè)生分配制度的改革，造成部分農(nóng)村家長送子女讀書的積極性不高，輟學(xué)和失學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重，直接影響了“兩基”的鞏固和提高。1986~1990年以來，全國每年輟學(xué)和失學(xué)的小學(xué)和初中生都在500萬以上，1988~1989學(xué)接近800萬，1989~1990學(xué)565.4萬。輟學(xué)率和失學(xué)率之高，令人擔(dān)憂，文盲和半文盲的沖擊，低素質(zhì)勞動者的惡性循環(huán)，怎能建設(shè)小康社會與和諧社會！

(六)、體制單一，辦學(xué)缺乏自主權(quán)

改革開放以來，各行各業(yè)煥發(fā)生機(jī)，給教育注入了新的活力，民辦、企辦、公私合辦學(xué)校相繼出現(xiàn)，出現(xiàn)了百花齊放的新局面。但在我國農(nóng)村地區(qū)，基本上是公辦學(xué)校一統(tǒng)江山，直接依托于當(dāng)?shù)亟逃姓鞴懿块T，不求變，不敢變，沒有能力變，“特色學(xué)?！滨r有少見。

三、解決農(nóng)村教育問題的對策

(一)、提高認(rèn)識，走出誤區(qū)

農(nóng)村教育是我國教育的重點(diǎn)，各級人民政府必須提高認(rèn)識，夯實(shí)責(zé)任，扎實(shí)做好本地區(qū)農(nóng)村教育工作，要從“三農(nóng)”問題的高度來認(rèn)識農(nóng)村教育問題。同時(shí)，創(chuàng)造條件引導(dǎo)廣發(fā)家長走出誤區(qū)，要深刻認(rèn)識到農(nóng)村學(xué)校不僅為上一級學(xué)校培養(yǎng)合格新生，更重要的是要培養(yǎng)適應(yīng)農(nóng)村未來發(fā)展需要的新型農(nóng)民。升大學(xué)僅是少數(shù)，留在農(nóng)村畢竟占絕大多數(shù)，掌握實(shí)用的技術(shù)同樣可以有所做為，同樣可以體驗(yàn)成功與成就。

(二)、加大教師培養(yǎng)力度，抓好繼續(xù)教育

針對師資不足，素質(zhì)偏低這一問題，政府和職能部門必須加大教師培養(yǎng)和培訓(xùn)力度，一方面，繼續(xù)辦好各級師范院校，培養(yǎng)合格的教師，并安排好他們的就業(yè)工作；另一方面，廣泛吸收有志投身教育事業(yè)、且又取得《教師資格證》的人士加盟教育事業(yè)，充實(shí)教師隊(duì)伍。同時(shí)，加強(qiáng)教師的繼續(xù)教育工作，大力開展校本研訓(xùn)活動，提高教師自身素質(zhì)，以適應(yīng)素質(zhì)教育發(fā)展的新要求，從而為提高農(nóng)村教育教學(xué)質(zhì)量奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。對部分不適合從事教師工作的人員，要堅(jiān)決清理，并做好他們的轉(zhuǎn)崗和善后安排工作。

(三)、加大政府投入，廣納社會辦學(xué)資金

辦好農(nóng)村教育，政府負(fù)主要責(zé)任。現(xiàn)階段，加大政府投入是辦好農(nóng)村教育的強(qiáng)有力保證。各級政府要加大投入，完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證“三?！蹦繕?biāo)（保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保安全），實(shí)現(xiàn)“三個(gè)增長”，在農(nóng)村教育投入上決不低于農(nóng)村稅費(fèi)改革前的總體水平，并逐步有所增長。主要領(lǐng)導(dǎo)要爭當(dāng)“教育的父母官”，為農(nóng)村教育的發(fā)展出謀獻(xiàn)策，保駕護(hù)航。同時(shí)，廣泛宣傳發(fā)動社會有識之士和廣大群眾踴躍捐資助學(xué)，廣納社會辦學(xué)資金，緩解辦學(xué)資金壓力，讓他們深刻認(rèn)識到辦教育功在當(dāng)代，利在千秋。這一點(diǎn)，部分地區(qū)已有成功做法和經(jīng)驗(yàn)，值得各地推廣和借鑒。

(四)、改善農(nóng)村教師生活條件，制定措施確保隊(duì)伍穩(wěn)定

針對農(nóng)村教師工作量大、待遇偏低、生活條件差、隊(duì)伍不穩(wěn)定這一狀況，各級人民政府和有關(guān)部門要有足夠的認(rèn)識，引起高度的重視，制定切實(shí)可行的保障機(jī)制才行。比如，給邊遠(yuǎn)落后地區(qū)工作的教師上浮一級工資，城鎮(zhèn)學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校結(jié)對子，政策和扶貧、改危、轉(zhuǎn)移支付資金向農(nóng)村學(xué)校傾斜等等。而對于農(nóng)村學(xué)校優(yōu)秀教師的調(diào)動問題，要加強(qiáng)思想教育，讓他們安于農(nóng)村，樂于農(nóng)村，奉獻(xiàn)于農(nóng)村；確需調(diào)動者，則借鑒“轉(zhuǎn)會制”的做法，經(jīng)調(diào)入方和調(diào)出方共同協(xié)商，由調(diào)入方補(bǔ)償一筆資金給調(diào)出方，以有利于農(nóng)村學(xué)校培養(yǎng)教師的積極性，盡量避免“行政干預(yù)”和“人情關(guān)”，給農(nóng)村學(xué)校的教師成長創(chuàng)造民主、平等的環(huán)境，有利于農(nóng)村學(xué)校教師隊(duì)伍的穩(wěn)定。

(五)、依法治教，保證農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展

對于農(nóng)村地區(qū)兒童、少年輟學(xué)、失學(xué)偏多這一問題，我想除加強(qiáng)宣傳發(fā)動，提高家長認(rèn)識之外，更應(yīng)該要強(qiáng)化人民政府的職能，依法治教，加強(qiáng)監(jiān)督和管理。對拒不送子女入學(xué)的家長進(jìn)行批評教育和處罰，保證讓每位適齡兒童和少年都能進(jìn)入學(xué)校讀書。同時(shí)，加強(qiáng)教育法律法規(guī)建設(shè)，健全教育法律法規(guī)，依法從教，依法治教，給農(nóng)村學(xué)校更多的人文關(guān)懷、指導(dǎo)、幫助、理解和支持，而不是過多指責(zé)、誹謗甚至粗暴干預(yù)。只有這樣，農(nóng)村義務(wù)教育才能健康發(fā)展。

(六)深化改革

農(nóng)村教育問題諸多，缺乏活力，出路何在？我想最根本的出路在于深化教育改革。比如，嚴(yán)格執(zhí)行國家頒布的中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真做好教職工定編、定崗、定員、分流工作，保證農(nóng)村學(xué)校教學(xué)編制的基本要求。同時(shí)深化中小學(xué)人事制度改革，調(diào)整中小學(xué)布局，優(yōu)化教育資源，從而產(chǎn)生更大的教育效應(yīng)。改革，才有活力；改革，才有希望；改革，才有發(fā)展。只有深化教育改革，農(nóng)村教育才煥發(fā)生機(jī)，建設(shè)小康社會與和諧社會的目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。

品格具有與生俱來的特質(zhì)，如何改變農(nóng)村教育的現(xiàn)狀，通過教師的后天教育培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新品格，他要求教育工作者不斷克服困難、改進(jìn)教育方法、不斷摸索適合學(xué)生健康成長的教育模式，精心打造學(xué)生——這件藝術(shù)品的優(yōu)良品性，使他們具有勇于創(chuàng)新的品格。當(dāng)然，只靠學(xué)校、教師的單打獨(dú)斗是不行的，它需要社會、家庭都來關(guān)心我們的學(xué)校、關(guān)心我們的教師、關(guān)心我們的孩子，為我國的基礎(chǔ)教育保駕護(hù)航。

我們堅(jiān)信中國的農(nóng)村教育明天會更加美好