第一篇：繼續(xù)堅(jiān)持與完善中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)體制

繼續(xù)堅(jiān)持與完善中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)體制

寫在新的預(yù)算法頒布之際

2014年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)終于討論通過(guò)了新的預(yù)算法，這是全國(guó)人大常委會(huì)第四次審議預(yù)算法修正案草案。一項(xiàng)法律的修訂歷時(shí)6年之久，歷經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)四次審議才最終通過(guò)并頒布實(shí)施，在我國(guó)立法史上實(shí)屬罕見(jiàn)。這一方面體現(xiàn)了立法的嚴(yán)肅性，也是我國(guó)立法工作不斷走向成熟的標(biāo)志。

關(guān)于國(guó)庫(kù)管理體制問(wèn)題，就是這次預(yù)算法修訂過(guò)程中討論較多、爭(zhēng)議較大的一個(gè)重點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題。對(duì)于這樣一個(gè)重大而敏感的問(wèn)題，立法機(jī)關(guān)始終秉持“憲法、法治、民主、科學(xué)”的原則，深入調(diào)研，反復(fù)論證，數(shù)易其稿，謹(jǐn)慎決策。

一、變與不變

現(xiàn)行預(yù)算法直接涉及國(guó)庫(kù)的條款共四條，包括第四十六條、第四十七條、第四十八條以及第七十四條，內(nèi)容主要涉及國(guó)庫(kù)收入、國(guó)庫(kù)支出、國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)設(shè)立、中國(guó)人民銀行在辦理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)中的法律地位、國(guó)庫(kù)基本業(yè)務(wù)、國(guó)庫(kù)庫(kù)款支配權(quán)、政府對(duì)本級(jí)國(guó)庫(kù)管理與監(jiān)督權(quán)以及相關(guān)的法律責(zé)任等。

新的預(yù)算法直接涉及國(guó)庫(kù)的條款共十條，包括第五十六條、第五十七條、第五十八條、第五十九條、第六十條、第六十一條以及第九十二條、第九十三條、第九十五條、第九十六條。其內(nèi)容除了全部包括現(xiàn)行預(yù)算法所涉及的上述主要內(nèi)容外，還對(duì)財(cái)政專戶、預(yù)算會(huì)計(jì)（國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)）確認(rèn)基礎(chǔ)、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理、退庫(kù)、國(guó)庫(kù)集中收付等方面進(jìn)行了規(guī)定。

比較現(xiàn)行預(yù)算法與即將實(shí)施的新預(yù)算法，除了現(xiàn)行預(yù)算法第四十八條與相對(duì)應(yīng)的新預(yù)算法第五十九條中關(guān)于國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)設(shè)立、中國(guó)人民銀行在辦理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)中的法律地位、國(guó)庫(kù)基本業(yè)務(wù)等三方面的內(nèi)容保持完全一致，一個(gè)字也沒(méi)有變動(dòng)之外，其余各相應(yīng)條款的內(nèi)容都發(fā)生了明顯的甚至重大的改變。而不變的內(nèi)容正是涉及到我國(guó)國(guó)庫(kù)管理體制的主要內(nèi)容，包括三方面內(nèi)涵：（1）國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)按照“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)國(guó)庫(kù)”的基本要求設(shè)立；（2）國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理；（3）國(guó)庫(kù)基本業(yè)務(wù)即是辦理預(yù)算資金的收納、劃分、留解、退付和預(yù)算支出的撥付。改變的主要內(nèi)容包括：（1）國(guó)庫(kù)收入范圍的界定；（2）財(cái)政專戶的設(shè)立；（3）開(kāi)展預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)；（4）預(yù)算收支的計(jì)價(jià)基礎(chǔ)；（5）實(shí)行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理；（6）退庫(kù)業(yè)務(wù)的處理；（7）實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收繳和集中支付制度；（8）各種違法行為的處罰。

二、堅(jiān)持與完善

總體看，不變是堅(jiān)守，是傳承；變是揚(yáng)棄，是完善。

1985年頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》明確規(guī)定：”中國(guó)人民銀行具體經(jīng)理國(guó)庫(kù)。組織管理國(guó)庫(kù)工作是人民銀行的一項(xiàng)重要職責(zé)?！睆拇耍袊?guó)人民銀行在國(guó)庫(kù)管理中的基本定位得到了科學(xué)的、準(zhǔn)確的表達(dá)，并相繼體現(xiàn)在隨后頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則》（1986、1989）、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（1994）、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》（1995）、《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》（2003）以及“中編辦”歷次部門職責(zé)調(diào)整等有關(guān)法律規(guī)定中。根據(jù)這一基本定位，逐步建立健全了我國(guó)國(guó)庫(kù)管理組織體系，明確了職責(zé)分工和權(quán)力制衡關(guān)系，從而確立了我國(guó)中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)體制。這一體制歷經(jīng)了近30年實(shí)踐的檢驗(yàn)，伴隨著我國(guó)改革開(kāi)放的各個(gè)時(shí)期，具有深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)，同時(shí)也具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)、技術(shù)基礎(chǔ)和組織保障，為促進(jìn)政府預(yù)算執(zhí)行、服務(wù)宏觀政策協(xié)調(diào)、防范國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)、遏制財(cái)政資金運(yùn)行中的“權(quán)力尋租”發(fā)揮了應(yīng)有的作用，作出了積極的貢獻(xiàn)。

但是，在本次預(yù)算法修訂過(guò)程中，這一制度安排也受到了前所未有的“強(qiáng)烈沖擊”。質(zhì)疑主要來(lái)自三個(gè)方面，一是認(rèn)為不符合“國(guó)際慣例”。從國(guó)際上看，“無(wú)論一個(gè)國(guó)家實(shí)行何種財(cái)政體制，均明確規(guī)定由中央銀行代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)”。二是認(rèn)為不符合自2001年實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革后的實(shí)踐要求?！皬哪壳拔覈?guó)國(guó)庫(kù)管理的模式看，財(cái)政部與人民銀行的關(guān)系是委托代理關(guān)系”。三是認(rèn)為不符合歷史源起。新中國(guó)成立以后，自1950年至1985年35年間一直實(shí)行的是中國(guó)人民銀行代理國(guó)庫(kù)制度。面對(duì)質(zhì)疑與壓力，我國(guó)立法工作者始終站在國(guó)家立場(chǎng)，以對(duì)人民利益高度負(fù)責(zé)的精神，立足國(guó)情，實(shí)事求是，經(jīng)過(guò)充分討論，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，反復(fù)權(quán)衡利弊，最終作出了繼續(xù)實(shí)行中國(guó)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)體制的決策。

在堅(jiān)守、傳承的同時(shí)，預(yù)算法修訂中也充分體現(xiàn)了“與時(shí)俱進(jìn)、改革創(chuàng)新”的精神。在國(guó)庫(kù)管理方面，與現(xiàn)行預(yù)算法相比較，至少在以下七個(gè)方面進(jìn)一步完善了我國(guó)中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)體制。

一是第一次明確規(guī)定“政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)家金庫(kù)”。同時(shí)，對(duì)財(cái)政專戶的設(shè)立作出了最嚴(yán)格的規(guī)范并在“法律責(zé)任”部分對(duì)“違反本法規(guī)定開(kāi)設(shè)財(cái)政專戶的”明確實(shí)行責(zé)任追究。這為逐步建立健全國(guó)庫(kù)單一賬戶制度奠定了良好的法律基礎(chǔ)。

二是第一次明確規(guī)定開(kāi)展預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)。第五十七條規(guī)定：“各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行，不得虛假列支”、“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)”。這對(duì)增強(qiáng)預(yù)算支出的合規(guī)性、有效性無(wú)疑會(huì)發(fā)揮重要的促進(jìn)作用。而預(yù)算支出的合規(guī)性、有效性正是我國(guó)預(yù)算管理中的“老大難”問(wèn)題。此外，國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額高位攀升、盤活財(cái)政資金存量舉步維艱亦與此具有直接的關(guān)聯(lián)。

三是第一次明確規(guī)定了預(yù)算會(huì)計(jì)（國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)）核算基礎(chǔ)。第五十八條規(guī)定：“各級(jí)預(yù)算的收入和支出實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制。特定事項(xiàng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的有關(guān)情況，應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告”。我們知道，收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制是現(xiàn)代會(huì)計(jì)的兩大核算基礎(chǔ)或確認(rèn)基礎(chǔ)又稱記賬原則，不同的選擇直接影響到預(yù)算收支的信息質(zhì)量。在預(yù)算法中明確規(guī)定核算基礎(chǔ)，對(duì)于防止在辦理預(yù)算收支過(guò)程中，利用核算基礎(chǔ)選擇的隨意性而似乎可以“合理的”行弄虛作假之實(shí)等現(xiàn)象的發(fā)生是十分有效的。這也在一定程度上體現(xiàn)了新的預(yù)算法修訂的嚴(yán)謹(jǐn)性。

四是第一次對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理作出規(guī)定。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理被稱為是現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理的核心。伴隨著我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額不斷高位攀升，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的重要性、緊迫性也日益凸顯出來(lái)。盡管新的預(yù)算法中并沒(méi)有對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理作出具體明確的規(guī)定，而是授權(quán)國(guó)務(wù)院完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度，但其積極意義是不容忽視的。

五是第一次專門對(duì)退庫(kù)事項(xiàng)作出明確規(guī)定。由于一些客觀原因，退庫(kù)難免。但在實(shí)際工作中，退庫(kù)也常被用作調(diào)節(jié)國(guó)庫(kù)收支的一種手段甚至權(quán)力尋租的一種方式。新的預(yù)算法第六十條規(guī)定：該退則退，不該退“不得用退庫(kù)處理”，并在第九十三條進(jìn)一步明確了其法律責(zé)任，為嚴(yán)格規(guī)范退庫(kù)業(yè)務(wù)，強(qiáng)化“政府收支兩條線”管理提供了法律依據(jù)。

六是第一次把“國(guó)庫(kù)集中收付制度”寫進(jìn)了新的預(yù)算法。2001年，財(cái)政部、人民銀行聯(lián)合印發(fā)了《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》（財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，后來(lái)被稱之為國(guó)庫(kù)集中收付制度），目前，國(guó)庫(kù)集中收付制度改革已基本上推廣到全國(guó)所有預(yù)算單位。由此使這一制度與政府集中采購(gòu)制度、部門預(yù)算制度并稱為我國(guó)財(cái)政管理改革的三大重要制度創(chuàng)新，影響深遠(yuǎn)。新的預(yù)算法充分考慮到了這一現(xiàn)實(shí)情況，第六十一條明確規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收繳和集中支付制度，對(duì)政府全部收入和支出實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付管理”，從而使這一重大制度創(chuàng)新提高到了法律的層次，賦予了法律的權(quán)威性。

七是對(duì)辦理政府收支事項(xiàng)的各種違法行為及其承擔(dān)的法律責(zé)任作出了更加全面、具體、明確的規(guī)定。新的預(yù)算法第十章法律責(zé)任部分共五條，其中四條的內(nèi)容都與國(guó)庫(kù)直接相關(guān)。與現(xiàn)行預(yù)算法法律責(zé)任過(guò)于籠統(tǒng)、含糊相比，新的預(yù)算法具體明確了若干禁止事項(xiàng)及其法律責(zé)任，針對(duì)性、操作性更強(qiáng)，有利于實(shí)施責(zé)任追究，有利于維護(hù)法律的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。

三、機(jī)遇與挑戰(zhàn)

新的預(yù)算法頒布實(shí)施，對(duì)于積極推動(dòng)我國(guó)國(guó)庫(kù)管理改革與發(fā)展，無(wú)疑是一次重大的機(jī)遇。其重要意義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是有利于進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)庫(kù)管理工作的法制化、科學(xué)化；

二是有利于進(jìn)一步防范國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)，有效實(shí)行國(guó)庫(kù)資金安全性、流動(dòng)性、收益性的內(nèi)在要求；

三是有利于進(jìn)一步調(diào)動(dòng)最大多數(shù)國(guó)庫(kù)干部職工的積極性、創(chuàng)造性；

四是有利于既立足國(guó)情，又借鑒國(guó)外，積極創(chuàng)建具有中國(guó)特色的國(guó)庫(kù)管理新模式。

但機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。一些重大事項(xiàng)寫進(jìn)法律，一方面有利于推動(dòng)工作，另一方面也會(huì)使壓力倍增。新的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是如何全面清理整頓財(cái)政專戶，真正實(shí)現(xiàn)政府全部收入收繳入庫(kù)，盡快建立健全國(guó)庫(kù)單一賬戶制度。

二是如何完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，有效推動(dòng)中央與地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作。

三是如何進(jìn)一步完善國(guó)庫(kù)集中收付制度，真正實(shí)現(xiàn)“國(guó)庫(kù)收支一本賬”以及國(guó)庫(kù)資金收繳支撥流程的優(yōu)化。

以上三個(gè)方面涉及面廣，社會(huì)關(guān)注度高，既存在進(jìn)一步深化認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想的問(wèn)題，也存在如何排除各種利益干擾，做到統(tǒng)籌兼顧，做好頂層設(shè)計(jì)，使相關(guān)政策、制度、辦法具有可操作性的問(wèn)題。無(wú)論從其問(wèn)題本身的復(fù)雜性，還是從其引發(fā)的利益糾結(jié)來(lái)看，按照新的預(yù)算法的要求推動(dòng)完善這些工作都將會(huì)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，任重而道遠(yuǎn)。這不僅需要遵循依法辦事的原則，更需要鼓起破解難題的勇氣，抓住機(jī)遇、迎接挑戰(zhàn)，全面實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)庫(kù)管理工作法制化、現(xiàn)代化。

第二篇：中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)概述

2010級(jí)金融1班《中央銀行學(xué)》期中考查

姓名：段乃康

學(xué)號(hào)：P100210038

我國(guó)中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的概述

摘要：我國(guó)中央銀行的主要業(yè)務(wù)活動(dòng)除了負(fù)債，資產(chǎn)，支付清算業(yè)務(wù)以外，還包括其他的重要業(yè)務(wù)活動(dòng)，其中經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)就是一項(xiàng)極為重要的業(yè)務(wù)活動(dòng)。本文將圍繞我國(guó)中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)來(lái)展開(kāi)，具體從國(guó)庫(kù)制度含義，我國(guó)國(guó)庫(kù)制度的確立發(fā)展，我國(guó)國(guó)庫(kù)的職責(zé)與權(quán)限，我國(guó)中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的重大意義及我國(guó)中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)存在的問(wèn)題及解決辦法五個(gè)方面詳細(xì)對(duì)我國(guó)中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)進(jìn)行概述。

關(guān)鍵詞：中央銀行 經(jīng)理國(guó)庫(kù)

一、我國(guó)國(guó)庫(kù)制度的確立與發(fā)展

（一）國(guó)庫(kù)制度和國(guó)庫(kù)的含義

國(guó)庫(kù)制度系指對(duì)國(guó)家預(yù)算資金的保管、出納及相關(guān)事項(xiàng)的組織管理與業(yè)務(wù)安排。一般而言，國(guó)家根據(jù)其財(cái)政預(yù)算管理體制和金融體制，確立和實(shí)施相應(yīng)的國(guó)庫(kù)制度。

國(guó)庫(kù)從字面上講是國(guó)家儲(chǔ)藏財(cái)富的倉(cāng)庫(kù)。但實(shí)質(zhì)上，國(guó)庫(kù)是負(fù)責(zé)辦理國(guó)家財(cái)政預(yù)算收支的部門，擔(dān)負(fù)著國(guó)家預(yù)算資金的收納和庫(kù)款的支撥，代理政府債券的發(fā)行與兌付，反映國(guó)家預(yù)算執(zhí)行情況等重任。國(guó)庫(kù)是隨著社會(huì)進(jìn)步和社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展而形成的，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家職能和財(cái)政金融體制的改革，現(xiàn)代意義的國(guó)庫(kù)慢慢形成完善。

（二）我國(guó)國(guó)庫(kù)制度的確立與發(fā)展

我國(guó)國(guó)庫(kù)發(fā)展大體上經(jīng)歷了兩個(gè)階段:一是以實(shí)物形式為主的國(guó)

2010級(jí)金融1班《中央銀行學(xué)》期中考查

使中央銀行職能，1985年7月27日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了第二個(gè)有關(guān)國(guó)庫(kù)的條例《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》，廢除《中央金庫(kù)條例》。這個(gè)條例對(duì)國(guó)庫(kù)性質(zhì)、任務(wù)、職責(zé)、權(quán)限做出了規(guī)定，確定由中國(guó)人民銀行具體經(jīng)理國(guó)庫(kù)，負(fù)責(zé)辦理國(guó)家預(yù)算收支，進(jìn)一步明確我國(guó)的國(guó)庫(kù)委托制及中央銀行對(duì)國(guó)家金庫(kù)的經(jīng)理職責(zé)。1995年頒布的《中國(guó)人民銀行法》，首次以立法的形式明確了“經(jīng)理國(guó)庫(kù)”是中國(guó)人名銀行的職責(zé)之一，從而為《中華人民共和國(guó)金庫(kù)條例》的實(shí)施奠定了法律基礎(chǔ)根據(jù)。2003年12月27日第十屆全國(guó)人名代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議《關(guān)于修改（中華人民共和國(guó)中國(guó)人名銀行法）的決定》，2004年2月1日起實(shí)施的《中國(guó)人名銀行法》（修正）規(guī)定中國(guó)人名銀行依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定經(jīng)理國(guó)庫(kù)。

中國(guó)人名銀行通過(guò)經(jīng)理國(guó)庫(kù)，保證了國(guó)家預(yù)算執(zhí)行的順利進(jìn)行，對(duì)國(guó)庫(kù)資金的及時(shí)收付，準(zhǔn)確核算及安全維護(hù)發(fā)揮了重要作用。具體表現(xiàn)為：

1、強(qiáng)化經(jīng)理國(guó)庫(kù)制度建設(shè)，中國(guó)人名銀行負(fù)責(zé)擬定國(guó)庫(kù)管理相關(guān)規(guī)程與制度，并組織實(shí)施。

2、強(qiáng)化國(guó)庫(kù)管理體制建設(shè)。1994年，國(guó)家財(cái)政全面實(shí)行分稅制體制，在國(guó)庫(kù)建設(shè)上來(lái)調(diào)整，組建了中央金庫(kù)和地方金庫(kù)。

3、強(qiáng)化國(guó)庫(kù)的信息化建設(shè)。隨著我國(guó)金融科技的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用水平的提高，國(guó)庫(kù)管理的電子化建設(shè)開(kāi)始起步，2002年10月，中國(guó)現(xiàn)代化支付系統(tǒng)開(kāi)通運(yùn)行。

4、強(qiáng)化國(guó)庫(kù)的監(jiān)督管理職能。有效的國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理對(duì)保證國(guó)家預(yù)算

2010級(jí)金融1班《中央銀行學(xué)》期中考查

根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》的規(guī)定，國(guó)庫(kù)權(quán)限包括： 1.各級(jí)國(guó)庫(kù)有權(quán)監(jiān)督、檢查征收部門所收款項(xiàng)是否按規(guī)定及時(shí)全部入繳國(guó)庫(kù)，發(fā)現(xiàn)拖延或者違反不繳的，應(yīng)及時(shí)查究處理。

2.各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)要正確執(zhí)行國(guó)家財(cái)政管理體制規(guī)定的預(yù)算收入劃分辦法和分成留解比例；對(duì)于擅自變更各級(jí)財(cái)政之間的收入劃分范圍、分成留解比例，以及隨意調(diào)整庫(kù)款賬戶之間存款余額的，國(guó)庫(kù)有權(quán)拒絕執(zhí)行。

3.各級(jí)財(cái)政、征收機(jī)關(guān)應(yīng)按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的退庫(kù)范圍、項(xiàng)目和審批程序辦理退庫(kù)，對(duì)不符合國(guó)家規(guī)定要求辦理退庫(kù)的，國(guó)庫(kù)有權(quán)拒絕執(zhí)行。

4.監(jiān)督財(cái)政存款的開(kāi)戶和財(cái)政庫(kù)款的支撥，對(duì)違反財(cái)政制度規(guī)定的任何開(kāi)戶和庫(kù)款支撥，國(guó)庫(kù)有權(quán)拒絕執(zhí)行。

5.國(guó)庫(kù)對(duì)任何單位和個(gè)人強(qiáng)令辦理違反國(guó)家規(guī)定的事項(xiàng)，有權(quán)拒絕執(zhí)行，并及時(shí)向上級(jí)報(bào)告。

6.國(guó)庫(kù)的各種繳庫(kù)、退庫(kù)憑證，須按國(guó)庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則和銀行會(huì)計(jì)基本制度規(guī)定辦理。國(guó)庫(kù)有權(quán)拒絕受理不合規(guī)定的憑證。

三、我國(guó)中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的重大意義

從實(shí)行委托國(guó)庫(kù)制國(guó)家的國(guó)庫(kù)管理體制來(lái)看，政府多是將國(guó)家金庫(kù)委托給本國(guó)中央銀行。原因在于，由于中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)，可利用其政府特殊身份及便利條件，對(duì)提高國(guó)庫(kù)管理效率及宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定與實(shí)施具有重要意義。

1.國(guó)庫(kù)資金是國(guó)家行使各項(xiàng)權(quán)利及管理職能的物質(zhì)保障，國(guó)庫(kù)工作效

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（一）中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)存在的問(wèn)題

1、傳統(tǒng)意義上以“庫(kù)藏管理”為中心職能已經(jīng)不能適應(yīng)加強(qiáng)國(guó)庫(kù)管理的需要。

從法規(guī)層面來(lái)看，《國(guó)庫(kù)金庫(kù)條例》與《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》對(duì)國(guó)庫(kù)的定義及職責(zé)規(guī)定基本相同，說(shuō)明我們對(duì)國(guó)庫(kù)職能的認(rèn)識(shí)長(zhǎng)期停留在預(yù)算的收支及一些簡(jiǎn)單的管理職能上，僅僅是對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行會(huì)計(jì)核算的機(jī)構(gòu)，扮演著政府財(cái)產(chǎn)的保管者和出納員的角色，而不具備預(yù)算的計(jì)劃和控制職能。中央銀行國(guó)庫(kù)部門對(duì)預(yù)算編制情況不了解，對(duì)編制后的預(yù)算方案亦知之不多，難以對(duì)預(yù)算的執(zhí)行實(shí)施有效控制。資金收納未涵蓋預(yù)算外部分，國(guó)庫(kù)資金不能真實(shí)反映政府的全部財(cái)力。

2、財(cái)政國(guó)庫(kù)和央行國(guó)庫(kù)存在著與激勵(lì)不相容相關(guān)的問(wèn)題

財(cái)政國(guó)庫(kù)和央行國(guó)庫(kù)存在著與激勵(lì)不相容相關(guān)的問(wèn)題在國(guó)庫(kù)制度的委托代理關(guān)系中，財(cái)政部門與中央銀行國(guó)庫(kù)既有目標(biāo)相一致的地方，也有不盡相同之處。從總體上說(shuō)，財(cái)政部門和中央銀行都在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下展開(kāi)工作，兩者之間的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)、根本利益是一致的。但是，在具體操作層面，兩者之間也存在著與激勵(lì)不相容相關(guān)的問(wèn)題。一是國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)的職能定位尚未達(dá)到完全合理。二是央行國(guó)庫(kù)與財(cái)政國(guó)庫(kù)信息不對(duì)稱。三是財(cái)政國(guó)庫(kù)與央行國(guó)庫(kù)運(yùn)行中的目標(biāo)存在差異。

3、中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)能力與發(fā)展的要求存在一定的差異

目前的國(guó)庫(kù)在業(yè)務(wù)處理能力和手段存在較大的差距。一是管理信息系統(tǒng)落后，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)庫(kù)資金的實(shí)時(shí)監(jiān)控。二是在對(duì)進(jìn)出國(guó)庫(kù)財(cái)

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4、努力構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理系統(tǒng)，提高中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的管理水平。對(duì)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)體系的開(kāi)發(fā)運(yùn)用是重要的技術(shù)條件。國(guó)庫(kù)集中收付制度的建設(shè)，需要強(qiáng)大的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)支持。

參考文獻(xiàn)：

1、任建軍，對(duì)我國(guó)中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)改革與發(fā)展的思考，經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2010

2、王廣謙，中央銀行學(xué)（第三版），高等教育出版社，2011.6

第三篇：不斷強(qiáng)化中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能

央行國(guó)庫(kù)局局長(zhǎng):不斷強(qiáng)化中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能 2010年06月04日20:41新華網(wǎng) 字號(hào)：T|T

自1985年《國(guó)家金庫(kù)條例》頒布以來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，在各級(jí)政府和財(cái)稅、海關(guān)、商業(yè)銀行等有關(guān)部門的支持和配合下，人民銀行國(guó)庫(kù)部門不斷完善國(guó)庫(kù)體系和制度建設(shè)，不斷拓展國(guó)庫(kù)服務(wù)的深度和廣度，國(guó)庫(kù)各項(xiàng)業(yè)務(wù)迅猛發(fā)展，國(guó)庫(kù)支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的作用日益加強(qiáng)。

不斷拓寬服務(wù)領(lǐng)域

為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，黨中央、國(guó)務(wù)院在2008年底提出了金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展九項(xiàng)政策措施，要求繼續(xù)擴(kuò)大國(guó)庫(kù)集中支付涉農(nóng)、救災(zāi)補(bǔ)貼等政府性補(bǔ)助資金范圍，實(shí)現(xiàn)民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和災(zāi)后重建所需資金由國(guó)庫(kù)直達(dá)最終收款人，確保各項(xiàng)財(cái)政支出資金及時(shí)安全撥付到位，優(yōu)化出口產(chǎn)品退稅的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)流程，加快退稅資金到賬速度，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。根據(jù)以上要求，人民銀行各級(jí)國(guó)庫(kù)不斷加強(qiáng)與政府和相關(guān)部門的配合，進(jìn)一步拓寬國(guó)庫(kù)服務(wù)領(lǐng)域，加快國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的創(chuàng)新步伐，國(guó)庫(kù)服務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧、保護(hù)百姓利益、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用。

一是簡(jiǎn)化支付環(huán)節(jié)，加快國(guó)庫(kù)資金到賬速度。為適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求，各級(jí)國(guó)庫(kù)積極開(kāi)展國(guó)庫(kù)服務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)，加強(qiáng)服務(wù)品種、方式、手段的創(chuàng)新，更好地滿足多層次、多樣化的國(guó)庫(kù)服務(wù)需求。一些地方國(guó)庫(kù)準(zhǔn)確把握改革形勢(shì)，利用現(xiàn)代化支付系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)，與地方政府、財(cái)政等部門配合，優(yōu)化國(guó)庫(kù)單一賬戶業(yè)務(wù)流程，減少資金劃撥環(huán)節(jié)，由人民銀行辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)，直接將政府資金匯劃到最終收款人和用款單位賬戶，以點(diǎn)帶面，實(shí)現(xiàn)了成功突破。截至2009年底，全國(guó)共有30個(gè)分庫(kù)的49個(gè)地市中支以及轄內(nèi)513個(gè)市縣支庫(kù)辦理了180個(gè)資金項(xiàng)目的直接支付業(yè)務(wù)，累計(jì)業(yè)務(wù)達(dá)872萬(wàn)筆，累計(jì)金額達(dá)57.71億元，直接惠及群眾600萬(wàn)人，老百姓切實(shí)感受到了國(guó)庫(kù)直接支付的方便快捷，得到了實(shí)惠。國(guó)庫(kù)直接辦理集中支付業(yè)務(wù)，既符合進(jìn)一步深化改革的發(fā)展精神，是環(huán)節(jié)最少、效率最高、綜合成本最低的一種改革實(shí)現(xiàn)模式，又能切實(shí)體現(xiàn)出服務(wù)型政府的建設(shè)，提升政府在百姓心中的形象，使政府與老百姓之間的聯(lián)系更加緊密。二是創(chuàng)新社?；鹫骼U、發(fā)放管理模式，為參保人提供便利。為更好地落實(shí)國(guó)家改善民生、惠及百姓、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的政策，國(guó)庫(kù)部門加強(qiáng)與社保部門的溝通協(xié)調(diào)，利用國(guó)庫(kù)電子化技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)資源，實(shí)現(xiàn)社保資金實(shí)時(shí)、足額發(fā)放到由參保人自選的銀行賬戶，確保了資金安全，提高了資金到賬速度。

三是依托科技手段，成功辦理非稅收入收支業(yè)務(wù)。近年來(lái)，部分國(guó)庫(kù)部門根據(jù)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革要求，不斷探索，大膽嘗試，依托國(guó)庫(kù)橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算外非稅收入直接繳入國(guó)庫(kù)，提高了財(cái)政部門對(duì)預(yù)算外資金的調(diào)配能力和稅務(wù)部門的征管效率，保證了資金的及時(shí)劃撥與使用，為預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了支持。

四是創(chuàng)新出口退稅流程，支持地方對(duì)外貿(mào)易發(fā)展。2008年以來(lái)，我國(guó)外向型企業(yè)面臨出口減緩、資金短缺等嚴(yán)峻形勢(shì)，國(guó)庫(kù)部門創(chuàng)新出口退稅流程，成功實(shí)行了企業(yè)出口退稅的全程電子化處理，加快了企業(yè)出口退稅資金的到賬速度，有效緩解了出口企業(yè)資金緊張的局面，得到了各級(jí)政府和企業(yè)的高度贊揚(yáng)。

五是積極拓寬農(nóng)村國(guó)債市場(chǎng)，支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。為切實(shí)提高國(guó)庫(kù)服務(wù)水平，拓寬農(nóng)民增收和人民銀行金融服務(wù)“三農(nóng)”的渠道，國(guó)庫(kù)部門在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，針對(duì)農(nóng)村國(guó)債發(fā)行市場(chǎng)的實(shí)際情況，不斷挖掘潛力，積極開(kāi)展送國(guó)債下鄉(xiāng)活動(dòng)。國(guó)債下鄉(xiāng)，拓寬了農(nóng)民的理財(cái)渠道，增加了農(nóng)民的收入，支持了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作

國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是在確保財(cái)政支付需要，避免對(duì)貨幣政策沖擊的前提下，以實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金持有成本最小化為目的的一系列國(guó)庫(kù)資金管理活動(dòng)。2005年12月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)由財(cái)政部會(huì)同人民銀行開(kāi)展中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，我國(guó)真正意義上的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理開(kāi)始啟動(dòng)。2006年12月，中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作正式開(kāi)始實(shí)施。經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，各項(xiàng)制度逐步健全，協(xié)調(diào)機(jī)制不斷完善，操作系統(tǒng)不斷成熟，操作規(guī)模和頻率穩(wěn)步增長(zhǎng)，在提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理收益的同時(shí)，也配合了貨幣政策實(shí)施，拓展了商業(yè)銀行融資渠道。2009年，共開(kāi)展了11期國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款操作，累計(jì)金額3096億元，預(yù)計(jì)到期收益17.61億元。通過(guò)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作來(lái)熨平國(guó)庫(kù)資金的劇烈波動(dòng)，減少了其對(duì)貨幣政策的沖擊，確保了財(cái)政政策和貨幣政策的順利執(zhí)行。

不斷推進(jìn)國(guó)債市場(chǎng)的完善

國(guó)債作為財(cái)政政策和貨幣政策的一個(gè)結(jié)合點(diǎn)，在籌集財(cái)政資金、彌補(bǔ)財(cái)政赤字、支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)節(jié)市場(chǎng)貨幣供應(yīng)量方面發(fā)揮著重要的作用。2000～2008年，由人民銀行系統(tǒng)組織發(fā)行的憑證式國(guó)債共17038億元，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)籌集了大量資金，滿足了改革開(kāi)放、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的資金需求。特別是2009年，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的沖擊、保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，我國(guó)采取了一攬子經(jīng)濟(jì)刺激政策，國(guó)債發(fā)行規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，國(guó)庫(kù)部門與財(cái)政部門密切合作，全年共發(fā)行憑證式國(guó)債5期，發(fā)行量為2000億元；發(fā)行儲(chǔ)蓄式國(guó)債（電子式）8期，發(fā)行量為1511.11億元，為積極財(cái)政政策的順利實(shí)施提供了有力的支持。

為保護(hù)投資人利益，方便廣大投資者兌付國(guó)債，國(guó)庫(kù)部門開(kāi)辦了直接兌付無(wú)記名國(guó)債和國(guó)債收款單業(yè)務(wù)。2009年，人民銀行共組織辦理無(wú)記名國(guó)債和收款單770.8萬(wàn)元，其中，由人民銀行直接兌付無(wú)記名國(guó)債480.6萬(wàn)元，直接兌付國(guó)債收款單290.2萬(wàn)元，有效解決了投資者兌付難的問(wèn)題，維護(hù)了國(guó)債的信譽(yù)。

加快現(xiàn)代化國(guó)庫(kù)建設(shè)

近年來(lái)，國(guó)庫(kù)部門依托先進(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，充分整合系統(tǒng)資源，不斷推動(dòng)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)流程的再造，加快國(guó)庫(kù)信息化建設(shè)，著力構(gòu)建一個(gè)管理科學(xué)、安全高效、監(jiān)管有力、服務(wù)國(guó)家、惠及民生，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的科學(xué)化、現(xiàn)代化國(guó)庫(kù)。一是推動(dòng)財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)，國(guó)庫(kù)公共服務(wù)效果明顯增強(qiáng)。財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)是人民銀行與財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、各商業(yè)銀行等部門按照黨中央、國(guó)務(wù)院提出的提高公共服務(wù)能力、構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，在全面總結(jié)和借鑒地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)方案、統(tǒng)一業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一接口規(guī)范、統(tǒng)一軟件開(kāi)發(fā)的原則實(shí)施的網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)。按照職責(zé)分工，人民銀行開(kāi)發(fā)建設(shè)了國(guó)庫(kù)信息處理系統(tǒng)（TIPS）。TIPS能夠支持大額支付、小額支付、同城清算、銀行卡等多種資金清算方式，為納稅人提供了包括實(shí)時(shí)扣稅、批量扣稅、銀行端申報(bào)繳款、自繳核銷等多種稅款繳納方式，支持7×24小時(shí)服務(wù)，提供實(shí)時(shí)處理和批量處理業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支信息數(shù)據(jù)的全國(guó)集中存儲(chǔ)和交換，達(dá)到了信息傳輸電子化和業(yè)務(wù)處理一體化的要求。

2006年2月15日，全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS）在北京、湖南、貴州3?。ㄊ校┎糠值貐^(qū)成功試點(diǎn)運(yùn)行，隨后快速在全國(guó)進(jìn)行推廣。到2009年底，全國(guó)共有28個(gè)?。ㄊ校┑?6028家聯(lián)網(wǎng)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)與TIPS的對(duì)接，其中包括11435家稅務(wù)征收機(jī)關(guān)、1454家商業(yè)銀行或信用社營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和3116個(gè)國(guó)庫(kù)部門。2009年全國(guó)成功完成聯(lián)網(wǎng)支出業(yè)務(wù)77252筆，557億元。隨著銀行卡刷卡繳稅業(yè)務(wù)迅速擴(kuò)大，TIPS對(duì)納稅人的服務(wù)水平顯著提升。

財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)的推廣應(yīng)用，簡(jiǎn)化了納稅繳庫(kù)程序，實(shí)現(xiàn)了稅收申報(bào)繳庫(kù)無(wú)紙化、業(yè)務(wù)處理一體化、稅款資金實(shí)時(shí)劃繳和部門間信息共享，在加強(qiáng)政府財(cái)務(wù)管理、轉(zhuǎn)變政府職能、提高效率、方便群眾等方面發(fā)揮了重要作用。二是建設(shè)全國(guó)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)，構(gòu)建現(xiàn)代化科學(xué)國(guó)庫(kù)體系。國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）可以在確保各級(jí)國(guó)庫(kù)核算主體獨(dú)立存在的前提下，運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)，優(yōu)化業(yè)務(wù)處理流程，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)統(tǒng)一處理、數(shù)據(jù)集中存儲(chǔ)的全國(guó)集中。TCBS是人民銀行第一個(gè)全國(guó)集中的會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)，是對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理流程的全新設(shè)計(jì)和全面再造，它實(shí)現(xiàn)了國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理模式的創(chuàng)新，集一般銀行會(huì)計(jì)和預(yù)算收支核算于一體，在“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)國(guó)庫(kù)”的前提下，將傳統(tǒng)模式下預(yù)算收入業(yè)務(wù)“批量處理、多環(huán)節(jié)報(bào)解、逐級(jí)上劃”的做法，改變?yōu)椤白詣?dòng)處理、賬務(wù)實(shí)時(shí)記載、收支及時(shí)到賬、信息按需生成、流程高效便捷、資金全程監(jiān)控”。系統(tǒng)上線后，預(yù)算收入到賬時(shí)間由過(guò)去的1～2天縮短到1分鐘之內(nèi)，極大地提高了財(cái)政資金的入庫(kù)速度和使用效率。TCBS加工處理后的信息，可供人民銀行各部門、政府及財(cái)稅等相關(guān)部門共享使用，減少了國(guó)庫(kù)信息的重復(fù)采集和紙質(zhì)的傳遞，為進(jìn)一步深化國(guó)庫(kù)的改革與發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2008年7月1日，TCBS在重慶市試點(diǎn)上線成功以來(lái)，目前已推廣到海南、吉林、北京、湖北等5?。ㄊ校?009年，已上線的5?。ㄊ校├塾?jì)通過(guò)TCBS辦理各類業(yè)務(wù)316.6萬(wàn)筆，辦理各級(jí)預(yù)算收入237.1萬(wàn)筆，金額9188.2億元，支出77萬(wàn)筆，金額6932.9億元，退庫(kù)2.5萬(wàn)筆，金額98.2億元。

三是加快國(guó)庫(kù)信息資源的整合，建設(shè)國(guó)庫(kù)信息管理系統(tǒng)（TMIS）。為了更充分、有效地利用國(guó)庫(kù)收支數(shù)據(jù)，全面整合、加工處理、對(duì)外展示國(guó)庫(kù)信息資源，人民銀行設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)了TMIS系統(tǒng)。TMIS系統(tǒng)是全國(guó)國(guó)庫(kù)信息加工、處理、展示與利用的系統(tǒng)。TMIS的成功上線運(yùn)行可以實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)國(guó)庫(kù)各類業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一采集和存儲(chǔ)，及時(shí)查詢各級(jí)政府的收入、支出、庫(kù)存，了解聯(lián)網(wǎng)繳稅企業(yè)的納稅信息，掌握國(guó)債發(fā)行、兌付等信息，為加強(qiáng)政府資金管理、促進(jìn)貨幣與財(cái)政兩大政策的有效實(shí)施和協(xié)調(diào)提供信息支持，進(jìn)一步增強(qiáng)了國(guó)庫(kù)的信息服務(wù)職能。目前，憑證式國(guó)債管理子系統(tǒng)已上線試運(yùn)行，統(tǒng)計(jì)分析和企業(yè)納稅信息查詢子系統(tǒng)將于2010年內(nèi)上線運(yùn)行。TMIS的上線運(yùn)行為政府全面及時(shí)地掌握各級(jí)財(cái)政的收、支、存情況提供支持，將更加凸顯央行國(guó)庫(kù)在我國(guó)政府資金管理中的作用。（中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)局局長(zhǎng) 邵長(zhǎng)年 責(zé)任編輯 張 林）

（中國(guó)金融）

第四篇：淺論我國(guó)審計(jì)體制的改革與完善

淺論我國(guó)國(guó)家審計(jì)體制的改革與完善

【內(nèi)容摘要】 審計(jì)是民主法制建設(shè)的工具，是深化政治體制改革，完善對(duì)權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制的有利保證。當(dāng)前我國(guó)政府審計(jì)本身無(wú)法避免獨(dú)立性的缺陷，在缺乏有效監(jiān)督機(jī)制且雙重領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)在矛盾的情況下，國(guó)家審計(jì)體制改革現(xiàn)實(shí)的擺在我們面前。國(guó)家審計(jì)體制是憲政國(guó)家重要的政治法律制度，憲政國(guó)家本質(zhì)要求國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員享有權(quán)利的唯一合法來(lái)源是國(guó)民授權(quán)，因此建立真正意義的“國(guó)家審計(jì)”是必須的。筆者針對(duì)我國(guó)國(guó)情提出了新的改革方法，即建立國(guó)家審計(jì)與政府審計(jì)相結(jié)合的新國(guó)家立法審計(jì)體制。

【關(guān)鍵詞】 審計(jì)體制 機(jī)構(gòu)改革

審計(jì)體制是國(guó)家政體的重要組成部分。我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度自1983年恢復(fù)以來(lái)，已走過(guò)30年的發(fā)展歷程。初步建立了以憲法為根本、以審計(jì)法為核心的審計(jì)法律規(guī)范體系，形成了一支基本適應(yīng)工作需要的審計(jì)隊(duì)伍，審計(jì)工作開(kāi)始走上了法制化、制度化、規(guī)范化的軌道。在此基礎(chǔ)上，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)和廣大審計(jì)人員緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)工作中心，認(rèn)真履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，全面開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和其他各項(xiàng)審計(jì)工作，取得了顯著成績(jī)，從前些年我國(guó)發(fā)生的 一場(chǎng)“審計(jì)風(fēng)暴”上，使我們切身地感受到了審計(jì)工作的實(shí)際功能。同時(shí)看到，審計(jì)作為一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，即要為黨和國(guó)家的中心任務(wù)服務(wù)的必須性，又要為服務(wù)于改革開(kāi)放和社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局的重要性。但也從“審計(jì)風(fēng)暴”中看出在我國(guó)審計(jì)實(shí)際工作中，由于一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)依法行政意識(shí)和水平還比較欠缺，對(duì)審計(jì)工作的重要性認(rèn)識(shí)不夠，加上其他一些客觀原因，憲法和審計(jì)法的有些規(guī)定沒(méi)有切實(shí)得到貫徹落實(shí)，現(xiàn)行審計(jì)體制下，還存在一些迫切需要研究解決的問(wèn)題。那么，我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制存在哪些缺陷？如果要改應(yīng)如何改革？本文在考察國(guó)外審計(jì)體制形成的歷史背景基礎(chǔ)上，得出了審計(jì)體制選擇的若干啟示；分析了我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)體制的特點(diǎn)和缺陷，探索性提出了改革我國(guó)國(guó)家審計(jì)體制的基本目標(biāo)、指導(dǎo)思想和符合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家審計(jì)體制的設(shè)想。

一、審計(jì)體制的概念、分類、職責(zé) 1.概念 審計(jì)體制是審計(jì)的一整套制度安排，是指機(jī)構(gòu)設(shè)置（管理體制）、職權(quán)設(shè)置及其運(yùn)行效率的總稱。2.分類

關(guān)于審計(jì)體制的分類，學(xué)術(shù)界有幾種不同的看法，有立法型、司法型、行政型和獨(dú)立型四種審計(jì)模式，這種觀點(diǎn)一直被學(xué)術(shù)界引用（我們稱為傳統(tǒng)觀點(diǎn)）。3.職責(zé)

我國(guó)審計(jì)法第四條規(guī)定，國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。

二、我國(guó)的審計(jì)體制的發(fā)展與現(xiàn)狀

1、我國(guó)審計(jì)體制淵源

1928年中國(guó)現(xiàn)代第一部真正意義的《審計(jì)法》由國(guó)民政府頒布實(shí)施，此后《五五憲草》和《中華民國(guó)憲法》都明確了審計(jì)在國(guó)家法律中的地位，將審計(jì)作為監(jiān)察權(quán)行使，中國(guó)審計(jì)體制初步確立。中華民國(guó)審計(jì)制度借鑒了我國(guó)古代御史監(jiān)察制度，并吸取了國(guó)外立法型審計(jì)體制模式經(jīng)驗(yàn)。審計(jì)權(quán)對(duì)監(jiān)察院和立法院負(fù)責(zé)，獨(dú)立于行政系統(tǒng)。內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，該審計(jì)體制在臺(tái)灣省予以保留。中華民國(guó)審計(jì)制度從本質(zhì)上屬于司法型，但又兼具立法型的特點(diǎn)。由此可見(jiàn)，我國(guó)審計(jì)體制存在非行政型先例，上世紀(jì)80年代，中國(guó)大陸審計(jì)在中斷30年后再度恢復(fù)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，“政府”是整個(gè)國(guó)家權(quán)力的中心，面對(duì)著開(kāi)放初期繁雜的問(wèn)題，行政型主導(dǎo)“政府審計(jì)”的產(chǎn)生也就成了必然。我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的產(chǎn)物，無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備，還是審計(jì)管轄范圍的劃分，都體現(xiàn)了這一特定時(shí)期的特點(diǎn)。但從機(jī)構(gòu)設(shè)置的角度來(lái)看，審計(jì)的獨(dú)立性沒(méi)有充分地得到保證。獨(dú)立性是審計(jì)工作的“生命線”，而審計(jì)組織的獨(dú)立性是審計(jì)獨(dú)立性的核心，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)者——人民代表大會(huì)的委托者，對(duì)被監(jiān)督者——各級(jí)政府及其所管轄部門和單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，理順委托者、獨(dú)立經(jīng)濟(jì)監(jiān)督者和公共資財(cái)管理責(zé)任承擔(dān)者之間的審計(jì)關(guān)系，在客觀上保證審計(jì)組織的獨(dú)立性。

2、我國(guó)審計(jì)的現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制屬于行政型。根據(jù)我國(guó)《憲法》和《審計(jì)法》的規(guī)定，其具體特點(diǎn)是：《審計(jì)法》第七條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院下設(shè)立審計(jì)署，在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下 2 開(kāi)展工作”；《審計(jì)法》第七條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府的審計(jì)機(jī)關(guān)，分別在省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的審計(jì)工作”。即我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，《審計(jì)法》第九條規(guī)定：“地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”；審計(jì)機(jī)關(guān)不僅對(duì)同級(jí)各部門和下級(jí)財(cái)政進(jìn)行審計(jì)，而且對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)單位進(jìn)行審計(jì)；不僅有審計(jì)權(quán)，而且有一定的處理處罰權(quán)；審計(jì)經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算；預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支的審計(jì)結(jié)果由本級(jí)政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告；審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)被審計(jì)單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系，確定審計(jì)管轄范圍；在人事任免上，審計(jì)長(zhǎng)由總理提名、人大常委會(huì)任免，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人由地方任免。

在建立國(guó)家審計(jì)制度的初期，我國(guó)選擇了隸屬于國(guó)務(wù)院的行政型模式。這種選擇是符合一定時(shí)期的國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境特點(diǎn)的。特別是在新舊體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，財(cái)經(jīng)領(lǐng)域中違法亂紀(jì)和有法不依的情況還十分嚴(yán)重，弄虛作假和會(huì)計(jì)信息失真現(xiàn)象仍比較普遍，內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)管理不規(guī)范的狀況還沒(méi)有根本好轉(zhuǎn)；在這種情況下，實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政型審計(jì)模式，有利于更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序，加強(qiáng)廉政建設(shè)，促進(jìn)依法行政，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展方面的作用。主要體現(xiàn)在：一是有利于審計(jì)工作貼近政府出臺(tái)的各項(xiàng)改革措施和重要工作部署，圍繞經(jīng)濟(jì)工作中心，服務(wù)大局，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門和重點(diǎn)資金的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)政府工作目標(biāo)和宏觀調(diào)控措施的貫徹落實(shí)。二是時(shí)效性比較強(qiáng)。在各級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門的積極配合下，審計(jì)機(jī)關(guān)能夠更加直接、有效地實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理和糾正各種違反國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)問(wèn)題，積極配合有關(guān)部門查處大案要案，較好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序，促進(jìn)廉政建設(shè)，懲治經(jīng)濟(jì)犯罪中的作用，從而促進(jìn)政府各部門依法行政，加強(qiáng)管理，完善法制，建立健全宏觀調(diào)控體系。三是有利于各級(jí)人大更好地支持和監(jiān)督審計(jì)工作。按照我國(guó)《審計(jì)法》的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)每年受政府委托要向人大常委會(huì)報(bào)告本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況及其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告，這為各級(jí)人大了解、支持和監(jiān)督審計(jì)工作創(chuàng)造了條件。四是地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行本級(jí)政府行政首長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。這種領(lǐng)導(dǎo)體制有利于增強(qiáng)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，也有利于審計(jì)系統(tǒng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)，使全國(guó)審計(jì)工作形成一個(gè)有機(jī)的整體。

三、國(guó)外審計(jì)體制的借鑒經(jīng)驗(yàn)。各國(guó)審計(jì)體制的形成與其政體有著密切的歷史淵源。目前世界上已有160多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了適合自己國(guó)情的審計(jì)體制。由于各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、歷史不同，形成了各種不同的審計(jì)體制或模式（本文將審計(jì)體制與審計(jì)模式視為同意語(yǔ)）。關(guān)于審計(jì)體制的分類，學(xué)術(shù)界有幾種不同的看法，認(rèn)為有立法型、司法型、行政型和獨(dú)立型四種審計(jì)模式，這種觀點(diǎn)一直被學(xué)術(shù)界引用（我們稱為傳統(tǒng)觀點(diǎn)）。一）立法型體制的先驅(qū)——英國(guó)

公元1314年，英國(guó)國(guó)王任命了歷史上第一位國(guó)庫(kù)主計(jì)長(zhǎng)。從此以后，歷代王朝都設(shè)立了審計(jì)機(jī)構(gòu)，國(guó)家審計(jì)職責(zé)和權(quán)力得到不斷發(fā)展和加強(qiáng)。1866年的《國(guó)庫(kù)和審計(jì)部法》、1921年的《國(guó)庫(kù)和審計(jì)部法修正案》和1983年的《國(guó)家審計(jì)法》是審計(jì)署開(kāi)展審計(jì)工作的三個(gè)重要法律依據(jù)。這三項(xiàng)法律為確保主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)的獨(dú)立性提供了法律基礎(chǔ)。其中，1866年6月的《國(guó)庫(kù)和審計(jì)部法案》標(biāo)志著現(xiàn)代英國(guó)國(guó)家審計(jì)體制的建立和第一個(gè)立法模式審計(jì)制度的誕生。該法案的中心是規(guī)定政府的各項(xiàng)支出應(yīng)由議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)審核。其后的兩部法案都是在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善的結(jié)果。關(guān)于國(guó)家審計(jì)署的管理體制及職責(zé)和權(quán)限，主要有以下內(nèi)容：審計(jì)長(zhǎng)是一名議會(huì)下院的官員，他依法獨(dú)立地履行職責(zé)；審計(jì)長(zhǎng)代表議會(huì)行使職權(quán)，向議會(huì)提交審計(jì)報(bào)告；為保證審計(jì)人員的獨(dú)立性，國(guó)家審計(jì)署禁止其職員參與各級(jí)政黨機(jī)構(gòu)的政治活動(dòng)，防止將政黨的觀點(diǎn)和立場(chǎng)帶入審計(jì)工作；透明度高，審計(jì)署的檢查結(jié)果，有權(quán)自行或通過(guò)媒體公布。

立法型審計(jì)體制最早產(chǎn)生于英國(guó)，其進(jìn)一步完善和成熟是在美國(guó)。它是現(xiàn)代政府審計(jì)機(jī)構(gòu)中比較普遍的一種形式，加拿大、澳大利亞等國(guó)也屬于這一類。二）立法型體制的代表---美國(guó)

英國(guó)、美國(guó)最初都是行政型模式，但實(shí)踐證明它的獨(dú)立性有限，不能很好發(fā)揮制衡作用，故后來(lái)才發(fā)展到立法型；德國(guó)開(kāi)始是立法型，后來(lái)一段時(shí)間是行政型，再后來(lái)最終發(fā)展到了獨(dú)立型。

審計(jì)工作在美國(guó)有著特殊重要的地位。從聯(lián)邦政府到地方各級(jí)政府，美國(guó)有一套健全的審計(jì)機(jī)構(gòu)體系和嚴(yán)密的審計(jì)工作制度?？傮w而言，美國(guó)的審計(jì)體系包括國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)、各部門的內(nèi)部審計(jì)組織和大量的私人會(huì)計(jì)公司。1904年，美國(guó)成立了會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)，1916年改組為美國(guó)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)。這個(gè)協(xié)會(huì)大力發(fā)展審計(jì)業(yè)務(wù)，在美國(guó)的社會(huì)生活中產(chǎn)生了極大的影響。1921年美國(guó)成立了審計(jì)總署，在國(guó)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，承擔(dān)監(jiān)督聯(lián)邦政府的預(yù)算，制定審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，檢查政府機(jī)關(guān)的工作效率，評(píng)價(jià)國(guó)營(yíng)企業(yè)的 經(jīng)濟(jì)效益等職責(zé)。2004年7月7日，美國(guó)審計(jì)總署正式更名，從GENERAL ACCOUNTING OFFICE 變?yōu)镚OVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE。前者直譯為審計(jì)總署，后者直譯為政府責(zé)任辦公室。更名后的美國(guó)審計(jì)總署名稱縮寫仍為GAO。這一名稱上的變化是美國(guó)審計(jì)總署近年來(lái)業(yè)務(wù)內(nèi)容轉(zhuǎn)換的結(jié)果，也反映了美國(guó)審計(jì)總署未來(lái)的發(fā)展方向。在1966年以前，美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)總署的審計(jì)范圍主要是開(kāi)展財(cái)務(wù)監(jiān)督。1966年以后，美國(guó)的審計(jì)從注重財(cái)務(wù)審計(jì)轉(zhuǎn)向績(jī)效審計(jì)。美國(guó)會(huì)計(jì)總署1994在修訂的《政府的機(jī)構(gòu)、計(jì)劃項(xiàng)目、活動(dòng)和職責(zé)的審計(jì)準(zhǔn)則》中對(duì)績(jī)效審計(jì)作出了如下定義：績(jī)效審計(jì)就是客觀地、系統(tǒng)地檢查證據(jù)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府組織、項(xiàng)目、活動(dòng)和功能進(jìn)行獨(dú)立地評(píng)價(jià)的目標(biāo)，以便為改善公共責(zé)任性，為實(shí)施監(jiān)督的采取糾正措施的有關(guān)各方進(jìn)行決策提供信息。1941年美國(guó)成立了內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)。1960年以后，美國(guó)的大型公司約有30%以上設(shè)立了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。有資格從事審計(jì)工作的人員，一般必須是注冊(cè)公共會(huì)計(jì)師。1950年，美國(guó)的注冊(cè)公共會(huì)計(jì)師是3.9萬(wàn)人，現(xiàn)在，全美國(guó)有大約30萬(wàn)人注冊(cè)公共會(huì)計(jì)師。現(xiàn)在，已經(jīng)有越來(lái)越多的政府機(jī)構(gòu)和公共企業(yè)開(kāi)始請(qǐng)會(huì)計(jì)公司來(lái)為自己開(kāi)展審計(jì)業(yè)務(wù)，對(duì)政府部門來(lái)說(shuō)，經(jīng)過(guò)私人會(huì)計(jì)公司的審查，可以使政府獲得更多的公眾信任。美國(guó)聯(lián)邦政府各部門以及各地發(fā)展奮斗設(shè)有內(nèi)部審計(jì)組織，一般稱為總稽核員辦公室或?qū)徲?jì)局。聯(lián)邦政府各部和相當(dāng)于部一級(jí)的單位，總稽核員由部長(zhǎng)提名，總統(tǒng)任命。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，為了保證總稽核員獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)，它應(yīng)每年直接向國(guó)會(huì)呈交兩次審計(jì)工作報(bào)告。美國(guó)現(xiàn)行法律還規(guī)定，各部的總稽查員有權(quán)在開(kāi)展工作時(shí)對(duì)本部門的貪污、營(yíng)私、舞弊等違反財(cái)經(jīng)制度和法律的情況進(jìn)行調(diào)查，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重者有責(zé)任性司法部門提出控告。各部的審計(jì)組織不僅要開(kāi)展財(cái)務(wù)審計(jì)，與審計(jì)總署一樣，他們也要開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。二）司法型體制的代表——法國(guó)

在法國(guó)，國(guó)王擁有至高無(wú)上的權(quán)力，其王權(quán)是歐洲專制制度的典范，為加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，早在1256年，法國(guó)國(guó)王頒布“偉大法令”，要求各城市市長(zhǎng)、政府官員在11月11日的前一天攜帶城市收支賬目來(lái)到巴黎接受審計(jì)。當(dāng)時(shí)的審計(jì)官是國(guó)王任命的精通財(cái)經(jīng)、法律和數(shù)學(xué)的教士。1318年法國(guó)國(guó)王頒布法令，其中規(guī)定：“我命令所有的賬目必須每年審查一次”，并于1320年設(shè)立審計(jì)廳，作為皇家的行政法院?？偟目矗▏?guó)是一個(gè)司法權(quán)力很大的國(guó)家，“法皇從來(lái)視司法為皇家最光榮的職責(zé)”，故常常親自審判案件或親臨旁聽(tīng)?？梢?jiàn)，在法國(guó)將審計(jì)置于司法系列更顯示出審計(jì)的權(quán)威性。這種體制在17世紀(jì)法國(guó)著名的法學(xué)家孟德斯鳩所創(chuàng)立的“三權(quán)分立”和“權(quán) 力制衡”理論中找到了理論依據(jù)。他認(rèn)為“權(quán)利不能合二為一，不能集于一手”。1807年通過(guò)法令決定國(guó)家審計(jì)院采用最高法院體制，它不僅解決了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威性問(wèn)題，也宣告了司法模式審計(jì)制度的最終確立。當(dāng)時(shí)的審計(jì)法院是一個(gè)服務(wù)于皇帝的具有權(quán)威性的審計(jì)機(jī)構(gòu)。此后，隨著國(guó)家政治的現(xiàn)代化發(fā)展，審計(jì)法院得到了進(jìn)一步的完善，從皇帝的職權(quán)中分離出來(lái)，成為一個(gè)獨(dú)立于立法和行政之外的最高審計(jì)司法機(jī)構(gòu)，協(xié)助議會(huì)和政府監(jiān)督財(cái)政收支的貫徹執(zhí)行。

司法型審計(jì)機(jī)構(gòu)具有以下特點(diǎn)：首先，最高審計(jì)機(jī)構(gòu)屬于司法系列或具有司法性質(zhì)，它強(qiáng)調(diào)審計(jì)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和獨(dú)立性，強(qiáng)化了國(guó)家審計(jì)的職能與作用。其次，司法型最高審計(jì)機(jī)構(gòu)具有顯著的穩(wěn)定性。在這種形式下，審計(jì)法院的法官特別是高級(jí)法官實(shí)行終身制，它有效地保證了審計(jì)機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性與審計(jì)方針、政策的一貫性，也有效地保證了最高審計(jì)機(jī)關(guān)的人員素質(zhì)和工作質(zhì)量。再次，最高審計(jì)機(jī)關(guān)不實(shí)行準(zhǔn)則管理而實(shí)行制度管理，它與財(cái)政、公共會(huì)計(jì)同屬于公共財(cái)務(wù)制度，并構(gòu)成大陸派的特點(diǎn)。最后，審計(jì)法院把審計(jì)公共報(bào)告上交共和國(guó)總統(tǒng)、國(guó)民議會(huì)和參議院的同時(shí)，有權(quán)將其刊登在法蘭西公報(bào)（政府公報(bào)）上，以引起輿論界和社會(huì)的關(guān)注，造成社會(huì)輿論監(jiān)督。

三）獨(dú)立型審計(jì)體制——另一種模式

德國(guó)和日本是比較典型的獨(dú)立型審計(jì)模式國(guó)家。德意志聯(lián)邦共和國(guó)自1714年成立總會(huì)計(jì)院實(shí)施審計(jì)制度，該院當(dāng)時(shí)是獨(dú)立于行政部門之外的審計(jì)機(jī)構(gòu)。但后來(lái)又并入了行政部門，完全失去了獨(dú)立性。直至1824年，國(guó)王發(fā)布命令，又使國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于三權(quán)之外。1950年通過(guò)了創(chuàng)建聯(lián)邦審計(jì)院的法律，并于1969年修改，規(guī)定了審計(jì)機(jī)構(gòu)直接向議會(huì)報(bào)告工作，使審計(jì)法院與立法機(jī)構(gòu)的聯(lián)系越來(lái)越密切。但是這個(gè)從來(lái)不太安分的國(guó)家，在1985年又頒布了新的《聯(lián)邦審計(jì)法院法》，規(guī)定審計(jì)法院既不屬于立法部門，也不屬于司法部門和行政部門，而是一個(gè)獨(dú)立的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，只對(duì)法律負(fù)責(zé)，只作顧問(wèn)，為立法部門和政府提供幫助。但是法院院長(zhǎng)和副院長(zhǎng)由議會(huì)選舉產(chǎn)生，他們擁有公正無(wú)私的調(diào)查權(quán)，而沒(méi)有處理權(quán)。

在封建社會(huì)，早期德國(guó)也是一個(gè)專制王權(quán)的君主國(guó)，國(guó)王權(quán)力極大。這個(gè)講究實(shí)用和法制、富有創(chuàng)造性的民族，不但誕生了許多世界級(jí)的大科學(xué)家，也有他們引以為豪的德國(guó)古典哲學(xué)思想。它地處歐洲，與法國(guó)相伴，離英國(guó)也不遠(yuǎn)，但他在審計(jì)制度創(chuàng)建上卻別具一格，另辟蹊徑，既不照搬立法型，也不完全仿效司法型，而是走出了一條“獨(dú)立審計(jì)模式”之路。這種審計(jì)模式的主要特點(diǎn)是，國(guó)家審計(jì)獨(dú)立于立法、司法和行政三權(quán)之外，它與議會(huì)沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也不是政府的職能部門。在審計(jì)監(jiān)督過(guò)程中，堅(jiān)持依法審計(jì)的原則，客觀公正地履行監(jiān)督職能，只對(duì)法律負(fù)責(zé)，不受議會(huì)各政黨或任何政治因素的干擾。但對(duì)審計(jì)出來(lái)的問(wèn)題沒(méi)有處理權(quán)，而交與司法機(jī)關(guān)審理。這是它與司法型審計(jì)的最大區(qū)別。

四、我國(guó)審計(jì)體制存在的問(wèn)題。

隨著具有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步推進(jìn)和改革開(kāi)放繼續(xù)實(shí)施深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增強(qiáng)了我國(guó)的綜合國(guó)力，而要保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，就必須進(jìn)行不斷的改革，尤其是體制方面的改革，中央指出要深入研究阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制因素。當(dāng)前，面對(duì)改革的巨大成就，對(duì)巨額的財(cái)政收支必須實(shí)行有力的審計(jì)監(jiān)督，而監(jiān)督的力度、強(qiáng)度和成效不僅取決于審計(jì)力量的多寡和審計(jì)人員素質(zhì)的高低，某種意義上更取決于審計(jì)體制的優(yōu)劣。那么，我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制是否充分發(fā)揮了應(yīng)有的監(jiān)督與制衡作用？還存在哪些缺陷？如果要改應(yīng)如何改革？以下談?wù)勎业目捶ā?/p>

一）、我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制存在的最大問(wèn)題是審計(jì)有力，結(jié)果無(wú)力。

“審計(jì)風(fēng)暴”可以看出，我國(guó)審計(jì)開(kāi)始以力度昭顯，但同時(shí)也看出，我國(guó)審計(jì)的結(jié)果處置力度無(wú)法與法律平等相接，就其審計(jì)體制而言，無(wú)論說(shuō)到獨(dú)立性、立法性、司法性、行政性，其任何體制的設(shè)計(jì)，都免不了利于與弊的存在，但任何體制的執(zhí)行結(jié)果，是要看是否充分發(fā)揮執(zhí)政利益、為民所愿、法行實(shí)功的作用，眾所周知，我國(guó)審計(jì)最大的問(wèn)題還不是在體制的問(wèn)題，而是對(duì)審計(jì)的對(duì)象是否能依法處置的果敢實(shí)效力度。打典型，不具有依法的普遍性，即法律面前人人平等性。在法治社會(huì)觀念里，其政權(quán)與國(guó)民的保障性是平等的。沒(méi)有力度，其審計(jì)本身就會(huì)存在流于形式性，也就大大影響了審計(jì)實(shí)際存在的法威性與社會(huì)地位，即政府審計(jì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)無(wú)法有效發(fā)揮監(jiān)督和制約，根本上現(xiàn)狀是審計(jì)工作受行政權(quán)力意識(shí)左右，直接由行政領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)和控制，審計(jì)主體獨(dú)立性受到影響。結(jié)果就是當(dāng)審計(jì)出問(wèn)題后，是公示警示通告后，責(zé)任人與單位部門相連涉及人是行政處罰還是法理平等的到刑事處罰，如果這點(diǎn)能下決心了，審計(jì)體制就可以依法選擇符合目前我國(guó)國(guó)情的體制來(lái)重新設(shè)計(jì)確立了。

二）我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制存在的直接問(wèn)題是審計(jì)法有，現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，我國(guó)《審計(jì)法》頒布于1995年，我國(guó)在近20年的社會(huì)發(fā)展中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了翻天覆地的變化，社會(huì)管理也不斷的深入完善，社會(huì)法治觀念不斷強(qiáng)化，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革步伐的加快，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理體制已逐步確立，政企職能徹底分開(kāi)，建立了小政府大社會(huì)的管理模式，為我國(guó)審計(jì)體制由行政模式向立法模式開(kāi)始轉(zhuǎn)變提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。初期建立行政模式審計(jì)體制的經(jīng)濟(jì)原因——經(jīng)濟(jì)管理方式上的大政府小社會(huì)，自然不存在了。黨的“十八大”在“服務(wù)型政府”實(shí)踐中不斷深入，“政府花錢，人民監(jiān)督”已實(shí)際形成，但《審計(jì)法》由于框架存在，內(nèi)容簡(jiǎn)單，細(xì)化不夠，銜接不清等事實(shí)存在，造成法不完善，現(xiàn)實(shí)操作困難，由于我國(guó)政府審計(jì)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)模式，在中央，審計(jì)署作為最高審計(jì)機(jī)關(guān)具有雙重法律地位，它既為國(guó)務(wù)院的職能部門又是審計(jì)機(jī)關(guān)主管全國(guó)審計(jì)工作。在地方，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)也在“雙重”體制下受本級(jí)行政首長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)的審計(jì)工作。這種體制下行政權(quán)力與審計(jì)權(quán)利相重疊，審計(jì)權(quán)責(zé)不明，政令不暢。其結(jié)果自然是法的追究責(zé)任脫離現(xiàn)實(shí)法治。地方審計(jì)機(jī)關(guān)也面臨著兩難，一方面必須履行職責(zé)提高成績(jī)，對(duì)盡可能多的審計(jì)對(duì)象進(jìn)行審計(jì)，另一方面又很容易“得罪”當(dāng)?shù)卣约跋嚓P(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員。這樣無(wú)法保證審計(jì)的實(shí)施效果。政府審計(jì)體制下地方審計(jì)機(jī)關(guān)不審計(jì)當(dāng)?shù)卣?，但在“同?jí)審”中發(fā)現(xiàn)的重大決策失誤和投資損失往往與地方政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。這種管理體制帶有濃厚的地方性、區(qū)域性和行政長(zhǎng)官意志性的色彩，削弱了審計(jì)執(zhí)法監(jiān)督的力度，違法亂紀(jì)行為屢禁不止，地方保護(hù)主義惡性循環(huán)，嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益。審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、客觀性和公正性均受到一定的影響。說(shuō)到底，就是《審計(jì)法》執(zhí)法執(zhí)行不明確。

三）我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制存在的關(guān)鍵問(wèn)題是審計(jì)機(jī)構(gòu)，點(diǎn)不過(guò)面，按照憲法和審計(jì)法的規(guī)定，審計(jì)工作應(yīng)由各級(jí)政府首長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)。但全國(guó)目前大約還有1／3左右的地方審計(jì)工作不是由政府首長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)。不少地方的審計(jì)工作名義上由政府首長(zhǎng)直接分管，但實(shí)際上一把手很少過(guò)問(wèn)審計(jì)工作，而是由其他領(lǐng)導(dǎo)分管或協(xié)管，而且往往是審計(jì)和財(cái)政工作由同一位領(lǐng)導(dǎo)分管，關(guān)系很不順，不利于審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政部門履行。不利于正常的審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。

按照現(xiàn)行財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系或國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管關(guān)系劃分，屬于審計(jì)署及其派出機(jī)構(gòu)審計(jì)的單位大約有3萬(wàn)多個(gè)。從絕對(duì)量來(lái)看，還不到全國(guó)80萬(wàn)個(gè)被審計(jì)單位的40%，但這些單位的資金量約占全國(guó)的70％左右。因此，必須加強(qiáng)對(duì)這些重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門和重點(diǎn)資金的審計(jì)監(jiān)督。但由于目前中央審計(jì)力量不足，每年實(shí)際審計(jì)的單位不到3000個(gè)，審計(jì)覆蓋面只有10％左右，有不少中央單位自審計(jì)署成立以來(lái)還從未接受過(guò)審計(jì)。經(jīng)濟(jì)上，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)均由同級(jí)財(cái)政做預(yù)算，當(dāng)一些基層地區(qū)地方財(cái)力緊張時(shí)，審計(jì)經(jīng)費(fèi)根本無(wú)法保證；組織上，審計(jì)機(jī)關(guān)是只是政府機(jī)關(guān)的一個(gè)部門，各級(jí)審計(jì)單位與財(cái)政部門是相互平級(jí)的關(guān)系；人員上，審計(jì)人員任免也由政府決定。這些現(xiàn)象使得審計(jì)獨(dú)立性全面審計(jì)更加難以保證。

四）我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是審計(jì)多元，監(jiān)督不力。1.審計(jì)對(duì)象

監(jiān)督是人大的基本職能，它是憲法和法律賦予的重要職權(quán)，是中國(guó)權(quán)力監(jiān)督的基礎(chǔ)和最高層次的監(jiān)督。2007年1月新頒布的《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》為人大審計(jì)監(jiān)督進(jìn)一步奠定了法理基礎(chǔ)。因此，人大審計(jì)委員會(huì)在負(fù)責(zé)全面預(yù)算審計(jì)的同時(shí)，還承擔(dān)審計(jì)監(jiān)督職能。這是國(guó)家審計(jì)對(duì)政府審計(jì)監(jiān)督的體現(xiàn)。新國(guó)家審計(jì)體制下，國(guó)家審計(jì)與政府審計(jì)是不同的審計(jì)部門，國(guó)家審計(jì)是最高的審計(jì)機(jī)關(guān)，國(guó)家審計(jì)不領(lǐng)導(dǎo)政府審計(jì)，但政府審計(jì)受國(guó)家審計(jì)監(jiān)督。就具體而言：國(guó)家審計(jì)對(duì)政府審計(jì)實(shí)行問(wèn)責(zé)制，國(guó)家審計(jì)有權(quán)知道政府審計(jì)內(nèi)容，政府審計(jì)必須向國(guó)家審計(jì)報(bào)告審計(jì)結(jié)果；國(guó)家審計(jì)對(duì)政府審計(jì)實(shí)行績(jī)效審計(jì)抽查，觸犯刑法者由國(guó)家審計(jì)提請(qǐng)司法處理，不觸犯法律但屬嚴(yán)重失職者，政府審計(jì)中相關(guān)責(zé)任人應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)?zhí)幏只蛞剔o職?，F(xiàn)實(shí)中由于一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)審計(jì)工作重要性認(rèn)識(shí)不足，法制觀念淡薄，在一定程度上影響了對(duì)本級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)監(jiān)督，少數(shù)地方政府和有關(guān)部門甚至干預(yù)這項(xiàng)工作的正常開(kāi)展。主要原因是，這些地方政府領(lǐng)導(dǎo)在指導(dǎo)思想上，伯揭露問(wèn)題過(guò)多難以承擔(dān)責(zé)任或影響政績(jī)，因而違反規(guī)定干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)依法揭露和處理預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題。有的還干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)向本級(jí)人大常委會(huì)如實(shí)報(bào)告審計(jì)工作情況，人為地要求審計(jì)機(jī)關(guān)將一些重大違法違規(guī)問(wèn)題刪去，特別是當(dāng)審計(jì)查出問(wèn)題涉及到中央與地方利益關(guān)系時(shí)，往往從本地區(qū)利益出發(fā)，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的一些嚴(yán)重侵犯和損害中央 9 利益的問(wèn)題壓制不報(bào)，隱瞞事實(shí)真相，或避重就輕，輕描談寫。這種現(xiàn)象越到基層審計(jì)機(jī)關(guān)越是比較突出。即審計(jì)監(jiān)督力量層層薄弱。2.審計(jì)本身

一方面是面臨龐大復(fù)雜的政府機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)等審計(jì)對(duì)象，審計(jì)監(jiān)督職責(zé)如何實(shí)效實(shí)行是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。以中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為例，一級(jí)預(yù)算單位有100多個(gè)，每年只能審計(jì)50％左右，二三級(jí)預(yù)算單位的審計(jì)面只有20％；縣以上國(guó)稅局有3000多個(gè)，每年審計(jì)不足5％；海關(guān)系統(tǒng)有250個(gè)分關(guān)，每年只能審計(jì)20％。1998年機(jī)構(gòu)改革后，審計(jì)任務(wù)繁重與審計(jì)力量不足的矛盾越來(lái)越突出，更談不上加大對(duì)審計(jì)本身的監(jiān)督力量了。另一方面是主要突出在民營(yíng)審計(jì)會(huì)計(jì)公司上，目前，社會(huì)形成了大量的民營(yíng)審計(jì)會(huì)計(jì)公司，最然審計(jì)會(huì)計(jì)公司為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到重要的作用，但是由于此類公司魚龍混雜，審計(jì)結(jié)果無(wú)法監(jiān)督實(shí)效，認(rèn)證鑒定機(jī)構(gòu)無(wú)法有效監(jiān)督認(rèn)定，且此類公司與稅務(wù)、審計(jì)監(jiān)管脫節(jié)，事實(shí)存在針對(duì)同一個(gè)被審計(jì)部門、公司，審計(jì)會(huì)計(jì)公司審計(jì)結(jié)果與審計(jì)局結(jié)果不同，尤其表現(xiàn)在法律訴訟上，法律鑒定取證無(wú)法區(qū)別誰(shuí)對(duì)誰(shuí)錯(cuò)，仲裁部門脫節(jié)。

五、對(duì)我國(guó)審計(jì)體制完善的建議與構(gòu)想

作者認(rèn)為，我國(guó)審計(jì)體制的完善及最終確立，還是決定于一個(gè)社會(huì)是遵從“法隨令出”，還是“令隨法出”，審計(jì)體制的實(shí)效功能尤其重于此。國(guó)家審計(jì)向立法型體制轉(zhuǎn)變，就是向立法立實(shí)靠近，即隸屬于立法機(jī)關(guān)，從國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系中脫離出來(lái)，成為對(duì)國(guó)家宏觀控制的再控制，亦即從國(guó)家行政職能中脫離出來(lái)，成為立法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政職能的手段時(shí)，其作用必將得到最大的發(fā)揮。真正立法模式的審計(jì)機(jī)構(gòu)需要國(guó)家具備強(qiáng)有力的立法機(jī)構(gòu)和人民在觀念上對(duì)立法機(jī)構(gòu)重要性的認(rèn)識(shí)。

1.國(guó)家各權(quán)力機(jī)關(guān)必須形成科學(xué)的分工機(jī)制。

全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院是它的執(zhí)行機(jī)關(guān)，憲法規(guī)定人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)職務(wù)。這種政體在客觀上要求人民代表大會(huì)必須有效監(jiān)督國(guó)務(wù)院正確履行法律規(guī)定的職責(zé)，國(guó)務(wù)院也有義務(wù)接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督，同時(shí)在組織上如果也保證了監(jiān)督手段這種監(jiān)督工作就不會(huì)流于形式。2.社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立為我國(guó)審計(jì)體制由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理體制的不同決定了政府在經(jīng)濟(jì)生活中的作用大小，從而也決定了國(guó)家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)生活中的作用范圍和程度。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，政府的大量直接管理經(jīng)濟(jì)工作導(dǎo)致了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作用范圍的擴(kuò)大和任務(wù)量的增加，它們一般不是服務(wù)于立法機(jī)關(guān)控制行政機(jī)關(guān)因行政行為而發(fā)生的公共資金上，而是直接服務(wù)于行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的直接管理上。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，資源主要靠市場(chǎng)配置和調(diào)節(jié)，國(guó)家審計(jì)相應(yīng)將工作重點(diǎn)放在公共財(cái)政和國(guó)家立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的支出項(xiàng)目上。

3.我國(guó)國(guó)家審計(jì)必須嘗試審計(jì)體制向立法行模式的過(guò)渡。

審計(jì)法第四條規(guī)定，國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。從操作角度看，政府向人民代表大會(huì)提出的審計(jì)工作報(bào)告實(shí)際上是由審計(jì)機(jī)關(guān)代擬，經(jīng)政府同意后，由審計(jì)機(jī)關(guān)代作報(bào)告，并在現(xiàn)場(chǎng)回答人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)質(zhì)詢。這種做法突出了國(guó)家審計(jì)服務(wù)于國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的作用，體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督工作中的獨(dú)立性和立法機(jī)關(guān)的作用，體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督工作中的獨(dú)立性和權(quán)威性，認(rèn)清了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的關(guān)系，以及國(guó)家審計(jì)在國(guó)家行政與立法職能相互關(guān)系中的地位與作用。這種做法，在一定程度上可以看作是向立法型模式轉(zhuǎn)變的嘗試，也可看作是向立法型模式的過(guò)渡。

4.完善現(xiàn)行審計(jì)體制、加強(qiáng)審計(jì)工作的對(duì)策

審計(jì)工作中實(shí)際存在的問(wèn)題，有的是因現(xiàn)行審計(jì)體制本身的弊病造成的，有的與現(xiàn)行審計(jì)體制并無(wú)直接關(guān)系，而是隨著審計(jì)工作發(fā)展而逐步顯現(xiàn)出來(lái)的，值得認(rèn)真研究和改進(jìn)。為了進(jìn)一步改革完善現(xiàn)行審計(jì)體制，加強(qiáng)和改進(jìn)審計(jì)工作，筆者認(rèn)為，無(wú)論從思想上還是從理論上都應(yīng)從現(xiàn)在開(kāi)始著手做好行政型審計(jì)模式向立法型模式轉(zhuǎn)變的準(zhǔn)備。

1)、改進(jìn)現(xiàn)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編報(bào)制度，審計(jì)經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列入國(guó)家預(yù)算

在立法型審計(jì)體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)接受各級(jí)人民代表大會(huì)的委托，依法獨(dú)立對(duì)政府進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但目前我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政部門審批，審計(jì)是監(jiān)督部門，而經(jīng)費(fèi)來(lái)自于被監(jiān)督部門，經(jīng)費(fèi)不獨(dú)立、得不到保障，審計(jì)工作不可避免地受到影響和制約。

經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，2000年審計(jì)署及派出機(jī)構(gòu)首先實(shí)行了審計(jì)經(jīng)費(fèi)全部由國(guó)家財(cái) 政負(fù)擔(dān)的辦法，這對(duì)于維護(hù)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，保障審計(jì)機(jī)關(guān)依法有效地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。為了更好地保證審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，從體制上理順審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門的關(guān)系，切實(shí)解決審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)逐步改進(jìn)現(xiàn)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編報(bào)制度。即參照國(guó)際上通行做法，先由審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)職責(zé)、任務(wù)和計(jì)劃及定員定額標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算草案，無(wú)須政府審批，由財(cái)政部門在本級(jí)預(yù)算中單獨(dú)列示，報(bào)經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行。2.)調(diào)整中央審計(jì)機(jī)關(guān)與地方審計(jì)機(jī)關(guān)的關(guān)系，實(shí)行立法型審計(jì)體制下的省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制

隨著我國(guó)政治體制與經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，中央政府與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的不斷變化與明確。為適應(yīng)新形勢(shì)下對(duì)國(guó)家財(cái)政進(jìn)行有效監(jiān)督的需要，在立法型審計(jì)體制下，我們應(yīng)實(shí)行省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，即省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理，市、縣審計(jì)機(jī)關(guān)的人事、業(yè)務(wù)由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，經(jīng)費(fèi)列入省級(jí)預(yù)算，系統(tǒng)管理、系統(tǒng)下按；省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)接受審計(jì)署(即最高審計(jì)院)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)?，F(xiàn)實(shí)的情況是，在現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制下，審計(jì)署下達(dá)的統(tǒng)一組織項(xiàng)目和其他需要地方審計(jì)機(jī)關(guān)完成的項(xiàng)目較多，地方審計(jì)機(jī)關(guān)自己安排的項(xiàng)目較少，而在分稅制財(cái)政體制下，中央與地方劃分財(cái)權(quán)，則在有限的審計(jì)資源下，地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)財(cái)政收支活動(dòng)的監(jiān)督力度不夠。實(shí)行省以下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，審計(jì)署與地方審計(jì)機(jī)關(guān)可以分別專門負(fù)責(zé)中央與地方的財(cái)政資金的監(jiān)督，各司其職，強(qiáng)化監(jiān)督力度，而同時(shí)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)又接受審計(jì)署的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，這樣，即有利于對(duì)中央、地方兩級(jí)財(cái)政資金的監(jiān)督，又有利于審計(jì)系統(tǒng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)，在全國(guó)形成一個(gè)有機(jī)的整體。3.)在立法型審計(jì)體制下，強(qiáng)化駐地方特派員辦事處的職能。

駐地方派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立，便于最高審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)中央財(cái)政、財(cái)務(wù)收支活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)。為了加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)中央單位的審計(jì)監(jiān)督，審計(jì)署在地方設(shè)立特派員辦事處，代表審計(jì)署行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，負(fù)責(zé)對(duì)派駐地區(qū)的審計(jì)監(jiān)督工作。國(guó)外許多國(guó)家也都設(shè)立了駐地方審計(jì)機(jī)構(gòu)。如美國(guó)審計(jì)總署人員眾多，機(jī)構(gòu)龐大，設(shè)有16個(gè)地區(qū)分部，并在國(guó)外設(shè)有3個(gè)國(guó)際分部，這一方面是美國(guó)的相關(guān)法規(guī)賦予了它眾多職責(zé)，另一方面則充分體現(xiàn)了美國(guó)對(duì)國(guó)家審計(jì)的重視。

4.)制定審計(jì)組織法，將審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)置、內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)立、人員的任免、崗位任職資格條件法律化

在審計(jì)組織法中，除應(yīng)明確縣以上設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民代 表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，在人大閉會(huì)期間向其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作，省以下審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制外，還應(yīng)明確審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人員的任免程序、撤換和審計(jì)人員的任職條件等。與立法模式審計(jì)體制相適應(yīng)，應(yīng)規(guī)定：地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人由上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人提名，由本級(jí)人民代表大會(huì)決定任免，并報(bào)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)備案，在地方各級(jí)人大閉會(huì)期間，由地方各級(jí)人大常委會(huì)決定任免。同時(shí)應(yīng)延長(zhǎng)審計(jì)長(zhǎng)的任期，使審計(jì)長(zhǎng)職務(wù)不受國(guó)家主席與政府任期的影響，在客觀上有效地保證審計(jì)長(zhǎng)能夠獨(dú)立地開(kāi)展工作。在任期內(nèi)不能隨意撤換審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，只有全國(guó)人民代表大會(huì)才有權(quán)罷免審計(jì)長(zhǎng)。

綜上所述，國(guó)家審計(jì)是建立法制社會(huì)的保證，政府審計(jì)是宏觀管理的有效工具。“用好納稅人的錢，辦好納稅人的事”是一種理念，是政府的責(zé)任。因此改革現(xiàn)行審計(jì)體制，建立真正的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)富有時(shí)代的意義。但改革并非一勞永逸，它也不是一蹴而就的，因此，只有保持審計(jì)體制改革的動(dòng)態(tài)性、連續(xù)性才能使我國(guó)審計(jì)體制得到更好的發(fā)展?！懊駷榘畋荆竟贪顚帯?，未來(lái)我國(guó)審計(jì)體制最終會(huì)走向?qū)?guó)民負(fù)責(zé)的模式，它將更好的配合時(shí)代潮流及政府施政。與此同時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)必須繼續(xù)研求改進(jìn)，加強(qiáng)考核施政計(jì)劃執(zhí)行績(jī)效，以建立廉潔政治為目標(biāo)，克盡審計(jì)職責(zé)，更好的發(fā)揮審計(jì)功能。

參考文獻(xiàn)：

1.楊肅昌著，《中國(guó)國(guó)家審計(jì)問(wèn)題與改革》中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社 2003年10月 2.《政府審計(jì)理論與實(shí)務(wù)》

南京審計(jì)學(xué)院國(guó)際審計(jì)學(xué)院 2007年2月

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5.楊肅昌, 肖澤忠: 《試論中國(guó)國(guó)家審計(jì)“雙軌制”體制改革》 2007年1月

第五篇：健全地方政權(quán)體制堅(jiān)持完善人大制度思考心得

1979年7月，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議和修訂后的地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法，規(guī)定縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)。從1979年下半年到1980年上半年，各省、自治區(qū)、直轄市人大陸續(xù)設(shè)立常委會(huì)。這是新時(shí)期我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的一件大事，是健全地方政權(quán)體制的重要舉措，是人民代表大會(huì)制度的一次重大發(fā)展和完善。

今天，我們?cè)谶@里舉行座談會(huì)，紀(jì)念地方人大設(shè)立常委會(huì)30周年，就是要通過(guò)回顧歷史充分認(rèn)識(shí)地方人大設(shè)立常委會(huì)的重大意義，總結(jié)30年來(lái)地方人大及其常委會(huì)為我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)作出的重要貢獻(xiàn)和取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，在新的歷史條件下把人民代表大會(huì)制度堅(jiān)持好、完善好，為全面建設(shè)小康社會(huì)、發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義作出新貢獻(xiàn)。

地方人大設(shè)立常委會(huì)，是黨和國(guó)家深刻總結(jié)我國(guó)人民代表大會(huì)制度歷史經(jīng)驗(yàn)、適應(yīng)改革開(kāi)放新時(shí)期發(fā)展要求作出的重大決策。

中國(guó)共產(chǎn)黨自成立起，就肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的歷史使命，在帶領(lǐng)人民推翻帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義反動(dòng)統(tǒng)治的同時(shí)，對(duì)建立新型人民民主政權(quán)進(jìn)行了長(zhǎng)期探索和實(shí)踐。在我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，是我們黨把馬克思主義基本原理同中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合的偉大創(chuàng)造，是近代以來(lái)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的必然選擇，是中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國(guó)各族人民長(zhǎng)期奮斗的重要成果，反映了全國(guó)各族人民的共同利益和共同愿望。中華人民共和國(guó)的成立，標(biāo)志著中國(guó)政治實(shí)現(xiàn)了向人民民主的偉大跨越，開(kāi)辟了人民當(dāng)家作主的新紀(jì)元。1953年，我們制定了選舉法，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行了中國(guó)歷史上第一次空前規(guī)模的普選，在此基礎(chǔ)上自下而上逐級(jí)召開(kāi)了人民代表大會(huì)，從而為全國(guó)人民代表大會(huì)的成立奠定了法律基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)。1954年9月15日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議在北京召開(kāi)，標(biāo)志著人民代表大會(huì)制度在全國(guó)范圍內(nèi)建立起來(lái)。這次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民；人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。全國(guó)人民代表大會(huì)的成立和憲法的公布施行，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)人民民主的全新階段。

按照1954年憲法規(guī)定，全國(guó)人大設(shè)立常委會(huì)，地方各級(jí)人大不設(shè)常委會(huì)。當(dāng)初在草案交付全民討論中，就有意見(jiàn)認(rèn)為地方人大也需要設(shè)立常委會(huì)。憲法起草委員會(huì)認(rèn)為地方人大與全國(guó)人大不同，地方?jīng)]有立法權(quán)，工作任務(wù)沒(méi)有全國(guó)人大那樣繁重，而且越是下級(jí)的人民代表大會(huì)，因?yàn)榈貐^(qū)越小，就越易于召集會(huì)議。因而，1954年憲法實(shí)行的是人民委員會(huì)體制，規(guī)定：“地方各級(jí)人民委員會(huì)，即地方各級(jí)人民政府，是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)?！?954年憲法施行后，實(shí)踐中的矛盾和問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)：在地方人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，人民委員會(huì)行使地方人大常設(shè)機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的雙重職能，不利于地方人大對(duì)行政、審判等機(jī)關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督；地方人大沒(méi)有專門的常設(shè)機(jī)關(guān)，無(wú)法開(kāi)展經(jīng)常性工作，難以發(fā)揮地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。1957年和1965年，有關(guān)方面曾經(jīng)兩次提出在地方人大設(shè)立常委會(huì)的方案，但由于眾所周知的原因都未能實(shí)現(xiàn)。十年“文革”內(nèi)亂期間，人民代表大會(huì)制度一度遭到嚴(yán)重破壞，從中央到地方的各級(jí)人民代表大會(huì)幾乎都陷于停滯狀態(tài)，社會(huì)主義民主法制建設(shè)受到嚴(yán)重影響。這個(gè)教訓(xùn)極為深刻。

1978年12月召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì)，實(shí)現(xiàn)了新中國(guó)成立以來(lái)我們黨歷史上具有深遠(yuǎn)意義的偉大轉(zhuǎn)折，開(kāi)啟了我國(guó)改革開(kāi)放歷史新時(shí)期。會(huì)議作出把黨和國(guó)家工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)、實(shí)行改革開(kāi)放的歷史性決策，同時(shí)提出發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制，強(qiáng)調(diào)為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。鄧小平同志深刻指出：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！币渣h的十一屆三中全會(huì)為標(biāo)志，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。1979年5月，彭真同志根據(jù)各方面對(duì)地方組織法修訂中有關(guān)地方政權(quán)組織的意見(jiàn)，提出3個(gè)方案向中央報(bào)告：一是用立法手續(xù)把革命委員會(huì)體制固定下來(lái)；二是取消革命委員會(huì)，恢復(fù)人民委員會(huì)；三是縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)(傾向性方案)。鄧小平同志作出明確批示：“我贊成第三方案”。1979年7月，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)相關(guān)立法，正式確定縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)；同時(shí)根據(jù)發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制的要求，充實(shí)完善并明確規(guī)定了地方人大及其常委會(huì)的職權(quán)，包括省、自治區(qū)、直轄市人大及其

常委會(huì)制定地方性法規(guī)的職權(quán)。從1979年下半年到1981年底，全國(guó)縣級(jí)以上地方人大先后設(shè)立常委會(huì)。這就使人民在地方人大閉會(huì)期間，可以通過(guò)人大常委會(huì)來(lái)行使管理地方國(guó)家事務(wù)的民主權(quán)利，具有重大意義。

回顧地方人大設(shè)立常委會(huì)的歷史背景和過(guò)程，使我們深切地感到，正是在黨的十一屆三中全會(huì)春風(fēng)吹拂下，我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)才

走上了正確的軌道；正是在改革開(kāi)放的新時(shí)期，我國(guó)人民代表大會(huì)制度進(jìn)一步煥發(fā)了新的生機(jī)和活力。1981年6月，黨的十一屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》明確強(qiáng)調(diào)：“必須根據(jù)民主集中制的原則加強(qiáng)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的建設(shè)，使各級(jí)人民代表大會(huì)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)成為有權(quán)威的人民權(quán)力機(jī)關(guān)”。歷史昭示我們：地方人大設(shè)立常委會(huì)，是發(fā)展社會(huì)主義民主、保障人民當(dāng)家作主的客觀要求，是實(shí)行改革開(kāi)放、推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的客觀需要，是健全地方政權(quán)體制、保證地方國(guó)家機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的客觀需要，是加強(qiáng)社會(huì)主義法制、保證憲法和法律有效實(shí)施的客觀需要。這一制度的確立，充分反映和體現(xiàn)了人民的意愿和時(shí)代的要求。

地方人大設(shè)立常委會(huì)以來(lái)的30年，是我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)蓬勃發(fā)展、成就輝煌的30年。黨和國(guó)家堅(jiān)定不移地發(fā)展社會(huì)主義民主政治，在這一進(jìn)程中作出了一系列與地方人大及其常委會(huì)關(guān)系密切的重大決策，對(duì)地方人大及其常委會(huì)的組織、職權(quán)和活動(dòng)具有重要意義，對(duì)做好地方人大工作產(chǎn)生了十分積極的影響。一是改進(jìn)和完善選舉制度，把直接選舉人大代表的范圍從鄉(xiāng)一級(jí)擴(kuò)大到縣一級(jí)，實(shí)行人大代表和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員差額選舉，逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。二是健全地方人大組織體系，明確省、自治區(qū)、直轄市人大和自治州、設(shè)區(qū)的市人大可以設(shè)立專門委員會(huì)，在大會(huì)閉會(huì)期間受常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)；明確省、自治區(qū)人大常委會(huì)可以在地區(qū)設(shè)立工作機(jī)構(gòu)。三是建立健全地方立法制度，通過(guò)修改地方組織法、制定立法法賦予較大的市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的職權(quán)，并完善相應(yīng)立法程序。四是推動(dòng)人大監(jiān)督工作創(chuàng)新、規(guī)范和發(fā)展，通過(guò)有關(guān)法律和議事規(guī)則逐步形成了聽(tīng)取審議專項(xiàng)工作報(bào)告、審查批準(zhǔn)決算、聽(tīng)取審議計(jì)劃預(yù)算執(zhí)行情況和審計(jì)工作報(bào)告、檢查法律法規(guī)實(shí)施情況等監(jiān)督形式和工作機(jī)制，監(jiān)督法的制定和實(shí)施，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范了人大常委會(huì)監(jiān)督的職權(quán)、方式和程序。五是保障代表依法履職，通過(guò)制定代表法，對(duì)代表在大會(huì)期間的工作、閉會(huì)期間的活動(dòng)以及履職保障等作了規(guī)定。這些制度和舉措，都有力地推動(dòng)了地方人大及其常委會(huì)的發(fā)展完善。

30年來(lái)，地方人大及其常委會(huì)堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，緊緊圍繞黨和國(guó)家工作大局，從本地區(qū)實(shí)際出發(fā)認(rèn)真履行憲法和法律規(guī)定的職責(zé)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至底，全國(guó)各地現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例8649件，其中省級(jí)地方性法規(guī)5162件，較大的市的地方性法規(guī)2534件，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)255件，自治條例138件，單行條例560件。地方人大及其常委會(huì)通過(guò)開(kāi)展工作監(jiān)督和法律監(jiān)督、決定地方重大事項(xiàng)、任免地方國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、做好代表工作等形式和渠道，切實(shí)加強(qiáng)地方民主法制建設(shè)，為全面推進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。

——以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，有力地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。發(fā)展是解決中國(guó)一切問(wèn)題的“總鑰匙”，對(duì)于全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有決定性意義。30年來(lái)，地方人大及其常委會(huì)堅(jiān)持聚精會(huì)神搞建設(shè)、一心一意謀發(fā)展，認(rèn)真討論和決定本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題和重要舉措，認(rèn)真審查和批準(zhǔn)本地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算及其執(zhí)行情況的報(bào)告，認(rèn)真開(kāi)展對(duì)地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的工作監(jiān)督和法律監(jiān)督，在集中智慧、凝聚力量、團(tuán)結(jié)鼓勁、齊心協(xié)力實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)方面發(fā)揮了不可替代的作用。

——以實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主為己任，有力地鞏固和發(fā)展了民主團(tuán)結(jié)、生動(dòng)活潑、安定和諧的政治局面。各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。我們的人大代表主要在地方、在基層，來(lái)自各行各業(yè)，具有廣泛的代表性，同人民群眾保持密切聯(lián)系。地方人大及其常委會(huì)按照江澤民同志提出的“人民代表大會(huì)應(yīng)該成為聯(lián)系群眾、反映民意、解決矛盾的主要民主渠道”的要求開(kāi)展經(jīng)常性工作，充分發(fā)揮貼近實(shí)際、易于參與的優(yōu)勢(shì)，為人民依法管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)提供了便捷的形式，有效保障了人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，有效保證了憲法和法律在本行政區(qū)域內(nèi)得到貫徹執(zhí)行。

——以保障和改善民生為重點(diǎn)，有力地促進(jìn)了社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。為最廣大人民謀利益、謀幸福，是我們推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本目的。黨在新時(shí)期的富民政策，以人為本的治國(guó)理念，都要求在地方人大及其常委會(huì)依法履職的過(guò)程和結(jié)果之中得到體現(xiàn)和落實(shí)。30年來(lái)，地方人大及其常委會(huì)通過(guò)立法、監(jiān)督、代表等工作，大力推動(dòng)教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計(jì)劃生育、社會(huì)保障和社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展，積極促進(jìn)就業(yè)，維護(hù)和諧穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系，切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)管理，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程中取得重要成績(jī)。

——以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，有力地加強(qiáng)了資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)。自然資源和生態(tài)環(huán)境，是社會(huì)生產(chǎn)力持續(xù)發(fā)展和人民生存質(zhì)量不斷提高的重要條件和基礎(chǔ)。資源環(huán)境方面的問(wèn)題，矛盾比較突出，又具有比較明顯的地域性特點(diǎn)。全國(guó)人大常委會(huì)一直在加強(qiáng)這方面的工作，但真正落實(shí)下去，離不開(kāi)地方和基層。地方人大及其常委會(huì)為此做了大量工作，既配合全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)展工作，如執(zhí)法檢查、中華環(huán)保世紀(jì)行等，又因地制宜、堅(jiān)持不懈地抓資源環(huán)保工作。這是一件惠及子孫后代的大事。

——以實(shí)行民族區(qū)域自治為載體，有力地維護(hù)了國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)。實(shí)行民族區(qū)域自治，是我國(guó)解決民族問(wèn)題的基本政策，也是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。地方人大及其常委會(huì)特別是5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州、120個(gè)自治縣(旗)人大及其常委會(huì)，認(rèn)真履行法定職責(zé)，牢牢把握各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的主題，在保證民族自治地方有效行使自治權(quán)、促進(jìn)少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展、鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系方面，發(fā)揮了十分獨(dú)特的、重要的作用。

最近，各地紀(jì)念地方人大設(shè)立常委會(huì)30周年，對(duì)地方人大工作進(jìn)行了總結(jié)。30年來(lái)，地方人大及其常委會(huì)的工作，與我國(guó)改革開(kāi)放、社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和民主法制建設(shè)同步向前，在依法履職取得顯著成績(jī)的同時(shí)，積累了許多重要的經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)。

第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，牢牢把握正確的政治方向。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。人大工作堅(jiān)持正確的政治方向，最根本的是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，核心是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。人大及其常委會(huì)必須堅(jiān)持黨的基本理論、基本路線、基本綱領(lǐng)、基本經(jīng)驗(yàn)，依法行使國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職能，經(jīng)過(guò)法定程序，使黨的主張成為國(guó)家意志，使黨組織推薦的人選成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。自覺(jué)地把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到中央對(duì)形勢(shì)的分析判斷和重大決策部署上來(lái)，保證黨的路線方針政策貫徹落實(shí)，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家，始終沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)。

第二，堅(jiān)持充分發(fā)揚(yáng)人民民主，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主的根本途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式。人民代表大會(huì)制度的先進(jìn)性和生命力，在于它深深植根于人民群眾之中。人大及其常委會(huì)必須始終保持與人民群眾的密切聯(lián)系，堅(jiān)持群眾路線、集中群眾智慧、傾聽(tīng)群眾呼聲，通過(guò)履行憲法和法律賦予的職責(zé)，充分反映最廣大人民的意愿，充分實(shí)現(xiàn)最廣大人民當(dāng)家作主的權(quán)利，充分保障最廣大人民的合法權(quán)益，充分調(diào)動(dòng)最廣大人民建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。

第三，堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，全面促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。人大工作是黨和國(guó)家工作的重要組成部分，涉及國(guó)家機(jī)關(guān)活動(dòng)的方方面面，關(guān)乎人民群眾的切身利益。人大及其常委會(huì)必須把人大工作放到黨和國(guó)家工作大局中來(lái)謀劃、來(lái)推動(dòng)，緊緊圍繞實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)、完成中心任務(wù)開(kāi)展工作，緊緊抓住事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定的重大問(wèn)題和人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題履行職責(zé)，突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，增強(qiáng)實(shí)效，使人大工作與事業(yè)發(fā)展的要求相適應(yīng)，與人民群眾的期待相適應(yīng)。

第四，堅(jiān)持民主集中制，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。民主集中制是人民代表大會(huì)制度的組織原則，也是人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)的工作原則。人大及其常委會(huì)必須堅(jiān)持依法按程序辦事，遵循民主集中制原則，集體行使職權(quán)，集體決定問(wèn)題。通過(guò)多種形式和不同層面的討論、協(xié)調(diào)和協(xié)商，集思廣益，形成有利于科學(xué)決策、民主決策、依法決策的制度環(huán)境和工作基礎(chǔ)，既充分尊重和保障個(gè)人民主權(quán)利，又能夠形成共同意志、集中力量辦大事，既充滿活力又富有效率，使人大制定的法律法規(guī)和作出的決議決定經(jīng)得起實(shí)踐、人民和歷史的檢驗(yàn)。

第五，堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，不斷推動(dòng)人大工作邁出新步伐。30年來(lái)，地方人大常委會(huì)的工作，從無(wú)到有、從小到大，在探索中前進(jìn)，在實(shí)踐中發(fā)展，在創(chuàng)新中加強(qiáng)，在規(guī)范中提高。人大及其常委會(huì)必須堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持馬克思主義群眾觀點(diǎn)和實(shí)踐觀點(diǎn)，在依法履職中積極探索有效開(kāi)展工作的新形式新做法。緊密圍繞堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、做好人大工作的基本要求，不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，全面提高自身素質(zhì)和能力，使工作思路更加科學(xué)、工作機(jī)制更加健全、工作程序更加規(guī)范、工作方式更加完善，充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。

這些重要的經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)，體現(xiàn)和深化了對(duì)社會(huì)主義民主法制建設(shè)規(guī)律、人民代表大會(huì)制度發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，是我們寶貴的精神財(cái)富，必須作為做好新形勢(shì)下人大工作的重要指導(dǎo)原則長(zhǎng)期堅(jiān)持，并在新的實(shí)踐中不斷豐富發(fā)展。

新中國(guó)已經(jīng)成立60周年，人民代表大會(huì)制度也已經(jīng)走過(guò)55年光輝歷程。當(dāng)今世界正在發(fā)生廣泛而深刻的變化，當(dāng)代中國(guó)正在發(fā)生廣泛而深刻的變革。在新的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)下，我們必須堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，不斷推動(dòng)人民代表大會(huì)制度和人大工作與時(shí)俱進(jìn)，為全面建設(shè)小康社會(huì)、發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義作出新貢獻(xiàn)。

總書記明確指出：“為了保證實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，必須認(rèn)真落實(shí)憲法賦予人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，使人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)成為全面擔(dān)負(fù)起憲法賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)?！眳前顕?guó)委員長(zhǎng)反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“做好新形勢(shì)下的人大工作，關(guān)鍵是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，牢固樹(shù)立黨的觀念、政治觀念、大局觀念和群眾觀念，使人大工作有利于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，有利于發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，有利于充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性，有利于維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步?！秉h的十七大對(duì)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度也提出了明確要求。這些重要論述，為我們繼續(xù)前進(jìn)指明了方向、提出了任務(wù)。我們要從新的歷史起點(diǎn)出發(fā)，深刻認(rèn)識(shí)和把握我國(guó)的基本國(guó)情和當(dāng)前發(fā)展的階段性特征，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新要求，順應(yīng)人民群眾的新期待，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)地方人大及其常委會(huì)工作，更好地行使憲法和法律賦予的職權(quán)，更好地發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。

一要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作。形成和不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，是全國(guó)人大和地方人大的共同任務(wù)。在推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系建設(shè)過(guò)程中，地方人大及其常委會(huì)擔(dān)負(fù)著重要職責(zé)。立法是國(guó)家的一項(xiàng)基本政治活動(dòng)。地方立法要牢牢把握正確的政治方向，服從和服務(wù)于黨和國(guó)家工作大局，自覺(jué)地將黨的主張和廣大人民的意愿以法規(guī)的形式體現(xiàn)出來(lái)，保證黨的路線方針政策的貫徹落實(shí)。按照全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求，加強(qiáng)地方法制建設(shè)，遵循不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸原則積極開(kāi)展地方立法，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，注重體現(xiàn)地方特色，注重增強(qiáng)針對(duì)性和可操作性。抓緊制定與法律配套實(shí)施的地方性法規(guī)，保證法律得到有效實(shí)施。依照法定權(quán)限，就地方性事務(wù)制定地方性法規(guī)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在沒(méi)有上位法的情況下，先行制定地方性法規(guī)，為國(guó)家立法積累經(jīng)驗(yàn)。積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，使制定出來(lái)的地方性法規(guī)切實(shí)可行、嚴(yán)謹(jǐn)周密、有效管用。開(kāi)展地方性法規(guī)清理工作，及時(shí)解決現(xiàn)行地方性法規(guī)中存在的明顯不適應(yīng)不協(xié)調(diào)問(wèn)題，保證法律體系更加科學(xué)、統(tǒng)一、和諧。

二要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)地方人大及其常委會(huì)的監(jiān)督工作。監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)，監(jiān)督工作在人大工作特別是市縣人大工作中的分量很重。地方人大及其常委會(huì)要充分認(rèn)識(shí)人大監(jiān)督工作面臨的新形勢(shì)新要求，不斷增強(qiáng)做好人大監(jiān)督工作的使命感和責(zé)任感。緊緊圍繞黨和國(guó)家的中心工作開(kāi)展監(jiān)督，把推動(dòng)中央重大決策部署貫徹落實(shí)作為人大監(jiān)督工作的重中之重，著力加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)工作和解決民生問(wèn)題的監(jiān)督，督促和支持“一府兩院”按照各自工作報(bào)告提出的目標(biāo)任務(wù)做好工作。深入貫徹實(shí)施監(jiān)督法，依法履行監(jiān)督職責(zé)，處理好加強(qiáng)人大監(jiān)督與支持“一府兩院”工作的關(guān)系，保證憲法和法律法規(guī)得到正確實(shí)施，保證行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)得到正確行使，保證公民、法人和其他組織合法權(quán)益得到尊重和維護(hù)。堅(jiān)持從人大監(jiān)督工作的特點(diǎn)出發(fā)，靈活運(yùn)用這些年形成的一套行之有效的工作機(jī)制和方法，積極開(kāi)展監(jiān)督工作，努力在加大監(jiān)督力度、提高監(jiān)督水平、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效上邁出新步伐。

三要進(jìn)一步做好地方人大及其常委會(huì)重大事項(xiàng)決定工作。討論決定本地區(qū)的重大事項(xiàng)，是地方組織法賦予地方人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)。每年各級(jí)人民代表大會(huì)審議、審查和批準(zhǔn)的政府工作報(bào)告、計(jì)劃報(bào)告、預(yù)算報(bào)告、常委會(huì)工作報(bào)告、法院工作報(bào)告、檢察院工作報(bào)告，集中體現(xiàn)和反映了當(dāng)年國(guó)家機(jī)關(guān)工作的重大部署和重要舉措，集中體現(xiàn)和反映了相關(guān)領(lǐng)域黨的路線方針政策和地方黨委的決策部署，一經(jīng)本級(jí)人大通過(guò)即成為當(dāng)年國(guó)家機(jī)關(guān)各項(xiàng)工作的重要指導(dǎo)性文件。地方人大及其常委會(huì)要把開(kāi)好大會(huì)、完成大會(huì)任務(wù)作為行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的重點(diǎn)，堅(jiān)持團(tuán)結(jié)、民主、求實(shí)、奮進(jìn)的主題，把黨的主張與人民的意志統(tǒng)一起來(lái)，把黨和國(guó)家的大政方針同本地區(qū)的具體實(shí)際統(tǒng)一起來(lái)，嚴(yán)格依法辦事，認(rèn)真負(fù)責(zé)地作出決議決定，激勵(lì)和動(dòng)員廣大人民群眾投身建設(shè)幸福美好家園的偉大事業(yè)。

四要進(jìn)一步發(fā)揮人大代表的作用。我們的人大代表來(lái)自各地區(qū)、各民族、各方面，有各自職業(yè)和工作崗位，深入實(shí)踐、貼近實(shí)際，同人民群眾保持密切聯(lián)系，對(duì)黨和國(guó)家的方針政策、憲法法律的貫徹實(shí)施情況體會(huì)最深刻，對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)際問(wèn)題了解最深入。做好代表工作，充分發(fā)揮各級(jí)人大代表的作用，是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要內(nèi)容，也是各級(jí)人大常委會(huì)的工作重點(diǎn)。我們各級(jí)人大代表有270多萬(wàn)，絕大多數(shù)在地方和基層工作。地方人大及其常委會(huì)要繼續(xù)貫徹落實(shí)中央9號(hào)文件精神，堅(jiān)持尊重代表主體地位，堅(jiān)持為代表服務(wù)的思想，加強(qiáng)服務(wù)保障。深入貫徹實(shí)施代表法，保障代表依法行使職權(quán)，密切代表同人民的聯(lián)系，擴(kuò)大代表對(duì)常委會(huì)、專委會(huì)工作的參與，拓寬代表知情知政渠道。提高代表議案建議辦理質(zhì)量，組織好代表視察、調(diào)研和培訓(xùn)，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)代表工作，充分發(fā)揮代表在立法、監(jiān)督工作中的作用。

五要進(jìn)一步加強(qiáng)人大常委會(huì)自身建設(shè)。加強(qiáng)常委會(huì)自身建設(shè)，對(duì)于充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、依法履職的工作機(jī)關(guān)和密切聯(lián)系人民群眾的代表機(jī)關(guān)的作用至關(guān)重要。地方人大及其常委會(huì)要繼續(xù)加強(qiáng)思想政治建設(shè)，用馬克思主義中國(guó)化的最新成果武裝頭腦、指導(dǎo)實(shí)踐、推動(dòng)工作，增強(qiáng)堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的自覺(jué)性和堅(jiān)定性，增強(qiáng)堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的自覺(jué)性和堅(jiān)定性，在重大政治是非問(wèn)題上保持清醒頭腦。完善人大常委會(huì)工作制度，優(yōu)化組成人員結(jié)構(gòu)，保證人大代表和常委會(huì)組成人員依法行使職權(quán)，使人大及其常委會(huì)成為黨和國(guó)家聯(lián)系人民群眾的重要橋梁，成為人民群眾表達(dá)意愿、實(shí)現(xiàn)有序政治參與的重要渠道。切實(shí)貫徹黨的十七屆四中全會(huì)精神，不斷學(xué)習(xí)、善于學(xué)習(xí)，努力建設(shè)學(xué)習(xí)型機(jī)關(guān)，不斷提高依法履職的能力和水平。

地方人大設(shè)立常委會(huì)30年的歷程是新時(shí)期我國(guó)人民代表大會(huì)制度發(fā)展完善的一個(gè)重要體現(xiàn)。面向未來(lái)，我們對(duì)人民代表大會(huì)制度的發(fā)展前景充滿了信心。中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的前景光明而美好，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的事業(yè)崇高而神圣，發(fā)展社會(huì)主義民主政治的責(zé)任重大而光榮。讓我們緊密團(tuán)結(jié)在以總書記同志為總書記的黨中央周圍，堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以高度的政治責(zé)任感和飽滿的精神狀態(tài)，繼續(xù)認(rèn)真履行憲法和法律賦予的職責(zé)，努力做好新形勢(shì)下人大工作，為堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)、把中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)不斷推向前進(jìn)作出新的更大貢獻(xiàn)。