第一篇：賈康：我國分稅制改革思路及政策安排

2010-11-17

1994年分稅制改革回顧

1994年的分稅制改革取得了顯著的正面效應(yīng)，財(cái)政收入恢復(fù)性增長，財(cái)政體制與為全局服務(wù)的能動(dòng)性顯著提高。政企關(guān)系、中央和地方關(guān)系的處理、促進(jìn)流動(dòng)、市場化配套改革等都可圈可點(diǎn)。

1994年的分稅制改革，建立了以分稅制為基礎(chǔ)的分級財(cái)政體制框架。我們可以從以下幾個(gè)視角來理解這一改革。

首先，小平同志南巡確立了目標(biāo)模式，構(gòu)建間接調(diào)控體系就順理成章地要求在財(cái)政體制框架方面實(shí)現(xiàn)新的突破，由原來的行政性分權(quán)上升到經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，在宏觀調(diào)控體系中，主要依靠經(jīng)濟(jì)手段。計(jì)劃只能是作為方向性的要求和政策導(dǎo)向，落實(shí)必須依賴于政策、財(cái)政政策這樣規(guī)范化的經(jīng)濟(jì)杠桿。而要運(yùn)用好這樣一套間接調(diào)控的政策工具，沒有一個(gè)經(jīng)濟(jì)性分權(quán)體制是無法想象的。

第二，當(dāng)時(shí)下決心進(jìn)行改革有一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的壓力，就是中央財(cái)政已經(jīng)被逼到無路可走、難以為繼狀態(tài)了。1980年分灶吃飯后，財(cái)政實(shí)行包干體制，到1990年代初，中央已先后三次向地方借款，日子實(shí)在過不下去。1994年改革推出之后，不再按行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入，并且由原來的40多種稅減并到20多種，改革的力度、難度、決策層的決心之大世界罕見。后來的實(shí)踐證明，這么大的改革動(dòng)作，比預(yù)計(jì)的小，成績比預(yù)想的更好。

第三，分稅制改革的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是從行政性分權(quán)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)性分權(quán)。分稅制改革之后，企業(yè)不分大小、不論行政級別，法律面前一律平等，該交國稅交國稅，該交地稅交地稅，稅后可的部分按照規(guī)范和政策環(huán)境由企業(yè)自主分配，從而真正為企業(yè)劃出了一條公平競爭的起跑線。在處理政府和企業(yè)、中央與地方的基本關(guān)系上，分稅制改革是一個(gè)里程碑式的突破。

第四，這一改革不可避免地帶有非常濃重的過渡色彩，這是中國在漸進(jìn)改革路徑依賴之下的必然特點(diǎn)。中央和省實(shí)現(xiàn)了分稅制框架，但是省以下還有四級政府，卻未能進(jìn)入分稅制狀態(tài)。中央和地方共享的稅，比如的25%，以及其他由地方掌握的各種稅，如何在地方四個(gè)層級劃分，當(dāng)時(shí)試圖由省以下自己試驗(yàn)，希望走出中國特色的五級分稅制道路。在當(dāng)時(shí)分稅制方案中，所得稅不得已仍然按照行政隸屬關(guān)系組織，沒有進(jìn)入分稅制狀態(tài)。

1994年的分稅制改革取得了顯著的正面效應(yīng)，財(cái)政收入恢復(fù)性增長，財(cái)政體制與財(cái)政政策為全局服務(wù)的能動(dòng)性顯著提高。政企關(guān)系、中央和地方關(guān)系的處理、促進(jìn)生產(chǎn)要素流動(dòng)、市場化配套改革等都可圈可點(diǎn)。但在分稅制之后的運(yùn)行中也出現(xiàn)了一系列新矛盾，目前面臨越來越明顯的挑戰(zhàn)。尤其是最近幾年，財(cái)政體制所面臨的指責(zé)和批評不斷。對此，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，這并不是分稅制這一基本制度出了問題，而是改革并未完成，分稅制的目標(biāo)沒有推進(jìn)到位。如何深化改革、進(jìn)一步改善體制框架，應(yīng)該是我們下一步要考慮的重點(diǎn)和戰(zhàn)略性問題。分稅制改革以來，一個(gè)突出的問題是基層財(cái)政的困難，表現(xiàn)為財(cái)權(quán)重心上移而事權(quán)重心下移。1994年改革時(shí)沒有說清楚的事權(quán)，都以一票否決的形式壓著基

層承擔(dān)責(zé)任，比如社會(huì)治安、公共事業(yè)發(fā)展、“普九”等，出了問題政績免談。財(cái)力不夠怎么辦?只能逼著地方東挪西借，甚至借。另外，這幾年在資源制約條件下，不動(dòng)產(chǎn)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中的影響越來越大，與此有關(guān)的對“土地財(cái)政”的指責(zé)之聲不絕于耳，很多討論往往會(huì)歸咎于財(cái)政的分稅制，甚至激烈抨擊財(cái)政體制是萬惡之源，認(rèn)為是由于分稅制導(dǎo)致的地方財(cái)政收入不足，使得地方政府把更多興奮點(diǎn)放在辦企業(yè)、搞建設(shè)項(xiàng)目、抬高地價(jià)增加土地批租收入等短期行為上。

這些體制方面的不順，可以歸結(jié)為多方面的原因。其中一個(gè)非常重要的基本事實(shí)是中國地方稅體系至今沒有成型，省以下遲遲沒有形成真正的分稅制。比如江蘇、浙江、福建明確說省以下不搞分稅制，而是分成制，其他地方雖承認(rèn)是分稅制，但實(shí)際上也都是五花八門、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩非常濃重的分成制，很難明晰各個(gè)層級拿什么稅。所以，現(xiàn)在媒體動(dòng)輒就拿地方政府短期行為不規(guī)范、地方政府合理職能執(zhí)行不到位說事，指責(zé)分稅制，成了一種時(shí)髦的批評。我認(rèn)為把這些問題歸咎于1994年分稅制改革，是把板子完全打錯(cuò)了地方。

我們要認(rèn)識(shí)到，1994年改革之后出現(xiàn)各種問題，例如縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、土地財(cái)政等，都是因?yàn)榉侄愔茮]有隨時(shí)代發(fā)展而貫徹到位所導(dǎo)致的問題。倒退沒有出路，只能前行，而這就需要我們有戰(zhàn)略思維，以及正確思路指導(dǎo)下的可行方案。深化改革的思路與政策要領(lǐng)

改革的基本思路，是把五個(gè)層級框架扁平化到三個(gè)層級。一個(gè)切入點(diǎn)是“省直管縣”，另外一個(gè)是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”引出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革。

財(cái)稅體制的改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，今后的關(guān)鍵在于處理好漸進(jìn)性改革與配套改革。

改革的基本思路，是把五個(gè)層級框架扁平化到三個(gè)層級。一個(gè)切入點(diǎn)是“省直管縣”，另外一個(gè)是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”引出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革。如果通過綜合配套改革，讓省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管在大多數(shù)地方修成正果，那樣就能形成“中央—省—市縣”三級的框架。在這個(gè)扁平的框架下構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相呼應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，就從原來的山重水復(fù)，變成了柳暗花明。

基本框架的設(shè)置，可以在“中央—省—市縣”三層級框架下，明確“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財(cái)權(quán)，一級稅基，一級，一級產(chǎn)權(quán)，一級舉債權(quán)”的原則。事權(quán)方面我們要爭取在“十二五”期間形成一個(gè)初步的事權(quán)明細(xì)單，明確哪些歸中央，哪些歸地方，哪些需要中央、地方共同承擔(dān)，以后再動(dòng)態(tài)優(yōu)化。財(cái)權(quán)最關(guān)鍵的是稅基怎么配，中央要拿的有、社會(huì)保障稅、;在省一級，營業(yè)稅在沒有被增值稅替代之前可以歸它，因?yàn)榕c第三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)有關(guān)，另外就是地方體系中省和市縣先采取共享辦法;到市縣這級，意義重大的是不動(dòng)產(chǎn)稅或者是房地產(chǎn)稅;在資源富集而工商業(yè)活動(dòng)不太發(fā)達(dá)的地區(qū)，可以主要依托資源稅。這樣一來，稅基在中央、省、市縣就可以相對清晰地按照分稅制合理配置。

財(cái)權(quán)劃分清楚之后，每一層級都應(yīng)當(dāng)實(shí)行現(xiàn)代意義的預(yù)算管理。公共財(cái)政建設(shè)在這方面已經(jīng)有很多鋪墊。產(chǎn)權(quán)方面，十六大已經(jīng)說清楚了，中央、地方分級行使出資人職責(zé)，在三個(gè)層級上都組建專門機(jī)構(gòu)。

舉債權(quán)在2009年和今年也有重要的制度突破，地方債已經(jīng)登堂入室，雖然是附帶了財(cái)政部代理發(fā)行這個(gè)規(guī)定，相當(dāng)于引入了中央的隱性擔(dān)保，但是已經(jīng)正面稱為地方債，以后會(huì)發(fā)展為更大規(guī)模的地方陽光融資機(jī)制，替換和置換隱形。這

種制度安排的內(nèi)在契合，實(shí)質(zhì)內(nèi)容是堅(jiān)持市場經(jīng)濟(jì)框架、堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)性分權(quán)替代行政性分權(quán)以后的新體制配套，堅(jiān)持按照分稅制處理政府與企業(yè)、中央與地方的基本關(guān)系。

同時(shí)，要構(gòu)建合理有力的中央、省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付，以及輔助性的橫向轉(zhuǎn)移支付。即使是最欠發(fā)達(dá)的地方也有基層政權(quán)，也需要有基本公共服務(wù)，因而需要自上而下的轉(zhuǎn)移支付使其履行政府職能，以后還有可能發(fā)展橫向的生態(tài)補(bǔ)償式的轉(zhuǎn)移支付，也不排除進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展現(xiàn)在對口支援的橫向轉(zhuǎn)移支付。這些轉(zhuǎn)移支付要提高規(guī)范性，納入預(yù)算法治覆蓋面。

以上這條路要走通，還需強(qiáng)調(diào)幾個(gè)重要事項(xiàng)。第一是地方稅體系建設(shè)。第二是地方陽光融資體系構(gòu)建。現(xiàn)在地方政府的“土地財(cái)政”就是因?yàn)槿狈ω?cái)政收入支柱，也沒有一個(gè)可以從前門走通的融資制度框架，所以除了變相搞融資平臺(tái)和隱性負(fù)債之外，不得已依賴于土地一級市場批租，而這又激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)人短期行為，盡量一把來把錢拿足，在自己任期內(nèi)形成政績。這種與市場經(jīng)濟(jì)相抵觸的激勵(lì)機(jī)制要靠以后的制度建設(shè)去克服，而非簡單強(qiáng)調(diào)地方官員覺悟高低能夠解決。第三是外部配套改革，從長期來看，如果要扁平化，肯定會(huì)涉及行政區(qū)劃的優(yōu)化，如會(huì)并縣、縣改區(qū)、大省劃小等。有學(xué)者說以后如果中國扁平化到三級，可以考慮把大省化小，省級行政區(qū)增加到60個(gè)左右。最后是政治體制配套的決策優(yōu)化，在公共財(cái)政概念下提高透明度、公共參與度。市場制度方面，從財(cái)產(chǎn)的實(shí)名制度、保護(hù)制度、登記制度合在一起提供基本環(huán)境的生產(chǎn)要素的流動(dòng)制度，也勢必要結(jié)合連推。

相關(guān)的政策要領(lǐng)有必要提出以下幾點(diǎn)。

第一，現(xiàn)在各方越來越關(guān)注的增值稅轉(zhuǎn)型，需要和地方稅支柱打造形成呼應(yīng)，采取“在后跟隨”的方式來推進(jìn)，如果沒有資源稅相對充分的發(fā)展和房地產(chǎn)稅的破題和確立，使其至少在發(fā)達(dá)地區(qū)較快地形成一定的支撐力，那么先行貿(mào)然做增值稅擴(kuò)圍，必定導(dǎo)致中央和地方關(guān)系的矛盾更難處理。

第二，地方的壓力有可能促成分稅制的倒退，這種情況一定要避免，堅(jiān)決不能做“一省(區(qū))一率”的任何安排，這是1994年分稅制改革基本制度成果需堅(jiān)持的底線，如果突破這個(gè)底線，分稅制改革的根基就會(huì)動(dòng)搖。

第三，在稅改順序上，近期，資源稅要趁勢擴(kuò)大區(qū)域覆蓋面和品種覆蓋面;近中期，要鼓勵(lì)像上海、重慶這樣有積極性、有戰(zhàn)略全局思考的地方?jīng)Q策層，先行先試搞，經(jīng)過一段時(shí)間實(shí)驗(yàn)，再考慮擴(kuò)大覆蓋面;在中期，“十二五”前期應(yīng)該確立社保稅的框架，啟動(dòng)環(huán)境稅改革措施，個(gè)人所得稅也勢必做優(yōu)化調(diào)整;中長期，應(yīng)當(dāng)對遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅進(jìn)行積極研究和討論，雖然在一段時(shí)間看起來難度比原來想的大一些，但是如果把眼光放得更長遠(yuǎn)一點(diǎn)，遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅的制度是很有意義的。小平同志晚年強(qiáng)調(diào)，發(fā)展起來的問題不比不發(fā)展時(shí)少，最重要的是怎么避免中國兩極分化造成的威脅。

總的來說，財(cái)政體制的改革要標(biāo)本兼治，安穩(wěn)民心，安定官心，積極穩(wěn)妥，治本為上，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。只有抓住制度創(chuàng)新，我們才能繼續(xù)前進(jìn)。

(賈康 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長)

第二篇：淺析我國分稅制改革

淺析我國分稅制改革

【摘要】 分稅制是指在國家各級政府之間明確劃分事權(quán)及支出范圍的基礎(chǔ)上,按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則,結(jié)合稅種的特性,劃分中央與地方的稅收管理權(quán)限和稅收收入,并輔之以補(bǔ)助制的預(yù)算管理體制模式。我國已經(jīng)初步建立起了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)主義分稅制，但是隨著經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展和改革的不斷深入，還需要根據(jù)新形勢不斷的進(jìn)行探索和完善。

【關(guān)鍵詞】分稅制 稅制改革

一、我國分稅制改革基本概況

(一)主要內(nèi)容

1993年12月15日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，同年12月18日，財(cái)政部下發(fā)了《實(shí)行“分稅制”財(cái)政體制后有關(guān)預(yù)算管理問題暫行規(guī)定》，12月25日，財(cái)政部核定了各地消費(fèi)稅和增值稅資金費(fèi)用管理比例。1994年，全國人大通過《中華人民共和國預(yù)算法》第8條明確規(guī)定：“國家實(shí)行中央和地方分稅制?！?/p>

配套措施有：從1994年1月1日起，我國進(jìn)行了工商稅制改革；國有企業(yè)利潤分配制度，相應(yīng)改進(jìn)預(yù)算編制辦法；建立轉(zhuǎn)移支付制度；建立并規(guī)范國債市場等。

(二)現(xiàn)行分稅制中存在的問題

第一，政府間支出責(zé)任劃分還不夠清晰合理。事權(quán)劃分上越俎代庖現(xiàn)象，一些應(yīng)當(dāng)完全由中央承擔(dān)的支出責(zé)任，地方也承擔(dān)了一部分，如氣象及地震等管理職能；而完全屬于地方的支出責(zé)任，中央也承擔(dān)了一部分，如地方行政事業(yè)單位人員工資和基礎(chǔ)教育等。

第二，轉(zhuǎn)移支付不當(dāng)，監(jiān)管力度有待加強(qiáng)。分稅制改革以來，我國轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善，初步形成了目前財(cái)力轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系。但是東部地區(qū)擴(kuò)大的基數(shù)規(guī)模及能力遠(yuǎn)大于中西部地區(qū)，地區(qū)間的財(cái)力收入兩級化無法得到很好的解決。同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管力度不夠，轉(zhuǎn)移支付資金的效益評估有限。第三，沒有建立一項(xiàng)完善地方稅收體系。地方稅收的稅基窄，稅收潛力小，主體稅種較少，稅收立法權(quán)過于集中于中央，地方稅權(quán)受限制，地方?jīng)]有被授予相應(yīng)的稅收立法權(quán)、稅收減免權(quán)。

第四，分稅制體制的立法層級較低。在立法模式上，我國目前尚未一部能夠統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)調(diào)各種稅收關(guān)系的基本法。從真正關(guān)系納稅主體的權(quán)利、義務(wù)的主要稅種，如增值稅法、營業(yè)稅法、消費(fèi)稅法等，只是由國務(wù)院通過的暫行條例，采取行政法規(guī)的形式，停留于試行階段。

二、比較國外分稅制而后思考

美國，分稅制的辦法是以法律的形式確定的。美國的最高法律《基本法》，有國家憲法的地位，其中，不僅詳細(xì)的規(guī)定了聯(lián)邦政府的指責(zé)(國防，貨幣發(fā)

行，郵政等)，而且，各級政府間以及各級政府于非政府團(tuán)體及企業(yè)間“分工協(xié)作”的事項(xiàng)，也都通過法律的形式落實(shí)到可準(zhǔn)確操作的程度上。另外，與財(cái)政法律體制有關(guān)的《反赤字法》、《國會(huì)預(yù)算法》等等，法律的層級都很高。日本地方稅立法，除了在憲法第84條規(guī)定了地方稅，還專門制定了《地方稅法》更加詳盡地做了規(guī)定。

思考造成我國現(xiàn)行分稅制改革弊端的原因如下：

第一，分稅制核心內(nèi)容是要做到分權(quán)、分稅、分征。沒有“分權(quán)”就不算處于真正意義上的分稅制。我國現(xiàn)行的分稅制是中央與地方政府之間根據(jù)各自的職權(quán)范圍劃分稅種和管理權(quán)限，收支掛鉤的一種分級管理的財(cái)政體制，屬于不徹底的分稅制財(cái)政體制。

第二，劃分財(cái)權(quán)是分稅制的核心要求。分稅制從某種意義上講，就是一種分權(quán)制度。然而，我國屬于單一制國家結(jié)構(gòu)形式，實(shí)行高度集權(quán)的政治管理體制，中央大一統(tǒng)思想鮮明。這樣就產(chǎn)生了一對矛盾——分稅制“稅權(quán)”的劃分一直以“集權(quán)”為核心。

稅收改革關(guān)鍵在于政治體制改革，因此完善分稅制立法迫在眉睫。

第三，我國用行政權(quán)力的國家機(jī)關(guān)來制定稅收法，擴(kuò)大了“法定”的外延，致使法的制定、法的執(zhí)行都存在著任意性。中國長期的封建社會(huì)，“人治”“集權(quán)”的觀念很深，顯然地，法被政治主宰著。

二、完善我國分稅制的對策

（一）明確劃分中央政府與地方政府的事權(quán)

第一，將中央與地方的事權(quán)劃分的決定權(quán)、調(diào)整權(quán)從中央政府轉(zhuǎn)到立法機(jī)構(gòu)。第二，有關(guān)中央與地方事務(wù)劃分原則性問題，有必要在憲法中或憲法性文件中規(guī)定：(1)明確界定中央及地方各級政府事權(quán)范圍；(2)劃分中央與地方事權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容；(3)明確規(guī)定各級立法機(jī)構(gòu)稅收立法權(quán)限，立法原則，立法程序。

第三，盡快制定關(guān)于分稅制的法規(guī)

（二）縮減預(yù)算級次，簡化財(cái)政層級

導(dǎo)致基層財(cái)政困難的一個(gè)原因在于財(cái)政層級過多，從而加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。我國現(xiàn)有財(cái)政分級為“中央-省-市-縣-鄉(xiāng)”五級，而國際經(jīng)驗(yàn)表明，較普遍的財(cái)政分稅分級制度安排是不超過三級的。

當(dāng)前我國加快推進(jìn)包括“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”在內(nèi)的財(cái)政體制改革，正是體現(xiàn)了政府簡化財(cái)政層級的意圖。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度

在合理劃分各級政府支出責(zé)任、制定科學(xué)的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，以確保政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、履行公共福利承諾、提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)為重點(diǎn)，加大財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付力度。同時(shí)，減少項(xiàng)目類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重和數(shù)量，逐步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，推動(dòng)落后地區(qū)政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。

總的來說，我國已經(jīng)初步建立起了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)主義分稅制，但是要根據(jù)新形勢不斷的進(jìn)行探索和完善。財(cái)政體制的改革要標(biāo)本兼治，安穩(wěn)民心，安定官心，積極穩(wěn)妥，治本為上，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。只有這樣，我們才能繼續(xù)前進(jìn)。參考文獻(xiàn)：

[1]趙云旗.中國分稅制財(cái)政體制研究.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005.[4]許正中.財(cái)政分權(quán)：理論基礎(chǔ)與實(shí)踐.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.[5]張道慶.論我國分稅制立法的完善.行政與法(法學(xué)論壇)，2004，(10).[7]畢建秋.我國稅權(quán)劃分的理論與現(xiàn)實(shí)問題研究.西南交通大學(xué)碩士論文，2005，(3).

第三篇：我國的分稅制改革

我國的分稅制改革

1994年，我國經(jīng)濟(jì)體制改革在中央的“全面推進(jìn)、重點(diǎn)突破”的戰(zhàn)略部署指導(dǎo)下進(jìn)入新階段，財(cái)稅體制改革充當(dāng)改革的先鋒，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，建起了中央和地方兩套稅收管理制度，并分設(shè)中央與地方兩套稅收機(jī)構(gòu)分別征管；在核定地方收支數(shù)額的基礎(chǔ)上，實(shí)行了中央財(cái)政對地方財(cái)政的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度等，成功地實(shí)現(xiàn)了在中央政府與地方政府之間稅種、稅權(quán)、稅管的劃分。

(一)我國分稅制的內(nèi)容

我國分稅制按照征收管理權(quán)和稅款支配權(quán)標(biāo)準(zhǔn)劃分，凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)劃歸中央財(cái)政的稅種，屬于中央稅；凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)劃歸地方財(cái)政固定收入的稅種，屬于地方稅；凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)由中央和地方按一定方式分享的稅種，屬于共享稅。

(二)我國分稅制的特點(diǎn)

我國目前的分稅制具有以下三個(gè)主要特點(diǎn)：

第一，按照稅源大小劃分稅權(quán)，稅源分散、收入零星、涉及面廣的稅種一般劃歸地方稅，稅源大而集中的稅種一般劃為中央稅。

第二，部分稅種的征收管理權(quán)歸地方。地方政府對地方稅可以因地制宜、因時(shí)制宜地決定開征、停征、減征稅、免稅，確定稅率和征收范圍，這是地方稅的主要特點(diǎn)。由于賦予地方以較大的機(jī)動(dòng)權(quán)限，從而既能合理照顧地方利益，調(diào)動(dòng)地方的積極性，同時(shí)，不致于影響全國性的商品流通和市場物價(jià)。第三，稅款收入歸地方。在我國當(dāng)前的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)力完全集中于中央或過多地分散于地方，都不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。實(shí)踐證明，在保證中央財(cái)政需要的同時(shí)，給地方一定規(guī)模的財(cái)力及適當(dāng)?shù)闹錂?quán)，方能調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和主動(dòng)性。因此，實(shí)行分稅制，建立中央與地方相對獨(dú)立的分級財(cái)政，給地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)文化建設(shè)提供資金保證，就成為我國預(yù)算管理體制改革的必然方向。

第四篇：如何理解我國分稅制改革

財(cái)政學(xué)課程論文

《如何理解我國分稅制改革》

摘要：我國自1994年以來實(shí)行分稅制以來,中央和地方的財(cái)權(quán)得到重新劃分,一定程度上維護(hù)我國中央集中政治體制的穩(wěn)定和權(quán)威。但隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,逐漸顯露出一些問題,地方政府財(cái)政拮據(jù),導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度受到嚴(yán)重影響,分稅制改革勢在必行。

關(guān)鍵詞：稅制改革分稅制改革 改善

正文: 1993年12月15日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，同年12月18日，財(cái)政部下發(fā)了《實(shí)行“分稅制”財(cái)政體制后有關(guān)預(yù)算管理問題暫行規(guī)定》，12月25日，財(cái)政部核定了各地消費(fèi)稅和增值稅資金費(fèi)用管理比例。1994年，全國人大通過《中華人民共和國預(yù)算法》第8條明確規(guī)定：“國家實(shí)行中央和地方分稅制?！钡窃诮?7年的運(yùn)行當(dāng)中，還是存在諸多問題，在這里我為大家介紹一下我國分稅制改革存在的問題及解決方法。

一、簡介

1993年底，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，主要包括以下四個(gè)方面的內(nèi)容：1.根據(jù)中央和地方的事權(quán)確定相應(yīng)的財(cái)政支出范圍；2按稅種劃分中央財(cái)政與地方收入；3.實(shí)行中央對地方的稅收返還制度；4.建立中央對地方的過渡期轉(zhuǎn)移支付制度。

二、成果

分稅制改革初步搭建起與市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求相適應(yīng)的財(cái)政體制框架，它以規(guī)范收入為突破口，使我國分稅分級財(cái)政初步入軌，為財(cái)政體制改革提供了走向規(guī)范之路的新軌道、新起點(diǎn)，在我國財(cái)政史上具有里程碑意義。這次改革還明顯提高了財(cái)政總體實(shí)力和中央的宏觀調(diào)控能力，大大緩解了中央財(cái)政的困難，地方財(cái)力也有明顯增加。分稅制實(shí)施后，中央政府有了更多的可用資金，同時(shí)將事權(quán)下放，為中央政府騰出了時(shí)間與精力，這對其進(jìn)行全國性的經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控工作有很大的幫助。

三、問題與思考

盡管取得了不俗的成就，但不可否認(rèn)的是，中國的分稅制制度仍然有許多不足之處，繼續(xù)深化改革勢在必行。當(dāng)初在實(shí)行分稅制的時(shí)候，來自各方的阻力很大，而且在具有中國特色的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)環(huán)境下，中國的分稅制盡管可以參考外國的制度，但是更多的是需要自己摸索，因此當(dāng)初的分稅制只是初步的分稅制，離最終的完全分稅制這一目標(biāo)還很遠(yuǎn)。目前，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相當(dāng)迅速，地區(qū)發(fā)展水平差距很大；社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系初成規(guī)模，但是不夠健全；中央與地方的事權(quán)劃分不夠清晰；稅收制度也不夠完全。在這種情況下，繼續(xù)深化改革的腳步不能邁得過大，急功近利地實(shí)行徹底分稅制顯然是不現(xiàn)實(shí)的，但是有些問題仍需要一點(diǎn)一點(diǎn)解決。以下是我關(guān)于分稅制中一些問題的思考：

1、政府間支出責(zé)任劃分還不夠清晰合理。事權(quán)劃分上越俎代庖現(xiàn)象，一些應(yīng)當(dāng)完全由中央承擔(dān)的支出責(zé)任，地方也承擔(dān)了一部分，如氣象及地震等管理職能；而完全屬于地方的支出責(zé)任，中央也承擔(dān)了一部分，如地方行政事業(yè)單位人員工資和基礎(chǔ)教育等。

2、轉(zhuǎn)移支付不當(dāng)，監(jiān)管力度有待加強(qiáng)。分稅制改革以來，我國轉(zhuǎn)移支付制度不

斷完善，初步形成了目前財(cái)力轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系。但是東部地區(qū)擴(kuò)大的基數(shù)規(guī)模及能力遠(yuǎn)大于中西部地區(qū)，地區(qū)間的財(cái)力收入兩級化無法得到很好的解決。同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管力度不夠，轉(zhuǎn)移支付資金的效益評估有限。

3、沒有建立一項(xiàng)完善地方稅收體系。地方稅收的稅基窄，稅收潛力小，主體稅種較少，稅收立法權(quán)過于集中于中央，地方稅權(quán)受限制，地方?jīng)]有被授予相應(yīng)的稅收立法權(quán)、稅收減免權(quán)。

4、分稅制體制的立法層級較低。在立法模式上，我國目前尚未一部能夠統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)調(diào)各種稅收關(guān)系的基本法。從真正關(guān)系納稅主體的權(quán)利、義務(wù)的主要稅種，如增值稅法、營業(yè)稅法、消費(fèi)稅法等，只是由國務(wù)院通過的暫行條例，采取行政法規(guī)的形式，停留于試行階段。

四、造成我國現(xiàn)行分稅制改革弊端的原因如下：

第一，分稅制核心內(nèi)容是要做到分權(quán)、分稅、分征。沒有“分權(quán)”就不算處于真正意義上的分稅制。我國現(xiàn)行的分稅制是中央與地方政府之間根據(jù)各自的職權(quán)范圍劃分稅種和管理權(quán)限，收支掛鉤的一種分級管理的財(cái)政體制，屬于不徹底的分稅制財(cái)政體制。

第二，劃分財(cái)權(quán)是分稅制的核心要求。分稅制從某種意義上講，就是一種分權(quán)制度。然而，我國屬于單一制國家結(jié)構(gòu)形式，實(shí)行高度集權(quán)的政治管理體制，中央大一統(tǒng)思想鮮明。這樣就產(chǎn)生了一對矛盾——分稅制稅權(quán)的劃分一直以集權(quán)為核心。

第三，我國用行政權(quán)力的國家機(jī)關(guān)來制定稅收法，致使法的制定、法的執(zhí)行都存在著任意性。中國長期的封建社會(huì)，“人治”“集權(quán)”的觀念很深，顯然地，法被政治主宰著。

五、完善我國分稅制的對策

（一）明確劃分中央政府與地方政府的事權(quán)

第一，將中央與地方的事權(quán)劃分的決定權(quán)、調(diào)整權(quán)從中央政府轉(zhuǎn)到立法機(jī)構(gòu)。第二，有關(guān)中央與地方事務(wù)劃分原則性問題，有必要在憲法中或憲法性文件中規(guī)定：(1)明確界定中央及地方各級政府事權(quán)范圍；(2)劃分中央與地方事權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容；(3)明確規(guī)定各級立法機(jī)構(gòu)稅收立法權(quán)限，立法原則，立法程序。第三，盡快制定關(guān)于分稅制的法規(guī)

（二）縮減預(yù)算級次，簡化財(cái)政層級

導(dǎo)致基層財(cái)政困難的一個(gè)原因在于財(cái)政層級過多，從而加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。我國現(xiàn)有財(cái)政分級為“中央-省-市-縣-鄉(xiāng)”五級，而國際經(jīng)驗(yàn)表明，較普遍的財(cái)政分稅分級制度安排是不超過三級的。當(dāng)前我國加快推進(jìn)包括“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”在內(nèi)的財(cái)政體制改革，正是體現(xiàn)了政府簡化財(cái)政層級的意圖。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度

在合理劃分各級政府支出責(zé)任、制定科學(xué)的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，以確保政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、履行公共福利承諾、提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)為重點(diǎn)，加大財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付力度。同時(shí)，減少項(xiàng)目類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重和數(shù)量，逐步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，推動(dòng)落后地區(qū)政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。

六、分稅制改革經(jīng)驗(yàn)

從1994年到現(xiàn)在，分稅制已經(jīng)實(shí)行近17年了?？傮w上說，實(shí)行得很平穩(wěn)，效果

也比較明顯?？梢哉f，改革非常成功。財(cái)政體制在歷史上不是太穩(wěn)定的，三年兩年就變一次，主要原因就是地方不滿意。實(shí)行分稅制以來，財(cái)政體制是相當(dāng)穩(wěn)定的。為什么分稅制能夠成功呢？有幾條經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)。

第一，就是穩(wěn)妥處理中央和地方的分配關(guān)系。中央在集中財(cái)權(quán)的過程中，要緩緩而行，不要急于求成。當(dāng)時(shí)，我們采取存量不動(dòng)、增量調(diào)整的方針，只從增量中間想辦法，逐步提高中央財(cái)政占全國財(cái)政收入的比重。

第二，一定要照顧地方利益。在推行分稅制的時(shí)候，各省分管財(cái)政的副省長和財(cái)政廳廳長紛紛來北京，為什么？國家所研究、處理的問題和他們息息相關(guān)，他們身后有幾千萬甚至上億的老百姓。1993年9月，朱镕基同志帶隊(duì)去調(diào)查研究，聽取地方的意見。某省同志問：搞分稅制以哪一年為基數(shù)？財(cái)政部主張以1992年為基數(shù)，因?yàn)?992年的數(shù)字是實(shí)的，誰也改變不了，不能“做文章”。但這個(gè)省的同志提出要以1993年為基準(zhǔn)。當(dāng)時(shí)，我們不贊成。镕基同志說，向中央政治局常委會(huì)匯報(bào)，常委會(huì)決定以后，黨員就要服從。結(jié)果，中央決定尊重地方同志意見。今天來講，中央這種精神，就叫體諒地方、關(guān)懷地方，在政策允許的條件下照顧地方。

第三，中央財(cái)政壯大了，對地方也有好處。當(dāng)時(shí)的奮斗目標(biāo)，就是中央財(cái)政收入要占到全國財(cái)政收入的55％-60％，中央本級財(cái)政支出要控制在全國財(cái)政支出的40％以內(nèi)。那么，多出來的20％的收入要給地方，主要給中西部地區(qū)。要完善轉(zhuǎn)移支付制度。在1994年剛搞改革的時(shí)候，中央一年轉(zhuǎn)移給地方大體上有550億元。到2007年，這個(gè)轉(zhuǎn)移支付支出達(dá)到了1.3萬多億元，而中央本級支出始終沒有超出改革前所占的比重。

第四，改革能夠成功，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心是非常重要的。作為國家領(lǐng)導(dǎo)人，要以身作則，深入基層，了解分稅制改革的進(jìn)行程度，并適時(shí)地做出政策調(diào)整。了解分稅制改革是否給人民帶來了真正的方便與富裕，是否給國家財(cái)政給予了改善與提高。

總的來說，我國已經(jīng)初步建立起了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)主義分稅制，但是要根據(jù)新形勢不斷的進(jìn)行探索和完善。財(cái)政體制的改革要標(biāo)本兼治，安穩(wěn)民心，安定官心，積極穩(wěn)妥，治本為上，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。只有這樣，我們才能繼續(xù)前進(jìn)，才能創(chuàng)造共同富裕，共同繁榮。

第五篇：我國分稅制財(cái)政體制進(jìn)一步改革的基本思路

我國分稅制財(cái)政體制進(jìn)一步改革的基本思路

我國分稅制財(cái)政體制進(jìn)一步改革的基本思路

摘要：本文從分稅制改革10多年來，在運(yùn)行過程中出現(xiàn)的問題談起，涉及到了政府支出責(zé)任劃分、政府間收入劃分、轉(zhuǎn)移支付以及省以下財(cái)政管理體制方面的問題，最后提出了一些列的解決思路。

關(guān)鍵詞：分稅制事權(quán)財(cái)權(quán)轉(zhuǎn)移支付財(cái)政管理體制稅收立法權(quán)三級政府三級財(cái)政管理體制

正文：

1994年的分稅制改革是我國財(cái)政制度變遷史中具有里程碑意義的重大變革，它對于明確中央與地方之間的財(cái)政分配關(guān)系，振興中央財(cái)政，遏制地方“諸侯經(jīng)濟(jì)”，以及對于建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型財(cái)稅體制，都具有重大意義。但是，我們也應(yīng)該看到，我們現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制還不是一種十分成熟的分稅制財(cái)政體制，還存在許多內(nèi)在的體制缺陷，諸如政府間的財(cái)政關(guān)系缺少法律的規(guī)范、政府間事權(quán)責(zé)任界定不清、省以下地方政府間的分稅制改革尚未真正啟動(dòng)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度還不健全等等。因而，它離真正意義上的成熟的分級分稅財(cái)政體制還有較大的距離。

一、分稅制改革后出現(xiàn)的問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1、政府間支出責(zé)任劃分還不夠清晰、不夠合理。我國現(xiàn)行法律對政府間支出責(zé)任只作了原則性劃分，還不夠清晰，也不夠合理。一是一些應(yīng)當(dāng)完全由中央承擔(dān)的支出責(zé)任，地方也承擔(dān)了一部分，如氣象及地震等管理職能；二是完全屬于地方的支出責(zé)任，中央也承擔(dān)了一部分，如地方行政事業(yè)單位人員工資和基礎(chǔ)教育等；三是部分支出責(zé)任中央與地方職責(zé)劃分不夠合理，執(zhí)行中經(jīng)常發(fā)生交叉、錯(cuò)位。如我國養(yǎng)老保險(xiǎn)由地方政府管理，而實(shí)際執(zhí)行中中央政府又承擔(dān)了大部分支出責(zé)任；四是各省、市、縣、鄉(xiāng)政府間支出責(zé)任劃分更為模糊，地區(qū)之間差別較大。政府間支出責(zé)任不清、風(fēng)險(xiǎn)不明，為財(cái)政可持續(xù)發(fā)展留下了隱患。

2、政府間收入劃分不盡合理，基層政府分享的收入與支出責(zé)任不對稱。政府間收入劃分不合理的首要問題是收入劃分與支出責(zé)任劃分不相匹配，基層政府收入來源有限，不利于基層財(cái)政收入的穩(wěn)定增長，難以滿足其正常的公共支出需要。其次是政府間收入劃分覆蓋面窄，相當(dāng)數(shù)量的政府財(cái)政性收入游離于體制之外，既不利于政府間支出責(zé)任與收入的匹配，也不利于合理調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差距。此外，我國稅制結(jié)構(gòu)中流轉(zhuǎn)稅占主體，流轉(zhuǎn)稅具有稅基流動(dòng)性強(qiáng)、地區(qū)之間分布不均等特點(diǎn)，也為我國政府間收入劃分增加了難度。

3、轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)立不夠合理，監(jiān)管力度有待加強(qiáng)。分稅制改革以來，我國轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善，初步形成了目前財(cái)力轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系。但是，由于大部分轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目都是出于配合中央宏觀調(diào)控政策而設(shè)立的，隨著各項(xiàng)新政策的出臺(tái)，轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目逐年增多，由此帶來財(cái)力轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)化、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付財(cái)力化的傾向。同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管力度不夠，轉(zhuǎn)移支付資金的效益評估有限。

4、省以下財(cái)政管理體制尚不完善。目前，各地普遍存在省以下橫向財(cái)力不平衡問題，省以下縱向財(cái)力分布也不盡合理。省級政府沒有在調(diào)節(jié)省以下政府財(cái)力不平衡方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、進(jìn)一步改革分稅制財(cái)政體制的基本思路

1、完善中央與地方的事權(quán)劃分

事權(quán)劃分是分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)。事權(quán)劃分合理與否，直接決定一級政府承擔(dān)的職責(zé)是否與其政府職能相適應(yīng)，也影響著財(cái)權(quán)分配以及轉(zhuǎn)移支付制度的合理與否。解決當(dāng)前基層財(cái)政的財(cái)力困境問題，也必須著手于調(diào)整各級政府間的支出事權(quán)?？偟脑瓌t是，屬于全國性共同事務(wù)，應(yīng)由中央政府決策、承擔(dān)和管理；屬于地方性共同事務(wù)的事權(quán)，應(yīng)由地方政府在中央統(tǒng)一政令許可范圍內(nèi)自行決策和承擔(dān)，劃歸地方政府管理。凡是低一級政府能夠有效處理的事務(wù)，一般不上交上一級政府，凡是地方政府能夠有效處理的事務(wù)，一般也不上交中央政府來處理。

從立法的角度來看，目前，我國沒有統(tǒng)一的憲法或法律作為劃分事權(quán)財(cái)權(quán)依據(jù)，連權(quán)威性政策依據(jù)都沒有，僅有一個(gè)行政文件《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政體制決定》國發(fā)[1993]85號文件。憲法、組織法雖然分別規(guī)定了中央、省、省以下的各級政府職權(quán)，但是僅僅是出具了事權(quán)、財(cái)權(quán)的縱向劃分的雛形，太含糊，太統(tǒng)籌。

第一，將中央與地方的事權(quán)劃分的決定權(quán)、調(diào)整權(quán)從中央政府轉(zhuǎn)到立法機(jī)構(gòu)。

第二，有關(guān)中央與地方事務(wù)劃分原則性問題，有必要在憲法中或憲法性文件中規(guī)定：(1)明確界定中央及地方各級政府事權(quán)范圍；(2)劃分中央與地方事權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容；(3)明確規(guī)定各級立法機(jī)構(gòu)稅收立法權(quán)限，立法原則，立法程序。

第三，盡快制定關(guān)于分稅制的法規(guī)，立法時(shí)要細(xì)化如下內(nèi)容：(1)中央政府及地方政府各自職能范圍：中央管什么，地方管什么，哪些是中央承擔(dān)的支出責(zé)任，哪些是地方承擔(dān)的支出責(zé)任，要有明確的法律或規(guī)章進(jìn)行詳盡具體的支出和規(guī)制；(2)中央政府及地方政府各自事權(quán)范圍；(3)中央政府及地方政府各自支出范圍，并且重新核定支出基數(shù)。

2、建立規(guī)范化的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

從資金的流向看，轉(zhuǎn)移支付主要包括資金在中央政府與地方政府之間的縱向轉(zhuǎn)移以及同級政府之間的橫向轉(zhuǎn)移。我國目前主要以單一縱向轉(zhuǎn)移支付為主，缺乏地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付，難以實(shí)現(xiàn)各地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)水平的均衡。因此，建立地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付尤為必要和現(xiàn)實(shí)。應(yīng)根據(jù)公平與效率兼顧的原則，從制度層面上設(shè)計(jì)一種計(jì)算各地應(yīng)有的財(cái)政收入和合理的支出水平的辦法，并使其公式化，規(guī)定資金由發(fā)達(dá)地區(qū)向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移的額度，通過橫向轉(zhuǎn)移來實(shí)現(xiàn)地區(qū)公共服務(wù)水平的均衡，以彌補(bǔ)單一縱向轉(zhuǎn)移支付的不足。另外，要改變目前的稅收返還辦法，加大向落后地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移支付力度，使落后地區(qū)具備快速發(fā)展的能力，推進(jìn)各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

為此，應(yīng)在中央集中國內(nèi)大部分財(cái)力的前提下，建立規(guī)范化的中央對地方的各種補(bǔ)助制度，具體包括：（1）一般性補(bǔ)助即稅收返還。必須按照科學(xué)規(guī)范的因素法，建立由各種因素（如人口、人均GDP、地區(qū)教育水平、地區(qū)醫(yī)療水平、區(qū)域面積等）加權(quán)組成的轉(zhuǎn)移支付公式，測定地方財(cái)政公共開支的數(shù)額。如果支大于收，由地方政府統(tǒng)籌使用。（2）專項(xiàng)撥款補(bǔ)助。這主要是為了有效貫徹中央政府的有關(guān)政策，解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的特殊問題設(shè)置的，是中央實(shí)施宏觀調(diào)控的有力手段?？偨Y(jié)我國過去專項(xiàng)補(bǔ)助的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，參照市場經(jīng)濟(jì)國家的有關(guān)做法，專項(xiàng)撥款補(bǔ)助不能隨意進(jìn)行，不能“撒胡椒面”。具體而言，一要體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策的要求，明確重點(diǎn)和專門用途，當(dāng)前主要是用于重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和建立高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；二應(yīng)要求地方有配套資金，以發(fā)揮中央財(cái)政的資金導(dǎo)向功能，從而增大對有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)的資金投入量；三要加強(qiáng)資金管理，加大項(xiàng)目監(jiān)督稽查力度。（3）特殊因素補(bǔ)助。這包括對老、少、邊、窮地區(qū)在一般性稅收返還基礎(chǔ)上，再增加一些補(bǔ)助，以體現(xiàn)國家的民族政策，調(diào)節(jié)分配結(jié)構(gòu)和地區(qū)差距，特別是扶持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。此外，還有一些臨時(shí)性的，主要

針對遭受特大自然災(zāi)害和意外重大事故地區(qū)的補(bǔ)助。

3、完善地方稅收體系，給與地方一定的自主權(quán)

（1）地方稅收立法權(quán)

實(shí)際中，立法權(quán)幾乎完全集中在中央，限制了地方制定稅收法規(guī)的權(quán)力，也削弱了地方籌集財(cái)政收入和進(jìn)行局部靈活調(diào)整的能力，不利于發(fā)揮地方的積極性。

要賦予地方一定的稅收立法權(quán)。這樣做有其可行性：第一，市場經(jīng)濟(jì)的一般原則——分級分權(quán)管理原則。“責(zé)、權(quán)、利”相統(tǒng)一，來調(diào)劑地方組織的積極性。第二，提高社會(huì)資源更有效配置。稅收立法權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種特殊資源配置決策權(quán)。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展很大程度上依賴于資源配置的合理性和有效性。

（2）建立地方稅收體系

A、營業(yè)稅

把營業(yè)稅劃為地方固定收入，作為地方的主體稅種。目前，分稅制下，營業(yè)稅雖然是地方稅收中的一個(gè)主要來源，但實(shí)際上成立了中央于地方的共享稅。營業(yè)稅不適宜作為共享稅，是因?yàn)闋I業(yè)稅具有明顯的地方稅特征，主要來源于第三產(chǎn)業(yè)，征收面廣，水源分散，特別是涉及零售業(yè)、飲食業(yè)、服務(wù)業(yè)，個(gè)體戶所占的比重很大，適合地方征管。營業(yè)稅劃分給地方的話，能使得第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與地方利益緊密的結(jié)合起來，推動(dòng)地方把更多的精力放在第三產(chǎn)業(yè)上，有利于第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

B、建立以財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種

從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，地方稅收體系大都以財(cái)產(chǎn)稅類作為主體稅種。因?yàn)?，首先，?cái)產(chǎn)稅不會(huì)發(fā)生地區(qū)間的轉(zhuǎn)移，也無法偷逃稅，十分穩(wěn)固。第二，作為房產(chǎn)稅和土地稅課稅對象的房產(chǎn)和土地散布在各個(gè)轄區(qū)內(nèi)，只有地方政府才能詳細(xì)掌握稅源，核實(shí)房價(jià)納稅人不易偷漏稅款，課征率高。第三，稅基比較穩(wěn)定，不會(huì)發(fā)生稅基大量的地區(qū)性轉(zhuǎn)移。第四，財(cái)產(chǎn)稅有十分重要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)調(diào)節(jié)功能，通過調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)所有者由于財(cái)產(chǎn)的規(guī)模、數(shù)量等因素而獲得的某些級差受益，縮小貧富差距，從而有利于社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。所以，只要地方政府專心優(yōu)化本地投資環(huán)境，搞好基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，吸引越來越多的企業(yè)到自己的地區(qū)內(nèi)投資，就可以不斷推動(dòng)本地的不動(dòng)產(chǎn)升值，擴(kuò)大自己的稅基，形成長久不衰的財(cái)源。

C、改革城市維護(hù)建設(shè)稅作為地方稅的主體稅種

城市維護(hù)建設(shè)稅占全國財(cái)政收入的比例這些年來是逐年上升。改革城市維護(hù)建設(shè)稅，使得其成為主體稅種，擴(kuò)大其征收范圍，改變其計(jì)稅依據(jù)，使得該稅不限于在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)開征，納稅人不分國內(nèi)國外；單位企業(yè)和個(gè)人，凡有經(jīng)營收入，都應(yīng)該以銷售收入、營業(yè)收入和其他經(jīng)營收入為計(jì)稅依據(jù)進(jìn)行征稅。

通過以上的調(diào)整，形成以房產(chǎn)稅、車船稅、遺產(chǎn)稅和耕地占用稅為主的財(cái)產(chǎn)稅體系，與一系列銷售稅配合，逐步建立以財(cái)產(chǎn)稅、營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅為主體稅種，其他稅種配合的地方稅制體系。

4、構(gòu)建中央、省、市（縣）三級政府和三級財(cái)政體制

目前，我國是一個(gè)五級政府架構(gòu)的大國，財(cái)政體制安排不僅涉及中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系，還涉及到省以下四級政府之間的財(cái)政體制安排。分稅制改革后，我國中央與省級政府間的財(cái)政關(guān)系較從前明顯理順，而省以下各級地方政府間的財(cái)政關(guān)系遠(yuǎn)未理清，地方財(cái)政體制建設(shè)嚴(yán)重滯后，地方尤其是基層縣鄉(xiāng)財(cái)政十分困難，嚴(yán)重影響了部分地方的社會(huì)穩(wěn)定和政府權(quán)威，任其發(fā)展勢必會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政危機(jī)進(jìn)而威脅到中央財(cái)政，因而加強(qiáng)地方財(cái)政體制建設(shè)和進(jìn)一步理順地方政府間財(cái)政關(guān)系是我國財(cái)政體制改革總體框架中十分重要且極為緊迫的任務(wù)。

從世界范圍看，成功地實(shí)施分稅制財(cái)政體制的國家通常只有三級政府財(cái)政級次。如美國除邦政府以外，有50個(gè)州政府，8000個(gè)地方政府，還有一些學(xué)區(qū)以及數(shù)百個(gè)土著美國人政

府；縱向序列共分聯(lián)邦、州和地方三級。歐盟主要成員國也是中央、大區(qū)和地方政府三級架構(gòu)。日本是有一億多人口的大國，也只有都道府縣和市町村二級行政區(qū)劃。我國目前實(shí)行五級政府和五級財(cái)政體制，是世界上主要國家中政府層級和財(cái)政層級最多的國家。我國現(xiàn)行稅種有28個(gè)，5級政府與28種稅的對比狀態(tài)，使得中國不可能像國外那樣比較完整地按稅種劃分收入，而只能走加大共享收入的道路。把目前的稅種分成3個(gè)層次相對容易，而要分成5個(gè)層次則難上加難。也就是說，我國目前的五級政府和五級財(cái)政體制使得“分稅種形成不同層級政府收入”的分稅制基本規(guī)定性缺少最低限度的可操作性。鑒于我國政府層級過多，應(yīng)著力構(gòu)建“中央政府一省級政府一市（縣）政府”三級政府體制，相應(yīng)形成“中央財(cái)政——省級財(cái)政——市（縣）財(cái)政”三級財(cái)政體制。

這種三級政府與三級財(cái)政體制，應(yīng)逐步取消市管縣體制，總體上按城鄉(xiāng)分治原則實(shí)行市縣分治，即使短期內(nèi)難以做到市縣行政同級，但至少可以做到財(cái)政同級，切實(shí)減少過多的財(cái)政級次，隨后分步推行省管縣體制。省管縣可與重新調(diào)整省級行政區(qū)域相結(jié)合。目前全國的縣級政區(qū)有2200個(gè)左右，如果省區(qū)數(shù)目增加到50個(gè)左右，平均每省將管轄40～50個(gè)縣。對于中央或省區(qū)而言，40～50個(gè)下屬政區(qū)的管理幅度是適宜的。第二，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，恢復(fù)其縣級政府的派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。目前鄉(xiāng)級財(cái)政日益陷入困境，淪為負(fù)債財(cái)政和危機(jī)財(cái)政，根本無力為農(nóng)村社會(huì)提供基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)，龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)與脆弱的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已不相適應(yīng)，成為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根源。因而，有必要撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，將其變?yōu)榭h級政府的派出機(jī)構(gòu)。

5、加快支出管理制度改革與創(chuàng)新，大力推進(jìn)公共財(cái)政體制建設(shè)

1994年的財(cái)政體制改革已搭起了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政體制的基本框架。但這一框架主要著眼于收入劃分及其管理，而財(cái)政支出管理改革相對滯后，已成為完整規(guī)范的財(cái)政體制的最大瓶頸。目前亟需從以下幾方面推進(jìn)支出管理制度的改革：（1）實(shí)行國庫集中收付制度。由政府財(cái)政（國庫）部門對所有政府性收入，包括預(yù)算內(nèi)收入和納入財(cái)政專戶管理的預(yù)算外收入進(jìn)行集中收納管理，同時(shí)，對各部門和各單位的支付過程實(shí)行集中統(tǒng)一的處理。

（2）進(jìn)一步完善部門預(yù)算制度。應(yīng)加快部門預(yù)算的法律制度建設(shè)，改革現(xiàn)行的預(yù)算撥款體制，將預(yù)算分配權(quán)集中于財(cái)政部門。延長預(yù)算編制時(shí)間，改革預(yù)算編制方法，對現(xiàn)行預(yù)算支出科目進(jìn)行調(diào)整。（3）引入市場機(jī)制，全面推行政府采購制度。進(jìn)一步發(fā)展和完善我國的政府采購制度，應(yīng)盡快制定相關(guān)法律法規(guī)，完善適合我國國情的政府采購法律體系。改變現(xiàn)行分散的國庫撥款制度，逐步實(shí)現(xiàn)政府采購的預(yù)算管理和國庫集中支付。同時(shí)，建立并完善政府采購的監(jiān)督管理機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

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