第一篇：城市化背景下中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度研究

城市化背景下中國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度研究

【內(nèi)容摘要】 我國城市化進(jìn)程中伴隨著大量的農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)，加之家庭農(nóng)業(yè)小規(guī)模效益低下，導(dǎo)致我國農(nóng)地利用率存在嚴(yán)重問題。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是解決該問題的重要途徑。這要求國家明確土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，通過稅收政策引導(dǎo)資金和企業(yè)流向農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，在此基礎(chǔ)上培養(yǎng)扶植一個(gè)繁榮的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。

【關(guān)鍵詞】土地承包經(jīng)營權(quán) 流轉(zhuǎn) 轉(zhuǎn)讓 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

城市化是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然之路，它同時(shí)伴隨著城市對農(nóng)村土地的侵蝕和農(nóng)業(yè)人口向城市的遷移。對于中國這樣一個(gè)人口大國，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地位之重要毋庸置疑。在城市化的進(jìn)程中，中國農(nóng)業(yè)一方面受到大量的農(nóng)業(yè)用地被建設(shè)用地所侵蝕的威脅，另一方面農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向城市的遷移也在極大程度上危害著農(nóng)村土地的使用效率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，四川省2006年農(nóng)村向城市輸出的勞動(dòng)力達(dá)1874萬人，占整個(gè)四川省勞動(dòng)力總數(shù)的49.3%，農(nóng)民人均勞務(wù)收入1386元，占農(nóng)民人均收入的46%。1在努力保持必要的耕地面積的同時(shí)，如何保障有足夠的勞動(dòng)力在現(xiàn)有的土地上從事生產(chǎn)是當(dāng)務(wù)之急。市場導(dǎo)向使得進(jìn)城的農(nóng)村勞動(dòng)力不可能在短期返鄉(xiāng)，并且農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力將會(huì)繼續(xù)減少。因此改變和完善我國現(xiàn)有的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度是保障農(nóng)地得到充分利用的一項(xiàng)基本措施。

一、我國現(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度及農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

組成我國現(xiàn)行的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的法律法規(guī)有：《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等。上述立法構(gòu)建了我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

1、土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)

土地承包經(jīng)營權(quán)被《物權(quán)法》界定為用益物權(quán)，其地位與建設(shè)用地使用權(quán)一樣，按其在物權(quán)法的先后順序，其重要性應(yīng)該高于建設(shè)用地使用權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)期限為耕地30年；草地30-50年；林地30-70年。建設(shè)用地使用期限為，居住用地70年；工業(yè)用地50年；教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年；商業(yè)、旅游、娛樂用地40年；綜合或者其他用地50年。從上述規(guī)定看出，雖然農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)期限最低期限為30年比商業(yè)用地少10年，但是也足以保障權(quán)利人對土地利益的穩(wěn)定性，以便于其長期規(guī)劃。因此土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)成為可能。

按照《物權(quán)法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)包、互換和轉(zhuǎn)讓；其中互換、轉(zhuǎn)讓的以登記得以對抗善意第三人。建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方式有轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押，且以登記作為物權(quán)變動(dòng)生效的要式。從法條規(guī)定上看，似乎土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式少于建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方式，實(shí)際上，如果一宗土地可以轉(zhuǎn)讓，當(dāng)然就可以出資、贈(zèng)與、抵押、出租。2002年的《農(nóng)村土地承包法》所規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式比《物權(quán)法》要寬泛，其第三十二條規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。其中的其他方式，應(yīng)當(dāng)包括出資、贈(zèng)與或者抵押等方式。1 中共四川省委農(nóng)辦課題組，《對我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的考察》，載《四川改革》2007年12期。

從上述的分析可見，依據(jù)現(xiàn)行的立法，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式和城市建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式實(shí)質(zhì)上是沒有區(qū)別的。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)相對于于城市建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的重要的不同在于，其一，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中，不得改變其農(nóng)業(yè)用途的使用目的；其二，本集體經(jīng)濟(jì)成員享有優(yōu)先權(quán)；其三，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)農(nóng)地的要經(jīng)過發(fā)包方的同意。由此可推斷，只要最終可能導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓的流轉(zhuǎn)方式，如贈(zèng)與、抵押、出資等都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過發(fā)包方的同意。

2、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

雖然法律構(gòu)建了一個(gè)相對完善的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)框架，但是實(shí)際上在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

2率不高。根據(jù)四川省委農(nóng)辦課題組的考察報(bào)告，截至2006年底，四川省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流動(dòng)率為總耕地面積的9.1%。其中轉(zhuǎn)包的方式占49%；租賃占25.5%；轉(zhuǎn)讓占12.6%；互換占2.8%；入股占1.9%；其他占8%。但是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的土地承包經(jīng)營的流動(dòng)率較高。以寧波為例，截至2008年底慈溪市土地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)31.4萬畝，占全市耕地總面積的48.3%。該市農(nóng)地流轉(zhuǎn)中政府起來很大的引導(dǎo)作用，因此流轉(zhuǎn)方式不限于轉(zhuǎn)包和出租。其主要的流轉(zhuǎn)方式有土地股份合作經(jīng)營、季節(jié)性土地流轉(zhuǎn)以及四統(tǒng)一型規(guī)模經(jīng)營。所謂季節(jié)性流轉(zhuǎn)，指的是在當(dāng)?shù)厮旧a(chǎn)區(qū)季節(jié)性拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重，于是政府組織規(guī)模經(jīng)營大戶，在水稻季節(jié)臨時(shí)租賃被拋荒的農(nóng)田，等水稻收割后再返還給原農(nóng)戶。所謂四統(tǒng)一規(guī)模經(jīng)營指的是政府組織農(nóng)業(yè)購銷大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和專業(yè)合作社，圍繞特色產(chǎn)品，統(tǒng)一布局、統(tǒng)一供種、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一購銷。4

從上述調(diào)查分析可以初步得出以下結(jié)論：1）農(nóng)民自發(fā)性的土地流轉(zhuǎn)率低下，而政府引導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)率高；2）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)率高，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)率低；3）自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)主要表現(xiàn)為代耕、轉(zhuǎn)包和租賃的方式，政府引導(dǎo)的流轉(zhuǎn)則注重規(guī)模經(jīng)濟(jì)綜合采用，入股、轉(zhuǎn)讓租賃等方式。

二、我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題分析

雖然2002年的《農(nóng)村土地承包法》以及2007年的《物權(quán)法》明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，但是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的增長速度仍然低于農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向城市遷移的速度。這一趨勢在很大程度上對我國的農(nóng)村土地的利用效率構(gòu)成危害。從目前各地關(guān)于土地承

5包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)狀況的調(diào)查研究文獻(xiàn)看來，我國的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要存在以下問題： 2

熊緒進(jìn)，肖淑蘭，《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策研究》，載《中國集體經(jīng)濟(jì)》2010年4月下。中共四川省委農(nóng)辦課題組，《對我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的考察》，載《四川改革》2007年12期。4 袁國文等，《寧波市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與浙中、浙西地區(qū)之比較分析》，載《經(jīng)濟(jì)叢刊》2009年第6期。5 本文參考的各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的資料如下：李琳、張竟竟，《城市化背景下河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究》，載《科技信息》2010年第11期；王雪嶠，《從英國圈地運(yùn)動(dòng)看我國當(dāng)代農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及經(jīng)營問題》載《太原城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2010第4期；張建軍、陳永寧，《對甘肅酒泉市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查》載《西部金融》2009年第12期；中共四川省委農(nóng)辦課題組，《對我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的考察》，載《四川改革》2007年12期。王海川，《甘肅推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)》載《中國國土資源報(bào)》2009年9月4日第002版；方立明，《規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)———以溫州市龍灣區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為個(gè)案》載《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2008年第5期；韋云鳳，《基于特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式——關(guān)于廣西富川農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的調(diào)查》載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2009年第8期；倪錦麗，《吉林省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題及對策研究———基于對吉林省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的調(diào)研》載《經(jīng)濟(jì)視角》2010年第二期；陳俊良《加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展———懷化市鶴城區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)調(diào)查與思考》載《經(jīng)營管理者》2010年第五期；袁國文等，《寧波市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與浙中、浙西地區(qū)之比較分析》，載《經(jīng)濟(jì)叢刊》2009年第6期；楊明基，《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)選擇——甘肅省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題調(diào)查》，載《發(fā)展》2010年第四期；浙江大學(xué)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村發(fā)展研究中心、浙江省農(nóng)業(yè)廳聯(lián)合調(diào)查組，《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn):新情況、新思考———浙江農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的調(diào)查》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2001年第十期；劉國學(xué)，《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“轉(zhuǎn)”出后勁———賀州市八步區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索與實(shí)踐》在《當(dāng)代廣西》2009年第四期。

1．土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)率低。我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)率相對于農(nóng)村人口的流動(dòng)要低。即便是在浙江這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份從2001年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看也只有13.1%（流轉(zhuǎn)農(nóng)地占總承包土地比例）6。這么低的土地流轉(zhuǎn)率，相對于我國當(dāng)量農(nóng)業(yè)人口向工業(yè)的轉(zhuǎn)移比例，必然會(huì)導(dǎo)致大量的耕地的閑置。究其原因主要有以下幾種：

1）農(nóng)民思想觀念的保守。7盡管土地承包經(jīng)營權(quán)并沒有表明農(nóng)民就是土地的所有者，但幾乎所有的農(nóng)民都會(huì)用“我們家的土地”來描述自己和土地的關(guān)系。因此多數(shù)農(nóng)民從思想上不能接受將自己的土地“出賣”給別人。這可以解釋為什么農(nóng)地的流轉(zhuǎn)多數(shù)情況下都采取是轉(zhuǎn)包、出租、代種等方式。而后幾種方式都是短期的臨時(shí)的流轉(zhuǎn)，土地的長期“所有者”（承包戶）對土地不能實(shí)施管理，而土地的“繼受者”因?yàn)橹皇嵌唐诘摹⑴R時(shí)的經(jīng)營土地，因此必然會(huì)過度利用土地，而不管土地的長期管理和投資。這種情況也是導(dǎo)致農(nóng)村土地利用效率低下的原因之一。

2）農(nóng)民對土地的依賴性尚不能解除。雖然我國已經(jīng)開始在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障，但這樣的保障體系無論從制度上還是從人們觀念上都是不成熟的。我國建立一個(gè)穩(wěn)定健全的農(nóng)村社保制度可能要有一段很長的路要走。因此，那些已經(jīng)被“城市化”的進(jìn)城農(nóng)民，無論其在城市工作多久，無論其收入多高，仍然感到生存得不到保障，繼續(xù)依賴土地。

3）政府引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的方式不健全。由于意思形態(tài)、傳統(tǒng)觀念、教育水平等因素導(dǎo)致我國農(nóng)民的市場觀念不強(qiáng)，尚不能自發(fā)的通過土地的流轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)自己利益的最大化。依靠政府是我國農(nóng)民的習(xí)慣性思維，而政府尚缺乏健全的土地流轉(zhuǎn)方式供農(nóng)民選擇。有些地方政府為了一時(shí)政績而組織荒地農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，當(dāng)多半是樣板工程，不能形成一個(gè)規(guī)范的長期的流轉(zhuǎn)市場。

2.轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)需要經(jīng)過發(fā)包方同意。2002年的農(nóng)村土地承包法規(guī)定，如果以轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)必須要求發(fā)包方同意。這樣，所有以轉(zhuǎn)讓為最終方式的流轉(zhuǎn)都要經(jīng)過發(fā)包方同意，如贈(zèng)與、抵押、投資等都需要經(jīng)過發(fā)包方的同意。但是這一規(guī)定，在2007年的《物權(quán)法》中，并沒有體現(xiàn)出來。轉(zhuǎn)讓需要經(jīng)過發(fā)包方的同意在一定程度上阻礙了轉(zhuǎn)讓方式成為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，因?yàn)榇蠖鄶?shù)人會(huì)認(rèn)為這種選擇的成本很高，而且還有可能受到農(nóng)村基礎(chǔ)組織（發(fā)包方）的各種阻礙。如果轉(zhuǎn)讓需要經(jīng)過發(fā)包方的同意，那么贈(zèng)與、抵押和投資等最終需要通過轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)的流通方式都應(yīng)當(dāng)通過發(fā)包方的同意，這樣就會(huì)阻礙農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)融資和投資。

3.流轉(zhuǎn)的方式簡單。這里所謂的流轉(zhuǎn)方式的簡單指的是，多數(shù)流轉(zhuǎn)都是農(nóng)戶簡單的零星的通過租賃、代種、轉(zhuǎn)包等方式，那些具有融資和投資意圖的流轉(zhuǎn)方式較少。法律對抵押沒有規(guī)定，使得很多人誤認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押。再者即便農(nóng)戶知道土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，一般農(nóng)村信用合作社或者村鎮(zhèn)銀行是否愿意接受土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押也是個(gè)問題。另外即便是銀行和信用合作社愿意接受抵押，也缺乏相應(yīng)的市場會(huì)接受土地承包經(jīng)營權(quán)。筆者認(rèn)為，如果能夠?qū)⑼恋爻邪?jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，可以在很大程度上解決農(nóng)民融資的難題。而且金融機(jī)構(gòu)手上囤積的大量的土地經(jīng)營權(quán)，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營。

雖然法律規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)可以入股，但所入股的企業(yè)多指農(nóng)村股份合作企業(yè)。農(nóng)業(yè)合作社在國內(nèi)學(xué)界討論已久，且理論趨于成熟。但實(shí)際上由于農(nóng)民缺乏市場和經(jīng)營的意思靠農(nóng)民自發(fā)形成合作經(jīng)營至少在未來的十幾年之內(nèi)很難有太多的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的出現(xiàn)。有些地方政府通過行政力量的介入或強(qiáng)行要求或利誘農(nóng)民組成合作經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)也不過是政府官員為了政績而為的短期行為。筆者認(rèn)為真正意義上的合作經(jīng)濟(jì)尚須通過國家的統(tǒng)一的政策引導(dǎo)整個(gè)市場的資金和力量向農(nóng)業(yè)流動(dòng)。6 浙江大學(xué)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村發(fā)展研究中心、浙江省農(nóng)業(yè)廳聯(lián)合調(diào)查組，《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn):新情況、新思考———浙江農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的調(diào)查》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2001年第十期張建軍、陳永寧，《對甘肅酒泉市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查》載《西部金融》2009年第12期。

法律沒有明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)可以作為出資的方式向有限責(zé)任公司或者股份有限公司投資，但是既然土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓當(dāng)然就可以作為出資投向有限責(zé)任公司和股份有限公司。其實(shí)大量的生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品深加工的企業(yè)，完全可以將產(chǎn)業(yè)鏈延長而涉足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如經(jīng)營肉制品、奶制品的企業(yè)可以建立自己的農(nóng)場。其所需的土地完全沒有必要通過國家征用，而從國家手中獲得國有土地。讓農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)投資入股，該方法不失為一種更為簡便和低成本的途徑。

三、完善我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)法律制度和流轉(zhuǎn)市場的對策

本文上述分析的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的三個(gè)問題之間是相輔相成的。因?yàn)榉蓪α鬓D(zhuǎn)方式的規(guī)定態(tài)度不明朗，導(dǎo)致農(nóng)民在流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)時(shí)層次低下方式簡單，此二者共同作用導(dǎo)致流轉(zhuǎn)率不高。因此筆者認(rèn)為解決上述問題，第一就是從立法上進(jìn)一步明確土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式。在此基礎(chǔ)上，國家應(yīng)當(dāng)從法律和政策上向農(nóng)業(yè)傾斜，而不是向農(nóng)民傾斜。這樣可以引導(dǎo)市場中的資金和經(jīng)營管理人才向農(nóng)業(yè)流動(dòng)。再次就是逐步完善農(nóng)民的社會(huì)保障制度解除農(nóng)民對土地的最后的依賴。

1.明確土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式。如上所述，雖然《物權(quán)法》、《土地承包經(jīng)營法》規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，但是由于歷史原因，關(guān)于我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)到底能通過哪些方式流轉(zhuǎn)不是十分明朗。按照筆者對現(xiàn)行法律的理解，土地承包經(jīng)營權(quán)至少可以通過下列方式流轉(zhuǎn)：轉(zhuǎn)讓、租賃、互換、入股、抵押、投資。其中轉(zhuǎn)讓、出資和抵押無需經(jīng)過發(fā)包方的同意。

分析立法的動(dòng)機(jī)，轉(zhuǎn)讓之所以需要經(jīng)過發(fā)包方的同意，第一可能是因?yàn)樵?002年《農(nóng)村土地承包法》中，仍然將土地承包經(jīng)營權(quán)視為一種債權(quán)。其實(shí)即便是債權(quán)在轉(zhuǎn)讓時(shí)也沒有必要經(jīng)過債務(wù)的同意，只需通知債務(wù)人便可。關(guān)鍵問題是，2002年時(shí)農(nóng)民在承包經(jīng)營的過程中還需要繳納各種各樣的稅費(fèi)，因此那時(shí)的土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓實(shí)際上是土地承包經(jīng)營合同的權(quán)利義務(wù)一并轉(zhuǎn)讓。既然存在義務(wù)的轉(zhuǎn)讓當(dāng)然就需要權(quán)利人的同意了。如果這種解釋成立，那么筆者認(rèn)為現(xiàn)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓就完全沒有必要經(jīng)過發(fā)包方同意了。其理由如下：第一，按照《物權(quán)法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)物權(quán)，物權(quán)具有對世性，不再是一項(xiàng)相對性權(quán)利。9同時(shí)是一項(xiàng)支配性權(quán)利，而不是像債權(quán)一樣只是一個(gè)請求性權(quán)利。因此在該物權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)既沒有必要通知債務(wù)人，更沒有必要征得債務(wù)人的同意；第二，我國農(nóng)民不再因?yàn)槌邪?jīng)營土地而承擔(dān)各種稅費(fèi)的負(fù)擔(dān)，因此也不存在所謂的債務(wù)的轉(zhuǎn)讓的問題。對2002年《農(nóng)村土地承包法》要求轉(zhuǎn)讓須經(jīng)過發(fā)包方同意的第二種理解是，將該種同意視為一種發(fā)包方對農(nóng)民的一種行政管理行為，而不是普通的民事行為。這樣理解可以破除上述民法原理對“須經(jīng)發(fā)包方同意”的責(zé)難。但是在土地承包合同中，發(fā)包方只是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而不是行政管理部門，作為一個(gè)民事主體，集體經(jīng)濟(jì)組織何來行政管理的“權(quán)力”呢?因此第二種解釋也是沒有法律依據(jù)的。據(jù)此，筆者認(rèn)為，在《物權(quán)法》頒布以后，土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓無論從實(shí)踐上還是在法律上都不應(yīng)該需要經(jīng)過發(fā)包方的同意了。這樣無疑增加了當(dāng)事人對該種流轉(zhuǎn)方式的選擇。

2.稅收政策向農(nóng)業(yè)傾斜。農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營、大農(nóng)業(yè)是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然方向。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒壤_(dá)56%。11國家通過財(cái)政補(bǔ)貼的方法扶植農(nóng)業(yè)無法從根本上解決農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金問題，如果國家能對從事規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行稅收方面的減8

9810 張璐，《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律理性與制度選擇》，載《法學(xué)》2008第12期。王利明，《物權(quán)法研究》，中國人民大學(xué)出版社，2002年5月版，第9頁。汪小紅，《制約我國農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的因素分析》，載《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)》2010年第5期。11 資料來源，上海農(nóng)業(yè)網(wǎng)：http:///zxzx/xwkd/gnxw/200712/t20071212_194897.htm，2010年7月2日訪問。

免，則可以引導(dǎo)大量的資金和人力資源向農(nóng)業(yè)流動(dòng)。一些大型的需要直接依靠農(nóng)業(yè)作為自己原材料供應(yīng)的企業(yè)必將會(huì)將自己的市場延伸到農(nóng)業(yè)。從而帶動(dòng)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。

3.培育扶植土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場可以分為4個(gè)部分：第一是農(nóng)戶自發(fā)的零散的流轉(zhuǎn)市場；第二是農(nóng)戶之間自發(fā)的或者政府引導(dǎo)的合作經(jīng)營市場；第三是農(nóng)業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)相關(guān)的龍頭企業(yè)參與下的規(guī)模經(jīng)營市場；第四是通過土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押而形成的金融機(jī)構(gòu)參與下的規(guī)模經(jīng)營市場。上述4個(gè)市場中，第一個(gè)市場完全依賴農(nóng)民自發(fā)形成，第二個(gè)市場則需要政府的引導(dǎo)和扶植。最重要的是關(guān)于農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)的法律制度目前我國法律尚缺乏相關(guān)的立法。法律應(yīng)當(dāng)明確的規(guī)定農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)的法律地位、糾紛解決機(jī)制等問題。第三個(gè)市場則需要國家通過稅收政策的傾斜來引導(dǎo)市場中的資金和大的企業(yè)向農(nóng)業(yè)流動(dòng)。第四個(gè)市場應(yīng)當(dāng)是最能促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場。它需要有一定經(jīng)營農(nóng)業(yè)經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)的介入以及一批有從事規(guī)模農(nóng)業(yè)的企業(yè)的參與。筆者認(rèn)為后三個(gè)市場的建立應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以市場為主的原則，在建立初期政府應(yīng)當(dāng)給予必要的政策傾斜和技術(shù)上的指導(dǎo)。如建立和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的登記備案制度，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化。組織流轉(zhuǎn)的有形市場，讓農(nóng)民和土地的需求者能在一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)范的有形的市場中流轉(zhuǎn)自己的土地。

第二篇：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度下的農(nóng)民社會(huì)保障研究

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度下的農(nóng)民社會(huì)保障研究

肖黎明

山西師范大學(xué)呂世辰教授主持完成的國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度下的農(nóng)民社會(huì)保障研究”，（項(xiàng)目批準(zhǔn)號為09BSH035），最終成果為同名專著。2012年6月經(jīng)同行專家鑒定，以優(yōu)秀等級結(jié)項(xiàng)。項(xiàng)目組主要成員：肖黎明、王小平、王新中、樊增強(qiáng)、李華、程慧棟、高文軍、王嶸、李娟、郭嘉等。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民社會(huì)保障制度的構(gòu)建是相輔相成的。農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化是各國發(fā)展的必然。農(nóng)地曾是我國農(nóng)民社會(huì)保障的重要依托，農(nóng)民社會(huì)保障是中國農(nóng)民的多年期盼，通過構(gòu)建農(nóng)民社會(huì)保障制度解除農(nóng)民的后顧之憂，鼓勵(lì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地，將農(nóng)地從社會(huì)保障的功能中解脫出來，充分發(fā)揮其稀缺生產(chǎn)要素的作用，使土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民社保事業(yè)的發(fā)展相互促進(jìn)。現(xiàn)代意義的農(nóng)民社會(huì)保障制度建立已在中國全面展開，需要指導(dǎo)和推動(dòng)。

一、成果的主要內(nèi)容

這項(xiàng)成果圍繞農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民社保這一主線展開，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民社保有機(jī)地結(jié)合起來。同時(shí)，對農(nóng)民社會(huì)保障也作了深入、全面、系統(tǒng)的研究，探索了中國特色的農(nóng)民社會(huì)保障的理論和實(shí)踐；對農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況作了全面探討。過去，農(nóng)地的重要功能是社會(huì)保障?，F(xiàn)在，農(nóng)民社會(huì)保障制度基本建立，如何使農(nóng)地從社保的功能中逐步解脫出來，實(shí)現(xiàn)集約化經(jīng)營和社會(huì)化生產(chǎn)，充分發(fā)揮其稀缺生產(chǎn)要素的作用，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民社會(huì)保障相互促進(jìn)、全面發(fā)展，是一個(gè)非常重要的問題。

1.這項(xiàng)成果探析了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的理論和實(shí)踐。這項(xiàng)成果認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了公平取向、效率取向和安全取向三個(gè)發(fā)展階段，現(xiàn)階段其農(nóng)地流轉(zhuǎn)的定位在安全取向上。而我國農(nóng)地的公平取向已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)在應(yīng)定位在生產(chǎn)效率和糧食安全上。同時(shí)，這項(xiàng)成果通過研究中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意義和歷史過程及對中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，提出了農(nóng)地流轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益訴求的建議。

2.這項(xiàng)成果對農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)進(jìn)行了全面深入的研究。農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)主要指新農(nóng)合和新農(nóng)保，新農(nóng)合實(shí)質(zhì)上具有社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的性質(zhì)。這項(xiàng)成果研究了農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障的實(shí)踐和理論意義、黨和政府對發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障事業(yè)認(rèn)識的深化過程、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的歷史沿革和現(xiàn)實(shí)狀況，對未加入和中途退出新農(nóng)合農(nóng)民的情況進(jìn)行了調(diào)查研究，對新農(nóng)合和傳統(tǒng)農(nóng)合進(jìn)行了比較研究，總結(jié)了新農(nóng)合的創(chuàng)新之處，探析了新農(nóng)合存在的問題并分析了原因，提出了新農(nóng)合向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)邁進(jìn)的構(gòu)想，探索了農(nóng)村的公共衛(wèi)生事業(yè)、農(nóng)民醫(yī)療扶貧和救助工作，研究了國內(nèi)外實(shí)施農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的情況，以及新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參?，F(xiàn)狀，并且提出了完善和發(fā)展新農(nóng)保制度的思考。

3.這項(xiàng)成果綜合性地研究了農(nóng)民社會(huì)救助和社會(huì)福利。農(nóng)民社會(huì)救助實(shí)質(zhì)是反貧困，目標(biāo)是讓貧困人口同全國人民一樣早日進(jìn)入全面小康社會(huì)。中國的社會(huì)救助已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全面覆蓋，但中國的社會(huì)救助制度不是養(yǎng)懶漢，而是激勵(lì)和扶持貧困人口發(fā)展。目前，中國特色的農(nóng)民社會(huì)救助體系已初步形成。農(nóng)民的社會(huì)福利主要指農(nóng)村老年人、婦女、兒童和殘疾人的福利事業(yè)。這項(xiàng)成果不僅指出了我國社會(huì)福利的二元結(jié)構(gòu)狀況，論述了發(fā)展農(nóng)民社會(huì)福利事業(yè)的理論和實(shí)踐意義，而且探析了我國農(nóng)民社會(huì)福利的管理體制、運(yùn)作和資金籌措、法律法規(guī)體系構(gòu)建等問題，并且提出了發(fā)展我國農(nóng)民社會(huì)福利事業(yè)的對策建議。

4.這項(xiàng)成果對農(nóng)村特殊群體和特殊產(chǎn)業(yè)保障制度構(gòu)建作了深入研究。探究了農(nóng)民工社保問題，論述了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度下農(nóng)民工社會(huì)保障制度構(gòu)建的可行性，農(nóng)民工基本社會(huì)保險(xiǎn)制度等內(nèi)容。同時(shí)也研究了失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的構(gòu)建，分析了農(nóng)業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)問題。

5.這項(xiàng)成果提出了中國城鄉(xiāng)居民社保一體化的對策建議。這項(xiàng)成果認(rèn)為，大社保是中國特色農(nóng)村社保的制度創(chuàng)新，它的推行有利于增強(qiáng)我國農(nóng)民的自我保障能力，促進(jìn)我國城鄉(xiāng)居民社保一體化。中國社保一體化要從中國國情出發(fā)，依照一定的原則，有序推進(jìn)。

二、成果的重要觀點(diǎn)

1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民社保制度構(gòu)建有內(nèi)在的聯(lián)系。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模越來越大，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人越來越少，農(nóng)民和農(nóng)場主的社會(huì)保障越來越健全。在中國，越是富裕地區(qū)，相應(yīng)地農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的程度越高，農(nóng)民的社會(huì)保障越充分。而且，在中國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，一些地方政府開始采取農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民社會(huì)保障掛鉤的措施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)民社會(huì)保障良性互動(dòng)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益都很好?？梢?，農(nóng)地流轉(zhuǎn)同農(nóng)民社保是相輔相成，相得益彰的關(guān)系。中國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)正式開始不久，還有三分之一左右的農(nóng)地需要流轉(zhuǎn)，而且隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度的提高，將有更多的農(nóng)地需要流轉(zhuǎn)。已經(jīng)流轉(zhuǎn)的農(nóng)地多不規(guī)范，流轉(zhuǎn)的時(shí)間短、流轉(zhuǎn)手續(xù)不健全、流轉(zhuǎn)的糾紛多，需要指導(dǎo)和解決。中國的農(nóng)民社會(huì)保障制度開始實(shí)施不久，需要完善和發(fā)展。

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面，這項(xiàng)成果在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，指出了實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益訴求的兩個(gè)基本前提和兩個(gè)基本保障。兩個(gè)基本前提是：明確集體土地的性質(zhì)，在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上讓農(nóng)民完全擁有土地自由處分的權(quán)能；逐步消除地域差異導(dǎo)致的土地流轉(zhuǎn)效益差別，用一只“看得見的手”來糾正土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中因地域差異而導(dǎo)致的農(nóng)民利益受損情況。兩個(gè)基本保障是建立農(nóng)民社會(huì)保障體系和增加農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。同時(shí)，這項(xiàng)成果也提出了制定《中華人民共和國承包地流轉(zhuǎn)法》和中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)應(yīng)走社會(huì)主義的“普魯士式”農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營和社會(huì)化生產(chǎn)道路等思想。制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)法主要是考慮到我國土地產(chǎn)權(quán)制度的特殊性和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的任務(wù)艱巨，必須要有比較權(quán)威的法律制度調(diào)整。所謂社會(huì)主義的“普魯士式”農(nóng)業(yè)發(fā)展道路的內(nèi)容是，通過農(nóng)地的自愿依法有償流轉(zhuǎn)分化出“大農(nóng)”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和保證中國的糧食安全。

2.在農(nóng)民社會(huì)醫(yī)療衛(wèi)生保障研究方面，一是通過對新農(nóng)合和傳統(tǒng)農(nóng)合的比較研究，全面闡述了新農(nóng)合的創(chuàng)新之處，主要表現(xiàn)為制度創(chuàng)新、運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新和實(shí)施方法創(chuàng)新等方面。二是提出了新農(nóng)合向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展的思想，指出新農(nóng)合向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展有利于克服新農(nóng)合的制度缺陷和解決新農(nóng)合運(yùn)行中存在的問題。提出了新農(nóng)合向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展的對策建議，如通過逐步增加新農(nóng)合中社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的因素實(shí)現(xiàn)新農(nóng)合向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變。三是探究了未參加或中途退出新農(nóng)合的農(nóng)民的情況，提出了實(shí)現(xiàn)新農(nóng)合全覆蓋的思想；在農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)研究中，探析了新農(nóng)保的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。比較分析了我國中東西三個(gè)地區(qū)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的有效需求。探究了不同年齡段農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保意愿。通過精算，得出了農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老綜合替代率為40%-50%的科學(xué)結(jié)論。提出了盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋的一系列對策和建議。針對中國社會(huì)保障碎片化狀況，提出了在基層建立“全科”社保員的主張，即在基層建立綜合落實(shí)民政部、人社部、衛(wèi)生部等有關(guān)社保部門工作的“全科”社保員制度。

3.在農(nóng)民社會(huì)救助方面：指出社會(huì)救助近期主要是反貧困問題，中國農(nóng)民的社會(huì)救助正在全面展開。在有關(guān)五保戶的供養(yǎng)中，這項(xiàng)成果提出了加強(qiáng)對五保戶人文關(guān)懷的思想。在低保戶的扶持中，提出了增強(qiáng)低保戶自我發(fā)展的能力，暢通低保戶退出機(jī)制思想。這項(xiàng)成果認(rèn)為社會(huì)救助是防范市場風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的最后一道防線，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助由適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變；指出扶貧工作的實(shí)質(zhì)是中國特色社保制度的有機(jī)組成部分，扶貧標(biāo)準(zhǔn)要逐步與國際接軌，扶貧不僅要解決溫飽問題，而且要讓貧困人口邁向小康水平。在農(nóng)民社會(huì)福利方面：這項(xiàng)成果指出我國社會(huì)福利方面存在嚴(yán)重的二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)象，這種二元社會(huì)福利結(jié)構(gòu)是歷史地形成的，要通過發(fā)展的方式去解決。近年農(nóng)村應(yīng)主要發(fā)展老年人、殘疾人、兒童和婦女的社會(huì)福利事業(yè)。農(nóng)民社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展要堅(jiān)持計(jì)劃為主、市場為輔的運(yùn)行機(jī)制，加大政府的投入力度。在農(nóng)民社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展中要注重發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的作用。

4.在分群體分行業(yè)的涉農(nóng)社保研究方面：這項(xiàng)成果在對農(nóng)民工社保體系構(gòu)建的研究中，從農(nóng)民工的年齡結(jié)構(gòu)、從業(yè)企業(yè)性質(zhì)、戶口類型和婚姻狀況入手，分析農(nóng)民工土地?fù)Q社保的意愿，提出以土地租金為切入點(diǎn)構(gòu)建農(nóng)民工社會(huì)保障體系，并建立相對獨(dú)立、以納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系為最終目標(biāo)的農(nóng)民工社保體系的思想，并就建立農(nóng)民工的工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)，社會(huì)救助制度提出了具體建議；在有關(guān)失地農(nóng)民社保制度構(gòu)建方面，提出了政府主張和主導(dǎo)，依法有序地解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，以城鎮(zhèn)居民安排失地農(nóng)民社會(huì)保障的思想。構(gòu)建失地農(nóng)民基本保障、補(bǔ)充保障和附加保障三位一體保障體系。根據(jù)失地農(nóng)民年齡段和其他具體情況分別實(shí)行失地農(nóng)民社會(huì)保障，使失地農(nóng)民社會(huì)保障由農(nóng)民社保平滑地向城鎮(zhèn)社保過度；在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面提出了農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度下農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的路徑和模式：路徑為用激勵(lì)相容機(jī)制把農(nóng)戶、保險(xiǎn)公司和政府的發(fā)展利益和價(jià)值取向融為一體。在設(shè)計(jì)組織體系、增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力和出臺服務(wù)舉措時(shí)通盤考慮三者之間的緊密關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)外部環(huán)境和內(nèi)生動(dòng)力、政府服務(wù)和市場運(yùn)作、自治組織和公司治理的有效合力；模式為以新型農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織為依托，農(nóng)業(yè)互助合作保險(xiǎn)組織為紐帶，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合，組織形式多樣化，組織體系合理化的多元化經(jīng)營，多主體共濟(jì)的組織制度模式。

5.城鄉(xiāng)居民社保一體化方面：提出了大社保的思想。大社保是中國特色的農(nóng)民社保模式，包括發(fā)展保障和生活保障兩個(gè)方面。發(fā)展保障主要指三農(nóng)建設(shè)、農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展、農(nóng)村扶貧等，是全面推動(dòng)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民發(fā)展的保障措施。生活保障是一般的社會(huì)保障。二者有機(jī)的結(jié)合，形成中國農(nóng)民積極的、全方位的社會(huì)保障體系。通過發(fā)展保障激活農(nóng)民的發(fā)展動(dòng)力，使其迅速脫貧致富，增強(qiáng)自我保障能力，從根本上改變我國城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障結(jié)構(gòu)的狀況，實(shí)現(xiàn)中國特色社會(huì)保障制度的創(chuàng)新。在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社保一體化中，要從中國的社保國情出發(fā)，堅(jiān)持以人為本，體現(xiàn)國民待遇和均等化要求，做到公平和效率并舉。政府通過計(jì)劃實(shí)現(xiàn)社保的?；?、廣覆蓋和可持續(xù)；國民借助市場增加活力，實(shí)現(xiàn)保障逐步上檔次。逐步實(shí)現(xiàn)土地?fù)Q社保，平衡城鄉(xiāng)居民的利益關(guān)系。加強(qiáng)社保法律制度建設(shè)，進(jìn)行社會(huì)保障管理體制、經(jīng)辦模式、資金籌措方式的改革，改革中國社保制度碎片化的狀況。先實(shí)現(xiàn)社保制度的統(tǒng)一，逐步實(shí)現(xiàn)社保待遇的統(tǒng)一。

鑒定專家點(diǎn)評：

吉林省社會(huì)科學(xué)院付誠研究員：該成果調(diào)研比較充分。作者依據(jù)研究需要，在全國范圍內(nèi)開展了重點(diǎn)調(diào)研，發(fā)放了調(diào)查問卷，進(jìn)行了重點(diǎn)訪談，由此比較系統(tǒng)地掌握了研究需要的基礎(chǔ)性信息，在此基礎(chǔ)上的相關(guān)分析有理有據(jù)。

成果注重理論創(chuàng)新。作者將參與土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民的社會(huì)保障置于權(quán)益保障的基礎(chǔ)之上，對流轉(zhuǎn)后形成的不同群體的社會(huì)保障形式進(jìn)行了基于實(shí)踐的理論思考。關(guān)于流轉(zhuǎn)主體缺失對農(nóng)民造成的利益侵害的分析，關(guān)于新農(nóng)合向社會(huì)保險(xiǎn)邁進(jìn)的思想，關(guān)于從基本保障、補(bǔ)充保障、附加保障三個(gè)層次構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障，以明晰的籌資方式與資金分擔(dān)建立失地農(nóng)民社保制度長效機(jī)制的說法，關(guān)于以土地租金為切入點(diǎn)構(gòu)建農(nóng)民工社會(huì)保障體系的思想，都很有學(xué)術(shù)價(jià)值。

成果研究的切入點(diǎn)符合實(shí)際需要。成果將農(nóng)民社會(huì)保障與社會(huì)福利全部納入土地流轉(zhuǎn)背景下的農(nóng)村社會(huì)保障體系研究中，構(gòu)建農(nóng)村大社會(huì)保障體系的研究安排，符合現(xiàn)實(shí)農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際需要。作者在研究中注重從實(shí)際出發(fā)，研究不同保障形式與土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系機(jī)理，探討出現(xiàn)問題的原因和解決問題的對策。先后照應(yīng)，互相印證，既保證了科學(xué)性，同時(shí)又達(dá)到了直觀有效的研究目的，對于進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障工作有重要啟示。

這項(xiàng)成果尚需改進(jìn)的地方：一是對本研究中所涉及的理論表達(dá)有些欠缺；二是對于土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民社會(huì)保障制度建設(shè)復(fù)雜性的總體把握不夠；三是研究方法不夠豐富。

第三篇：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各項(xiàng)制度

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度

一、崗位責(zé)任制度

宣傳貫徹落實(shí)黨和國家的土地流轉(zhuǎn)方針政策、管理、監(jiān)督和指導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。

第一條

負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)上級的工作部署和要求，結(jié)合實(shí)際指導(dǎo)各村土地流轉(zhuǎn)，負(fù)責(zé)工作計(jì)劃、總結(jié)、統(tǒng)計(jì)匯總必報(bào)表。

第二條

負(fù)責(zé)提供土地管理法律、法規(guī)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作政策。

第三條 主要負(fù)責(zé)建立50畝（含50畝以上規(guī)模經(jīng)營的土地流轉(zhuǎn)信息平臺，及進(jìn)收集，發(fā)布土地流轉(zhuǎn)供求信息，建立土地流轉(zhuǎn)儲備庫。

第四條 負(fù)責(zé)辦理有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同變更手續(xù)，審核流轉(zhuǎn)報(bào)告，指導(dǎo)簽訂流轉(zhuǎn)合同及其鑒證，管理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)檔案資料。

第五條

定期召開月報(bào)會(huì)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，負(fù)責(zé)各村推廣，做好各村土地糾紛的調(diào)解。

第六條

負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)獎(jiǎng)勵(lì)扶持申報(bào)材料。

二、信息發(fā)布制度

第一條 建立50畝以上規(guī)模經(jīng)營的土地流轉(zhuǎn)信息儲備庫； 第二條 定點(diǎn)收集、定期發(fā)布，定時(shí)上報(bào)土地流轉(zhuǎn)信息；

第三條 及時(shí)更新土地流轉(zhuǎn)的信息發(fā)布內(nèi)容；

第四條 運(yùn)用信息化管理手段，實(shí)現(xiàn)市、鎮(zhèn)兩級土地流轉(zhuǎn)信息聯(lián)網(wǎng)；

第五條 指導(dǎo)培訓(xùn)鎮(zhèn)、村兩級信息員，及時(shí)采集信息資源，增強(qiáng)信息服務(wù)功能。

三、備案審查制度

第一條 加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)內(nèi)容、程序、用途的合法性、規(guī)范性、資料的完整性進(jìn)行審查；

第二條 規(guī)范操作程序，保證流轉(zhuǎn)程序和內(nèi)容真實(shí)、完整、合法有效；

第三條 依法審查土地流轉(zhuǎn)方式，流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)費(fèi)用的合理性；

第四條 對申請合同鑒證的，依法進(jìn)行鑒證； 第五條 對土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行備案登記，為土地流轉(zhuǎn)糾紛處理提供依據(jù)。

四、檔案管理制度

第一條 為了切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)資料的管理，做到資料齊全、整理規(guī)范、使用有序、保管安全，特制定本制度；

第二條 檔案柜要合理放置，統(tǒng)一編號，檔案資料排放做到科學(xué)、整齊、統(tǒng)一。

第三條 檔案管理人員變動(dòng)，應(yīng)及時(shí)辦理移交、接交手續(xù)，防止檔案遺失。

第四條 檔案管理人員對土地流轉(zhuǎn)資料應(yīng)做到妥善保管，強(qiáng)化責(zé)任；

第五條 檔案管理人員及時(shí)整理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理相關(guān)資料，并按規(guī)定裝訂歸檔。

第六條 加強(qiáng)治安保衛(wèi)工作，嚴(yán)防檔案資料被盜，確保檔案資料安全。

第七條 室內(nèi)要經(jīng)常清掃和通風(fēng)，保持整齊、整潔、干凈，采取有效措施防止強(qiáng)光輻射和鼠咬蟲蛀檔案資料。

第八條 非本單位工作人員查閱檔案資料，須經(jīng)單位主管領(lǐng)導(dǎo)同意批準(zhǔn)，外借資料須履行登記歸還制度。

五、調(diào)解仲裁制度

第一條

為了及時(shí)公正解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛,切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益,促進(jìn)土地依法自愿有償流轉(zhuǎn),特定本法。第二條

凡因訂立、履行、變理、解除和終止土地流轉(zhuǎn)合同發(fā)生的爭議；因雙方不積極履行合同義務(wù)，造成合同違約；因自然災(zāi)害影響造成合同違約等均屬調(diào)解仲裁范圍。

第三條

解決土地流轉(zhuǎn)糾紛，應(yīng)當(dāng)根據(jù)事實(shí)，遵循合法、公正、及進(jìn)著重調(diào)解的原則，依法保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

第四條

土地流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛，流轉(zhuǎn)雙方可自愿協(xié)調(diào)解決，也可與第三人協(xié)商，達(dá)成和解協(xié)議。

第五條

發(fā)生土地流轉(zhuǎn)糾紛當(dāng)事人不愿協(xié)商，可以申請調(diào)解再仲裁，對仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟。

第六條

發(fā)生土地糾紛雙方當(dāng)事人應(yīng)積極主動(dòng)地提供和搜集證據(jù)，交仲裁機(jī)構(gòu)核查。

第七條

調(diào)解土地流轉(zhuǎn)糾紛，辦案人員應(yīng)當(dāng)充分聽取雙方當(dāng)事人對事實(shí)理由的陳述，耐心疏導(dǎo)，幫助達(dá)成協(xié)議。調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解協(xié)議書。

第八條

土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解不成或一方申請仲裁的，應(yīng)組成仲裁庭進(jìn)行裁決，并制作裁決書。

第九條

仲裁人員資質(zhì)以及仲裁庭組成、庭裁決等事項(xiàng)，嚴(yán)格遵守《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛仲裁法》。

六、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度

第一條

為進(jìn)一步提高土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性，防止流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生，特制定制度。

第二條 加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)雙方誠信履約意識教育，督促流轉(zhuǎn)雙方嚴(yán)格依照合同規(guī)定履行各自職責(zé)。

第三條 幫助解決生產(chǎn)和技術(shù)方面的問題，有效降低生產(chǎn)成本。

第四條

宣傳落實(shí)國家支農(nóng)惠農(nóng)政策，幫助協(xié)調(diào)支農(nóng)惠農(nóng)資金、項(xiàng)目等措施落實(shí)。

第五條

幫助制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，搞好協(xié)調(diào)服務(wù)工作。

第六條

對土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行跟蹤管理，防止改變土地用途，摞荒等現(xiàn)象的發(fā)生；隨時(shí)掌握土地流轉(zhuǎn)后的生產(chǎn)經(jīng)營狀況和合同履行情況，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)預(yù)警，妥善處理，避免糾紛發(fā)生，降低流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

第四篇：城市化背景下的法制建設(shè)

試論城市化背景下的法制建設(shè)

上世紀(jì)80年代以來，經(jīng)過三十多年的改革開放，我國城市化建設(shè)取得了令人可喜的成績，成為了亞洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分。但隨之而來，很多地區(qū)也逐漸出現(xiàn)了一些因拆遷補(bǔ)償、人員安臵、勞動(dòng)就業(yè)等原因而引發(fā)的上訪、靜坐等群體性事件，造成了嚴(yán)重的不良后果，成為該地區(qū)構(gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)程中的不利因素。城市化進(jìn)程，站在社會(huì)型態(tài)的角度來說，是從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)變；站在人的角度來看，是從“農(nóng)民”向“市民”的轉(zhuǎn)變。鑒于城市化進(jìn)程中的諸多法律問題，對于在法治軌道上推進(jìn)城市化建設(shè)進(jìn)程具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，筆者試從房屋拆遷、城管執(zhí)法、社區(qū)法制三個(gè)方面進(jìn)行分析研究，現(xiàn)綜述如下：

一、關(guān)于房屋拆遷問題

城市化進(jìn)程的加快，城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，不可避免地要對房屋進(jìn)行拆遷。

（一）公共利益是否需要明確界定

筆者認(rèn)為，《憲法》、《物權(quán)法》等法律在明確規(guī)定公共利益是征收的前提的同時(shí)，未對公共利益概念作出界定，此即實(shí)踐中普遍存在“以公共利益為名，大行商業(yè)利益之實(shí)”情形的法律根源，為此主張法律應(yīng)明確界定公共利益的概念，以便在確保公益拆遷能更好地得到貫徹和實(shí)施的同時(shí)，最大限度地保護(hù)被拆遷人的權(quán)益。但也有些學(xué)者如浙江大學(xué)光華法學(xué)院陳信勇教授，認(rèn)為法律之所以不對公共利益進(jìn)行明確界定，并非如有些學(xué)者所說的是出于“官商勾結(jié)”的方便，而是因?yàn)槿绻擅鞔_界定了公共利益，嚴(yán)格區(qū)分了基于公共利益的拆遷（公益拆遷）和非基于公共利益的拆遷（商業(yè)拆遷），則由于公益拆遷的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用明顯低于商業(yè)拆遷的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，就會(huì)導(dǎo)致大量的被拆遷戶更愿意選擇商業(yè)拆遷，進(jìn)而在實(shí)施公益拆遷時(shí)產(chǎn)生更多的矛盾和沖突，他同時(shí)基于公共利益范疇內(nèi)涵本身具有不確定性等理由，主張不明確界定公共利益的概念。

（二）房屋拆遷的性質(zhì)問題

國內(nèi)法學(xué)專家學(xué)者對房屋拆遷的性質(zhì)進(jìn)行了闡釋，表達(dá)了各自的觀點(diǎn)，但分歧較大。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，房屋拆遷是民事法律關(guān)系。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者同時(shí)認(rèn)為：拆遷人與被拆遷人是平等的民事主體，拆遷關(guān)系是平等主體之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系。房屋拆遷糾紛僅僅是作為平等民事主體雙方的拆遷人與被拆遷人之間的糾紛，政府并不應(yīng)直接參與，而只能在糾紛發(fā)生之后中立地進(jìn)行裁決。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，房屋拆遷是行政法律關(guān)系，具體又分為行政合同說和行政征收說兩種。持行政合同說的學(xué)者認(rèn)為，在拆遷關(guān)系中，拆遷人是受法律法規(guī)（如《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》等）授權(quán)的授權(quán)性行政主體，在拆遷時(shí)運(yùn)用行政權(quán)力，負(fù)責(zé)處理拆遷安臵補(bǔ)償事宜，并獨(dú)立承擔(dān)由此所產(chǎn)生的法律責(zé)任；在此，拆遷人與被拆遷人雖然通過合同的方式簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議，但拆遷雙方地位不對等：拆遷人對被拆遷人不履行、不完全履行以及毀約行為有制裁權(quán)，并享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。而持行政征收說的學(xué)者則認(rèn)為拆遷是行政主體依據(jù)行政法律、法規(guī)的規(guī)定，為了執(zhí)行特定的公共任務(wù)，全部或部分剝奪行政相對人財(cái)產(chǎn)并給予全部或部分補(bǔ)償?shù)男姓袨椤Ａ碛袑W(xué)者認(rèn)為，房屋拆遷的性質(zhì)，當(dāng)依是公益拆遷還是商業(yè)拆遷而定。鑒于公益拆遷是政府做出的行政決定，拆遷人只是受政府委托具體從事拆遷事宜的組織，并不與被拆遷人發(fā)生直接的關(guān)系，因此本質(zhì)上是一種行政法律關(guān)系。而在商業(yè)拆遷中，拆遷人與被拆遷人是平等的民事主體，他們通過合同的方式自愿、平等地具體協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拆遷相關(guān)事宜等。其拆遷關(guān)系屬于平等主體之間的民事財(cái)產(chǎn)關(guān)系。

（三）房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題

房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題是拆遷中的核心問題，有學(xué)者就此進(jìn)行了深入探討。大家普遍認(rèn)為，當(dāng)前的房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，不利于被拆遷戶利益的保護(hù)，因此，建議應(yīng)引入市場機(jī)制，通過市場評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)別學(xué)者甚至提出拆遷補(bǔ)償應(yīng)高于市場標(biāo)準(zhǔn)。

（四）強(qiáng)制拆遷問題

從網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊中，國內(nèi)有些學(xué)者們列舉了“重慶、深圳最牛釘子戶”等實(shí)例，具體探討了強(qiáng)制拆遷在現(xiàn)實(shí)中的適用情況。有學(xué)者認(rèn)為，首先應(yīng)明確強(qiáng)制拆遷只應(yīng)該存在于公益拆遷中，因?yàn)樯虡I(yè)拆遷實(shí)質(zhì)上是平等主體間的民事法律關(guān)系，主體地位的平等性決定了拆遷方不能對被拆遷方實(shí)施強(qiáng)制拆遷。其次應(yīng)統(tǒng)一強(qiáng)制拆遷的主體，目前各地做法不一，有的地方是行政強(qiáng)制拆遷，即由行政主體直接實(shí)施強(qiáng)制拆遷，有的是司法強(qiáng)制拆遷，只能由司法機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制拆遷。還有學(xué)者提出，應(yīng)停止行政強(qiáng)制拆遷，而全部交給司法機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制拆遷，但這又會(huì)引入新的問題，比如司法機(jī)關(guān)有無能力判定公共利益，司法機(jī)關(guān)是否有足夠的人力和財(cái)力實(shí)施強(qiáng)制拆遷等。

除上述問題外，針對現(xiàn)實(shí)生活中拆遷雙方信息嚴(yán)重不對稱，拆遷方的信息不夠公開，以至被拆遷方不能有效地參與到拆遷程序中，不能很好地保護(hù)被拆遷方的權(quán)益的情形，有學(xué)者建議在拆遷過程中應(yīng)加強(qiáng)信息的公開化、透明化，主張廣泛地引入聽證程序，讓拆遷戶更多地參與到拆遷過程中來。

二、關(guān)于城管執(zhí)法問題

自《中華人民共和國行政處罰法》第16條規(guī)定“國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”以來，諸多地方探索設(shè)立城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，將原來分屬于環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、工商等職能部門的行政處罰權(quán)全部或部分?jǐn)堄谄渖?。學(xué)者們專門分析和探討了城管執(zhí)法體制所存在的弊端：

一是城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分不明。有學(xué)者列舉了現(xiàn)實(shí)生活中城管執(zhí)法單位的各種表現(xiàn)形式：有的地方城管是獨(dú)立的單位，具體名稱有市容辦、城管辦、執(zhí)法局、聯(lián)合管理辦等；有的地方城管并非獨(dú)立單位，而是掛靠在城鄉(xiāng)建委或城建局下、還有的掛靠在環(huán)衛(wèi)局或由環(huán)衛(wèi)負(fù)責(zé)監(jiān)管等。另有學(xué)者對部分城管與相關(guān)單位的職權(quán)劃分進(jìn)行總結(jié)，指出：侵占道路的處罰權(quán)劃歸城管執(zhí)法部門，而公安交警部門繼續(xù)行使其他的公安交通行政處罰權(quán)；對于環(huán)境噪聲管理權(quán)，社區(qū)里的噪音由城市管理執(zhí)法局監(jiān)管，建筑工地的噪音由則由環(huán)境保護(hù)部門監(jiān)管，噪音的技術(shù)檢測則又要由環(huán)境保護(hù)部門完成；對無照商販的占道經(jīng)營由城管執(zhí)法部門管理，而工商行政管理部門則繼續(xù)行使其他方面工商管理行政處罰權(quán)。這種劃分方式不夠科學(xué)也不夠明確，導(dǎo)致實(shí)踐中有時(shí)會(huì)出現(xiàn)幾個(gè)單位的交叉管理，而有時(shí)又會(huì)出現(xiàn)無人管理的情況。

二是執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一。學(xué)者們認(rèn)為，城管的職責(zé)范圍包括市容、環(huán)衛(wèi)、交通、規(guī)劃、工商等，囊括了我們生活的方方面面，其執(zhí)法依據(jù)主要有《城市規(guī)劃法》、《城市綠化條例》和《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等，執(zhí)法依據(jù)的不統(tǒng)一給執(zhí)法工作帶來了許多困難。為此，許多學(xué)者呼吁盡快出臺一部《城市管理法》，對城管的地位、職責(zé)、執(zhí)法程序和監(jiān)管機(jī)構(gòu)等進(jìn)行明確規(guī)定。

三是城管執(zhí)法方式落后。有學(xué)者以“六八加一”歸納城管執(zhí)法工作的現(xiàn)狀，即：對于城管執(zhí)法一方，80％精力集中在常年的攤販整治，80％的查處案件歸為違法設(shè)攤，其中又有80％屬于屢教不改，80％的攤販整治遭遇程度不同的執(zhí)法對抗沖突，80％以上攤販處罰難以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，80％以上的攤販整治實(shí)際效果不盡人意；只要稍有機(jī)會(huì)，攤販100％會(huì)卷土重來。而對設(shè)攤?cè)藛T一方，每個(gè)游動(dòng)攤點(diǎn)背后，往往維系著一張嘴甚至整個(gè)家庭的基本生計(jì)來源。80％的人來自非本地區(qū)，80％屬于以此為生養(yǎng)家糊口的職業(yè)流販，80％的人不止一次被城管執(zhí)法查處，80％認(rèn)為即使被罰仍有獲利空間值得繼續(xù)設(shè)攤，80％反映城管執(zhí)法粗放野蠻不文明，在觸犯人格尊嚴(yán)或可承受底線時(shí)80％的人會(huì)選擇抗拒執(zhí)法，只要有可能100％會(huì)將設(shè)攤進(jìn)行到底。這一總結(jié)形象地說明，實(shí)踐中城管工作的重心大部分放在了整治流動(dòng)攤販上，隨著攤販的流動(dòng)而流動(dòng)，執(zhí)法方式單一且被動(dòng)。這種執(zhí)法方式在社會(huì)上產(chǎn)生了極其不良的影響，直接導(dǎo)致了群眾對城管地位和工作性質(zhì)在認(rèn)識上的誤區(qū)。

經(jīng)過討論，學(xué)者們對于今后的城管體制和機(jī)制改革重點(diǎn)達(dá)成了如下共識：首先，要理順城管體制，統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)構(gòu)的名稱和職權(quán)，科學(xué)、明確地劃分城管與相關(guān)單位的職能界限；其次，抓緊制定《城市管理法》，規(guī)定城管的地位、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序等，作為執(zhí)法的統(tǒng)一依據(jù)；再次，改變被動(dòng)執(zhí)法的方式，今后城管工作不應(yīng)局限于整治流動(dòng)攤販，而是應(yīng)廣泛行使法律所賦予的其他職能；最后，在執(zhí)法過程中，要改進(jìn)執(zhí)法方法，執(zhí)法人員一方面要避免暴力執(zhí)法的形式，另一方面執(zhí)法人員也應(yīng)維護(hù)自身的人身安全。

三、關(guān)于社區(qū)法制建設(shè)

沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村在實(shí)踐中的探索有許多成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒：在現(xiàn)階段，城市化的方式基本是農(nóng)村人口進(jìn)入城市，被動(dòng)地實(shí)現(xiàn)城市化，今后可借鑒浙江舟山經(jīng)驗(yàn)，在農(nóng)村建社區(qū)，主動(dòng)地實(shí)現(xiàn)城市化，在農(nóng)村建社區(qū)時(shí)，舟山漁農(nóng)村所探索出來的單村建社區(qū)、聯(lián)村建社區(qū)以及并村建社區(qū)的模式具有很好的借鑒意義。

對于城市社區(qū)法制建設(shè)，學(xué)者們分別從社區(qū)法制教育和社區(qū)矯正制度等角度展開了討論。關(guān)于社區(qū)法制教育，有學(xué)者指出，目前社區(qū)法制教育存在著工作者素質(zhì)不高，缺少專門機(jī)構(gòu)，工作流于形式，發(fā)展失衡的問題。針對這些問題，有學(xué)者提出要構(gòu)建三位一體的社區(qū)法制教育體系，即以社區(qū)工作者為切入點(diǎn)，以社區(qū)居民為支撐點(diǎn)，以社區(qū)住民為突破點(diǎn)，使社區(qū)在街道辦事處綜治中心指導(dǎo)下，通過開展一個(gè)活動(dòng)、建立兩個(gè)平臺、落實(shí)三項(xiàng)措施、采取四種形式的這種“1234”工程來確?！叭灰惑w”的教育體系落到實(shí)處。關(guān)于社區(qū)矯正制度，有學(xué)者重點(diǎn)介紹了社區(qū)矯正的理論基礎(chǔ)——差別交往理論的犯罪觀，認(rèn)為：犯罪是習(xí)得的，因而是可以矯正的，通過擺脫越軌文化的束縛，是矯正的有效途徑，社區(qū)具備這種矯正環(huán)境，因此應(yīng)予推廣。還有不少學(xué)者強(qiáng)調(diào)社區(qū)矯正的重要作用，主張將犯罪情節(jié)輕微、主觀惡性不大的罪犯廣泛地納入到社區(qū)矯正的體系中。

房屋拆遷、城管執(zhí)法和社區(qū)法制工作是城市化進(jìn)程中最典型、最突出，也是暴露問題最多的三大塊，但城市化是一個(gè)復(fù)雜的過程，在城市化過程中還會(huì)引發(fā)許多其他的問題。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面入手，進(jìn)行解決：

一要繼續(xù)推進(jìn)基層普法教育，切實(shí)增強(qiáng)干部群眾依法辦事的意識。要繼續(xù)堅(jiān)持不懈地開展全民普法教育，重點(diǎn)放在增強(qiáng)法制觀念上。普法教育的內(nèi)容和形式要力求貼近實(shí)際，易于為群眾理解和接受。深化普法教育，是預(yù)防和減少不安定因素的有效措施之一。

二要堅(jiān)持依法行政、依法管理，各項(xiàng)工作嚴(yán)格依法按章運(yùn)行。一方面要堅(jiān)持政府依法行政，把政府對社會(huì)生活的管理納入依法運(yùn)行的軌道，既要加強(qiáng)管理、嚴(yán)格執(zhí)法，又要防止和減少公務(wù)人員違法或不當(dāng)行政造成對公民、法人合法權(quán)益的侵害；另一方面基層各單位也要做到依法和規(guī)范化管理，依據(jù)國家法律制定和完善單位內(nèi)部的各項(xiàng)規(guī)章制度，使管理者和被管理者明確各自的權(quán)利和義務(wù)，并自覺履行。

三要強(qiáng)化司法工作，把矛盾糾紛的處理納入法制的軌道。我國已經(jīng)制定出《民事訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《仲裁法》等一系列解決民事、經(jīng)濟(jì)、行政爭議的法律法規(guī)。這些年來，法院受理的民事、行政案件數(shù)量雖然不斷增長，但人們?nèi)匀涣?xí)慣于有了問題找政府，這種狀況不利于糾紛的及時(shí)有效處理。因此在調(diào)處矛盾的過程中，對于因合同爭議、債權(quán)債務(wù)、政府不當(dāng)行政等引發(fā)的糾紛，在調(diào)解無效時(shí)，要積極引導(dǎo)當(dāng)事人依法申請裁決、復(fù)議或仲裁、訴訟。司法機(jī)關(guān)對符合條件的要及時(shí)受理，特別是對一些涉及面廣、社會(huì)影響大的群體性案件，審理和裁決時(shí)力求公開、公正、及時(shí)，在全社會(huì)逐步形成一種服從法律、信賴法律、愿意通過法律途徑解決矛盾糾紛的氛圍。

四要建立健全矛盾糾紛調(diào)解隊(duì)伍和信息網(wǎng)絡(luò)。一是堅(jiān)持把加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)和增強(qiáng)基層調(diào)委會(huì)的整體功能放在重要位臵上，不斷加強(qiáng)組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。二是要大力加強(qiáng)對從事不安定因素調(diào)解人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高他們對各類社會(huì)矛盾和糾紛的調(diào)處能力。三是要繼續(xù)完善行之有效的不安定因素調(diào)處制度，定期開展各類糾紛排查活動(dòng)，層層梳理轄區(qū)內(nèi)的糾紛苗頭和隱患，把糾紛解決在基層。集中時(shí)間和力量，有計(jì)劃、分步驟地對常見、多發(fā)、帶有傾向性的糾紛進(jìn)行專項(xiàng)治理。

總之，城市化進(jìn)程中的法制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，并非朝夕而就，并且，由于我國國情和城市化問題成因的特殊性，因而從國外的治理舉措中（相對于我國現(xiàn)實(shí)問題的解決）并沒有多少可以值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。我們只有立足于本國的實(shí)際情況，去探索出一條適合我國的切實(shí)可行的法治化的道路。這應(yīng)該說是一個(gè)長期而又艱難的過程，而泱泱大國，法治先行，時(shí)代賦予我們的重任，我們也必將沿著這條路一直向前。

第五篇：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中金融制度創(chuàng)新研究

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中金融制度創(chuàng)新研究

【摘要】當(dāng)前我國土地制度改革很重要的一塊就是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，而土地流轉(zhuǎn)又與農(nóng)村金融支持有一定的正相關(guān)性，但農(nóng)村金融在很多方面存在著制度缺失，這些缺失嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的良性發(fā)展，制約了土地流轉(zhuǎn)效應(yīng)的發(fā)揮。因此，創(chuàng)新新型農(nóng)村土地金融制度，支持土地流轉(zhuǎn)改革對我國具有重要的戰(zhàn)略意義。

【關(guān)鍵詞】

土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村金融制度

黨的十八屆三中全會(huì)召開以來，關(guān)于賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的討論越來越多，農(nóng)村土地的使用權(quán)作為農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)權(quán)，從現(xiàn)實(shí)看，它還沒有充分發(fā)揮增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入的重要功能。本文從土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)作為出發(fā)點(diǎn)，從農(nóng)村金融制度的層面進(jìn)行研究，通過制度創(chuàng)新探索農(nóng)村金融對于土地流轉(zhuǎn)的支持，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地制度的深化改革，最終盤活農(nóng)村土地市場。

一、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)村金融的制度設(shè)想

長期以來我國農(nóng)民收入普遍不高，收入中有七八成都用來日常消費(fèi)，農(nóng)民剩余儲蓄較少，生產(chǎn)積累不足，因此貸款就成了農(nóng)村資金來源的主要方式。隨著土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，我國對農(nóng)村金融提出了更高的要求，迫切需要農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行制度創(chuàng)新，以滿足土地規(guī)模化經(jīng)營對資金的大量和專門需求。而以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押為核心的農(nóng)村土地金融制度的創(chuàng)新將是土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的重大突破，對促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有重要的作用。

（一）制度內(nèi)涵

農(nóng)村土地金融制度是以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款為核心的、服務(wù)于“三農(nóng)”，特別是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的一種新型農(nóng)村金融制度。得益于這個(gè)制度，當(dāng)農(nóng)戶出現(xiàn)資金需求時(shí)，可以用其土地承包經(jīng)營權(quán)向農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)抵押貸款，獲得較長期較高額的貸款。如果農(nóng)戶及時(shí)還清了貸款，將積累他的信用額度，可以獲得下次抵押貸款的適當(dāng)優(yōu)惠；如果農(nóng)戶暫時(shí)不能償還或還清貸款，可以申請適當(dāng)?shù)膶捪奁?，若到時(shí)仍無法還清貸款的話，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)則可以依法對農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行處置。

（二）制度前景

農(nóng)民“貸款難”最重要的一個(gè)原因就是缺少抵押物，土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶最大的資產(chǎn)，允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款無疑將大大緩解農(nóng)村中的貸款困境，有力地提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極性和主動(dòng)性，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展。一方面農(nóng)村土地金融制度的運(yùn)行必然對政府管理機(jī)制提出更高要求，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性與有效性。另一方面土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展將推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)形式的多樣和政府相關(guān)法律法規(guī)的完善。土地流轉(zhuǎn)是黨中央、政府關(guān)于解決“三農(nóng)”問題的一項(xiàng)重要決策，在我國目前的發(fā)展中具有重要作用，雖然土地流轉(zhuǎn)改革已經(jīng)取得一些喜人成果，但土地流轉(zhuǎn)市場并不活躍。而農(nóng)村土地金融制度就是刺激我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)快速發(fā)展的一支“強(qiáng)心針”。

二、制度運(yùn)行的模式

農(nóng)村土地金融制度是農(nóng)村金融制度的一種創(chuàng)新，因此我國有必要學(xué)習(xí)國內(nèi)外相關(guān)方面的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的具體國情，建立一套完整、有效的運(yùn)行機(jī)制。

（一）農(nóng)村土地金融制度的縱向運(yùn)行機(jī)制

縱向運(yùn)行機(jī)制，主要表現(xiàn)在抵押貸款的程序上，有效的運(yùn)行機(jī)制必須有規(guī)范的運(yùn)行程序來支持。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款可按以下程序進(jìn)行：第一，確定土地經(jīng)營權(quán)。當(dāng)農(nóng)戶來申請土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款時(shí)，審查其土地經(jīng)營權(quán)是否由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或集體經(jīng)濟(jì)組織確認(rèn)登記，明確土地承包經(jīng)營權(quán)的主體。第二，評估土地價(jià)值。通過逐步完善的土地經(jīng)營權(quán)抵押評估制度，結(jié)合土地抵押年限、土地生產(chǎn)力水平現(xiàn)狀、預(yù)期土地未來收益、土地經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等因素，對農(nóng)戶土地價(jià)值作出評估。第三，確定授信額度。借助漸趨健全的農(nóng)民征信信息系統(tǒng)，考慮土地價(jià)值、政策支持、自身計(jì)劃等方面，擬定授信額度。第四，審批抵押貸款。實(shí)行審貸分離，要求貸款額度一般不能超過土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值的七成，期限主要為中短期，利率比一般授信利率略低。審批通過后辦理相關(guān)手續(xù)，確認(rèn)抵押貸款。第五，跟蹤貸款質(zhì)量。放貸后重視抵押貸款方經(jīng)營情況，定期進(jìn)行貸后檢查與風(fēng)險(xiǎn)控制。

（二）農(nóng)村土地金融制度的橫向運(yùn)行機(jī)制

橫向運(yùn)行機(jī)制主要以農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系中農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲蓄等組成部分之間相輔相成的運(yùn)行機(jī)理為核心，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之間為農(nóng)戶提供土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的相互競爭和共同促進(jìn)。

三、制度運(yùn)行的保障機(jī)制

（一）法律保障

政府及有關(guān)部門有必要修訂和完善《中華人民共和國擔(dān)保法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律。一方面明確土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的范疇，將農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押合法化、規(guī)范化，使土地承包經(jīng)營權(quán)抵押有法可依，降低抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面制定有利于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的政策，保障農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)的合法、自由的處置權(quán)，適當(dāng)延長農(nóng)民對土地承包經(jīng)營的年限，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展。認(rèn)真落實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)的登記確認(rèn)工作，對提供土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)給予稅收優(yōu)惠或補(bǔ)貼，鼓勵(lì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的推進(jìn)。

（二）機(jī)制保障

第一，建立土地承包經(jīng)營權(quán)評估的專業(yè)機(jī)構(gòu)，引進(jìn)土地評估中介機(jī)構(gòu)，以立法形式賦予其合格的評估資質(zhì)，規(guī)范專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的運(yùn)作。第二，培養(yǎng)專業(yè)的評估人才，制定有效的評估機(jī)制，借鑒國內(nèi)外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，健全土地承包經(jīng)營權(quán)評估信息和農(nóng)民征信等級信息系統(tǒng)，設(shè)立科學(xué)、有效的土地承包經(jīng)營權(quán)評估標(biāo)準(zhǔn)。第三，明確、落實(shí)農(nóng)民對其土地承包經(jīng)營權(quán)抵押評估過程和結(jié)果的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高透明性和公正性；制定嚴(yán)格的評估程序，規(guī)范土地評估機(jī)構(gòu)和評估人員的行為。第四，建立專門的抵押保障機(jī)制，商業(yè)性保險(xiǎn)和政策性保險(xiǎn)雙管齊下，為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款提供專門的保險(xiǎn)產(chǎn)品或服務(wù)；建立土地承包經(jīng)營權(quán)擔(dān)?；?，由政府和集體經(jīng)濟(jì)組織共同出資。

（三）管理保障

第一，給予農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)村開展金融業(yè)務(wù)的政策優(yōu)惠，吸引農(nóng)業(yè)銀行“返鄉(xiāng)”，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)銀行正確定位“市場”。第二，增加農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性支持土地流轉(zhuǎn)的職能，提供專項(xiàng)資金用于土地流轉(zhuǎn)，為土地流轉(zhuǎn)的資金需求提供優(yōu)惠，重視土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的進(jìn)展，跟蹤體現(xiàn)農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)信息等。第三，加快建設(shè)小額、靈活的信貸組織，培育良性的農(nóng)村金融市場競爭機(jī)制，繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融中的重要作用。第四，通過利率市場化和宣傳教育，加強(qiáng)農(nóng)村非正規(guī)金融的風(fēng)險(xiǎn)控制，推進(jìn)農(nóng)村正規(guī)金融和非正規(guī)金融的有效結(jié)合，刺激其“合力作用”的發(fā)揮。

參考文獻(xiàn)：

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[3]葉劍平，蔣研，豐雷.中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的調(diào)查研究――基于2005年17省調(diào)查的分析和建議[J]作者簡介：

李紅英（1988-），女，漢族，四川內(nèi)江人，現(xiàn)供職于中國人民銀行克州中心支行；

王?矗?1988-），男，漢族，山東菏澤人，云南大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法碩士。