第一篇：中國社會保險行政管理體制的歷史變遷及改革方向思考

中國社會保險行政管理體制的歷史變遷及改革方向思考

一、中國社會保險行政管理體制的歷史變遷

(一)以內(nèi)務(wù)部、勞動部、衛(wèi)生部為主的“三部主管”格局(1949年10月-1954年8月)1949年10月19日,毛澤東同志主持召開中央人民政府委員會第三次會議,通過了政務(wù)院下屬委、部、會、院、署、行34個行政機構(gòu)的決議,任命內(nèi)務(wù)部、勞動部、衛(wèi)生部三個部門負責(zé)社會保險的管理工作[1]。具體業(yè)務(wù)分工為:內(nèi)務(wù)部干部司主管各級行政人員的社會保險等事務(wù),勞動部勞動保險司主管企業(yè)社會保險事務(wù),衛(wèi)生部主管公費醫(yī)療保險事務(wù)。1950年10 月,干部司及其主管業(yè)務(wù)被劃入于1950年10月在政務(wù)院人事局基礎(chǔ)上重新組建的人事部。值得一提的是,受當(dāng)時社會條件所限,這一時期的社會保險覆蓋面和保障程度都不高,但就企業(yè)勞動保險業(yè)務(wù)的行政機構(gòu)管理體制而言,當(dāng)時所執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的經(jīng)辦模式是值得充分肯定的。1951年2月26日,政務(wù)院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》中明確規(guī)定:各大行政區(qū)工會組織對“所屬各省、市工會組織及其區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)工會組織的勞動保險工作,負指導(dǎo)督促之責(zé)”;中華全國總工會為“全國勞動保險事業(yè)的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān),督導(dǎo)所屬各地方工會組織、各產(chǎn)業(yè)工會組織有關(guān)勞動保險事業(yè)的執(zhí)行”;各級人民政府勞動行政機關(guān)“監(jiān)督勞動保險金的繳納,檢查勞動保險業(yè)務(wù)的執(zhí)行,并處理有關(guān)勞動保險事件的申訴”;中央人民政府勞動部為“全國勞動保險業(yè)務(wù)的最高監(jiān)督機關(guān),貫徹勞動保險條例的實施,檢查全國勞動保險業(yè)務(wù)的執(zhí)行”。這種“管辦分離”的行政執(zhí)行原則也是這一時期社會保險不同于社會救濟與社會福利“管辦合一”行政管理體制的重要特點之一。受歷史條件所限,在當(dāng)時正式的社會保障制度還未真正確立的情況下,雖然這一時期存在企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位社會保險分割化管理、社會保險覆蓋面和保障程度偏低等問題,但當(dāng)時執(zhí)行的內(nèi)務(wù)部(后由人事部經(jīng)辦)、勞動部、衛(wèi)生部“三部門”主管,相關(guān)部門輔助配合的管理行政格局,以及企業(yè)勞動保險“管辦分離”的經(jīng)辦模式對當(dāng)時穩(wěn)定社會局勢、鞏固政權(quán)、恢復(fù)生產(chǎn)起到的積極作用是值得肯定的。

(二)以總工會、內(nèi)務(wù)部、衛(wèi)生部為主的“三部主管”格局(1954年9月-1968年12月)1954年9月20日,第一屆全國人大一次會議制定和頒布的《中華人民共和國憲法》明確指出由國家舉辦社會保險,成為中國社會保險事業(yè)發(fā)展的里程碑。1954年至1959年在全國范圍內(nèi)開展的行政機構(gòu)精簡整頓工作使得這一時期的社會保險行政管理機構(gòu)經(jīng)歷了一定程度上的改革。1954年5月28日,政務(wù)院頒布《關(guān)于勞動保險業(yè)務(wù)移交工會統(tǒng)一管理的通知》,同年6月15日,勞動部、全國總工會下發(fā)《關(guān)于勞動保險業(yè)務(wù)移交工會統(tǒng)一管理的聯(lián)合通知》,對移交勞動保險業(yè)務(wù)、文件、撤銷勞動部門的勞動保險機構(gòu)等做出了具體規(guī)定。此后,各級工會統(tǒng)管全部勞動保險工作。至此,在上一時期實行的執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相分離的管理模式演變?yōu)閳?zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相統(tǒng)一的管理模式,形成了 工會參與擬法、政府立法、工會具體經(jīng)辦的社會保險業(yè)務(wù)管理格局。進入20世紀50年代中期之后,在精簡機構(gòu)政策的推動下,1959年7月,由國務(wù)院直屬的原人事局改由內(nèi)務(wù)部管理,國家機關(guān)工作人員的社會保險業(yè)務(wù)也隨之劃歸內(nèi)務(wù)部新成立的政府機關(guān)人事局管理,內(nèi)務(wù)部的社會保障職能逐步得到加強。值得一提的是,這一時期衛(wèi)生部新增的農(nóng)村合作醫(yī)療保險業(yè)務(wù)成為這一歷史階段社會保險經(jīng)辦管理體制演變中最值得肯定的成績。這一時期社會保險經(jīng)辦機構(gòu)依然傳承上一階段的三部門主管經(jīng)辦模式,機關(guān)事業(yè)單位的社會保險與企業(yè)社會保險仍被分割在兩個管理部門,事實上,全國總工會取代勞動部經(jīng)辦企業(yè)勞動保險業(yè)務(wù)意味著勞動保險經(jīng)辦管理模式已經(jīng)由上一時期的執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相分離演變?yōu)閷嵸|(zhì)上的“管辦合一”,這也標志著中國社會保險經(jīng)辦機構(gòu)管理體制“管辦不分”的開始。不能否認的是,在當(dāng)時經(jīng)濟水平極為有限的條件下,這一時期由衛(wèi)生部經(jīng)辦負責(zé)的農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度,不僅使衛(wèi)生部門自身的職能得以增強,更推動了農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。

(三)“文革”時期的社會保險經(jīng)辦管理格局(1969 年1月-1976年底)1969年1月,內(nèi)務(wù)部被

撤銷,其主管的包括機關(guān)事業(yè)單位社會保險在內(nèi)的社會保障業(yè)務(wù)被分散到公安部、財政部、衛(wèi)生部等部門接管,其中,國家機關(guān)工作人員的社會保險業(yè)務(wù)被國務(wù)院政工小組辦公室接管。1970年6月,勞動部被撤銷,成立國家計劃革命委員會,勞動部工作并入計委所屬的勞動局負責(zé)。直到文革后期,社會保險行政管理機構(gòu)工作才逐步恢復(fù)正常。1975年9月,國家勞動總局成立,由國家計委代管,其主要職責(zé)之一便是負責(zé)管理企業(yè)勞動保險。1979年7月,勞動總局設(shè)置保險福利司,實施勞動保險擬法和部分管理工作,勞動總局管理職能的確立標志著社會保險經(jīng)辦管理權(quán)利開始逐步向勞動部門轉(zhuǎn)移。此外,由于這一時期主管企業(yè)社會保險業(yè)務(wù)的全國總工會和地方工會組織被迫停止運轉(zhuǎn),企業(yè)社會保險的籌資機制也發(fā)生了根本性改變。1969年2月,財政部頒布了《關(guān)于國營企業(yè)財務(wù)工作中幾項制度的改革意見(草案)》,規(guī)定國營企業(yè)一律停止提取勞動保險金,原在勞動保險金中開支的勞動保險費用,改在企業(yè)營業(yè)外列支。這一規(guī)定改變了企業(yè)勞動保險金的原有籌資機制,形成了待遇標準按國家規(guī)定執(zhí)行, 費用由企業(yè)實報實銷的“企業(yè)保險”,標志著勞動保險由工會組織在全國范圍統(tǒng)籌調(diào)劑18年之后,轉(zhuǎn)為由企業(yè)自行支付勞動保險待遇。相對而言,衛(wèi)生部門是社會保險主管部門在“文革”中受到?jīng)_擊最小的部門。雖然公費醫(yī)療制度受當(dāng)時“極左”思想的影響,被誣蔑為修正主義,但在毛澤東同志的肯定和倡導(dǎo)下,農(nóng)村合作醫(yī)療制度進入了快速發(fā)展時期,

第二篇：中國環(huán)境保護戰(zhàn)略政策70年歷史變遷與改革方向

中國環(huán)境保護戰(zhàn)略政策70年歷史變遷與改革方向

戰(zhàn)略政策發(fā)展演變歷程

1.1

非理性戰(zhàn)略探索階段(1949—1971年)

建國伊始，國家主要任務(wù)是盡快建立獨立的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系，加上當(dāng)時人口相對較少，生產(chǎn)規(guī)模不大，環(huán)境容量較大，整體上經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護之間的矛盾尚不突出，所產(chǎn)生的環(huán)境問題大多是局部個別的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，尚屬局部性的可控問題，未引起重視，沒有形成對環(huán)境問題的理性認識，也沒有提出環(huán)境戰(zhàn)略和政策目標。盡管政府提出了厲行節(jié)約、反對浪費、勤儉建國的方針，倡導(dǎo)了“愛國衛(wèi)生”和“除四害”等運動，但主要是針對當(dāng)時物質(zhì)匱乏、環(huán)境污染威脅到人的生存時的本能反應(yīng)，并不是有目的地解決環(huán)境污染問題[1]。該階段只是在水土保持、森林和野生生物保護等一些相關(guān)法規(guī)中提出了有關(guān)環(huán)境保護的職責(zé)和內(nèi)容[2-3]，包含了一些原始性的環(huán)境保護要求[4]。這一時期的國民經(jīng)濟建設(shè)中開始出現(xiàn)一些環(huán)境保護萌芽，但總體上是一個非理性的戰(zhàn)略探索階段?！耙晃濉睍r期，工業(yè)建設(shè)布局將工業(yè)區(qū)和生活區(qū)分離，建設(shè)以樹林為屏障的隔離帶，減輕工業(yè)污染物對居民的直接危害[5];大躍進期間，“大煉鋼鐵”導(dǎo)致“三廢”放任自流，污染迅速蔓延;從1966年5月開始的“文革”──“十年**”，環(huán)境污染與生態(tài)破壞也迅速地由發(fā)生期上升到爆發(fā)期[3]。

1.2

環(huán)境保護基本國策：建立三大政策和八項管理制度(1972—1992年)

該階段是我國環(huán)保意識從啟蒙期逐步進入初步發(fā)展的階段，最后提出“環(huán)境保護是基本國策”。

從“十年**”以階級斗爭為綱到改革開放以經(jīng)濟建設(shè)為中心時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不斷發(fā)展壯大，環(huán)境保護工作沒有及時跟上經(jīng)濟發(fā)展形勢，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的環(huán)境污染監(jiān)管處于失控狀態(tài)，所造成的環(huán)境問題十分嚴重。1972年發(fā)生的大連灣污染事件、薊運河污染事件、北京官廳水庫污染死魚事件，以及松花江出現(xiàn)類似日本水俁病的征兆，表明我國的環(huán)境問題已經(jīng)到了危急關(guān)頭;同年6月5日，聯(lián)合國第一次人類環(huán)境會議在瑞典斯德哥爾摩召開，在周恩來總理的關(guān)心推動下，我國派代表團參加了會議，自此政府開始認識到我國也存在嚴重的環(huán)境問題，并且環(huán)境問題會對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生重大影響。1973年第一次全國環(huán)境保護會議召開，拉開了環(huán)境保護工作的序幕[6]。之后一段時期內(nèi)，環(huán)境保護在我國的社會經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用不斷提升。1982年，國家設(shè)立城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部，內(nèi)設(shè)環(huán)境保護局，結(jié)束了“國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”10年的臨時狀態(tài)[7]。1983年12月，第二次全國環(huán)境保護會議明確提出了“環(huán)境保護是一項基本國策”。1988年建立了直屬國務(wù)院的原國家環(huán)境保護局，自此環(huán)境管理機構(gòu)成為國家的一個獨立工作部門開始運行。

該階段主要推進“三廢”綜合治理，環(huán)境管理基礎(chǔ)制度逐步確立[8]。1979年9月，我國第一部環(huán)境法律──《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》頒布，標志著我國環(huán)境保護開始步入依法管理的軌道，其中明確規(guī)定了環(huán)境影響評價、“三同時”和排污收費等基本法律制度，并于1989年對其進行了修訂，為實現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展提供了法律保障。1981年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在國民經(jīng)濟調(diào)整時期加強環(huán)境保護工作的決定》，提出了“誰污染、誰治理”的原則。1982年頒布《征收排污費暫行辦法》，排污收費制度正式建立。1989年4月底，在第三次全國環(huán)境保護會議上，系統(tǒng)地確定了環(huán)境保護三大政策和八項管理制度，即預(yù)防為主、防治結(jié)合，誰污染誰治理和強化環(huán)境管理的三大政策，以及“三同時”制度、環(huán)境影響評價制度、排污收費制度、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、環(huán)境目標責(zé)任制度、排污申報登記和排污許可證制度、限期治理制度和污染集中控制制度。這些政策和制度，先以國務(wù)院政令頒發(fā)，后進入各項污染防治的法律法規(guī)在全國實施，構(gòu)成了一個較為完整的“三大政策八項管理制度”體系，有效遏制了環(huán)境狀況更趨惡化的形勢[9]，一些政策直到今日仍還在發(fā)揮作用。

1.3

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略：實施強化重點流域、區(qū)域污染治理(1992—2000年)

1992年，聯(lián)合國召開環(huán)境與發(fā)展大會，通過了《21世紀議程》，大會提出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。1994年3月，國務(wù)院通過《中國21世紀議程》，將可持續(xù)發(fā)展總體戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略，進一步提升了環(huán)境保護基本國策的地位.最具代表意義的是，1998年原副部級的國家環(huán)境保護局被提升為正部級的國家環(huán)境保護總局。但由于這一階段我國工業(yè)化進程開始進入第一輪重化工時代，城市化進程加快，伴隨粗放式經(jīng)濟的高速發(fā)展，環(huán)境問題全面爆發(fā)，工業(yè)污染和生態(tài)破壞總體呈加劇趨勢，流域性、區(qū)域性污染開始出現(xiàn)，各級政府越來越重視污染防治工作，環(huán)保投入不斷增大，污染防治工作開始由工業(yè)領(lǐng)域逐漸轉(zhuǎn)向流域和城市污染綜合治理。

1994年淮河再次爆發(fā)污染事故，標志著我國因歷史上污染累積帶來的環(huán)境事故已進入高發(fā)期。同年6月，由原國家環(huán)境保護局、原水利部和河南、安徽、江蘇、山東沿淮四省共同頒布《關(guān)于淮河流域防止河道突發(fā)性污染事故的決定(試行)》。這是我國大江大河水污染預(yù)防的第一個規(guī)章制度。1995年8月，國務(wù)院簽發(fā)了我國歷史上第一部流域性法規(guī)──《淮河流域水污染防治暫行條例》，明確了淮河流域水污染防治目標[10]。1996年，《中國跨世紀綠色工程規(guī)劃》作為《國家環(huán)境保護“九五”計劃和2010年遠景目標》的一個重要組成部分，按照突出重點、技術(shù)經(jīng)濟可行和發(fā)揮綜合效益的基本原則，提出對流域性水污染、區(qū)域性大氣污染實施分期綜合治理。流域?qū)用鎲訉嵤?3211”工程，即“三河”(淮河、遼河、海河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)、“兩控區(qū)”(二氧化硫控制區(qū)和酸雨控制區(qū))、“一市”(北京市)、“一?！?渤海)，重點集中力量解決危及人民生活、危害身體健康、嚴重影響景觀、制約經(jīng)濟社會發(fā)展的環(huán)境問題[11]。

該階段開始啟動重點城市環(huán)境治理。1998年我國政府批準劃定了酸雨控制區(qū)和二氧化硫控制區(qū)，涉及27個省(自治區(qū)、直轄市)的175個城市/地區(qū)，總面積約為109×104km2，推進“兩控區(qū)”大氣污染防治。其間，大部分城市實施燃煤鍋爐改造，推廣清潔能源的使用，建立高污染燃料禁燃區(qū)，并開始規(guī)模建設(shè)城市污水治理設(shè)施，采取大氣污染治理措施，大大改善了城市環(huán)境質(zhì)量。這一時期，城市環(huán)境綜合整治和城市環(huán)境綜合整治定量考核開始實施，初步建立了以環(huán)境保護目標責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核、創(chuàng)建環(huán)境保護模范城市為主要內(nèi)容的一套具有中國特色的城市環(huán)境管理模式。

1.4

環(huán)境友好型戰(zhàn)略：控制污染物排放總量，推進生態(tài)環(huán)境示范創(chuàng)建(2001—2012年)

黨的十六大以來，中共中央、國務(wù)院提出樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會等新思想、新戰(zhàn)略、新舉措。2005年3月12日，胡錦濤同志在中央人口資源環(huán)境工作座談會上提出，要“努力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”。黨的十六屆五中全會指出，要加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，并首次把建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會確定為國民經(jīng)濟與社會發(fā)展中長期規(guī)劃的一項戰(zhàn)略任務(wù)。2006年4月召開的第六次全國環(huán)境保護大會，提出了“三個轉(zhuǎn)變”的戰(zhàn)略思想。2011年12月召開的第七次全國環(huán)境保護大會，提出了“積極探索在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展的環(huán)境保護新道路”。

這一時期，我國經(jīng)濟高速增長，重化工業(yè)加快發(fā)展，給生態(tài)環(huán)境帶來了前所未有的壓力，中共中央、國務(wù)院審時度勢，著力實施污染物排放總量控制[12]?？偭靠刂浦贫茸钤缡窃?996年8月印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》中提出的，其中明確要求“要實施污染物排放總量控制，建立總量控制指標體系和定期公布制度”?！熬盼濉逼陂g實施的《全國主要污染物排放總量控制計劃》，明確提出了“一控雙達標”的環(huán)保工作思路?！笆濉逼陂g雖然制定了主要污染物排放量減少10%~20%的目標，但五項總量控制指標并未完成，基本上是“有總量無控制”，總量控制目標“基本落空”。“十一五”期間總量控制提升到國家環(huán)境保護戰(zhàn)略高度，環(huán)境保護規(guī)劃實現(xiàn)了由軟約束向硬約束的轉(zhuǎn)變，其中將二氧化硫和化學(xué)需氧量作為兩項“剛性約束”指標。這一時期在總量控制制度設(shè)計、管理模式和落實方式上進行了大量創(chuàng)新，突破了“有總量、有控制、重考核”的制度關(guān)鍵，實施結(jié)構(gòu)減排、工程減排、管理減排“三大減排”戰(zhàn)略，化學(xué)需氧量和二氧化硫雙雙超額完成減排任務(wù)?！笆濉逼陂g，總量控制進一步拓展優(yōu)化，在“十一五”二氧化硫和化學(xué)需氧量的基礎(chǔ)上，將氨氮和氮氧化物納入約束性控制指標;同時，將農(nóng)業(yè)源和機動車納入控制領(lǐng)域?！笆濉蹦?，四項污染物的總量控制計劃圓滿完成[13]。在總量減排推進過程中，環(huán)保投入大大增加，“十五”期間較“九五”翻了一番，占GDP的比例首次超過1%;“十一五”期間進一步加大，相當(dāng)于過去20多年對環(huán)保的總投入[7]，有效提升了當(dāng)時欠賬較大的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施能力建設(shè)，全國設(shè)市城市污水處理率由2005年的52%升至72%，城市生活垃圾無害化處理率由52%升至78%，火電脫硫裝機比重由12%升至82.6%。

這一時期，生態(tài)環(huán)境保護示范創(chuàng)建工作蓬勃開展，在全國初步形成了生態(tài)省(市、縣)、環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)村的生態(tài)示范系列創(chuàng)建體系。海南、浙江、福建等14個省(自治區(qū)、直轄市)開展了生態(tài)省(區(qū))建設(shè)，近500個縣(市)開展了生態(tài)縣(市)創(chuàng)建工作。全國有389個縣(市)被命名為國家級生態(tài)示范區(qū)，629個鎮(zhèn)(鄉(xiāng))被命名為全國環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各地在生態(tài)示范創(chuàng)建過程中，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，加強生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)，推進生態(tài)人居建設(shè)，培育生態(tài)文化，促進了所轄區(qū)域社會、經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。圍繞環(huán)境保護的重點城市，啟動了大規(guī)模城市環(huán)境綜合整治，相繼評選出70多個“環(huán)境保護模范城市”[8]。大力開展節(jié)約型機關(guān)、綠色學(xué)校創(chuàng)建、綠色社區(qū)創(chuàng)建等社會環(huán)保示范創(chuàng)建活動。

同時，在環(huán)境友好型戰(zhàn)略驅(qū)動下，這一時期的環(huán)境監(jiān)管和政策管理整體能力進一步提升。2008年成立環(huán)境保護部，組建華東、華南、西北、西南、東北、華北六大區(qū)域環(huán)境保護督察中心;并且，在實行總量控制、定量考核、嚴格問責(zé)的同時，多種政策綜合調(diào)控開始受到重視，從主要用行政辦法保護環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題[14]，政策體系基本成型?！洞髿馕廴痉乐畏ā贰端廴痉乐畏ā返确煞ㄒ?guī)適應(yīng)新形勢再次進行修改，《放射性污染防治法》《環(huán)境影響評價法》《清潔生產(chǎn)促進法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》相繼出臺;2006年中央財政預(yù)算賬戶首次設(shè)立“211環(huán)境保護”科目，在財政預(yù)算賬戶里開始有了環(huán)保戶頭，為以后深化環(huán)保財政改革打下了基礎(chǔ);排污權(quán)交易、生態(tài)補償、綠色信貸、綠色保險、綠色證券等環(huán)境經(jīng)濟政策試點啟動并逐步落地實施;2008年，國家衛(wèi)星環(huán)境應(yīng)用中心建設(shè)開始啟動，環(huán)境與災(zāi)害監(jiān)測小衛(wèi)星成功發(fā)射，標志著環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體系進入了從“平面”向“立體”發(fā)展的新階段。2005年2月16日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約國簽訂的《京都議定書》正式生效，《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》出臺，中國積極參加多邊環(huán)境談判，以更加開放的姿態(tài)和務(wù)實合作的精神參與全球環(huán)境治理。

1.5

生態(tài)文明戰(zhàn)略：推進環(huán)境質(zhì)量改善和“美麗中國”建設(shè)(2013年至今)

自2013年黨的十八屆三中全會召開以來，以習(xí)近平同志為核心的中共中央把生態(tài)文明建設(shè)擺在治國理政的突出位置。黨的十八大通過的《中國共產(chǎn)黨章程(修正案)》，把“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會主義生態(tài)文明”寫入《黨章》，這是國際上第一次將生態(tài)文明建設(shè)納入一個政黨特別是執(zhí)政黨的行動綱領(lǐng)中。中央把生態(tài)環(huán)境保護放在政治文明、經(jīng)濟文明、社會文明、文化文明、生態(tài)文明“五位一體”的總體布局中統(tǒng)籌考慮，生態(tài)環(huán)境保護工作成為生態(tài)文明建設(shè)的主陣地和主戰(zhàn)場，環(huán)境質(zhì)量改善逐漸成為環(huán)境保護的核心目標和主線任務(wù)，環(huán)境戰(zhàn)略政策改革進入加速期[15]。2015年4月，《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》對生態(tài)文明建設(shè)進行全面部署;2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出到2020年構(gòu)建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。

2018年3月，第十三屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，把生態(tài)文明和“美麗中國”寫入《憲法》，這就為生態(tài)文明建設(shè)提供了國家根本大法遵循。特別是在2018年5月召開的全國第八次生態(tài)環(huán)境保護大會上，正式確立了習(xí)近平生態(tài)文明思想，這是在我國生態(tài)環(huán)境保護歷史上具有里程碑意義的重大理論成果，為環(huán)境戰(zhàn)略政策改革與創(chuàng)新提供了思想指引和實踐指南[16]。習(xí)近平生態(tài)文明思想已經(jīng)成為指導(dǎo)全國生態(tài)文明、綠色發(fā)展和“美麗中國”建設(shè)的指導(dǎo)思想，在國際層面也提升了世界可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想。

這一階段圍繞全面建成小康社會目標建設(shè)，改善環(huán)境質(zhì)量成為環(huán)境保護工作的核心，也是響應(yīng)社會的迫切需求，環(huán)境政策改革呈現(xiàn)了前所未有的巨大進展[17]：①環(huán)境法治體系向系統(tǒng)化和縱深化發(fā)展。2014年4月我國修訂完成了《環(huán)境保護法》，這是對1989年版本25年后的新修，被稱為“史上最嚴”的環(huán)保法;隨后，《大氣污染防治法》《水污染防治法》等相繼完成修訂;新出臺的《環(huán)境保護稅法》《土壤污染防治法》等也開始實施。②環(huán)境監(jiān)管體制改革取得重大突破。2015年10月召開的黨的十八屆五中全會明確提出實行省級以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，這有望大幅度提升我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力。2018年3月17日，十三屆全國人大一次會議批準《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，組建生態(tài)環(huán)境部，統(tǒng)一實行生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法。③推進建立最嚴格的環(huán)境保護制度。隨著污染治理進入攻堅階段，中央深入實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃，部署污染防治攻堅戰(zhàn)，建立并實施中央環(huán)境保護督察制度，以中央名義對地方黨委政府進行督察，如此高規(guī)格、高強度的環(huán)境執(zhí)法史無前例。④環(huán)境經(jīng)濟政策改革加速。明確了建立市場化、多元化生態(tài)補償機制改革方向，補償范圍由單領(lǐng)域補償延伸至綜合補償，跨界水質(zhì)生態(tài)補償機制基本建立;全國共有28個省(自治區(qū)、直轄市)開展排污權(quán)有償使用和交易試點;出臺了國際上第一個專門以環(huán)境保護為主要政策目標的環(huán)境保護稅，也意味著自1982年開始在全國實施的排污收費政策退出歷史舞臺;加快推進建設(shè)綠色金融體系，由我國主導(dǎo)完成的《2018年G20可持續(xù)金融綜合報告》得到了世界各國的認同[18]。

環(huán)境戰(zhàn)略政策體系構(gòu)建

經(jīng)過新中國成立70年的變遷和發(fā)展，我國基本形成了符合國情的、較為完善的環(huán)境戰(zhàn)略政策體系，對環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了不可替代的支撐作用，為深入推進生態(tài)文明建設(shè)和實現(xiàn)“美麗中國”偉大目標提供了重要政策保障。這一體系主要包括生態(tài)文明和環(huán)境保護的法律、體制、責(zé)任制、政策、共治等五大領(lǐng)域和方面。

2.1

生態(tài)文明和環(huán)境保護法律體系

從1978年《憲法》首次將環(huán)境保護列入，1979年我國第一部環(huán)境法律──《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》頒布，2014年完成新一輪《環(huán)境保護法》重大修訂，到2018年3月生態(tài)文明進入《憲法》，我國的環(huán)境保護法律體系隨著環(huán)保工作的不斷推進，經(jīng)歷了一個逐步建立、發(fā)展和完善的過程。其中，依法治國為環(huán)境保護提供了強大動力，對環(huán)境保護法律體系建設(shè)起到了決定性作用。我國不僅在《憲法》《民法通則》《刑法》等基本法律中明確了有關(guān)資源利用和生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)范要求，而且在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等社會經(jīng)濟發(fā)展和資源開發(fā)利用等相關(guān)法律中也明確了環(huán)境保護的立法目標;在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域，水、氣、土、固廢等各要素污染防治法以及環(huán)境影響評價、野生動植物保護等專項法或單行法已經(jīng)出臺實施并不斷完善，共制定環(huán)保法律13部，資源保護與管理法律20余部，生態(tài)環(huán)保行政法規(guī)30余部，基本形成了以《環(huán)境保護法》為龍頭的法律法規(guī)體系，特別是新修訂的《環(huán)境保護法》為環(huán)境保護主管部門增設(shè)了查封、扣押執(zhí)法權(quán)限，并在處罰方式上增加了行政拘留、按日計罰等硬手段，最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭，開啟了系統(tǒng)的環(huán)境司法專門化改革，加上實施最嚴格的環(huán)境執(zhí)法，長期以來“環(huán)境違法是常態(tài)”的局面正在扭轉(zhuǎn)。2018年全國實施行政處罰案件18.6×104件，罰款數(shù)額152.8×108元，同比增長32%，是新《環(huán)境保護法》實施前(2014年)的4.8倍。

2.2

生態(tài)文明和生態(tài)環(huán)境保護體制

新中國成立70年來，我國環(huán)境行政機構(gòu)歷經(jīng)五次重大跨越，環(huán)保機構(gòu)不斷升格，生態(tài)環(huán)保職能逐步健全，環(huán)保機構(gòu)和能力不斷增強，環(huán)境監(jiān)管不斷提升?！叭龔U”污染催生了國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組的成立。隨著環(huán)境污染問題的持續(xù)加劇，環(huán)保工作日益成為政府日常工作的重要部分，臨時性的環(huán)保機構(gòu)已不適應(yīng)時代的需要，國家環(huán)境保護局、國家環(huán)境保護總局、環(huán)境保護部在各個環(huán)保歷史階段的需要下相繼設(shè)立。隨著生態(tài)環(huán)境問題越來越需要整體性考慮，生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)分散交叉、所有者與監(jiān)管者職責(zé)不清的問題越來越突出，實施生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管，增強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性就進入了改革議程，2018年成立生態(tài)環(huán)境部。新成立的生態(tài)環(huán)境部的基本職責(zé)定位統(tǒng)一行使生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，重點強化生態(tài)環(huán)境制度制定、監(jiān)測評估、監(jiān)督執(zhí)法和督察問責(zé)四大職能，堅持所有者與監(jiān)管者分離，污染防治與生態(tài)保護實施統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法，污染治理實施城鄉(xiāng)統(tǒng)一監(jiān)管。為了解決現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的難以落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任、地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)等突出問題，省級以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革啟動并逐步推進。長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼、太湖七大流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局設(shè)立，作為生態(tài)環(huán)境部設(shè)在七大流域的派出機構(gòu)，主責(zé)流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法相關(guān)工作，海河、珠江、太湖流域還統(tǒng)籌了相關(guān)海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，太湖統(tǒng)籌了東海海域的監(jiān)管職能，統(tǒng)一為生態(tài)環(huán)境部太湖流域東海海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局。日益完善的生態(tài)環(huán)境保護體制改革為我國新時代生態(tài)環(huán)境保護工作打下了扎實的體制基礎(chǔ)。

2.3

符合國情的生態(tài)環(huán)境目標責(zé)任制

我國在通過行政性管制政策來推進落實黨委政府和企業(yè)的環(huán)境責(zé)任方面開展了許多創(chuàng)新性探索。自20世紀80年代以來，逐步探索出一條具有中國特色的環(huán)境保護目標責(zé)任體系和問責(zé)機制：1989年的《環(huán)境保護法》確立了地方各級人民政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)制;“十一五”開始實施主要污染物減排目標責(zé)任考核;“十二五”增加了主要污染物減排指標，減排目標責(zé)任體系注重約束性指標完成情況，開始關(guān)注政府相關(guān)部門常態(tài)化的環(huán)境保護分工機制;“十三五”期間，環(huán)境目標考核從強調(diào)主要污染物總量減排調(diào)整到以環(huán)境質(zhì)量為核心，特別是污染防治攻堅戰(zhàn)和藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的考核體系得到了進一步加強，強調(diào)建立生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域相關(guān)部門常態(tài)化的分工機制。2016年以后，我國的環(huán)境保護目標責(zé)任體系建構(gòu)進入了新階段，引入了生態(tài)文明建設(shè)綜合評價考核和中央環(huán)保督察制度，通過建立領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制度和生態(tài)環(huán)境保護督察制度來落實“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”[19]，目前完成了全國31個省(自治區(qū)、直轄市)的中央環(huán)保督察和“回頭看”，各級黨委和政府的生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任通過制度得到了落實。在企業(yè)生態(tài)環(huán)境責(zé)任方面，推動從以環(huán)境影響評價為主向環(huán)境影響評價、排污許可、企業(yè)環(huán)境信息公開、生態(tài)環(huán)境損害賠償共抓轉(zhuǎn)變，正在建立以排污許可證為核心的固定污染源監(jiān)管制度。目前，企業(yè)環(huán)境信息公開制度不斷健全，生態(tài)環(huán)境損害賠償進入全國試行階段，全國已經(jīng)核發(fā)完成24個重點行業(yè)約4×104張排污許可證，管控大氣污染物主要排放口48 556個、水污染物主要排放口33 083個。

2.4

生態(tài)環(huán)境市場經(jīng)濟政策體系

環(huán)境經(jīng)濟政策在我國環(huán)境政策體系中的地位總體上是一個上升發(fā)展趨勢。我國環(huán)境政策改革創(chuàng)新的歷史進程就是由過去單一命令控制型環(huán)境政策向多種環(huán)境政策手段綜合并用轉(zhuǎn)變的一個過程，在環(huán)境保護工作中越來越廣泛地運用環(huán)境經(jīng)濟政策，手段越來越多，調(diào)控范圍也從生產(chǎn)環(huán)節(jié)擴展到整個經(jīng)濟過程，作用方式也從過去的懲罰性為主向懲罰和激勵雙向調(diào)控轉(zhuǎn)變。目前已經(jīng)形成了環(huán)保投資、環(huán)境稅費價格、生態(tài)補償、排污權(quán)交易、綠色金融等在內(nèi)的政策體系，在籌集環(huán)保資金、激勵企業(yè)環(huán)境行為、提供環(huán)保動力方面發(fā)揮了重要作用。國家環(huán)境污染治理投資總體呈現(xiàn)增加趨勢，2017年達9 539×108元，占GDP的1.15%;已經(jīng)建立綠色稅制，環(huán)境稅費改革已基本完成，資源稅、消費稅等環(huán)境相關(guān)稅收也在為適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求進行調(diào)整;綠色金融成為推動生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護工作的重要力量，我國成為全球綠色金融的積極倡議者，目前已經(jīng)構(gòu)建形成綠色金融體系，2018年全國綠色信貸余額近90 000×108元，發(fā)行綠色債券1 963×108元，成為全球最大的綠色信貸和綠色債券市場;全國有20多個省(自治區(qū)、直轄市)開展了環(huán)境污染責(zé)任保險試點，2017年為16 000多家企業(yè)提供的風(fēng)險保障金額約300×108元。積極創(chuàng)新探索運用市場機制與模式，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等相關(guān)部門積極推進在污水、垃圾處理領(lǐng)域探索實施PPP、環(huán)境污染第三方治理;截至2018年8月，排污權(quán)有償使用和交易地方試點一級市場征收排污權(quán)有償使用費累計118×108元，在二級市場累計交易金額72×108元，從未有任何一個國家像我國政府這樣大范圍探索排污交易試點，反映了我國政府對利用市場機制推進污染治理的強烈意愿。生態(tài)補償制度不斷完善，補償范圍基本覆蓋重點生態(tài)功能區(qū)與流域以及大氣、森林、草原、海洋等重點領(lǐng)域，初步形成了多元化生態(tài)補償格局。

2.5

多元有效的生態(tài)環(huán)境治理格局

新中國成立70年來，我國的環(huán)保發(fā)展史也是一個不斷強化治理主體責(zé)任、保護相關(guān)環(huán)境權(quán)益、推進環(huán)境共同治理的過程，實現(xiàn)了從初始的政府直控型治理轉(zhuǎn)向社會制衡型治理、從單維治理到多元共治的根本轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮各個治理主體的功能，逐步形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、市場推動、企業(yè)實施、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。隨著環(huán)境影響評價、環(huán)境保護行政許可聽證、環(huán)境信息公開等系列立法政策的實施，到2018年《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》的出臺，環(huán)境保護公眾參與制度的法制化、規(guī)范化程度不斷提高，從注重對公眾環(huán)境實體權(quán)益的保障，向同時重視公眾的環(huán)境程序權(quán)益方向發(fā)展，逐步形成了以政府治理為主導(dǎo)、社會各方積極參與的治理模式。政府通過多渠道、多方式公開環(huán)境信息，各級政府的網(wǎng)絡(luò)信息平臺成為公眾參與的重要平臺，包括專題聽證、投訴電話、信訪體系等多種方式，成為公眾參與的重要途徑。政府環(huán)境信息公開已成為社會各方參與和監(jiān)督政府環(huán)境行為的一種重要手段，基本建立了企業(yè)環(huán)境信息公開制度建設(shè)，特別是上市公司環(huán)境信息公開制度，通過向社會各方提供便利渠道發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督功能。民間環(huán)保團體在環(huán)境教育、倡議和利益表達上所發(fā)揮的作用日益凸顯。此外，全國人大常委會通過對環(huán)境法律實施執(zhí)法檢查，發(fā)揮了重要的監(jiān)督作用。2018年以來，全國人大常委會開展了《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》《水污染防治法》執(zhí)法檢查，為污染防治攻堅戰(zhàn)貢獻了“人大力量”。環(huán)境司法制度在不斷加強，加強環(huán)境司法能力建設(shè)、完善司法救濟功能越來越發(fā)揮重要作用，通過環(huán)境資源審判來落實最嚴格的源頭保護、損害賠償和責(zé)任追究制度。

新時期環(huán)境戰(zhàn)略政策改革方向

我國目前已經(jīng)形成了較為完善的環(huán)境戰(zhàn)略政策體系，為環(huán)境質(zhì)量改善提供了堅實保障和支撐，但是依然面臨一系列挑戰(zhàn)。特別是社會主義基本矛盾變化對環(huán)境政策改革提出了新的要求，十九大報告明確指出，“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！碑?dāng)前和今后一段時期，人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要與更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的供給能力不足之間的矛盾依然突出。環(huán)境戰(zhàn)略政策改革需要回應(yīng)社會基本矛盾變化產(chǎn)生的改革要求，通過繼續(xù)深化改革提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，為發(fā)展轉(zhuǎn)型階段提供新的動力。另外，環(huán)境政策無法滿足環(huán)境治理體系現(xiàn)代化建設(shè)新需要。當(dāng)前的環(huán)境政策體系還存在對行政管制型、市場經(jīng)濟政策和社會治理政策的邊界和分工不清、認識不到位等問題，各個治理主體發(fā)揮的作用不平衡，政府有形之手和市場無形之手關(guān)系沒有完全理順，環(huán)境政策體系尚未充分體現(xiàn)對各類治理主體的有效激勵和約束，社會各方主體的積極性和能動性尚未充分調(diào)動起來。因此，生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略、法規(guī)和標準體系仍需要順應(yīng)環(huán)境質(zhì)量轉(zhuǎn)型、環(huán)境健康維護、生態(tài)系統(tǒng)安全保障和生態(tài)環(huán)境保護統(tǒng)一監(jiān)管的需要，適應(yīng)“山水林田湖草”這一“生命共同體”統(tǒng)一保護、統(tǒng)一監(jiān)管需求等做出不斷的改革和創(chuàng)新。

3.1

生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略基本走向

十九大報告提出了新時代生態(tài)文明建設(shè)的宏偉藍圖和實現(xiàn)“美麗中國”目標的戰(zhàn)略安排，2035年實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、“美麗中國”目標基本實現(xiàn)。這需要保持和增強生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定力，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。到2035年之前，環(huán)境質(zhì)量改善仍然是環(huán)境保護工作的主線，要繼續(xù)穩(wěn)步推進水、大氣環(huán)境質(zhì)量達標和土壤污染安全管控;協(xié)同推進氣候變化和大氣污染減排，促進實現(xiàn)2030年碳減排達峰目標和同期環(huán)境空氣質(zhì)量改善目標。歷史性原因造成的結(jié)構(gòu)性、布局性問題導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險事故進入高發(fā)期，環(huán)境風(fēng)險管控成為常態(tài)性工作，需要加快提升環(huán)境風(fēng)險管控水平;隨著“綠水青山就是金山銀山”理念的深入實踐，自然生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)，以及城市生態(tài)系統(tǒng)的保護和增值，已越來越受到廣泛關(guān)注;推進落實生態(tài)環(huán)境空間評價和分區(qū)分類管控，加強生態(tài)環(huán)境空間監(jiān)管，成為生態(tài)環(huán)境保護的基礎(chǔ)性工作;形成黨委、政府、市場、社會等各方互相監(jiān)督、互相促進的現(xiàn)代化治理格局，協(xié)調(diào)推進流域、區(qū)域、地方的高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護，提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。

3.2

生態(tài)環(huán)境保護政策改革目標

生態(tài)環(huán)境保護政策改革的目標是實現(xiàn)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化和環(huán)境治理能力現(xiàn)代化。環(huán)境治理體系現(xiàn)代化需要推進建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、市場實施、企業(yè)落責(zé)、社會參與的生態(tài)環(huán)境治理大格局，也要重視統(tǒng)籌發(fā)揮好人大、政協(xié)、法院和檢察院的作用，形成各司其職、互相監(jiān)督、互相協(xié)作、互相促進、均衡有效的治理架構(gòu)。環(huán)境治理能力現(xiàn)代化要強化生態(tài)環(huán)境保護政治建設(shè)，提升各級黨委生態(tài)環(huán)境治理的能力水平，落實各級黨委在生態(tài)環(huán)境治理中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任;要落實政府的生態(tài)保護投入責(zé)任和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標達標要求，充分調(diào)動政府生態(tài)環(huán)境保護工作的積極性和能動性;要運用市場機制實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源的優(yōu)化配置，提高優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給的效率水平;要實施最嚴格的環(huán)境管理和監(jiān)管執(zhí)法，落實企業(yè)污染治理的主體責(zé)任;要充分保障社會公眾環(huán)境權(quán)益，形成綠色生活和綠色消費的社會環(huán)境，發(fā)揮社會公眾的治理力量。

3.3

生態(tài)環(huán)境保護政策改革方向

新時期生態(tài)文明建設(shè)和“美麗中國”目標基本實現(xiàn)，對生態(tài)環(huán)境政策改革創(chuàng)新提出了新的歷史要求，生態(tài)環(huán)境保護政策創(chuàng)新正面臨著前所未有的歷史機遇，緊緊圍繞實現(xiàn)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化和環(huán)境治理能力現(xiàn)代化，深入推進生態(tài)環(huán)境保護政策改革[19-20]。

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深化生態(tài)環(huán)境管理體制改革。環(huán)境管理體制改革是生態(tài)文明體制改革的關(guān)鍵和核心，基于生態(tài)系統(tǒng)的整體性，強調(diào)環(huán)境與發(fā)展的綜合決策和“山水林田湖草”的綜合管理，強調(diào)流域綜合治理和區(qū)域生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)性，強調(diào)所有者和監(jiān)管者分離。研究成立中央生態(tài)文明建設(shè)指導(dǎo)委員會，強化對資源管理、經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的統(tǒng)籌決策協(xié)調(diào);繼續(xù)完善國家、區(qū)域、流域、地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制和能力建設(shè)，整合涉及土壤、農(nóng)田、漁業(yè)水域、森林、草原、濕地、荒漠、野生動植物等所有生態(tài)保護和污染防治的監(jiān)督管理內(nèi)容，進一步突出生態(tài)環(huán)境的獨立性監(jiān)督和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管;明確規(guī)范各相關(guān)部門的生態(tài)環(huán)境保護權(quán)責(zé)，加強跨部門、跨地區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和陸海統(tǒng)籌協(xié)作;構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系，重點完善自然保護地體系監(jiān)管;推進中央機構(gòu)改革后地方機構(gòu)的職責(zé)鞏固和能力提高，強化基層生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力，將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作納入統(tǒng)一監(jiān)管體系，探索不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制與模式。促進建立多元化、社會化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，引入第三方機構(gòu)參與企業(yè)環(huán)境行為的監(jiān)管，彌補政府能力有限和監(jiān)管不足的缺陷。

b

構(gòu)建生態(tài)文明和環(huán)境保護法治體系。開展相關(guān)法律法規(guī)的生態(tài)化“改造”，對不符合生態(tài)文明建設(shè)要求的進行修訂。推進長江流域、京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護等立法。加快修訂《土地管理法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《礦產(chǎn)資源法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律，制定和完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國土空間規(guī)劃和保護、國家公園、海洋、應(yīng)對氣候變化、排污許可、生態(tài)補償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)保護紅線、生物多樣性保護等方面的法律法規(guī)。推進綠色生產(chǎn)消費、生態(tài)環(huán)境教育等方面的相關(guān)立法，為生態(tài)文明體制改革提供法治保障。加強流域、區(qū)域和地方環(huán)境標準制定和實施的引導(dǎo)和規(guī)范，積極支持和推動地方制定地方環(huán)保法規(guī)或者規(guī)章。健全環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境司法銜接機制以及環(huán)境案件審理制度，強化公民環(huán)境訴訟權(quán)的司法保障，完善環(huán)境公益訴訟的法律程序。積極參與國際環(huán)境法合作，推動“一帶一路”環(huán)境標準建設(shè)。

c

建立生態(tài)環(huán)境空間管控制度。國土空間的資源屬性和優(yōu)化配置利用越來越受到重視，需要強化生態(tài)環(huán)境空間管控的前置引導(dǎo)作用，建立生態(tài)、大氣、水、土壤、海洋等要素環(huán)境管控分區(qū)，明確各要素空間差異化的生態(tài)環(huán)境功能屬性和管控要求，形成以“三線一單”為基礎(chǔ)的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，作為生態(tài)環(huán)境參與國土空間規(guī)劃、政策和標準等的主要平臺，同時強調(diào)空間管控在生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃中的基礎(chǔ)性作用。強化生態(tài)環(huán)境空間管控要求的落地性，把“三線一單”作為環(huán)境綜合決策的手段，作為國土空間“雙評價”的前提或基礎(chǔ)，服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，為區(qū)域開發(fā)、資源利用、城鄉(xiāng)建設(shè)、空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)準入提供依據(jù)，為地方制定出臺有利于生態(tài)環(huán)境保護的土地、產(chǎn)業(yè)、投資等細化配套政策提供支撐，作為規(guī)劃環(huán)評、建設(shè)項目環(huán)評論證的基礎(chǔ)依據(jù)之一，為“放管服”改革提供支撐。推動生態(tài)環(huán)境空間管控的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范化、技術(shù)方法科學(xué)化、管理制度完善化，形成基本完善的“三線一單”數(shù)據(jù)標準、技術(shù)規(guī)范、配套規(guī)整和管理政策。

d

完善生態(tài)環(huán)境市場經(jīng)濟機制。改革節(jié)能環(huán)保財政賬戶，健全生態(tài)環(huán)境財政預(yù)算制度，建立生態(tài)環(huán)境保護投入穩(wěn)步增長機制，實現(xiàn)中央和地方生態(tài)環(huán)境財權(quán)和事權(quán)相匹配。探索建立生態(tài)產(chǎn)品核算和評價體系，建立政府主動購買生態(tài)產(chǎn)品的機制，在“綠水青山”優(yōu)化“金山銀山”方面做好“加法”，增加生態(tài)公共產(chǎn)品有效供給。研究將揮發(fā)性有機物等特征污染物納入環(huán)境保護稅征收范圍，繼續(xù)推進資源稅、消費稅、所得稅、增值稅等環(huán)境保護相關(guān)稅種的綠色化。全面建立自然資源有償、生態(tài)環(huán)境補償、自然資源和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，建立市場化、多元化生態(tài)補償機制，特別是要建立充分體現(xiàn)地方發(fā)展權(quán)保障和生態(tài)產(chǎn)品貢獻的生態(tài)補償政策，加大對貧困地區(qū)和弱勢群體的補償力度，深入調(diào)整生態(tài)環(huán)境資源生產(chǎn)關(guān)系，從根本上理順經(jīng)濟關(guān)系和生態(tài)環(huán)境資源關(guān)系，促進各方全面建立生態(tài)環(huán)境資源資產(chǎn)價值理念。推進生態(tài)環(huán)境權(quán)益交易，全面建立環(huán)境權(quán)益交易的MRV(監(jiān)測-報告-核查)能力，完善交易平臺和市場，在全國范圍內(nèi)推進碳交易市場，推進碳交易機制成為碳排放2030年達峰的重要手段。在國家綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)探索的基礎(chǔ)上，針對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的市場化屬性，創(chuàng)新推廣不同的綠色金融產(chǎn)品，引導(dǎo)和鼓勵長江等重點流域以及粵港澳大灣區(qū)等重點區(qū)域探索設(shè)立綠色發(fā)展基金;繼續(xù)推進綠色信貸、綠色債券、環(huán)境污染責(zé)任險等，不斷完善建立綠色金融體系。推進綠色“一帶一路”建設(shè)和綠色貿(mào)易，從國內(nèi)外統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善。

24日下午，慶祝中華人民共和國成立70周年活動新聞中心舉辦第一場專題集體采訪活動，介紹有關(guān)閱兵活動安排。

e

建設(shè)公眾廣泛參與的社會治理體系。地方各級人民政府、教育主管部門和新聞媒體，依法履行生態(tài)環(huán)境保護宣傳教育責(zé)任，把生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護作為踐行中國特色社會主義核心價值觀和貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容;實施全民環(huán)境保護宣傳教育行動計劃，提高公眾環(huán)境行為自律意識，加快衣食住行向綠色消費轉(zhuǎn)變。建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息統(tǒng)一發(fā)布機制，通過各種媒體手段公開大氣、水、土壤等生態(tài)環(huán)境信息，全面落實排污單位、監(jiān)管部門、建設(shè)項目環(huán)境影響評價的信息公開，保障公眾環(huán)境信息知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達權(quán);健全環(huán)境立法、規(guī)劃、重大政策和項目環(huán)評等聽證和評價制度，在基層推進網(wǎng)格化監(jiān)管和人民環(huán)保監(jiān)督員制度，引導(dǎo)公眾和社會組織對政府環(huán)境管理與企業(yè)環(huán)境行為進行監(jiān)督和深入?yún)⑴c;理順環(huán)境公益訴訟體制機制，及時化解群眾糾紛;建立健全環(huán)境輿論監(jiān)測制度，提高環(huán)境社會輿情分析、研判和引導(dǎo)能力。

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夯實績效評估和責(zé)任機制。完善黨政綠色發(fā)展監(jiān)測、統(tǒng)計、評價、考核、責(zé)任和獎勵體系，建立充分體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、地區(qū)特征和績效導(dǎo)向的政績考核評價體系和獎懲機制。建立盡職免責(zé)的環(huán)境監(jiān)管制度，完善環(huán)保督察巡視、自然資源資產(chǎn)負債表、生態(tài)環(huán)境審計、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、損害責(zé)任追究等制度，落實地方黨委政府生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任。進一步推進生態(tài)環(huán)境督察制度化、規(guī)范化、精簡化，形成中央生態(tài)環(huán)境保護督察、部門生態(tài)環(huán)境保護專項督察、省級政府環(huán)境監(jiān)察體系合理分工、高效協(xié)作的督察制度，發(fā)揮對生態(tài)環(huán)境違法違規(guī)行為的震懾和“靶向”監(jiān)管落責(zé)功能，強化對地方黨委政府履責(zé)的監(jiān)督力度，通過督察，強化落實“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”。推進以排污許可、環(huán)境司法、損害賠償?shù)嚷鋵嵠髽I(yè)主體責(zé)任，建立基于地方環(huán)境質(zhì)量目標管理的排污許可證“一證式”管理制度，積極推動建立企業(yè)排污許可信息耦合企業(yè)環(huán)境信用評價，通過打破信息不對稱壁障，強化社會各方對企業(yè)環(huán)境行為的監(jiān)管和激勵。

第三篇：中國土地管理體制變遷郝玉林

中國土地管理體質(zhì)變遷綜述

郝玉林

一、前言

自《土地管理法》頒布以來，我國土地管理工作已有20多年的歷史，土地管理事業(yè)嘗試了從分散管理、統(tǒng)一管理、垂直管理等多種模式，從而推動了我國土地開發(fā)利用的效率，也在一定程度上保護了我國的耕地資源。但是，我國的土地管理始終沒能走出高消耗、低產(chǎn)出的局面，一直困擾著我國，水土流失、耕地濫用和違法占地、用地問題始終沒得到有效地解決。通過閱讀大量相關(guān)參考文獻，本文總結(jié)出對于我國土地管理體制變遷的最新研究成果，并對研究結(jié)果進行分析，總結(jié)出其存在的問題并提出解決建議。目的在于進一步完善我國城市土地制度，使其在我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中發(fā)揮積極作用。

二、內(nèi)容

城市土地管理體制變遷：兩個階段、三大轉(zhuǎn)變

建國以來，我國的城市土地管理體制大致經(jīng)歷了兩個階段：城市土地國有化階段和國有土地有償使用階段。如以改革開放為標志進行劃分，第一個階段屬于計劃經(jīng)濟時期，而第二個階段則與社會主義市場經(jīng)濟體制的建立大致吻合。兩個階段的共同點是城市土地所有權(quán)歸國家所有；區(qū)別在于土地是否有償、有期限使用，土地使用權(quán)是否可以流轉(zhuǎn)。

中華人民共和國成立以前，我國土地基本上實行的是私有制。新中國成立之后，中央人民政府著力推行城市土地國有化，經(jīng)過一系列的變革最終形成了城市土地國家所有制。這種土地所有制的主要特征是：（1）否認土地的商品屬性，土地完全退出流通領(lǐng)域；（2）城鎮(zhèn)土地實行無償、無流動、無限期使用；（3）農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)土地采取征地形式；（4）按照行政組織和行政手段配置土地資源；

（5）土地收益隱性化，土地收益流失嚴重。如果說，城市土地國有化對我國社會主義制度的確立與鞏固起到了重大作用，那么，隨著時代的發(fā)展，這種土地所有制的運行方式，逐漸成為經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)的體制性障礙或制約性因素。

黨的十一屆三中全會以后，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化，城市土地管理體制的弊端日益暴露。城市土地?zé)o償、無限期使用，使得國家所有權(quán)形同虛設(shè)，土地資源配置效率低下；征地過程中的低價補償與暗箱操作嚴重損害了農(nóng)民的利

益；土地隱性市場的存在，造成了土地收益的大量流失；土地資源的行政配置，嚴重抑制了價值規(guī)律和市場機制的作用。城市土地管理體制在其運行中遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。于是人們便思考能不能在堅持城市土地國有的前提下，實行國有土地有償、有期限使用。1987年，深圳市政府以定向議標的方式出讓了中國第一塊國有土地的使用權(quán)，從實踐中解決了我國土地使用中的難題。1990年，國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、中止等問題作了明確規(guī)定。1998年，全國人大常委會通過了修訂后的《中華人民共和國土地管理法》，規(guī)定建設(shè)單位使用國家土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得。至此，我國城市土地的管理運行體制發(fā)生了重大變化：（1）承認城市土地的商品屬性，建立起以招拍掛為主要形式的土地轉(zhuǎn)讓制度；（2）實行有償、可轉(zhuǎn)讓、有限期使用制度；（3）土地資源配置逐步由行政手段向市場手段過渡。如果說城市土地由私有個體轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜惺且粋€歷史性轉(zhuǎn)折的話，那么城市土地由無償占有到有償使用，是又一次歷史性轉(zhuǎn)折。歸國家所有的土地以有償?shù)男问匠鲎饣蜣D(zhuǎn)讓，是市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，也是城市化建設(shè)的現(xiàn)實需要。

我國城市土地管理體制變革的最大特點是三個轉(zhuǎn)變：一是變國有土地的無償使用為有償使用；二是變國有土地的無限期使用為有限期使用；三是變僵化的國有土地使用權(quán)模式為靈活多樣的使用權(quán)可流轉(zhuǎn)模式。

通過大量閱讀文獻，歸納總結(jié)出我國城市土地管理體制存在的缺陷主要是：

（1）中央與地方的權(quán)屬關(guān)系不夠明晰。近年來“土地財政”問題之所以日益突出，根本原因就在于中央與地方的權(quán)屬關(guān)系不夠明晰。面對土地出讓帶來的巨大收益，雖然土地管理法中對出讓土地的權(quán)限作了明確規(guī)定，但是在實際操作中，地方政府往往采取“化整為零”、不報審批或?qū)徟鲎尣粚嵉却胧\取地方利益。由于中央和地方土地所有權(quán)關(guān)系不明晰，因而在土地出讓中出現(xiàn)了土地收益分配不合理的現(xiàn)象。（2）城市土地儲備制度不夠完善。土地儲備是政府依法運用市場機制，通過收購?fù)恋厮袡?quán)或使用權(quán)，按照土地利用總體規(guī)劃，對土地進行前期開發(fā)整理與儲備，以滿足城市建設(shè)用地需求的城市土地管理制度和運行機制。1996年，上海市成立了我國第一家土地儲備機構(gòu)———土地發(fā)展中心，接受市政府委托實施土地收購、儲備、出讓工作。此后，杭州、廈門、南京、青島、廣州、鄭州等城市相繼成立了土地儲備機構(gòu)。2001年4月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》指出：為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。隨后全國大部分城市開始建立土地儲備機構(gòu)，推行土地儲備制度。土地儲備制度作為一種制度創(chuàng)新，曾經(jīng)在政府宏觀調(diào)控中起到過積極作用。然而，隨著時間的推移，其弊端日益暴露：一是土地儲備機構(gòu)與政府職能相矛盾。政府職能以實現(xiàn)公共利益最大化為宗旨，而土地儲備機構(gòu)是以追求利潤最大化為目標。二是土地收購價格機制混亂。土地儲備機構(gòu)在收購?fù)恋貢r，沒有一套明確統(tǒng)一的價格機制，既不是按照土地市場價格來定價，也不是完全的政府行為，而是不同地方按照各自情況采取不同的價格制定方法。三是融資風(fēng)險較大。目前我國城市土地收購資金來源以銀行貸款為主，其他渠道資金來源較少。（3）土地隱形市場的普遍存在。20世紀80年代末到90年代初，我國城市土地轉(zhuǎn)讓普遍實行招拍掛方式，但不可否認城市土地交易過程中隱形市場依然存在。這種非法交易表現(xiàn)在兩個方面：一是城市存量土地非法交易；二是農(nóng)用地非法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。（4）部分城市試行土地年租制并不成功。針對土地出讓制推行困難和國有企業(yè)效益普遍低下的現(xiàn)狀，從1998年初，部分城市開始試行城市土地年租制。但從試行的情況來看，年租制在實際運作中至少存在兩方面的問題：一方面，相關(guān)法律制度不夠健全。另一方面，租賃制度不規(guī)范。租金的確定沒有統(tǒng)一的標準，存在一定的隨意性。土地出租期限不明確。（5）稅費名目繁多且征管不夠規(guī)范。一是租、稅、費名目繁多，且有交叉重復(fù)。目前，我國城市土地的收益分配體系中稅、費、租多種形式并存。不僅稅、費相互重疊，而且三者之間關(guān)系也較為混亂。部分稅、費設(shè)置不合理，有的環(huán)節(jié)上存在重復(fù)收取的現(xiàn)象。二是收費部門混亂，相互牽制。目前，我國各地在土地稅、費征收過程中，往往存在著同一項費用，多個政府部門征收的現(xiàn)象。

三、小結(jié)

我國的土地管理體制尚存在很多不足，需要不斷優(yōu)化，我們需要重新界定中央與地方政府的角色和權(quán)利；進一步完善城市土地儲備制度；建立公開的土地交易市場制度，避免土地隱形市場；改革土地年租制，實行年租制可以降低企業(yè)成本，盤活國有企業(yè)存量土地資產(chǎn)，防止土地資源的閑置和浪費，從根本上削弱劃撥土地隱形市場的存在范圍。建立與城市土地使用權(quán)制度相適應(yīng)的租、稅、費制

度。城市土地管理體制改革的重心是土地使用權(quán)制度改革。為此，我們要建立與之相適應(yīng)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)的租、稅、費制度。

四、參考文獻

[1]朱寧玲.城鄉(xiāng)土地市場一體化改革的探討[J],2010.03.01.[2]邵欣,張麗麗.對我國土地管理體制的思考及建議[J]，2010.12.15.[3]郭宏穎.市長辦公會部署全市土地集中統(tǒng)一管理工作[J]，2010.01.15.[4]楊元慶,劉榮增.土地財政與土地市場管理[J].城市問題,2011.03.27.[5]張林山.我國土地管理制度主要問題分析與政策展望[J].宏觀經(jīng)濟管理,2011.03.08.[6]羅婷文.中國城市工業(yè)用地集約利用策略研究[J].科技信息,2010,0815.

第四篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的政權(quán)組織，是共和國政權(quán)大廈的基石，它處在新農(nóng)村工作的第一線，黨和國家的各項方針政策要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)貫徹落實，事關(guān)全局的“三農(nóng)”(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民)問題與之休戚相關(guān)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理作為最基層的行政管理，雖然也具有行政環(huán)境、行政職能、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政組織、行政人事、行政決策、行政心理、行政改革、行政文化、行政信息、行政監(jiān)督、行政方法和行政效率等有關(guān)行政管理最一般的概念和原理，但也具有執(zhí)行性、直接性和不完整性等方面的特點。這些特點，在我國實行社會主義市場經(jīng)濟體制的新形勢下，暴露出了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中存在的突出問題，主要表現(xiàn)在：黨政不分、黨委權(quán)利過分集中；人浮于事、管理方式陳舊；機構(gòu)條塊分割，政府職能被肢解；政府職能尚未根本轉(zhuǎn)變，責(zé)任錯位；財政體制不完善、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政舉步維艱；人民代表大會功能柔弱，作用沒有充分發(fā)揮；政府與村委會矛盾加劇，工作難以正常開展等等。這些問題存在的原因比較復(fù)雜，主要是傳統(tǒng)體制、行政環(huán)境的影響和隊伍素質(zhì)、法制建設(shè)的不適應(yīng)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的背景我國農(nóng)業(yè)稅費的全面免除與新農(nóng)村建設(shè)的逐步深入使得農(nóng)村工作的內(nèi)容發(fā)生了很大變化，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也提出了一系列新的挑戰(zhàn)。

（一）農(nóng)村稅費改革農(nóng)業(yè)稅費改革從2000年以安徽省為試點單位，并逐步擴大到四川、重慶、甘肅、青海、山東等16個省份。于2006年在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅費改革的基本目的是減輕農(nóng)民負擔(dān)。農(nóng)業(yè)稅費取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從下鄉(xiāng)催收稅費這一項工作中得以解脫，但隨之而來的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)無力償還，農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)資金匱乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了配合稅費改革的需要，進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革之外，必須應(yīng)對處理農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等一系列問題。

（二）社會主義新農(nóng)村建設(shè)備了加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持保護的條件和能力。同時，改革開放以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟獲得了巨大發(fā)展，農(nóng)民的溫飽問題已經(jīng)基本解決，但農(nóng)村社會事業(yè)、精神文明和民主政治建設(shè)等方面卻相對滯后，這已經(jīng)明顯制約著農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面進步，制約著全面建設(shè)小康社會的進程。因此，黨中央在十六屆五中全會上做出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略舉措。社會主義新農(nóng)村建設(shè)是指在社會主義制度下，反映一定時期農(nóng)村社會義經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)，以社會全面進步為標志的社會狀態(tài)。新農(nóng)村建設(shè)的總的目標是:生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主。應(yīng)該說這20個字包含的內(nèi)容豐富，涵義十分深刻。既要求經(jīng)濟發(fā)展，也要求社會發(fā)展;既要加強物質(zhì)文明建設(shè)，又要加強精神文明和政治文明建設(shè)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀為了更好的探討當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的弊端及改革措施，先就當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀作一簡要概述。

（一）機構(gòu)設(shè)置及管理情況鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立的機構(gòu)主要有：

①黨群機構(gòu)：黨委辦公室（有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)把黨委辦公室與政府辦公室合在一起，稱為黨政辦公室）、紀檢監(jiān)察室、政法委、人民武裝部、團委、婦聯(lián)；

②政府機構(gòu)：政府辦公室（或黨政辦公室）、派出所、國家稅務(wù)征收分局、地方稅務(wù)征收分局、工商局、計生辦、社會治安綜合管理辦公室；

③司法機構(gòu)：人民法庭、司法所（或司法助理）；

④下屬企事業(yè)單位：計生服務(wù)站、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、文化服務(wù)中心、國土資源管理所、財政所、糧管所、煙草站、社會事務(wù)辦、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理站、林業(yè)站、衛(wèi)生院、中學(xué)、中心校、郵電所等；

在政府機構(gòu)及政府所屬企事業(yè)單位中，郵電所、工商所、國家稅務(wù)征收分局、地方稅務(wù)征收分局、國土資源管理所、林業(yè)站、派出所、煙草站、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理站屬于垂直管理單位，即人事權(quán)及財權(quán)都由上級業(yè)務(wù)主管部門管理，是上級業(yè)務(wù)主管部門的派出機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理的有政府辦、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、計生辦、計生服務(wù)站、文化服務(wù)中心、社會事務(wù)辦、財政所、糧管所、衛(wèi)生院、中學(xué)、中心校等單位。不過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置不是千篇一律，并非每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建有人民法庭、國家稅務(wù)征收分局、地方稅務(wù)征收分局、郵電所、工商所等機構(gòu)，這些單位是按片區(qū)設(shè)立，一個單位負責(zé)管理幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相關(guān)業(yè)務(wù)工作。

（二）行政運行模式鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處均建有相同的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和內(nèi)設(shè)機構(gòu)，即均設(shè)有黨委、人大、政府三大領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。同時，不管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或辦事處，均設(shè)有大體相同的黨群部門和政府機構(gòu)及企事業(yè)單位。作為上連縣、下連村的中間政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是按照《中華人民共和國憲法》第107條的規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”。同時，對村民委員會實施指導(dǎo)（憲法第110條規(guī)定：“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村的關(guān)系應(yīng)為指導(dǎo)關(guān)系，但事實上幾乎都是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系）。這種行政運行模式，有的專家稱之為“鄉(xiāng)政村治”體制運行模式。1

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端及其原因

現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制為我國農(nóng)村的發(fā)展做出了重要貢獻，但是隨著我國農(nóng)村稅費改革以及新農(nóng)村建設(shè)工程的實施，我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴重的影響了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的發(fā)展，阻礙了我國新農(nóng)村建設(shè)工程的實施。

（一）我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的弊端主要是：

（1）政府職能龐雜、錯位《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會有l(wèi)3項職權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有7項職權(quán)，但實際落實并非如此。

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能泛化。政府管的事情越來越多，政治、經(jīng)濟、文化、社會無所不包，收稅收費、招商引資、計劃生育、社會治安無所不干，如同一個全能的政府。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯位、政企不分，既是財產(chǎn)所有者代表、又是企業(yè)經(jīng)營者代表和社會管理者代表，直接參與微觀經(jīng)營。有的在發(fā)展經(jīng)濟中職能越位，強制農(nóng)民進行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。有的代替農(nóng)民決策去辦企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置重疊。機構(gòu)設(shè)置的不合理，必然導(dǎo)致職能錯位；責(zé)任分工的不合理，必然導(dǎo)致職能越位或不到位，甚至產(chǎn)生違法行政行為。

三是由于權(quán)責(zé)不一致，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在職能職責(zé)方面存在的一些問題，表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而根源卻在上級部門。有的上級部門偏離了責(zé)權(quán)一致的原則，通過行政命令和資源配置權(quán)，把一些本該屬于自己抓的工作下放給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)疲于應(yīng)對若干的“一票否決制”，弱化了應(yīng)有的社會管理和公共服務(wù)職能。

（2）權(quán)力與責(zé)任不對等，行政運作方式不適應(yīng)發(fā)展的需要

一是存在權(quán)小責(zé)大的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有的七項職能中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要做的工作卻大部分是“辦理上級人民政府交辦的其它事項”。另一方面，稅務(wù)、國土機構(gòu)工作地點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財、物和業(yè)務(wù)管理權(quán)則屬于上級業(yè)務(wù)主管部門。而他們承擔(dān)的業(yè)務(wù)工作，有相當(dāng)一部分卻是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來幫助完成的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的責(zé)任沒有減小，反而更大了。被上劃的站、所越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理不了，有責(zé)無權(quán)。一些部門為了自身利益出現(xiàn)損害農(nóng)民群眾利益的事，農(nóng)民找政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了做點解釋工作外根本無能為力。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在對上負責(zé)與對下負責(zé)之間處于兩難境地。對下，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政十分困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該為農(nóng)民辦的事卻無能為力。直接影響了群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任，他們看見鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就戲稱為“催糧、催款”，因而政府在群眾中的威信不高。對上，上級政府每年下達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種任務(wù)，并且實行目標考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象地稱之為“上面千條線、下面一根針”，每天應(yīng)付每種事務(wù)喘不過氣來。

三是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)與行政命令式政權(quán)運作方式的矛盾難以解決。傳統(tǒng)的行政管理方式，是以直接的、微觀的、權(quán)力導(dǎo)向型管理為特征的。在市場經(jīng)濟條件下，這種傳統(tǒng)的行政管理運行方式已暴露出很多問題，比如：忽視全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，行政運行成本高，市場機制得不到有效發(fā)揮，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，直接插手鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營具體事務(wù)，干涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，明顯違背了經(jīng)濟規(guī)律、市場規(guī)律和管理原則。

（3一是財政供養(yǎng)人員過多，財政不堪重負。個別缺編單位進人時，不是從超編單位選調(diào)，而是從下級選調(diào)或公開招考，造成缺編單位逐步滿編，而超編單位繼續(xù)超編的現(xiàn)象，財政供養(yǎng)人員的總量在不斷增加。

二是財政供養(yǎng)人員與財力不相匹配。

三是財政體制不順。以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于財政支出遠遠高于財政收入，這就必然使得這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政為短缺型財政，只得靠吃上級定額補助解決諸如發(fā)工資等一系列問題。另一方面，由于分稅制，上級政府往往從自身角度出發(fā)，將自身承擔(dān)的公共服務(wù)職能部分或全部轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如義務(wù)教育、民兵訓(xùn)練、計劃生育等純公共事務(wù)；同時，這些財源不多或發(fā)展經(jīng)濟不力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為了完成上級政府每年下達給他們的財政稅收考核任務(wù)，把主要精力放在了所謂“協(xié)稅”上。協(xié)稅事實上就是拉稅買稅，造成國家稅收流失的同時，為腐敗的滋生蔓延提供了溫床。

（4）黨政不分，政事不分黨政不分，主要表現(xiàn)為黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負責(zé)制之間的關(guān)系處理不夠好。按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作實行的是行政首長負責(zé)制。黨委對政府工作實施領(lǐng)導(dǎo)主要是把宏觀、把方向，做好統(tǒng)攬和協(xié)調(diào)工作。但事實上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，黨委與政府基本上是混在一起的，幾乎所有的工作任務(wù)和指標對每一個干部都同等下達、同等考核。以黨代政、黨政不分的現(xiàn)象較為普遍。這種黨政一體化運作的現(xiàn)象與黨政分開的改革目標是格格不入的。同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)也普遍存在事業(yè)單位管理模式僵化、政事不分等問題。由于職能界定不清晰，部分事業(yè)單位嚴重依賴業(yè)務(wù)主管部門，業(yè)務(wù)上主管部門怎么說就怎么做，經(jīng)費上有財政撥款作保障，人員也由主

管部門統(tǒng)一安排，實際上成了主管部門的附屬物，造成這些事業(yè)單位缺乏競爭意識和服務(wù)意識，并且不能獨立承擔(dān)民事責(zé)任和法律責(zé)任，從而使這些事業(yè)單位法人意識淡薄、責(zé)任意識淡薄，等等。

目前，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在內(nèi)的公務(wù)員選拔任用辦法不科學(xué)、不完善，考核公務(wù)員的政績還沒有找到一種把個人貢獻與集體貢獻合理區(qū)分的辦法，因此往往會出現(xiàn)把集體的政績說成是個人的政績，把別人的政績說成是自己的政績的現(xiàn)象。這種考核辦法的不完善，還會加劇政企不分、政事不分，而且會促使政府單純追求經(jīng)濟增長速度，搞形象工程、政績工程。同時，提拔任用干部必須經(jīng)過大會民主測評和個別談話推薦，這本是擴大民主，落實干部、群眾選擇權(quán)、參與權(quán)的一項重要措施，但是，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（甚至縣級干部）對此卻異常敏感。因此，該放手去做、去管的事不認真去做、去管了，因為做事就要觸及各種利益的分配和調(diào)整，就會得罪人，就會在民主測評和個別談話中少得一票，甚至少得若干票。所以，好人主義盛行。如此種種，都不利于公務(wù)員的合理選拔和優(yōu)秀人才的脫穎而出，不利于形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的政府，不利于科學(xué)合理地選拔任用那些政治上靠得住、工作上有本事、作風(fēng)上過得硬的優(yōu)秀干部。

分析我國當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問題的原因，主要是：（1）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能認識不到位由于長期以來計劃經(jīng)濟體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作職能重心、職能方式的慣性作用，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的觀念意識滯后于形勢發(fā)展的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該履行什么職能，新時期如何落實發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量;如何提高公共管理水平缺乏明確地認識。仍然習(xí)慣于完成上面的任務(wù)，習(xí)慣于做好眼前的事，缺乏發(fā)展意識和發(fā)展規(guī)劃。（2）條塊分割的管理體制，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能體制鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有一些主要職能站、所，比如工商、稅務(wù)、國土、電力等先后實行了垂直管理。原則上鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“以塊為主，條塊結(jié)合”，但是由于站、所的人、才、物全部收歸縣級職能部門，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于這些站、所只能協(xié)商，不能控制和指揮。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行某些職責(zé)的時候就很困難，另外行政執(zhí)法權(quán)又只能授予縣級職能部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推動工作的方法上也受到一定的限制。（3）經(jīng)濟因素制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮稅費改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的70%來自農(nóng)業(yè)稅。免征農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅度減少。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)不僅沒有減少反而有所增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，努力增加本級財政收入，還要負擔(dān)公共交通、公共衛(wèi)生、農(nóng)村公共設(shè)施維護、農(nóng)村教育、社會治安、文明創(chuàng)建活動、科技推廣等公共事務(wù)。這些公共事務(wù)絕大部分依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自行解決。而且這些公共事務(wù)支出大、欠賬多。這也大大制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能的發(fā)揮。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施新農(nóng)村建設(shè)是黨和政府做出的重大戰(zhàn)略部署，作為我國的最基層政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既承擔(dān)著貫徹落實黨和國家方針政策的任務(wù)，又承擔(dān)著組織、動員、規(guī)劃、引導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)的各種工作。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理存在問題已經(jīng)制約了新農(nóng)村建設(shè)，因此，進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理

體制，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職責(zé)具有重要意義。

（一）克服四種傾向，進一步轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，提高行政效率。有些人提出取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建制，或者強縣弱鄉(xiāng)、實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣市派出機構(gòu)等若干建議。就目前中國農(nóng)村社會的需求而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非但不能取消，而且應(yīng)該強化。在新時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的問題并非源自鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身，而是來自于整個中國政治體制和行政管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不過是整個中國體制矛盾中最尖銳、最集中的環(huán)節(jié)。從這個意義上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的弱化和取消都意味著矛盾向核心地帶的靠攏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的困難決不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度本身的困難，而是整個中國體制改革困難的集中體現(xiàn)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是要合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構(gòu)設(shè)置和人員配備都很不規(guī)范。要通過立法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)職能、人員編制和工作程序，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項行政人事行為的程序和責(zé)任。法治化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的重要保證。

1、克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨組織長期存在的行政化傾向。發(fā)端于革命戰(zhàn)爭年代、建立在人民公社體制下的農(nóng)村基層黨組織，長期習(xí)慣于“一元化”的集中管理方式，大包大攬農(nóng)村行政性事務(wù)，由此造成黨、政、群、企不分，產(chǎn)生了行政化傾向。這不僅不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行使管理農(nóng)村社會經(jīng)濟工作的行政職能，而且還限制了市場中介組織自由發(fā)展壯大，從而使廣大農(nóng)民缺乏對市場信息變化的獨立判斷和自主選擇。要合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，正確處理黨、政、群、企之間的關(guān)系。

2、克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力的弱化傾向。長期以來，黨組織對農(nóng)村基層政權(quán)和執(zhí)法機關(guān)干預(yù)過多，而“條塊”分割又肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政的職能，形成責(zé)任大、權(quán)力小、部門工作難協(xié)調(diào)的被動局面。要實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的對等，這樣，有利于強化行政責(zé)任意識，充分行使行政職能。

3、克服其他社會組織的準行政化傾向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七所八站”習(xí)慣以準行政組織的身份出現(xiàn)，經(jīng)常干擾農(nóng)村的社會經(jīng)濟活動;而村民自治組織又受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政、群團組織和其他社會經(jīng)濟組織等“外部性”因素制約，實際上也無法開展經(jīng)常性的群眾工作。要實現(xiàn)村民自治，必須克服這些干擾，進一步深化農(nóng)村行政管理體制改革。

4、克服農(nóng)村群眾性組織的松散化傾向。新時期農(nóng)村出現(xiàn)的民間公益性組織和群體性自治組織(也包括一些非法宗教組織和黑社會組織等)，一直處于一種自生自滅、放任自流、自由發(fā)展的狀態(tài)，甚至呈現(xiàn)出迅速蔓延的趨勢。這對于長久地保持農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定構(gòu)成威脅。因此，今后應(yīng)當(dāng)進一步加強和改善黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)。“黨管農(nóng)村工作是我們黨的一個傳統(tǒng)，也是一個重大原則?！鞭r(nóng)村基層黨組織和廣大的農(nóng)民黨員以及黨的群眾組織及其成員，都必須嚴格按照各自制定的組織章程開展活動，通過增強系統(tǒng)內(nèi)部的凝聚力、吸引力和戰(zhàn)斗力，來發(fā)揮其對農(nóng)村其他民間組織的影響力、滲透力和推動力，真正起到帶領(lǐng)和引導(dǎo)農(nóng)民走共同富裕道路的核心作用。同時要注意處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政、群各種組織之間的工作關(guān)系，尤其是要處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長之間的工作關(guān)系。:第一種情況是黨政機構(gòu)分設(shè)，人員分離，職責(zé)明確，關(guān)系比較協(xié)調(diào)。第二種情況是黨政機構(gòu)雖已分設(shè)，職能劃分也比較明確，但在實際工作中黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間仍存在著這樣的和那樣的矛盾沖突。第三種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委包攬一切事務(wù)，事無巨細都由黨委書記一攬子安排布置，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能獨立履行其職能。第四種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長之間工作關(guān)系不協(xié)調(diào)，存在問題較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還很普遍。問題產(chǎn)生的根本原因在于，我國縣級以上的黨政關(guān)系還沒有理順，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織職能劃分、機構(gòu)設(shè)置、人員管理和運行機制又缺乏制度性規(guī)范。因此要繼續(xù)推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變職能，精簡機構(gòu)，裁減冗員，建立健全行政監(jiān)督機制，提高行政效率和服務(wù)水平。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中要形成與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的思想觀念。計劃經(jīng)濟體制下創(chuàng)辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村財源建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，但也造成了大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“負累”，有的甚至變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的包袱。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該從競爭性領(lǐng)域解脫出來，把辦企業(yè)、做貿(mào)易的任務(wù)交給社會、交給市場，充分發(fā)揮市場優(yōu)勢，以多業(yè)并舉來促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，切實解決好政府的“越位”問題。再比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要從過去包攬一切的思維定式中解脫出來，把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟發(fā)展的服務(wù)和引導(dǎo)上來，切實解決好政府的“缺位”問題。轉(zhuǎn)變職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的關(guān)鍵所在。從現(xiàn)在的情況看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的管理職能和服務(wù)職能交叉，有許多應(yīng)該推向市場、推向社會的事情，政府大包大攬，做了許多費力不討好、事與愿違的事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然承擔(dān)著“三夏”生產(chǎn)、“三秋”生產(chǎn)等原來計劃經(jīng)濟體制時期的眾多職能。

要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，一是由政府改革帶動企業(yè)改革、教育改革、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革等。二是防止把轉(zhuǎn)變政府職能簡單化，停留在提口號或做表面文章上，而要邁出實質(zhì)性步伐。三是通過轉(zhuǎn)變政府職能，推進政府現(xiàn)代化建設(shè)，包括政府治理理念的現(xiàn)代化，政府治理架構(gòu)現(xiàn)代化和政府治理方式的現(xiàn)代化。

通過轉(zhuǎn)變政府職能要達到兩個目標：

第一，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造種種便利條件，如信息技術(shù)支持、財政貼息等手段，通過提供經(jīng)濟性公共服務(wù)支持市場主體發(fā)展，引導(dǎo)好資源積聚和資金投向，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力培植財源，促進經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展。第二，通過提供服務(wù)平臺，為社會成員提供社會性公共服務(wù)，為社會成員提供基本的義務(wù)教育、公共醫(yī)療與社會保障等，解決最基本的社會福利與社會公平問題，促進和諧社會的建設(shè)。

加快推進行政管理體制改革，目標是建立一個公共服務(wù)型政府。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制需要，從行政管理型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，加強政府服務(wù)，把該管的事情管好，管到位，不該管的事情下決心堅決不管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要大力培育和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟型專業(yè)服務(wù)組織和社會中介組織，把不應(yīng)該由政府履行的職能交給市場，企業(yè)和市場中介組織，充分發(fā)揮社會團體、行業(yè)協(xié)會、商會和中介機構(gòu)的作用。

（三）加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，減少財政供養(yǎng)人員鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革在我國已進行過多次，效果并不理想，現(xiàn)在有必要加快推進。重點是合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)職能，精簡機構(gòu)和減少財政供養(yǎng)人員。要按照減少機構(gòu)、整合資源、綜合設(shè)置、提高效率的要求，根據(jù)職能需要嚴格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和崗位、人員設(shè)置，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和經(jīng)濟實力以及經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期的工作要求，從緊設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，從嚴控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制。冗員負擔(dān)過重是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在的現(xiàn)象，大力壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人口、減輕財政負擔(dān)已經(jīng)是勢在必行。各級組織、人事、編制部門在確定機構(gòu)編制時，不僅要根據(jù)縣、鄉(xiāng)規(guī)模大小，也要結(jié)合各地經(jīng)濟發(fā)展水平，樹立“有多少錢，辦多少事，養(yǎng)多少人”的指導(dǎo)思想，對經(jīng)濟發(fā)展滯后，財政供給能力差的縣、鄉(xiāng)，可在審定編制的基礎(chǔ)上，從低、從緊核定編制額，從源頭上控制財政支出的過快增長。深化教育改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)要重新核定教師編制，杜絕超編現(xiàn)象。屬于提供非公共產(chǎn)品和非公共服務(wù)的單位，可以取得經(jīng)營性或服務(wù)性收入的單位財政要停止供給。農(nóng)技站、農(nóng)機站、獸醫(yī)站、林業(yè)站等服務(wù)性單位，應(yīng)通過服務(wù)收費來實現(xiàn)自我平衡。應(yīng)加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共衛(wèi)生改革步伐，減輕財政負擔(dān)。在深化和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模應(yīng)達到8-10萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)一般可確定為5-7名，包括黨委、人大、政府和武裝部的領(lǐng)導(dǎo)干部，總?cè)藬?shù)應(yīng)控制在20-30名（不含公安和工商稅務(wù)部門等縣級執(zhí)法部門）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)要精干，人員要相互交叉兼職，最大限度地發(fā)揮每個機構(gòu)與人員的作用，減少人員開

支。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)人員過多的問題，主要應(yīng)該通過“扎口子”，也就是嚴格定編，然后通過調(diào)整、逐年退休或鼓勵提前退休等方式，將問題分年化解，不能過于急躁冒進。清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臨時人員也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中的一個重點和難點問題，要有決心，有措施。通過健全完善社會保障制度解決裁減人員的生活出路。改革后，要避免或嚴格控制機構(gòu)和人員的膨脹。

目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)有黨、政、人大組織、群團組織、司法組織、市場監(jiān)管組織、經(jīng)濟組織、社會組織等各種大大小小的組織機構(gòu)和組織體系，形成了一個龐大的擴張性組織網(wǎng)絡(luò)。這既增加地方的財政負擔(dān)和農(nóng)民負擔(dān)，又造成農(nóng)村社區(qū)管理秩序極度的混亂。必須打破原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制轄區(qū)，按照經(jīng)濟節(jié)約、布局合理、資源集中配置的原則，科學(xué)規(guī)劃中心小城鎮(zhèn)，堅決撤消不合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置。

農(nóng)村人民公社解體后，原來的公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊雖然改變了名稱，但其行政轄區(qū)的管理制度基本上仍維持原狀。多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)仍習(xí)慣于向村民委員會和村民組發(fā)號施令，硬性分配指標，并責(zé)令村、組干部限（按）期完成任務(wù)，因此應(yīng)當(dāng)盡快取消村、組兩級“準行政”的建制。今后村民組一級不再單獨擁有集體土地所有權(quán)，原有的債權(quán)、債務(wù)由現(xiàn)有人口占有、使用、繼承、處置。

調(diào)整合并農(nóng)村中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)，優(yōu)化配置教育資源，節(jié)約使用極其有限的農(nóng)村辦學(xué)經(jīng)費。要結(jié)合農(nóng)村人口居住分散的特點，打破縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村行政區(qū)劃界限，實行規(guī)模辦學(xué)與邊遠山區(qū)辦教學(xué)點授課相結(jié)合的新管理模式。農(nóng)村中小學(xué)調(diào)整合并后，師資力量由縣教育主管部門統(tǒng)一調(diào)配，辦學(xué)經(jīng)費納入縣級財政預(yù)算，實行統(tǒng)一的集中管理。對于不再保留的農(nóng)村中小學(xué)原有集體資產(chǎn)，由縣級國有資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一評估拍賣，回收資金繳入縣級財政金庫，專項用于改善農(nóng)村中小學(xué)教學(xué)設(shè)施;被保留下來的農(nóng)村中小學(xué)原有的全部資產(chǎn)，一律由縣級教育主管部門統(tǒng)一監(jiān)管。

就長期目標而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的地方化和公利化，應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方向。但就近期目標而言，改革首先要解決的問題是如何建立起有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)各項事務(wù)的有活力、有權(quán)威管理組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把工作重點轉(zhuǎn)到提供公共服務(wù)和發(fā)展公益事業(yè)上來，要進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的工作職能與事權(quán)范圍，打造法治、誠信、廉潔、高效的服務(wù)型政府。新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革，要著眼于建設(shè)社會主義新農(nóng)村的進程，形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、促進全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機制。這是一項政治性和政策性都很強的工作，必須從實際出發(fā)，在實踐中大膽探索，大膽創(chuàng)新，積極穩(wěn)妥地推進。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，必須遵循積極穩(wěn)妥、循序漸進、務(wù)實管用的原則，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促進經(jīng)濟社會的發(fā)展、有利于提高服務(wù)質(zhì)量和管理水平為根本目的，并結(jié)合自身實際來進行。根據(jù)上述原則和目標，應(yīng)從合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)、合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能、合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制管理、整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源、推行領(lǐng)導(dǎo)干部“交叉任職”、引入市場機制、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革、建立健全科學(xué)民主的管理決策機制、壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員、降低行政成本等方面人手，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革。新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革，要著眼于建設(shè)社會主義新農(nóng)村的進程，形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、促進全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機制。這是一項政治性和政策性都很強的工作，必須從實際出發(fā)，在實踐中大膽探索，大膽創(chuàng)新，積極穩(wěn)妥地推進。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。

堅持“小政府、大社會”的改革方向，切實轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機構(gòu)和人員，逐步實現(xiàn)規(guī)范化管理;堅持“小政府、大服務(wù)”的改革方向，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七所八站”由當(dāng)?shù)攸h委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和具體管理的新體制，縣級業(yè)務(wù)主管部門只負責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和專業(yè)培訓(xùn)，而不直接管理下屬單位的人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)、物權(quán)等;讓從事經(jīng)營性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站、所完全脫離行政管理體系和財政供養(yǎng)方式，使其按照市場經(jīng)濟規(guī)律獨立運行;按照職能分設(shè)、機構(gòu)獨立、因崗定員、精簡高效的原則，徹底改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七所八站”舊的管理體制和運行機制，決不能再留下尾巴;積極地培育農(nóng)村社區(qū)性市場中介服務(wù)組織，進一步加強和完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展;改革戶籍管理制度，徹底消除城鄉(xiāng)分割的戶籍壁壘。我國現(xiàn)行的戶籍管理制度從根本上說，是傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制“最后一筆遺產(chǎn)”，成為阻礙城鄉(xiāng)人口自由流動的制度性障礙，必須進行徹底的改革?？梢越梃b世界上一些發(fā)達國家的經(jīng)驗，制定出我國對特大城市人口總量規(guī)?？刂婆c人口結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合的新的戶籍管理法律制度。放開省會城市(特大都市除外)人為的戶籍管制，城鄉(xiāng)人口按居住地統(tǒng)一管理。

總之，社會主義新農(nóng)村建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，具有長期性和復(fù)雜性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是新農(nóng)村建設(shè)的組織者和引導(dǎo)者，又是新農(nóng)村建設(shè)政策的實施者。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也是一個較長時期的工程，需要多方面的努力。我們相信，未來的、新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制必將進一步促進實現(xiàn)我國新農(nóng)村建設(shè)目標的實現(xiàn)。

第五篇：工商管理體制的歷史和改革

工商管理體制的歷史和改革

摘要：

工商行政管理體制在我國市場體制中占有舉足輕重的地位，本文主要研究工商行政管理體制的歷史和改革。1978年召開的黨的十一屆三中全會，作出了把黨和國家工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的重大決策，開啟了改革開放的歷史新時期。30年來，工商行政管理與國家改革進程同步，伴隨社會主義市場經(jīng)濟的建立和完善不斷發(fā)展。

關(guān)鍵詞：

工商行政管理機關(guān)的建立和演變、工商行政管理體制由分級管理到垂直管理的演變、工商行政管理體制的改革內(nèi)容

（一）工商行政管理機關(guān)的建立與演變

在中華人民共和國建國初期，并沒有設(shè)立專門的工商行政管理局。1949年10月21日，中央人民政府政務(wù)院財政經(jīng)濟委員會成立，下設(shè)私營企業(yè)局，主要管理私營工商業(yè)。中央私營企業(yè)局和中央外資企業(yè)局以及各地先后成立的“工商局”，在1949—1952年國民經(jīng)濟恢復(fù)期間，與有關(guān)部門密切配合，監(jiān)管私營、個體工商戶和外資企業(yè)，沒收官僚資本，廢除帝國主義在華特權(quán)，扶持瀕臨困境的民族資本主義工商業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營，組織物資交流，平抑市場價格，保證經(jīng)濟的恢復(fù)與發(fā)展等方面做了大量的工作。

1952年11月，經(jīng)國務(wù)院批準，中央私營局與外資企業(yè)局合并為“中央行政管理局”為政務(wù)院直屬。1954年，政務(wù)院改為國務(wù)院，中央工商行政管理局成為國務(wù)院的直屬局。其主要任務(wù)是：按照黨在過渡時期總路線的要求，加強對私營工商企業(yè)的行政管理，對它們進行社會主義改造；調(diào)整公私關(guān)系，通過國家資本主義道路對工商業(yè)進行社會主義改造，并負責(zé)工商企業(yè)登記、個體工商業(yè)登記、商標注冊、度量衡管理、發(fā)明審定等工作。工商行政管理局成立后，各地工商局也先后將對國營商業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、管理的任務(wù)交給商業(yè)局，改稱工商行政管理局，專事工商行政管理工作。

1956年，社會主義改造基本完成后，我國開始實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制。這種經(jīng)濟體制，主要用指令性計劃直接控制社會經(jīng)濟活動與企業(yè)經(jīng)濟行為。這種高度集中的經(jīng)濟體制，在新中國成立初期對于集中人力、財力、物力建設(shè)重

點工程和重大項目、加速工業(yè)化進程等起了很大作用，但也在一定程度上排斥商品經(jīng)濟、排斥市場監(jiān)管，使工商行政管理職能僅局限在管理農(nóng)村集市貿(mào)易上，工商行政管理職能被削弱，許多地方工商行政管理機關(guān)被撤銷、合并。尤其是在1966年“文化大革命”爆發(fā)后，工商管理工作受到嚴重破壞，工作限于癱瘓。1969年工商行政管理部門，從中央到地方，機構(gòu)相繼被撤銷。中央工上行政管理局并入商業(yè)局，地方工商行政管理局多數(shù)合并到商業(yè)局。

1976年10月，“文化大革命”結(jié)束后，為適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，工商行政管理機構(gòu)開始得到逐步恢復(fù)。1978年9月25日，國務(wù)院恢復(fù)成立工商行政管理總局（1982年改為國家工商行政管理局，2001年又改為國家工商行政管理總局）為國務(wù)院直屬局。

黨的十一屆三中全會以后，我國進入了新的歷史發(fā)展時期。這一時期的工商行政管理突出反映了由舊經(jīng)濟管理體制向新經(jīng)濟管理體制轉(zhuǎn)變的特點。

從1978年至1992年，工商行政管理機關(guān)緊緊圍繞社會主義經(jīng)濟建設(shè)和改革開放的工作重點，正確把握改革創(chuàng)新的方向，以培育市場經(jīng)濟的萌芽——集貿(mào)市場和各類市場為重點，促進經(jīng)濟繁榮和社會進步，迎來了全國各類市場和市場主體的大發(fā)展。到1991年底，全國城鄉(xiāng)集貿(mào)市場已發(fā)展到7.5萬個，比黨的十一屆三中全會前增加了4.2萬個。全國各地原有的傳統(tǒng)市場得到迅速恢復(fù)和擴大，專業(yè)市場等各種新型市場大量涌現(xiàn)。各地在市場發(fā)展中堅持大中小相結(jié)合，城市和農(nóng)村相結(jié)合，批發(fā)和零售相結(jié)合，農(nóng)副產(chǎn)品和工業(yè)品相結(jié)合，綜合和專業(yè)相結(jié)合，逐漸形成了一個多種類、多形式、多層次、多功能的集貿(mào)市場網(wǎng)絡(luò)體系。在此期間，各級工商行政管理機關(guān)加強對工商企業(yè)的登記管理，保障企業(yè)從事合法經(jīng)營，取締非法經(jīng)營，為加強國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控、維護社會主義經(jīng)濟秩序發(fā)揮了重要作用。全國城鎮(zhèn)個體工商戶由1978年底的14萬人，發(fā)展到1991年的2246萬人，各類企業(yè)從1981年的282萬戶發(fā)展到1991年的496.6萬戶。在這一時期，各級工商行政管理機關(guān)不僅得到了全面恢復(fù)和發(fā)展，而且拓寬了監(jiān)管范圍，壯大了隊伍，成為國家對社會主義商品經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控和行政執(zhí)法的重要力量。工商行政管理機關(guān)在工作的深度上也有很大突破：由監(jiān)督管理單一經(jīng)濟成分、單一經(jīng)營方式，逐步向監(jiān)督管理多種經(jīng)濟成分、多種經(jīng)營方式延伸；由著重對城鄉(xiāng)集貿(mào)市場的監(jiān)督管理，逐步向各類市場的監(jiān)督管理延伸；由著重監(jiān)

督管理縱向經(jīng)濟活動，逐步向監(jiān)督管理橫向經(jīng)濟活動延伸；由對國有、集體企業(yè)的登記管理，向?qū)ν馍掏顿Y企業(yè)的登記管理延伸。

1992年，鄧小平南巡談話的發(fā)表和黨的十四大的勝利召開，標志著我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進入了一個新的發(fā)展階段。黨的十四大明確提出，我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。黨的十五大和十六大提出，要按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變政府職能, 盡快建成統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系，進一步發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用。作為一個長期以來主要服務(wù)于計劃經(jīng)濟的政府職能部門，工商行政管理機關(guān)在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，為了適應(yīng)新形勢的需要，更好地擔(dān)負起監(jiān)管社會主義統(tǒng)一大市場的歷史重任，積極推進工商行政管理改革和發(fā)展，實現(xiàn)了工商行政管理職能的歷史性轉(zhuǎn)變。隨著改革的不斷深入以及從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，工商行政管理機關(guān)職能不清的缺陷和傳統(tǒng)體制的弊端逐漸顯現(xiàn)。通過市場辦管脫鉤、收支兩條線、行政審批制度等改革措施的推行，工商行政管理機關(guān)基本實現(xiàn)了職能轉(zhuǎn)換。同時，通過以工商所重新核編、省以下垂直管理、國家工商局升格為正部級等為主要內(nèi)容的工商行政管理體制改革，基本建立起了與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的工商行政管理新體制。這些改革措施的推行，對于工商行政管理機關(guān)更好地履行職責(zé)，提高市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的權(quán)威性和有效性，建立與國際慣例接軌的市場監(jiān)管體制，具有十分重要的意義。

1992年至2002年，是工商行政管理發(fā)展歷程中的一個重要時期。工商行政管理機關(guān)以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，認真貫徹鄧小平同志南巡談話和黨的十四大、十五大和十六大精神，大膽解放思想，更新觀念，積極探索與建立社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的工商行政管理新體制、新規(guī)則和新模式，實現(xiàn)了從主要服務(wù)于計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)到服務(wù)于社會主義市場經(jīng)濟、從側(cè)重于監(jiān)督管理集貿(mào)市場轉(zhuǎn)到監(jiān)督管理社會主義統(tǒng)一大市場、從局限于國內(nèi)傳統(tǒng)的監(jiān)督管理方式轉(zhuǎn)到國際通用的監(jiān)督管理方式、從側(cè)重于具體業(yè)務(wù)管理轉(zhuǎn)到運用法律和行政的手段進行宏觀監(jiān)督管理等四個重大轉(zhuǎn)變。同時，根據(jù)國務(wù)院關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的統(tǒng)一部署，大力整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，為社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展創(chuàng)造了良好的市場環(huán)境，為健全統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系，促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展，作出了應(yīng)有的貢獻。

2002年以后，我國進入社會主義市場經(jīng)濟體制完善時期。在新的歷史時期，工商行政管理機關(guān)面對日益復(fù)雜的監(jiān)管環(huán)境，承擔(dān)著監(jiān)管社會主義統(tǒng)一大市場的重要職責(zé)。這一時期，工商行政管理機關(guān)大力推進以監(jiān)管制度和監(jiān)管方式為重點的改革——大力推行市場巡查制，強化對市場交易行為的動態(tài)監(jiān)管；實行網(wǎng)上互聯(lián)審批辦照，網(wǎng)上年檢，網(wǎng)上查詢；完善經(jīng)濟戶口管理，對各類市場主體實施縣以上登記機關(guān)和工商所屬地監(jiān)管雙軌制；建立企業(yè)不良行為和良好行為記錄管理系統(tǒng)，建立企業(yè)信用公示制；建立首辦負責(zé)制。在推進這五項制度的基礎(chǔ)上，工商行政管理機關(guān)還積極推進了市場監(jiān)管制度改革，加強市場主體全面監(jiān)管，推進企業(yè)信用分類監(jiān)管；推動商品質(zhì)量監(jiān)管關(guān)口前移，推行商品市場準入制度。同時，工商行政管理機關(guān)還大力推進以12315為基礎(chǔ)的工商行政管理行政執(zhí)法綜合網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和個體工商戶分層分類登記管理兩項改革與創(chuàng)新。

黨的十六大特別是近兩年來，國家工商總局黨組在系統(tǒng)總結(jié)30年來工商行政管理實踐經(jīng)驗和理論探索的基礎(chǔ)上，深刻指出，工商行政管理要努力做到監(jiān)管與發(fā)展、監(jiān)管與服務(wù)、監(jiān)管與維權(quán)、監(jiān)管與執(zhí)法“四個統(tǒng)一”?！八膫€統(tǒng)一”的提出，把加強監(jiān)管與促進發(fā)展、服務(wù)大局、消費維權(quán)、依法行政有機統(tǒng)一起來，科學(xué)回答了工商行政管理的職能定位、根本目的、工作目標、基本要求等重大問題，是在工商行政管理工作中全面落實科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，把工商行政管理理論探索提到了新境界、推上了新高度。之后，國家工商總局黨組又進一步提出，切實做到“四個統(tǒng)一”，要積極推進“四化建設(shè)”，努力實現(xiàn)“四高目標”。因此，以“四個統(tǒng)一”為主體，以“四化建設(shè)”和“四高目標”為補充，標志著適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟監(jiān)管的工商行政管理理論基本形成，為工商行政管理事業(yè)的長遠發(fā)展奠定了理論基礎(chǔ)。

（二）工商行政管理體制由分級管理到垂直管理的演變

1999年以前，我國工商管理體制是一種以“以塊為主，條塊結(jié)合”的分級管理體制?！皸l”，是指從中央到地方的垂直系統(tǒng)，“條條”管理，是指上級工商行政管理機關(guān)對下級工商管理機關(guān)的縱向領(lǐng)導(dǎo)；“塊”是指各級機關(guān)地方的橫向系統(tǒng)，“塊塊”管理，是指地方各級政府對同級工商行政管理機關(guān)的橫向領(lǐng)導(dǎo)。

在“以塊為主，條塊結(jié)合”的體制下，國家工商行政管理總局作為國務(wù)院的直屬機構(gòu)，是依據(jù)國務(wù)院組織法設(shè)立的，直接受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。地方各級工商行政

管理機關(guān)，作為地方政府的組成部分，是依據(jù)地方人民政府組織設(shè)立的，它在人、財、物諸方面接受同級地方政府的領(lǐng)導(dǎo)；同時各級工商行政管理機關(guān)，在行使市場和行政執(zhí)法職能的過程中，在業(yè)務(wù)上接受上一級工商行政管理機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。

（三）工商行政管理體制的改革內(nèi)容

工商行政管理體制改革主要涉及兩個方面的內(nèi)容：一是機構(gòu)改革;二是領(lǐng)導(dǎo)體制改革。機構(gòu)改革涉及工商行政管理機關(guān)的職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)及人員編制。改革的目的在于建設(shè)一個精簡、高效、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的工商行政管理組織體系。

工商行政管理領(lǐng)導(dǎo)體制，是指各級工商行政管理機關(guān)隸屬于誰領(lǐng)導(dǎo)的形式和工作制度。領(lǐng)導(dǎo)體制改革是工商行政管理體制改革的核心，其目的在于通過對省以下工商行政管理機關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，來強化市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性。

今年是改革開放30周年和工商行政管理機關(guān)恢復(fù)建制30周年。改革開放30年來，特別是1992年黨的十四大提出建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的目標后，工商行政管理機構(gòu)得到了發(fā)展和完善。30年來，工商行政管理機關(guān)與時俱進，開拓創(chuàng)新，取得了加強自身建設(shè)的豐碩成果，基本建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟監(jiān)管的工商行政管理理論，基本建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟監(jiān)管的工商行政管理法律法規(guī)，基本建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟監(jiān)管的工商行政管理體制機制，基本建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟監(jiān)管的工商行政管理干部隊伍，為工商行政管理事業(yè)的長遠發(fā)展夯實了基礎(chǔ)。改革開放的30年，是工商行政管理機關(guān)在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下堅持改革開放、與時俱進的30年。工商行政管理工作30年的實踐與發(fā)展，與改革開放同行，見證了改革開放30年來我國積極探索建設(shè)中國特色社會主義市場經(jīng)濟道路的偉大實踐，在不同的歷史時期為我國經(jīng)濟社會發(fā)展作出了應(yīng)有的貢獻。目前，隨著停止征收“兩費”，隨著新“三定”方案的實施，工商行政管理機關(guān)面臨的任務(wù)更加繁重，肩負的責(zé)任更加重大，發(fā)展的前景也更加廣闊。工商行政管理機關(guān)一定要把握住歷史機遇，肩負起時代賦予的重任，切實做到“四個統(tǒng)一”，大力加強“四化建設(shè)”，積極推進“四個轉(zhuǎn)變”，努力實現(xiàn)“四高目標”，進一步開創(chuàng)工商行政管理工作新局面，為維護市場秩序、促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展不斷作出新的更大的貢獻。