第一篇：中國公共管理研究十大亮點(農(nóng)村發(fā)展問題)

中國公共管理研究十大亮點

在黨的十九大召開、中國特色社會主義進入新時代、“放管服”改革全面推進的宏觀背景下，2017年中國公共管理研究呈現(xiàn)出基礎理論研究深化、實踐前沿探索升溫、比較研究獲得拓展、回應現(xiàn)實速率加快等特點，多方面研究有新進展，取得了較大突破，成果豐碩。

1.公共管理研究進入“技術革命時代”

互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術的發(fā)展和運用，使虛擬政府、信息政府、一站式政府、電視政府、智慧政府等應運而生，公共管理實踐和理論研究進入“技術革命時代”。大量研究認為，新技術的快速發(fā)展和應用，雖然加劇了公共管理治理的復雜性，但也為其改革和完善提供了契機。

信息社會的“數(shù)字政府治理”更加強調(diào)數(shù)據(jù)融通和以人民為中心的“智慧服務”，面對尚未成熟的市場經(jīng)濟體制以及新技術革命帶來的雙重壓力，需要以互聯(lián)網(wǎng)思維合理界定市場監(jiān)管內(nèi)容的邊界，重構監(jiān)管體系，走向“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”與“監(jiān)管+互聯(lián)網(wǎng)”相融合的監(jiān)管型政府。以人民群眾滿意為導向，重新思考散置于政府部門中的相關業(yè)務流程之間的邏輯關系，再造跨部門政府業(yè)務流程，是推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”建設的重點和難點。深入推進政務服務體系建設，需要進一步創(chuàng)新制度供給，建立健全職能整合、業(yè)務協(xié)同、規(guī)范管理、網(wǎng)絡服務、統(tǒng)籌推進、法規(guī)保障等工作運行機制。

大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)和應用將以各種形式解構傳統(tǒng)政府治理模式，有效推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升國家治理能力和治理水平、壓縮管理科層、拉近宏觀微觀的距離。我國將構建統(tǒng)一高效、互聯(lián)互通、安全可靠的國家數(shù)據(jù)資源體系和全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心，推進技術融合、業(yè)務融合和數(shù)據(jù)融合。對我國當前分散化的政務數(shù)據(jù)管理結構，不宜簡單否定。它雖然存在難以實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放共享和監(jiān)督的缺點，但也具有專業(yè)性和數(shù)據(jù)處理能力強的優(yōu)點，通過開放責任設置、合法權益保護、創(chuàng)新制度保障、建立業(yè)務協(xié)同長效機制等，可以促進政府部門數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同。

人工智能的興起不僅是技術或產(chǎn)業(yè)領域的重大發(fā)展，更是經(jīng)濟、社會、政治各領域的基礎性和綜合性變革，由此產(chǎn)生的治理挑戰(zhàn)要求重構并創(chuàng)新公共政策框架。雖然技治主義被寄望于提高公共政策的合理化、科學化和合法性，但其在社會、政治和認知三個方面具有嚴重的整體性以及合法性危機。大數(shù)據(jù)技術引發(fā)了經(jīng)濟模式的深度變革，也給個人隱私以前所未有的挑戰(zhàn)。因此，公共政策應發(fā)揮監(jiān)管職能，改革監(jiān)管模式、優(yōu)化執(zhí)法技術，實現(xiàn)有效規(guī)制以保護公民隱私。

2.國家治理現(xiàn)代化理論體系建構邁出關鍵步伐

自黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一改革總目標以來，推進國家治理現(xiàn)代化，構建中國公共管理理論體系，已經(jīng)成為國內(nèi)公共管理學界共同努力的目標。有學者認為，實現(xiàn)國家治理體系與能力現(xiàn)代化必須完善國家治理體系的適度弱耦合結構，改變博弈參與人的個性特征、互動結構與行為選擇，形成具有自我實施性與自我強化性、動員與治理能力更強的國家治理體系。

基于外部治理環(huán)境的復雜性和國家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，政府應當從行政價值重塑和制度變革兩個層面實現(xiàn)“政府再造”。國家治理現(xiàn)代化的關鍵在于推進行政管理制度創(chuàng)新，行政管理制度創(chuàng)新在重新定位政府、市場、社會關系以及降低制度性交易成本、實現(xiàn)政府行政資源與經(jīng)濟資源優(yōu)化配置等方面具有重要作用。下一步，行政管理制度創(chuàng)新將圍繞治理體系現(xiàn)代化、大數(shù)據(jù)科技應用、生態(tài)管理制度等方面繼續(xù)推進。

另有學者認為，全景式公共政策的綜合理性時代向公共政策研究、制定和執(zhí)行者提出了更為艱巨的任務，需要以更加深廣的研究，整體綜合的思考和評估，應對全面深化改革的需求。國家治理現(xiàn)代化背景下的政府機構改革的指向是權力，需要依據(jù)市場經(jīng)濟、民主政治和法制國家的原則圍繞政府權力的合法性來源、權力的邊界以及權力的行使展開。國家監(jiān)察體制的建立，致力于通過從行政監(jiān)察向國家監(jiān)察轉(zhuǎn)變，構建全域立體監(jiān)察模式，是創(chuàng)新黨統(tǒng)一領導下的無縫隙權力監(jiān)督體系和反腐控制網(wǎng)絡的力舉。作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的創(chuàng)新工具，第三方治理是對傳統(tǒng)國家治理模式的補充與創(chuàng)新，是推動公共產(chǎn)品和公共服務供給側(cè)結構性改革的措施和手段。

也有學者關注國家治理體系的基層元素，認為國家治理根在基層。市縣政府關系是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵環(huán)節(jié)，有效的社區(qū)治理是國家治理能力現(xiàn)代化的有機構成和微觀基礎，同時必須充分重視農(nóng)村社會治理能力?！罢w性政府”理論和實踐經(jīng)驗可以為進一步深化改革、研究破解基層政府“碎片化”問題提供有益借鑒?！熬毣笔菍崿F(xiàn)政府管理節(jié)約型、責任型、高效型、規(guī)范化、科學化、智能化的有效途徑，是現(xiàn)代政府治理的發(fā)展趨勢和中國政府改革的重要目標。

3.公共管理“元理論”研究扎實推進

民主、正義等“元理論”歷來是公共管理研究的重要議題。2017年，中國公共管理研究者持續(xù)關注國家、民主、正義、公平、信任等元理論問題。研究表明，國家認同是國家建設的根本任務，共同文化、共同價值觀廣泛和深厚的國家，更容易建立穩(wěn)固的國家認同。以增強政治能力為中心構建民主體制，是現(xiàn)代國家推進國家治理現(xiàn)代化的基礎。在高度復雜化的時代，唯有承認信任與合作的同構性，賦予信任以合作意涵，才能走向良治。但基于“中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主與治理調(diào)查”的實證研究表明，社會公平已構成基層政治信任的重要來源，伴隨著社會轉(zhuǎn)型與民眾權利意識的覺醒，程序公正對政治信任的影響強于結果公平的效應。

另有研究表明，介于“國家與市民社會之間”的定位是現(xiàn)代行政區(qū)別于傳統(tǒng)行政的關鍵，這應當是深化改革與政府職能轉(zhuǎn)換的重要依據(jù)。流動性、不確定性增強的社會風險，需要重新審視我國公共管理的理論和實踐，同時關注行政的顯性結構、隱性結構及其互動和轉(zhuǎn)化。從總體上把握公共行政體系，公共治理改革的重點應當是建立合作制組織以替代官僚制組織，理順中央與地方、執(zhí)法權與收益權、政府與社會的關系。政治參與不僅是建構政治代表性的必要環(huán)節(jié)，而且是公民獲得制度容納的重要標志。

有學者認為，當下中國治理需要實現(xiàn)社會共治和合作治理，可以通過多元主體參與、協(xié)商、賦權、集體行動等多元治理工具逐步消解合法性危機。推行法治，在社會自治的基礎上完成社會治理轉(zhuǎn)型以及實現(xiàn)公平正義，可以有效防止民粹。因而，國家治理應該同時關注政治、經(jīng)濟和倫理目標，探尋國家公共制度與公共責任的倫理追求及國家發(fā)展的內(nèi)在動力，通過國家制度倫理、責任倫理和發(fā)展倫理解決社會公平問題。合作治理要求政府必須具備良好的制度供給能力、達成共識能力、建立信任能力、利益調(diào)節(jié)能力、風險控制能力、工具運用能力，以及包括道德認知能力、道德判斷能力、道德選擇能力、道德行動能力在內(nèi)的道德能力，因而，有必要重構道德制度以重塑政府道德能力。4.“放管服”勾勒行政改革研究重點

行政體制改革和政府管理創(chuàng)新的實踐研究是2017年公共管理學界工作的重中之重。當前我國行政改革的重點任務是“放管服”，學術界普遍認為，需要通過“放”明確政府角色定位，通過“管”理順政府職能轉(zhuǎn)變后的權力關系，通過“服”實現(xiàn)政府職能的優(yōu)化。很多學者的研究集中在創(chuàng)新政府服務的動力機制建設上，從重塑政府服務理念、優(yōu)化服務程序和服務流程，到推進信息共享和業(yè)務協(xié)同服務、提升政府服務效率和服務能力，均有涉及。

行政權力和責任清單制度建設是法治政府和服務型政府的結合點，成為政府改革的熱門話題。有研究表明，行政權力清單是深化“放管服”改革的重要舉措，也是落實依法行政的重要抓手，改革旨在制約行政權，保護社會組織依法承接公共管理職能，實現(xiàn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)。我國政府部門權責清單制定取得了重要進展，未來將在統(tǒng)一標準、提升規(guī)范等方面繼續(xù)推進。

政府購買公共服務PPP模式也是學術界研究的重要領域，有研究表明，超越特定必要條件、將政府購買公共服務與政府職能轉(zhuǎn)移簡單等同的做法，偏離了簡政放權改革的方向。將推進政府職能轉(zhuǎn)移僅僅視為推進政府購買公共服務，必將使政府職能轉(zhuǎn)移落入含金量低且不具實效的窠臼。還有研究認為，作為深化改革開放的試驗田，中國自貿(mào)區(qū)行政體制改革在黨政機構合署辦公、法定機構試點、“多規(guī)合一”、涉外機構設置、政府行業(yè)監(jiān)管模式等多方面取得了新進展、新突破，但也面臨一些體制方面的瓶頸制約。

2017年公共管理研究的一個重要特征是將人事制度與公共管理結合起來研究。有學者認為，民主推薦制度是中國共產(chǎn)黨對“委任制”干部選拔任用方式的創(chuàng)新發(fā)展和重大貢獻。我國民主推薦制度經(jīng)歷了理想與現(xiàn)實的沖突、實然與應然的對抗、起點與過程的扭曲，最終得到改革完善和調(diào)適修正，展示了中國共產(chǎn)黨自我完善的能力。也有學者認為，中國特色社會主義復合民主是協(xié)商民主與票決民主相互作用、有機互動構成的復合統(tǒng)一體，具有協(xié)商先行、票決跟進、協(xié)商預期目標的實現(xiàn)程度決定票決的實施及范圍、協(xié)商解決內(nèi)容的實質(zhì)功能、票決具有形式合法性等重要特征。還有研究表明，自20世紀50年代以來的行政性分權占據(jù)主導地位，80年代以來的政府與市場邊界的變化更重視制度化的權力劃分。

5.公共政策案例研究更趨精細

公共政策是公共管理的重要工具，也是公共管理理論研究需要關注的重要議題。2017年的公共政策研究既有政策理論的一般性探討，也有具體公共政策過程的深入分析，還有具體政策案例的政策分析，呈現(xiàn)出全面深化的新局面。

有學者認為，政策變遷使弱勢群體的相對剝奪感上升并呈現(xiàn)多維化特征，導致其社會心理困境加劇，成為具有代表性的公共管理難題。還有學者從規(guī)制型政策工具、市場化政策工具、供應型政策工具和政治型政策工具四個方面，通過分析特大城市功能疏解的途徑提出，特大城市功能疏解的核心任務是形成空間要素在城市和區(qū)域合理流動的體制機制。

新媒體背景下，大眾媒體充當了輿論監(jiān)督的補充力量，以情感認同為傳播策略通常更能迅速地放大議程影響力。自媒體并不是公眾專業(yè)知識分享的主議程平臺，利益群體在議程設置中更多地將自媒體作為行動工具。政策問題的建構歷經(jīng)問題感知、問題搜索、問題界定、問題詳述四個演化過程。作為一個復雜的知識生產(chǎn)過程，促進各種知識問題解決的政策制定過程，將有助于優(yōu)質(zhì)公共政策的形成?；ヂ?lián)網(wǎng)時代的公共政策傳播，要借力“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新政策傳播技術，形成政府政策傳播的聯(lián)動機制，打造立體多維的政策傳播格局。多元化主體間的利益博弈使得政策終結成為一個復雜的過程，強化從政策生命周期末端考慮問題的方式是拓展社會治理實踐新視角的過程。

此外，還有學者對科技園區(qū)創(chuàng)新人才開發(fā)政策，中國網(wǎng)約車監(jiān)管政策變遷，循證政策的發(fā)展歷程、內(nèi)在邏輯及其建構路徑，“全面二孩”政策等具體政策的實施過程及其績效開展了實證考察，為這些具體政策的改革完善提供了理論基礎，也為公共政策分析的知識積累提供了實證案例資料。

6.地方治理創(chuàng)新研究與時俱進

地方政府創(chuàng)新是解釋中國經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵變量，因而也成為近幾年特別是2017年中國公共管理研究的重要議題。學者們認為，我國地方治理創(chuàng)新中的非政治主體對政治主體的依賴性較強，治理體系的民主性和抗風險能力有待完善，創(chuàng)新本身的合法性水平需提高。地方制度創(chuàng)新要處理好中央事權與地方事權、借鑒復制與本土經(jīng)驗、改革創(chuàng)新與法治保障、集中規(guī)制與分片調(diào)適四個關系。

有研究表明，政治經(jīng)濟環(huán)境的變化，出現(xiàn)了部分地方官員不作為的現(xiàn)象。另有研究表明，黨的十八大以來，地方政府“自主探索”的范圍、幅度和可能性受到了一定程度的限制，但是地方政府創(chuàng)新出現(xiàn)了“請示授權”的新形態(tài)，可能成為中國地方政府創(chuàng)新的一種新趨勢。作為“自主探索”與“設計試驗”的重要補充或綜合，“請示授權”將縱向政府間的非正式互動納入正式的政府過程，是實現(xiàn)“頂層設計”與“地方探索”良性互動的一種可能路徑，它或?qū)⒃趯嵺`中進一步厘清縱向政府間的職權邊界。型構一種新的縱向政府間關系，即基于縱向政府間的職責分工進行權力配置，該集中的權力必須集權，該下放的權力徹底分權。

還有學者研究了政策轉(zhuǎn)移問題，認為制度競爭、制度互補和制度學習是地方政府制度創(chuàng)新的主要方式。對它們發(fā)生的前提、功效和實現(xiàn)等問題進行分析，既是掌握制度創(chuàng)新方式和過程的重要方法，也是保證地方政府能按照自己扮演的角色行事，實現(xiàn)制度創(chuàng)新過程規(guī)范化、科學化的有效路徑。政策轉(zhuǎn)移過程中存在多重危機，化解政策轉(zhuǎn)移危機、避免政策轉(zhuǎn)移失敗，需要確定政策知識管理的戰(zhàn)略地位，搭建地方政府交流平臺，培育共享文化，拓展傳播的渠道，提高地方政府學習能力。

7.探索領域性治理的中國方案

2017年的中國公共管理在領域性研究方面繼續(xù)深化，除了反腐敗、養(yǎng)老、信訪、行政執(zhí)法、扶貧、智庫等傳統(tǒng)的領域性研究不斷推進之外，還在社會組織、績效管理、環(huán)境治理三個研究領域取得一定突破。

社會組織。研究表明，黨的十八大以來的五年，政府和社會組織關系呈現(xiàn)為“調(diào)適性合作”的特點?！罢{(diào)適性合作”既肯定政府的主導地位，也強調(diào)社會組織的積極建構作用，當前政府與社會組織的關系變革是二者共同形塑的結果。協(xié)會服務能力及水平取決于行業(yè)市場結構，競爭使協(xié)會出現(xiàn)碎片化，降低了協(xié)會會員密度和代表性。因此，應對協(xié)會進行分類改革，調(diào)整政會關系，建立適宜的競爭體制。

績效管理。研究表明，我國政府績效評估存在“總體性問題”，需要將政府績效的中國特色融入我國績效評估過程。不同績效管理工具對政府績效有不同影響，有必要實施全面質(zhì)量管理，構建指標評估與公眾評價相結合的復合型評估模式。財政收入績效評價的核心是引入納稅人滿意度，以提高公共財政的公信力，未來應探討建立由人大主導、財政部門與主管部門協(xié)同、獨立第三方實施的財政支出績效評價模式。

環(huán)境治理。研究認為，區(qū)域環(huán)境的整體性和公共性要求地方政府在區(qū)域環(huán)境治理中有所作為，但地方政府的“經(jīng)濟人”特性可能導致其面臨“集體行動的困境”。因而，環(huán)境保護領域的參與性治理應該轉(zhuǎn)向政府、公眾、企業(yè)、環(huán)保組織等合作治理，需要從協(xié)同參與機制、信息管理機制、激勵機制和約束機制等方面著手，建立健全地方政府生態(tài)文明建設績效評估機制；通過環(huán)境治理的大部制改革、實施環(huán)境政策審計提升國家環(huán)境治理能力；同時，也需要推進海洋環(huán)境跨區(qū)域治理的制度化水平以治理海洋污染問題。

8.挖掘歷史文化資源的當代價值

古代中國的政治體系在諸多領域具有獨到之處，傳統(tǒng)歷史文化資源仍是可供挖掘的寶庫。2017年對中國傳統(tǒng)行政文化研究的一個突破表現(xiàn)是，從中國特色的文化自信出發(fā)，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)行政文化中值得弘揚的內(nèi)容，以深化當代公共管理研究，促進本土化行政理論發(fā)展。

有學者認為，中國傳統(tǒng)文化中蘊含著豐富的政策觀，道家的自然主義政策觀、儒家的中和主義政策觀、法家的權治主義政策觀等，是其中最具代表性的政策思想，政策科學的本土化需要從這些傳統(tǒng)文化中汲取營養(yǎng)。

另有學者研究了明代巡按御史機制的反腐功能，認為巡按御史職責與職級、選拔程序與方法、內(nèi)部糾劾與權力制衡等為其實現(xiàn)反腐功能提供了運行要件，但其成效受到巡按御史任職者能力、品德等因素的影響。

還有學者反思了中國古代的“禁榷制度”，認為它是中國古代帝制政權對社會經(jīng)濟強力干預和操控的產(chǎn)物，也是歷代王朝工商業(yè)政策和財政體系中最重要的組成部分。禁榷制度的實質(zhì)在于國家憑借公權力和行政特權，將以食鹽為代表的一系列國民經(jīng)濟中重要物資的生產(chǎn)經(jīng)營權力收歸國有，在這些行業(yè)和領域里最大限度地集中官方權力、限制民間權利，從而獲取超經(jīng)濟的壟斷利潤。

9.比較視域中的學術對話與學術自覺

公共管理理論與實踐的比較研究是中國公共管理理論研究的重要內(nèi)容，在某種程度上可以說，當代中國公共管理理論研究發(fā)端于對國外理論和實踐的引介。2017年的公共管理理論研究秉持了中國公共管理的比較研究傳統(tǒng)，研究議題不斷拓展，研究內(nèi)容持續(xù)深入，較多呈現(xiàn)了反思國外公共管理理論與實踐的研究成果，同時，不斷增強了本土公共管理理論研究的國際對話意識。

學者們深入研究了當代西方問責研究的理論框架、熱點主題及其啟示，國外PPP監(jiān)管體系，西方發(fā)達國家的政府規(guī)制、聘任制公務員改革，當代英國的政黨治理模式和現(xiàn)代政府建設，歐盟的公共服務一體化進程，德國建設規(guī)劃的理念、體系與編制，美國的應急管理、全社區(qū)模式、聯(lián)邦政府數(shù)據(jù)治理、社區(qū)基金會與地方聯(lián)合勸募的經(jīng)驗，美國、日本和瑞典的公共養(yǎng)老金一體化改革，法國政府法律案效果評估機制，新加坡住房制度等問題，為中國公共管理理論研究和實踐改革提供了諸多有益的啟示。

2017年國外公共管理理論與實踐研究的最大亮點是，對西方公共管理理論與實踐的反思性成果悄然興起。學者對新自由主義城市治理理論、西方古代政體學說、西方“體制內(nèi)”的民主化進展、近代以來的民主主義和自由主義傳統(tǒng)、美國家庭援助計劃、印度大都市區(qū)治理、美國公民和專家參與的理論與實踐、“東方專制論”的理論與歷史限度、俄羅斯的國家轉(zhuǎn)型實踐等國外理論和實踐問題，進行了理論研究和反思，提出了一系列具有創(chuàng)新意義的本土性觀點，彰顯中國理論界對話國際理論、建構中國公共管理理論體系的自覺。

10.方法論創(chuàng)新與反思持續(xù)升溫

2017年中國公共管理研究方法論創(chuàng)新成果很多，在傳統(tǒng)規(guī)范研究方法更加規(guī)范的基礎上，實證研究方法得到更多青睞，案例研究、定量研究、詢證研究、混合研究得到廣泛應用，涌現(xiàn)出大量規(guī)范化程度較高的論文和專著。有學者專門撰文介紹主體模擬研究法、公共政策文本研究法、扎根理論研究方法；還有學者開始組織知識與方法的對話，反思各種研究方法的利弊；尤其值得一提的是，有學者運用公共管理實驗研究法，通過大量實驗探討南京大屠殺的創(chuàng)傷記憶及其影響。

中國社會科學雜志社與蘇州大學聯(lián)合召開的研討會對公共管理學的方法進行了專題研究，與會學者梳理了當前中國公共管理研究中多種方法競相爭艷的狀況，分析了走向更加科學規(guī)范、具有學科獨特性的研究方法與知識積累、思想創(chuàng)建之間的辯證關系，提出了進一步發(fā)展方法論理論的必要性和路徑。

中國行政管理學會與西北政法大學聯(lián)合召開的第十一屆行政哲學研討會，以“回歸行政學”為主題，重點探討近幾十年來行政學演化出公共管理學之后，由于學科外延急速拓寬、方法論研究相對滯后等，導致的公共管理學研究學科定位和邊界模糊的問題。與會學者一致認為，有必要提出“回歸行政學”，即在不斷發(fā)展行政學的同時，運用行政學的原理和方法，反思學科建設的迷失，重點明確以行政學為核心的公共管理學范圍和邊界，建立行政學、公共管理學學科的專屬話語體系，建構中國公共管理理論體系，為國際公共管理理論貢獻中國智慧。

中央明確鄉(xiāng)村振興時間表，未來農(nóng)村將發(fā)生這10件大事

2017年12月28日至29日，中央農(nóng)村工作會議在北京舉行。習近平在會上發(fā)表重要講話，總結黨的十八大以來我國“三農(nóng)”事業(yè)的歷史性成就和變革，深刻闡述實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大問題，對貫徹落實提出明確要求。

新時代，“三農(nóng)”工作面臨怎樣的形勢和任務？鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將有哪些重要部署？小美帶你看懂2018年中國農(nóng)村工作。

◎重申1個工作重心：解決好“三農(nóng)”問題是全黨工作重中之重

會議認為，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，貫徹新發(fā)展理念，勇于推動“三農(nóng)”工作理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了歷史性成就、發(fā)生了歷史性變革，為黨和國家事業(yè)全面開創(chuàng)新局面提供了有力支撐。

◎明確1個新提法：“三農(nóng)”理論創(chuàng)新是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分

十八大以來，總書記就做好“三農(nóng)”工作作出了一系列重要論述，提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，這些新理念新思想新戰(zhàn)略是我們黨“三農(nóng)”理論創(chuàng)新的最新成果，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。

具體要做到8個堅持：

一是堅持加強和改善黨對農(nóng)村工作的領導，為“三農(nóng)”發(fā)展提供堅強政治保障； 二是堅持重中之重戰(zhàn)略地位，切實把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落到實處；

三是堅持把推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結構性改革作為主線，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化； 四是堅持立足國內(nèi)保障自給的方針，牢牢把握國家糧食安全主動權； 五是堅持不斷深化農(nóng)村改革，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展新活力； 六是堅持綠色生態(tài)導向，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展； 七是堅持保障和改善民生，讓廣大農(nóng)民有更多的獲得感； 八是堅持遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，扎實推進美麗宜居鄉(xiāng)村建設。

◎繪制1張時間表：到2050年鄉(xiāng)村全面振興 會議明確提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標任務：

到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；

到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；

到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)。

2017年12月28日至29日，中央農(nóng)村工作會議在北京舉行。會前，習近平等親切會見受邀列席全國農(nóng)業(yè)工作會議的全國農(nóng)業(yè)勞動模范和先進工作者代表。

◎?qū)嵤┼l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的20字總要求：產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕

會議提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，統(tǒng)籌推進農(nóng)村經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設和黨的建設，加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

◎指明1個方向：走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的必然要求，是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的必然要求，是實現(xiàn)全體人民共同富裕的必然要求。

會議指出，要走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。

何為中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路？ 一是必須重塑城鄉(xiāng)關系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。

二是必須鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，走共同富裕之路。三是必須深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結構性改革，走質(zhì)量興農(nóng)之路。四是必須堅持人與自然和諧共生，走鄉(xiāng)村綠色發(fā)展之路。五是必須傳承發(fā)展提升農(nóng)耕文明，走鄉(xiāng)村文化興盛之路。六是必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路。七是必須打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)，走中國特色減貧之路?！?qū)嵤┼l(xiāng)村振興戰(zhàn)略，未來要干好這10件大事

1、第二輪土地承包到期后再延長30年

落實農(nóng)村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變政策，銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策，完善承包地“三權分置”制度。

2、完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策

完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，深化農(nóng)產(chǎn)品收儲制度和價格形成機制改革。

3、深入推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村“放管服”改革

深入推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村“放管服”改革，破除一切束縛農(nóng)民手腳的不合理限制和歧視。

4、全面建立職業(yè)農(nóng)民制度

匯聚全社會力量，強化鄉(xiāng)村振興人才支撐。全面建立職業(yè)農(nóng)民制度，加強農(nóng)村專業(yè)人才隊伍建設，發(fā)揮科研人才支撐作用。

5、鼓勵引導工商資本參與農(nóng)村振興

鼓勵引導工商資本參與農(nóng)村振興，鼓勵社會各界人士投身鄉(xiāng)村建設。

6、公共財政更大力度向“三農(nóng)”傾斜

建立健全實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略財政投入保障制度，公共財政更大力度向“三農(nóng)”傾斜；改進耕地占補平衡管理辦法。

7、健全適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的農(nóng)村金融體系

健全適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的農(nóng)村金融體系，強化金融服務方式創(chuàng)新，提升金融服務鄉(xiāng)村振興能力和水平。

8、黨政一把手是第一責任人，五級書記抓鄉(xiāng)村振興

建立實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領導責任制，實行中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制。黨政一把手是第一責任人，五級書記抓鄉(xiāng)村振興。

9、加強“三農(nóng)”工作干部隊伍的打造

加強“三農(nóng)”工作干部隊伍的培養(yǎng)、配備、管理、使用，把到農(nóng)村一線鍛煉作為培養(yǎng)干部的重要途徑，形成人才向農(nóng)村基層一線流動的用人導向，造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的農(nóng)村工作隊伍。

10、制定國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃

強化鄉(xiāng)村振興規(guī)劃引領，制定國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，部署若干重大工程、重大計劃、重大行動。

第二篇：農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展問題研究

農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展問題研究

摘要：我國農(nóng)村小額貸款公司自2005年開始試點以來，對促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、完善金融體系內(nèi)部結構、解決我國支農(nóng)資金不足等問題發(fā)揮了一定的作用。但試點中的農(nóng)村小額貸款公司還存在法律地位不明、資金來源不暢、監(jiān)管體制不順、內(nèi)部管理不規(guī)范、風險控制機制缺乏等問題。為此，建議明確農(nóng)村小額貸款公司的法律地位，改變其“只貸不存”的模式，完善監(jiān)管體制，營造同業(yè)協(xié)作的良好環(huán)境。加強小額貸款公司自身的建設，提高服務“三農(nóng)”的能力，減輕稅收負擔，建立健全風險防范機制。

關鍵詞：農(nóng)村貸款公司；普惠金融；三農(nóng)

中圖分類號：F832.43

文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685(2009)12-0094-04

為解決農(nóng)戶和小型企業(yè)貸款難問題，提高農(nóng)村金融服務水平，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，并引導民間金融逐步走上規(guī)范化發(fā)展道路，2005年底，中國人民銀行、中國銀監(jiān)會同有關部門啟動“商業(yè)性小額貸款公司試點”工作，以山西省平遙縣作為首批試點地區(qū)，在全國率先成立兩家小額貸款公司。2006年，試點擴大到山西、四川、陜西、貴州、內(nèi)蒙古5個省、自治區(qū)，成立了7家商業(yè)性小額貸款公司。2008年5月，中國銀監(jiān)會、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《關于小額貸款公司試點的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，對小額貸款公司的性質(zhì)、設立條件、資金來源、資金運用和監(jiān)管等方面做出了明確規(guī)定。隨后，小額貸款公司在我國蓬勃發(fā)展起來。

一、各地農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展的現(xiàn)狀

農(nóng)村小額貸款公司指自2005年開始試點的、專門針對農(nóng)村中低收入群體提供小額信貸服務的商業(yè)性貸款組織。根據(jù)《指導意見》的定義，小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織依法投資設立、不吸收公眾存款、經(jīng)營小額貸款業(yè)務的有限責任公司或股份有限公司。我國農(nóng)村小額貸款公司的發(fā)展經(jīng)歷了“試點、擴大試點、推廣”三個階段。從全國各小額貸款公司的運行情況看，農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展工作進展順利，取得了較好效果。

(一)發(fā)展速度較快

發(fā)展農(nóng)村小額貸款公司不僅獲得各省的高度重視，而且得到民間資本的積極響應?！吨笇б庖姟钒l(fā)布后，各省區(qū)迅速出臺試點辦法和扶持政策，民間資本參與小額貸款公司的積極性也很高。由于貸款利率較高(不超過基準利率的4倍)，而且有轉(zhuǎn)化為村鎮(zhèn)銀行的可能性，小額貸款公司對民營資本具有很大的吸引力。特別是對那些從制造業(yè)、房地產(chǎn)、股市撤離出來的閑置民間資本來說，農(nóng)村小額貸款公司是一個很好的投資機會。所以，《指導意見》發(fā)布后，民間資金較豐富的江蘇、浙江等省份迅速行動。如，2008年7月20日、22日，江蘇省首批2家農(nóng)村小額貸款組織――丹陽市天工惠農(nóng)農(nóng)村小額貸款有限公司和興化市永泰誠農(nóng)村小額貸款有限公司相繼開業(yè)。目前，江蘇省已有15個縣(市、區(qū))首批獲準參加農(nóng)村小額貸款組織試點。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2009年3月末，全國已開業(yè)583家小額貸款公司，籌建573家。

(二)運行良好

一是貸款方式靈活。小額貸款公司成立伊始，即在貸款的運作模式方面狠下功夫，開始顯現(xiàn)比較優(yōu)勢。如，貸款對象鎖定“大銀行不屑做、不愿意做”的農(nóng)戶和農(nóng)村小型企業(yè)；放貸手續(xù)簡便快捷，擔保方式靈活多樣，甚至無需抵押擔保；還貸期限靈活，極大地迎合了農(nóng)村經(jīng)濟主體資金需求時間緊、期限短、季節(jié)性強的特點，深受農(nóng)戶和小企業(yè)的歡迎，也給各地農(nóng)村金融市場帶來新的氣息。二是貸款質(zhì)量較好。小額貸款公司的投資主體是私人資本，從一開始就非常注重風險控制，并在防范金融風險上開展了許多有益的探索。因此，目前貸款質(zhì)量較高，很少出現(xiàn)不良貸款。

(三)經(jīng)濟、社會效益初步顯現(xiàn)

農(nóng)村小額貸款公司靈活的經(jīng)營機制從根本上滿足了廣大農(nóng)戶不同的貸款需求，對緩解縣域和農(nóng)村資金困難起到重要的補充作用，彌補了商業(yè)銀行退出農(nóng)村金融市場后形成的金融服務空白。另外，農(nóng)村小額貸款公司的貸款相對正規(guī)支農(nóng)渠道而言，具有門檻低、手續(xù)簡便的優(yōu)勢；相對民間借貸而言，具有規(guī)范化、低利率的優(yōu)勢，成為農(nóng)村借貸戶的首選。因此，農(nóng)村小額貸款公司的成立與營運有利于民間借貸的規(guī)范化和金融業(yè)的適度競爭。

二、農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展中存在的主要問題

農(nóng)村小額貸款公司的發(fā)展為“三農(nóng)”提供了低成本、便捷、實惠的金融服務，促進了農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，支持了社會主義新農(nóng)村建設。但發(fā)展中也存在一些亟需解決的問題：

(一)“非金融機構”的定性是小額貸款公司困境產(chǎn)生的根源

《指導意見》將小額貸款公司定義為非金融機構的“企業(yè)法人”。與此相對應的是小額貸款公司成立的依據(jù)不是有關的金融法規(guī)，而是《公司法》。而現(xiàn)行的《公司法》并沒有對涉及貸款類業(yè)務的公司進行規(guī)定；我國的《貸款通則》則規(guī)定貸款人必須經(jīng)中國人民銀行批準經(jīng)營貸款業(yè)務，持有中國人民銀行頒發(fā)的《金融機構法人許可證》或《金融機構營業(yè)許可證》，二者明顯矛盾。這種定性及其矛盾反映在對小額貸款公司的業(yè)務范圍、經(jīng)營區(qū)域、監(jiān)管體制等方面的制度設計上，并直接導致當前小額貸款公司的經(jīng)營困境。

(二)“只貸不存”使資金來源不具有可持續(xù)性

“只貸不存”制度設計的初衷是為吸取“農(nóng)村合作基金會”非法集資的歷史教訓，但制度設計思路顯然沒有尊重金融發(fā)展的基本規(guī)律。國際上，小額貸款組織業(yè)務范圍一般是“貸款、儲蓄、保險和匯款”等；“只貸不存”的規(guī)定使小額貸款公司的“可持續(xù)發(fā)展”先天不足。由于不能吸收公眾存款，小額貸款公司往往很快面臨無錢可貸的困境。雖然相關規(guī)定指出了所有者權益、捐贈資金、不超過兩個銀行業(yè)金融機構的融資三條途徑，但毫無疑問，無論哪一種途徑，都面臨現(xiàn)實的籌資難題。一般貧困地區(qū)的投資人本身并不富裕，不可能不斷籌集到大量資金；捐贈資金是我國非政府小額信貸組織的主要資金來源，但也限制了這些組織向商業(yè)化方向的發(fā)展。

(三)同業(yè)協(xié)作困難

由于不被承認為金融機構，農(nóng)村小額貸款公司在發(fā)生橫向業(yè)務聯(lián)系、開展同業(yè)協(xié)作時處處受阻。如，小額貸款公司難以獲得信貸征信系統(tǒng)的服務，無法接入信用信息數(shù)據(jù)庫來掌握客戶在其他金融機構的貸款情況、信用等級等詳細資料，增加了信貸風險。在辦理抵押登記手續(xù)時，無法獲得抵押登記部門給予金融機構的差別待遇，增加了經(jīng)營成本。在申請融資時，很難得到商業(yè)銀行的核準，限制了信貸業(yè)務的發(fā)展。

(四)設立分支機構的地域限制造成各試點單位無法實現(xiàn)規(guī)范化管理

從各省試點文件看，小額貸款公司的經(jīng)營區(qū)域明確限制在縣域之內(nèi)，這就使各地的試點各自為戰(zhàn)，不利于吸收、累積和推廣先進的管理經(jīng)驗。作為一種金融創(chuàng)新，小額貸款組織的管理有其自

身的規(guī)定性和歷史的傳承性。但從當前各地試點情況看，幾乎每一個小額貸款公司的投資人及其員工都是初次涉及這一新型金融業(yè)務，因此在管理制度、業(yè)務流程、管理方法等方面都需要自己從頭摸索，不利于規(guī)范化管理和風險控制。

(五)市場定位偏離自身建立的初衷

從制度設計的初衷看，我國設立小額貸款公司的初衷是為小企業(yè)、農(nóng)戶等群體提供信貸服務。但有三個方面的偏向扭轉(zhuǎn)了這一定位。一是資本的外來性。根據(jù)《指導意見》的規(guī)定，在小額貸款公司的注冊資本問題規(guī)定上：有限責任公司不得低于500萬元，股份有限公司不得低于1000萬元，且必須一次足額繳納，這實際上排除了貧困地區(qū)農(nóng)村農(nóng)民依法設立小額貸款公司的可能性。所以，許多地區(qū)的小額貸款公司的資本都是外來的。這些外來資本之所以敢于投資，完全是沖著《指導意見》中“小額貸款公司依法合規(guī)經(jīng)營，沒有不良信用記錄的，可在股東自愿的基礎上，按照《村鎮(zhèn)銀行組建審批指引》和《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》改造為村鎮(zhèn)銀行”這一條。外來資本的弱點在于他們無心扎根于當?shù)?。二是管理人員的外來性。這是資本外來性決定的。外來管理人員的弱點是不熟悉當?shù)孛袂?，無法利用“軟信息”來及時發(fā)現(xiàn)市場機會與信貸風險。三是缺乏服務的專業(yè)技術與經(jīng)驗。由于沒有掌握諸如“無擔保、無抵押”、聯(lián)保貸款、農(nóng)戶信用評級貸款等國際上成熟的小額信貸專業(yè)技術，許多小額貸款公司并不具備為農(nóng)民提供金融服務的能力。為防范信貸風險，在貸款對象選擇上，無法完全按照國際小額信貸服務的模式進行運作。

(六)收入來源單一，稅賦相對較重

一方面，雖然相關規(guī)定允許小額貸款公司從事貸款、中間業(yè)務、資產(chǎn)租賃、信用擔保等業(yè)務，但受資金及人才限制，當前試點中的小額貸款公司業(yè)務品種普遍單一，資金運用受限，收入主要來源于貸款利息。而且，由于我國農(nóng)村項目的利潤率一般都較低，因此小額貸款的利率不能定得太高。另一方面，小額貸款公司的成本卻比較高。據(jù)世界銀行估算，通常小額貸款的保本年利息率為15％～20％。降低貸款利率，小額貸款公司將無利可圖；提高貸款利率，又難以找到優(yōu)質(zhì)的貸款投向。此外，由于其性質(zhì)不屬于金融機構，小額貸款公司必須按照工商企業(yè)來納稅，稅賦明顯比金融機構重。

(七)缺乏有效的風險控制機制

盡管在設立小額貸款公司時，相關規(guī)定明確要求小額貸款公司建立準備金制度和風險保障基金等風險控制措施，但目前小額貸款公司基本上沒有建立具體的規(guī)章制度和實施辦法。這表明，小額貸款公司風險控制意識淡薄，為今后的經(jīng)營埋下隱患。小額貸款公司面臨三類風險：一是客戶的信用風險，即借款人無力償還貸款本息的風險。農(nóng)村地區(qū)貸款客戶面對的是完全競爭市場，市場競爭較為激烈，經(jīng)營風險相對較高；而單個農(nóng)戶承受各種風險的能力較弱，農(nóng)業(yè)受到自然風險等因素影響較大。二是經(jīng)營風險，即經(jīng)營不善造成的風險。當前小額貸款公司的經(jīng)營風險主要表現(xiàn)在單筆貸款額度較大，風險過于集中；實際貸款利率超過借款人的承受能力。三是非法集資的風險。由于資金來源不暢，又缺乏退出機制，變相吸引公眾存款已成為個別小額貸款公司生存的無奈選擇。

三、發(fā)展農(nóng)村小額貸款公司的政策建議

(一)明確小額貸款公司的法律地位

應及時調(diào)整相關法規(guī)，將小額貸款公司直接定義為“金融組織”，并將小額貸款公司成立的依據(jù)落實到相關金融法規(guī)中。因為無論從國際上小額貸款組織的興起與發(fā)展趨勢看，還是從我國小額貸款公司的實踐看，小額貸款公司都是從事金融活動的企業(yè)組織。事實上，有些地方已開始做這項工作。如，浙江省政府2009年6月出臺的《關于促進小額貸款公司健康發(fā)展的若干意見》，就將小額貸款公司定性為“以服務‘三農(nóng)’和小企業(yè)為宗旨，從事小額放貸和融資活動的新型農(nóng)村金融組織”，這就掃除了小額貸款公司發(fā)展中的一些障礙。

(二)改變“只貸不存”模式，拓寬籌資渠道

解決小額貸款公司后續(xù)資金不足的根本辦法是改變“只貸不存”模式?！爸毁J不存”不符合國際慣例，不應成為我國發(fā)展小額貸款公司的模式。短期內(nèi)，應拓寬小額貸款公司的籌資渠道。一是擴大融資比例。對運營狀況良好、風險控制能力強的小額貸款公司，應將融資比例放寬到資本金的100％。二是增加資本金，擴大經(jīng)營規(guī)模。對依法合規(guī)經(jīng)營、效益較好的小額貸款公司，在運營資金不足時，允許其提前通過增資擴股增加資本金。三是簡化向商業(yè)銀行融資的手續(xù)，擇優(yōu)向運作良好、管理規(guī)范的小額貸款公司授信。

(三)明確主管機構，完善監(jiān)管體制

在當前維持對小額貸款公司非金融機構認定的前提下，應從有利于農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展的角度出發(fā)，加強監(jiān)督機構的專業(yè)能力與力量配備。同時，要加強監(jiān)督機構與銀監(jiān)局和人民銀行等各監(jiān)管部門的密切合作與合理分工，發(fā)揮各自的管理優(yōu)勢。此外，還應注意防止行政權力對小額貸款公司的不當干預。從長期來看，一旦認定小額貸款公司為金融機構，應立刻結束這種多重管理的監(jiān)管體制。

(四)營造同業(yè)協(xié)作的良好環(huán)境

一方面，要加大社會宣傳力度，讓社會各界加深對發(fā)展農(nóng)村小額信貸公司重要意義的認識。另一方面，要積極營造小額信貸公司發(fā)展的政策環(huán)境，讓小額貸款公司享受“準金融機構”的待遇，獲得同等的發(fā)展機會。

(五)加強制度建設，完善農(nóng)村小額貸款公司治理結構

監(jiān)管機構要加強培訓與指導，將世界先進的小額貸款組織管理理念及我國先期試點經(jīng)驗傳授給新開辦的農(nóng)村小額貸款公司，建立適合小額貸款公司特點的人事管理制度、勞動紀律制度及貸款管理制度等。應按照國家有關規(guī)定建立健全財務會計制度，對會計科目的設置、會計報表的填制、有關資產(chǎn)的分類和撥備、小額貸款的指標考核、小額信貸組織的經(jīng)營等提出原則性要求，制定統(tǒng)一的規(guī)范，以利于風險控制。

(六)培育農(nóng)村金融本土力量，提高服務“三農(nóng)”的能力

一是培養(yǎng)本土的農(nóng)村小額貸款公司投資者。要從有利于本土投資者的角度出發(fā)，綜合考慮當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展情況和小額貸款公司的特殊性，在注冊資金、資本構成、營業(yè)場所等規(guī)定上，適當降低標準，從而降低組建成本和操作成本。二是要培養(yǎng)農(nóng)村金融本土人才。應改變傳統(tǒng)的人才評價觀念，充分認識到小額貸款工作的特點，相信只有熟悉農(nóng)村的人員才能成為優(yōu)秀的農(nóng)村金融人才。三是加大業(yè)務創(chuàng)新步伐，擴展小額貸款公司金融服務能力。要積極探索信用貸款、聯(lián)保貸款、權益質(zhì)押等貸款方式的應用條件與實施辦法；針對客戶需要適當提供技術培訓、信息咨詢等配套服務；積極開展農(nóng)戶信用等級評估工作，以約束和激勵貸款人履行還款義務，推動小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展。

(七)加大政策扶持力度，減輕小額貸款公司稅收負擔

一是制定涉及營業(yè)稅和所得稅的優(yōu)惠政策，給新生的農(nóng)村小額貸款公司以扶持。二是允許小額貸款公司按照銀行同業(yè)拆借利率，或介于同業(yè)拆借利率和貸款利率之間的利率向商業(yè)銀行融資。三是通過財政獎補資金核銷小額貸款壞賬損失和補貼承貸人所承擔的高額利息，促進小額信貸的商業(yè)性和扶貧性工作的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(八)建立健全風險防范機制

一是建立農(nóng)業(yè)保險機制，為農(nóng)村小額信貸提供保障。保險機構應在農(nóng)村地區(qū)逐步開拓新的保險領域，設計小額信貸保險等保險產(chǎn)品，在小額貸款公司向農(nóng)戶發(fā)放小額貸款時，為貸款農(nóng)戶提供意外傷殘及意外事故保險。同時，政府應加大對農(nóng)村保險的財政補貼力度。二是強化貸款規(guī)?？刂频膬?nèi)控機制建設，包括風險控制、業(yè)務操作流程等制度建設，謹慎放貸。三是加強監(jiān)管、防范風險。要按照有關規(guī)定，加強監(jiān)督管理，防范非法集資，確保小額貸款公司規(guī)范運營，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益雙贏的目標。

參考文獻：

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第三篇：農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展問題研究

經(jīng)濟縱橫? 2009年第12期

農(nóng)村小額貸

S公司發(fā)翻題研究

劉國防，齊麗梅

(武漢工程大學管理學院，湖北武漢430073)(中國農(nóng)業(yè)銀行長春培訓學院，吉林長春130012)

摘要：我國農(nóng)村小額貨款公司自2005年開始試點以來，對促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、完善金融體系內(nèi)部結 構、解決我國支農(nóng)資金不足等問題發(fā)揮了一定的作用。但試點中的農(nóng)村小額貨款公司還存在法律地位 不明、資金來源不暢、監(jiān)管體制不順、內(nèi)部管理不規(guī)范、風險控制機制缺乏等問題。為此，建議明確農(nóng)村 小額貨款公司的法律地位，改變其“只貨不存”的模式，完善監(jiān)管體制，營造同業(yè)協(xié)作的良好環(huán)境，加強 小額貨款公司自身的建設，提高服務“三農(nóng)”的能力，減輕稅收負擔，建立健全風險防范機制。關鍵詞：農(nóng)村貨款公司；普惠金融；三農(nóng)

中圖分類號:F832.43 文

章

文獻標識碼:A 編

號

：

1007-7685(2009)12-0094-0

4為解決農(nóng)戶和小型企業(yè)貸款難問題，提高農(nóng) 村金融服務水平，促進成村經(jīng)濟發(fā)展，并引導民間 金融逐步走上規(guī)范化發(fā)展道路，2005年底，中國 人民銀行、中國銀監(jiān)會同有關部門啟動“商業(yè)性 小額貸款公司試點”工作，以山西省平遙縣作為 首批試點地區(qū),在全國率先成立兩家小額貸款公 司。2006年，試點擴大到山西、四川、陜西、貴州、內(nèi)蒙古5個省、自治區(qū)，成立了 7家商業(yè)性小額貸 款公司。2008年5月，中國銀監(jiān)會、中國人民銀 行聯(lián)合發(fā)布了《關于小額貸款公司試點的指導意 見》（以下簡稱《指導意見》），對小額貸款公司的 性質(zhì)、設立條件、資金來源、資金運用和監(jiān)管等方 面做出了明確規(guī)定。隨后，小額貸款公司在我國 蓬勃發(fā)展起來。

一、各地農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展的現(xiàn)狀

依法投資設立、不吸收公眾存款、經(jīng)營小額貸款業(yè) 務的有限責任公司或股份有限公司。我國農(nóng)村小 額貸款公司的發(fā)展經(jīng)歷了 “試點、擴大試點、推 廣”三個階段。從全國各小額貸款公司的運行情 況看，農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展工作進展順利，取得 了較好效果。

(一）發(fā)展速度較快

發(fā)展農(nóng)村小額貸款公司不僅獲得各省的高度 重視，而且得到民間資本的積極響應。《指導意 見》發(fā)布后，各省區(qū)迅速出臺試點辦法和扶持政 策，民間資本參與小額貸款公司的積極性也很高。由于貸款利率較高（不超過基準利率的4倍），而 且有轉(zhuǎn)化為村鎮(zhèn)銀行的可能性，小額貸款公司對 民營資本具有很大的吸引力。特別是對那些從制 造業(yè)、房地產(chǎn)、股市撤離出來的閑置民間資本來 說，農(nóng)村小額貸款公司是一個很好的投資機 會。[1]所以，《指導意見》發(fā)布后，民間資金較豐富 的江蘇、浙江等省份迅速行動。如，2008年7月 20日、22日，江蘇省首批2家農(nóng)村小額貸款組

農(nóng)村小額貸款公司指自2005年開始試點的、專門針對農(nóng)村中低收人群體提供小額信貸服務的 商業(yè)性貸款組織。根據(jù)《指導意見》的定義，小額 貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織

收稿曰期=2009-09-28

作者簡介：劉國防（I960-)，男，湖北天門人，武漢工程大學管理學院副教授、金融高級經(jīng)濟師。研究方向：金融學、市場

營銷學。

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萬方數(shù)據(jù)

織——丹陽市天工惠農(nóng)農(nóng)村小額貸款有限公司和 興化市永泰誠農(nóng)村小額貸款有限公司相繼開業(yè)。目前，江蘇省已有15個縣（市、區(qū)）首批獲準參加 農(nóng)村小額貸款組織試點。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至 2009年3月末，全國已開業(yè)583家小額貸款公 司，籌建573家。[2]

(二）運行良好

一是貸款方式靈活。小額貸款公司成立伊 始，即在貸款的運作模式方面狠下功夫，開始顯現(xiàn) 比較優(yōu)勢。如，貸款對象鎖定“大銀行不屑做、不 愿意做”的農(nóng)戶和農(nóng)村小型企業(yè)；放貸手續(xù)簡便 快捷，擔保方式靈活多樣，甚至無需抵押擔保；還 貸期限靈活，極大地迎合了農(nóng)村經(jīng)濟主體資金需 求時間緊、期限短、季節(jié)性強的特點，深受農(nóng)戶和 小企業(yè)的歡迎，也給各地農(nóng)村金融市場帶來新的 氣息。二是貸款質(zhì)量較好。[3]小額貸款公司的投 資主體是私人資本，從一開始就非常注重風險控 制，并在防范金融風險上開展了許多有益的探索。因此，目前貸款質(zhì)量較高，很少出現(xiàn)不良貸款。

(三）經(jīng)濟、社會效益初步顯現(xiàn)

農(nóng)村小額貸款公司靈活的經(jīng)營機制從根本上 滿足了廣大農(nóng)戶不同的貸款需求，對緩解縣域和 農(nóng)村資金困難起到重要的補充作用，彌補了商業(yè) 銀行退出農(nóng)村金融市場后形成的金融服務空白。另外，農(nóng)村小額貸款公司的貸款相對正規(guī)支農(nóng)渠 道而言，具有門檻低、手續(xù)簡便的優(yōu)勢；相對民間 借貸而言，具有規(guī)范化、低利率的優(yōu)勢，成為農(nóng)村 借貸戶的首選。因此，農(nóng)村小額貸款公司的成立 與營運有利于民間借貸的規(guī)范化和金融業(yè)的適度 競爭。

二、農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展中存在的主要問 題

農(nóng)村小額貸款公司的發(fā)展為“三農(nóng)”提供了 低成本、便捷、實惠的金融服務，促進了農(nóng)業(yè)、農(nóng)民 和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，支持了社會主義新農(nóng)村建設。但發(fā)展中也存在一些亟需解決的問題：

(一）“非金融機構”的定性是小額貨款公司 困境產(chǎn)生的根源

《指導意見》將小額貸款公司定義為非金融 機構的“企業(yè)法人”。與此相對應的是小額貸款 公司成立的依據(jù)不是有關的金融法規(guī)，而是《公 司法》。而現(xiàn)行的《公司法》并沒有對涉及貸款類

萬方數(shù)據(jù)

經(jīng)濟縱橫? 2009年第12期

業(yè)務的公司進行規(guī)定；我國的《貸款通則》則規(guī)定 貸款人必須經(jīng)中國人民銀行批準經(jīng)營貸款業(yè)務，持有中國人民銀行頒發(fā)的《金融機構法人許可 證》或《金融機構營業(yè)許可證》，二者明顯矛盾。這種定性及其矛盾反映在對小額貸款公司的業(yè)務 范圍、經(jīng)營區(qū)域、監(jiān)管體制等方面的制度設計上，并直接導致當前小額貸款公司的經(jīng)營困境。

(二）“只貨不存”使資金來源不具有可持續(xù)

性

“只貸不存”制度設計的初衷是為吸取“農(nóng)村 合作基金會”非法集資的歷史教訓，但制度設計 思路顯然沒有尊重金融發(fā)展的基本規(guī)律。國際 上，小額貸款組織業(yè)務范圍一般是“貸款、儲蓄、保險和匯款”等；“只貸不存”的規(guī)定使小額貸款 公司的“可持續(xù)發(fā)展”先天不足。由于不能吸收 公眾存款，小額貸款公司往往很快面臨無錢可貸 的困境。雖然相關規(guī)定指出了所有者權益、捐贈 資金、不超過兩個銀行業(yè)金融機構的融資三條途 徑，但毫無疑問，無論哪1 一種途徑，都面臨現(xiàn)實的 籌資難題。一般貧困地區(qū)的投資人本身并不富 裕，不可能不斷籌集到大量資金；捐贈資金是我國 非政府小額信貸組織的主要資金來源,但也限制 了這些組織向商業(yè)化方向的發(fā)展。

(三）同業(yè)協(xié)作困難

由于不被承認為金融機構，農(nóng)村小額貸款公 司在發(fā)生橫向業(yè)務聯(lián)系、開展同業(yè)協(xié)作時處處受 阻。如，小額貸款公司難以獲得信貸征信系統(tǒng)的 服務，無法接入信用信息數(shù)據(jù)庫來掌握客戶在其 他金融機構的貸款情況、信用等級等詳細資料，增 加了信貸風險。在辦理抵押登記手續(xù)時，無法獲 得抵押登記部門給予金融機構的差別待遇,增加 了經(jīng)營成本。在申請融資時，很難得到商業(yè)銀行 的核準，限制了信貸業(yè)務的發(fā)展。

(四）設立分支機構的地域限制造成各試點 單位無法實現(xiàn)規(guī)范化管理

從各省試點文件看，小額貸款公司的經(jīng)營區(qū) 域明確限制在縣域之內(nèi)，這就使各地的試點各自 為戰(zhàn)，不利于吸收、累積和推廣先進的管理經(jīng)驗。作為一種金融創(chuàng)新，小額貸款組織的管理有其自 身的規(guī)定性和歷史的傳承性。但從當前各地試點

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經(jīng)濟縱橫? 2009年第12期

情況看，幾乎每一個小額貸款公司的投資人及其 員工都是初次涉及這一新型金融業(yè)務，因此在管 理制度、業(yè)務流程、管理方法等方面都需要自己從 頭摸索，不利于規(guī)范化管理和風險控制。

(五）市場定位偏離自身建立的初衷 從制度設計的初衷看,我國設立小額貸款公 司的初衷是為小企業(yè)、農(nóng)戶等群體提供信貸服務。但有三個方面的偏向扭轉(zhuǎn)了這一定位。一是資本 的外來性。根據(jù)《指導意見》的規(guī)定，在小額貸款 公司的注冊資本問題規(guī)定上：有限責任公司不得 低于500萬元，股份有限公司不得低于1 _萬 元，且必須一次足額繳納，這實際上排除了貧困地 區(qū)農(nóng)村農(nóng)民依法設立小額貸款公司的可能性。所 以，許多地區(qū)的小額貸款公司的資本都是外來的。這些外來資本之所以敢于投資，完全是沖著《指 導意見》中“小額貸款公司依法合規(guī)經(jīng)營，沒有不 良信用記錄的，可在股東自愿的基礎上，按照《村 鎮(zhèn)銀行組建審批指引》和《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī) 定》改造為村鎮(zhèn)銀行”這一條。外來資本的弱點 在于他們無心扎根于當?shù)?。二是管理人員的外來 性。這是資本外來性決的。外來管理人員的弱 點是不熟悉當?shù)孛袂?，無法利用“軟信息”來及時 發(fā)現(xiàn)市場機會與信貸風險。三是缺乏服務的專業(yè) 技術與經(jīng)驗。由于沒有掌握諸如“無擔保、無抵 押”、聯(lián)保貸款、農(nóng)戶信用評級貸款等國際上成熟 的小額信貸專業(yè)技術，許多小額貸款公司并不具 備為農(nóng)民提供金融服務的能力。為防范信貸風 險，在貸款對象選擇上,無法完全按照國際小額信 貸服務的模式進行運作。

(六）收入來源單一，稅賦相對較重

一方面，雖然相關規(guī)定允許小額貸款公司從 事貸款、中間業(yè)務、資產(chǎn)租賃、信用擔保等業(yè)務，但 受資金及人才限制，當前試點中的小額貸款公司 業(yè)務品種普遍單一,資金運用受限，收人主要來源 于貸款利息。而且，由于我國農(nóng)村項目的利潤率 一般都較低，因此小額貸款的利率不能定得太高。另一方面，小額貸款公司的成本卻比較高。據(jù)世 界銀行估算，通常小額貸款的保本年利息率為 15%~20%。降低貸款利率，小額貸款公司將無 利可圖;提高貸款利率，又難以找到優(yōu)質(zhì)的貸款投 向。此外，由于其性質(zhì)不屬于金融機構，小額貸款 —96 —萬

方數(shù)據(jù)

公司必須按照工商企業(yè)來納稅，稅賦明顯比金融

機構重。

(七）缺乏有效的風險控制機制

盡管在設立小額貸款公司時，相關規(guī)定明確 要求小額貸款公司建立準備金制度和風險保障基 金等風險控制措施，但目前小額貸款公司基本上 沒有建立具體的規(guī)章制度和實施辦法。這表明，小額貸款公司風險控制意識淡薄，為今后的經(jīng)營 埋下隱患。小額貸款公司面臨三類風險：一是客 戶的信用風險，即借款人無力償還貸款本息的風 險。農(nóng)村地區(qū)貸款客戶面對的是完全競爭市場，市場競爭較為激烈，經(jīng)營風險相對較高；而單個農(nóng) 戶承受各種風險的能力較弱，農(nóng)業(yè)受到自然風險 等因素影響較大。二是經(jīng)營風險，即經(jīng)營不善造 成的風險。當前小額貸款公司的經(jīng)營風險主要表 現(xiàn)在單筆貸款額度較大，風險過于集中；實際貸款 利率超過借款人的承受能力。三是非法集資的風 險。由于資金來源不暢，又缺乏退出機制，變相吸 引公眾存款巳成為個別小額貸款公司生存的無奈 選擇。

三、發(fā)展農(nóng)村小額貸款公司的政策建議(一）明確小額貨款公司的法律地位

應及時調(diào)整相關法規(guī)，將小額貸款公司直接 定義為“金融組織”，并將小額貸款公司成立的依 據(jù)落實到相關金融法規(guī)中。因為無論從國際上小 額貸款組織的興起與發(fā)展趨勢看,還是從我國小 額貸款公司的實踐看，小額貸款公司都是從事金 融活動的企業(yè)組織。事實上，有些地方已開始做 這項工作。如，浙江省政府2009年6月出臺的 《關于促進小額貸款公司健康發(fā)展的若干意見》，就將小額貸款公司定性為“以服務?三農(nóng)?和小企 業(yè)為宗旨，從事小額放貸和融資活動的新型農(nóng)村 金融組織”，這就掃除了小額貸款公司發(fā)展中的 一些障礙。

(二）改變“只貨不存”模式，拓寬籌資渠道 解決小額貸款公司后續(xù)資金不足的根本辦法 是改變“只貸不存”模式?！爸毁J不存”不符合國 際慣例，不應成為我國發(fā)展小額貸款公司的模式。短期內(nèi)，應拓寬小額貸款公司的籌資渠道。一是 擴大融資比例。對運營狀況良好、風險控制能力 強的小額貸款公司，應將融資比例放寬到資本金的100%。二是增加資本金，擴大經(jīng)營規(guī)模。對 依法合規(guī)經(jīng)營、效益較好的小額貸款公司，在運營 資金不足時，允許其提前通過增資擴股增加資本 金。三是簡化向商業(yè)銀行融資的手續(xù)，擇優(yōu)向運 作良好、管理規(guī)范的小額貸款公司授信。

(三）明確主管機構，完善監(jiān)管體制

在當前維持對小額貸款公司非金融機構認定 的前提下，應從有利于農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展的 角度出發(fā)，加強監(jiān)督機構的專業(yè)能力與力量配備。同時，要加強監(jiān)督機構與銀監(jiān)局和人民銀行等各 監(jiān)管部門的密切合作與合理分工，發(fā)揮各自的管 理優(yōu)勢。此外，還應注意防止行政權力對小額貸 款公司的不當干預。從長期來看，一旦認定小額 貸款公司為金融機構，應立刻結束這種多重管理 的監(jiān)管體制。

(四）營造同業(yè)協(xié)作的良好環(huán)境

一方面，要加大社會宣傳力度，讓社會各界加 深對發(fā)展農(nóng)村小額信貸公司重要意義的認識。另 一方面，要積極營造小額信貸公司發(fā)展的政策環(huán) 境，讓小額貸款公司享受“準金融機構”的待遇，獲得同等的發(fā)展機會。

(五）加強制度建設，完善農(nóng)村小額貨款公司

治理結構

監(jiān)管機構要加強培訓與指導，將世界先進的 小額貸款組織管理理念及我國先期試點經(jīng)驗傳授 給新開辦的農(nóng)村小額貸款公司，建立適合小額貸 款公司特點的人事管理制度、勞動紀律制度及貸 款管理制度等。應按照國家有關規(guī)定建立健全財 務會計制度，對會計科目的設置、會計報表的填 制、有關資產(chǎn)的分類和撥備、小額貸款的指標考 核、小額信貸組織的經(jīng)營等提出原則性要求，制定 統(tǒng)一的規(guī)范，以利于風險控制。

(六）培育農(nóng)村金融本土力量，提高服務“三

農(nóng)”的能力

一是培養(yǎng)本土的農(nóng)村小額貸款公司投資者。要從有利于本土投資者的角度出發(fā)，綜合考慮當 地的經(jīng)濟發(fā)展情況和小額貸款公司的特殊性，在 注冊資金、資本構成、營業(yè)場所等規(guī)定上，適當降 低標準，從而降低組建成本和操作成本。二是要 培養(yǎng)農(nóng)村金融本土人才。應改變傳統(tǒng)的人才評價 觀念，充分認識到小額貸款工作的特點，相信只有 熟悉農(nóng)村的人員才能成為優(yōu)秀的農(nóng)村金融人才。

萬方數(shù)據(jù)

經(jīng)濟縱橫? 2009年第12期

三是加大業(yè)務創(chuàng)新步伐，擴展小額貸款公司金融 服務能力。要積極探索信用貸款、聯(lián)保貸款、權益 質(zhì)押等貸款方式的應用條件與實施辦法;針對客 戶需要適當提供技術培訓、信息咨詢等配套服務;積極開展農(nóng)戶信用等級評估工作，以約束和激勵 貸款人履行還款義務，推動小額貸款公司可持續(xù) 發(fā)展。

(七）加大政策扶持力度，減輕小額貨款公司

稅收負擔

一是制定涉及營業(yè)稅和所得稅的優(yōu)惠政策，給新生的農(nóng)村小額貸款公司以扶持。二是允許小 額貸款公司按照銀行同業(yè)拆借利率，或介于同業(yè) 拆借利率和貸款利率之間的利率向商業(yè)銀行融 資。三是通過財政獎補資金核銷小額貸款壞賬損 失和補貼承貸人所承擔的高額利息，促進小額信 貸的商業(yè)性和扶貧性工作的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(八）建立健全風險防范機制

一是建立農(nóng)業(yè)保險機制，為農(nóng)村小額信貸提 供保障。保險機構應在農(nóng)村地區(qū)逐步開拓新的保 險領域，設計小額信貸保險等保險產(chǎn)品，在小額貸 款公司向農(nóng)戶發(fā)放小額貸款時，為貸款農(nóng)戶提供 意外傷殘及意外事故保險。同時，政府應加大對 農(nóng)村保險的財政補貼力度。[4] 二是強化貸款規(guī)模 控制的內(nèi)控機制建設，包括風險控制、業(yè)務操作流 程等制度建設，謹慎放貸。三是加強監(jiān)管、防范風 險。要按照有關規(guī)定，加強監(jiān)督管理，防范非法集 資，確保小額貸款公司規(guī)范運營，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和 社會效益雙贏的目標。

參考文獻：

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農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展問題研究

文獻鏈接

劉國防，齊麗梅

劉國防（武漢工程大學管理學院，湖北，武漢，430073)，齊麗梅（中國農(nóng)業(yè)

作者： 作者單位： 刊名： 英文刊名： 年，卷(期）： 被引用次數(shù)：

nqF5Fi敢據(jù)

LLJ WANFANG DATA

銀行長春培訓學院，吉林，長春，130012)經(jīng)濟縱橫。-::::

ECONOMIC REVIEW

2009(12)10次

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第四篇：農(nóng)村公共管理

政府與非政府組織在參與農(nóng)村公共管理中的作用比較

——特點、區(qū)別與適用范圍

概念界定：公共組織的類型，政府，非政府組織，事業(yè)單位，政府的性質(zhì)，職責（有所為有所不為）。

非政府組織的性質(zhì)，意義。

結合農(nóng)村：農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，農(nóng)村村民自治組織

特點：二八法則，無

舉例：新農(nóng)村建設，用水協(xié)會

區(qū)別：針對環(huán)境問題，兩者的不同作用。

經(jīng)濟利益，高成本治理零收益。

作用（大力發(fā)展農(nóng)村民間組織，讓這些組織替代相當一部分政府功能，通過這個辦法減少政府的開支。加強社會參與管理，減少行政干預。）

一、政府與非政府組織的定義

二、農(nóng)村政府與農(nóng)村非政府組織的定義

三、農(nóng)村政府與非政府組織的作用

四、農(nóng)村政府與非政府組織的的特點并舉例說明

五、結合環(huán)境問題分析農(nóng)村政府與非政府組織的的區(qū)別

六、關于農(nóng)村政府與非政府組織的改進意見

公共組織就是以管理社會公共事務，提供公共產(chǎn)品和公共服務，維護和實現(xiàn)社會公共利益為目的，擁有法定的或授予的公共權力的所有組織實體。公共組織的類型包括政府，非政府組織和事業(yè)單位。其中，政府是國家進行階級統(tǒng)治和社會管理的機關，是國家表達意志、發(fā)布命令和處理事務的機關。廣義的政府是指行使國家權力的所有機關，包括國家的立法、司法與行政機關負責執(zhí)。狹義的政府僅僅是指國家的行政機關。非政府部門根據(jù)強調(diào)對象不同也可稱為非營利組織、第三域、慈善部門、獨立部門、志愿部門、免稅部門、公民社會組織、民間組織等等。其行為特征包括組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。

農(nóng)村政府是連接國家權威和基層社會的紐帶，是現(xiàn)代國家的公共權威，是政權體系的神經(jīng)末梢，并非是中央政府的翻版或復制，其組織結構、工作隊伍及運行機制帶有一定自主性或地方性。農(nóng)村非政府組織的界定還沒有形威統(tǒng)一的認同。通常認為，農(nóng)村非政府組織是指在鄉(xiāng)村范圍內(nèi)活動的，主要由農(nóng)民組織和參加，以維護、實現(xiàn)和發(fā)展農(nóng)民利益為目的的政府和企業(yè)之外的社會組織。它秉承非政府組織的宗旨，即組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性。1Salarnon，Lester M．a(chǎn)nti Anheier．Helmut K．In Search of Nonprofit Sector I：The Question cf Definitions[J]．Voluntas。1992．3(2)．

第五篇：公共管理研究

征地拆遷工作中政府領導能力的加強

政治與行政學院 行政管理09級研究生 蘭玲 2009010156

【內(nèi)容摘要】在征地拆遷運作中，引發(fā)出了各類群體糾紛和惡性事件。主要原因為：一些地方政府及其主管部門有法不依、違法違規(guī)行政；利益驅(qū)動、權益失衡；監(jiān)督失效等。所以加強政府的領導能力，就要確實不斷地提高各級政府及其主管部門的決策能力、管理能力和監(jiān)督能力。

【關鍵詞】征地拆遷；群體糾紛；政府領導能力

隨著我國現(xiàn)代化經(jīng)濟建設的發(fā)展，征地拆遷工作已經(jīng)成為各級地方政府主要工作之一。這項工作由于各地條件不同和不同級別的政府貫徹執(zhí)行法律、政策的情況不同，除少部分地區(qū)積累了一些成功的經(jīng)驗，大部分地區(qū)都陸續(xù)出現(xiàn)了一些問題。這些問題，除個別特殊情況和客觀存在外，主觀上都凸現(xiàn)出了地方政府在執(zhí)政領導能力方面的缺陷和不足。所以如何提升各級政府處理征地拆遷糾紛事件問題的領導能力，不斷提高其執(zhí)政能力水平，使征地拆遷工作成為一項經(jīng)濟發(fā)展的民心工程，是擺在各級地方政府面前的主要任務。

一 征地拆遷糾紛事件的主要表現(xiàn)

（一）地方政府主管部門執(zhí)法不嚴、監(jiān)督不力，使拆遷人或開發(fā)商無法無天、肆意妄為。他們仰仗自己的優(yōu)勢地位置被拆遷人的合法權益于不顧，違法強占強拆，致使被拆遷人群體反抗，最終釀成糾紛甚至流血事件。

（二）個別地方政府在執(zhí)法過程中，征地強拆，嚴重侵犯了被拆人的合法權益。這便致使被拆遷人為了維護個人合法權益，使出了或自殺自殘，或襲警、襲官的招數(shù)，造成了惡劣的社會影響。特別是近幾年來，類似事件層出不窮，有增無減。

（三）部分地方政府主管部門管理不嚴，工作方法簡單粗暴，引發(fā)糾紛事件。一些地方拆遷補償安置不到位、不合理合法，令被拆遷戶產(chǎn)生逆反心理，不配合當?shù)卣鞴懿块T的征地拆遷行動，在雙方人員情緒失控的情況下群體糾紛事件一觸即發(fā)。

（四）個別地方政府的征地拆遷主管與開發(fā)商勾結，造成被拆遷戶應得利益嚴重受損，引發(fā)了被拆遷戶的極大不滿，導致被拆遷戶或集體到政府、黨委門口

靜坐上訪，或以暴力抵制政府拆遷。

二 征地拆遷工作中政府領導能力缺失的原因分析

首先，政策缺陷是造成征地拆遷糾紛事件的根本原因?！吨腥A人民共和國土地管理實施條例》第二十五條規(guī)定“征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”。此項規(guī)定中政府既當“裁判員”又當“運動員”，使被拆遷戶處于有理無法講的弱勢地位。也導致了政府在執(zhí)法過程中不知不覺地剝奪和損害了被拆遷人的合法權益。

第二是對政策的實施缺乏有效監(jiān)督。各級政府在征地拆遷運作中都制定了一系列的政策和規(guī)章制度，目的是為政府發(fā)展經(jīng)濟、為民謀利，以體現(xiàn)政府依法行政、執(zhí)政為民的宗旨。但實事上，一些地方政府自行其道，把上級或本級政府制定的政策當成擺設掛在了墻上，并沒有完全按照政策實施進行。這時缺乏了有效的監(jiān)督，再好、再完善的政策也不能發(fā)揮其最大的作用。

最后，在利益的驅(qū)動下最終導致權益失衡。在當前大力推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設的形勢下，各級地方政府為推動本地經(jīng)濟發(fā)展用各種優(yōu)惠政策招商引資，為政府爭取最大的經(jīng)濟收入。共同的利益目標讓政府和開發(fā)商成為了交易伙伴，他們?yōu)榱巳〉米畲蟪潭鹊摹半p贏”，勢必會使被拆遷人的合法權益受損。

三 征地拆遷工作中政府領導能力的加強

（一）各級地方政府必須加快建設法治政府，不斷提高和加強領導能力，嚴格依法行政。據(jù)國家有關權威部門公布，近兩年來，地方政府違法強拆導致發(fā)生群體糾紛或個別被拆遷人自焚自殺、襲警襲官等事件不勝枚舉?！暗胤秸允峭恋剡`法案的主角”。因此，各級地方政府必須加快建設法治政府，不斷提高和加強領導能力，嚴格依法行政從根本上解決政府在征地拆遷運作中存在的各種違法亂紀行為，杜絕各種群體糾紛和個體惡性事件發(fā)生。要做好這項工作，必須要提高政府科學發(fā)展能力。用科學發(fā)展觀的理論去指導征地拆遷工作的實踐，要正確處理好經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定、公共利益與商業(yè)利益、大多數(shù)人利益與少數(shù)人利益等關系，妥善處理征地拆遷過程中出現(xiàn)的各種問題。

（二）要提高政府征地拆遷主管部門及其領導的領導能力。第一，必須要加強主管部門及其領導執(zhí)法能力的培養(yǎng)，要讓執(zhí)法為民、依法行政的理念真正深

入他們的心中，并且要在工作實踐中做執(zhí)法、守法和捍衛(wèi)法律的模范，杜絕執(zhí)法犯法或貪贓枉法的違法行為發(fā)生；第二，必須提高協(xié)調(diào)指揮能力。征地拆遷主管部門及其領導，是代表政府行駛征地拆遷職能的指揮部和指揮官，擔任組織、協(xié)調(diào)、指揮工作的重任。要當好指揮官，完成好工作任務，要正確處理好領導和被領導、指揮部與拆遷人的關系；第三，征地拆遷主管部門領導者必須嚴于律己、防腐倡廉、自覺遵守法紀。堅決杜絕征地拆遷主管部門領導利用職務之便違法違紀走上犯罪道路。并且在遵紀守法的前提下努力提高業(yè)務素質(zhì)，不斷提高管理能力水平。

（三）不斷提高政府應對突發(fā)事件的能力。首先要以預防為主，化解矛盾，把事件苗頭消滅在萌芽狀態(tài)；建立完善的信息管理系統(tǒng)，以保證及時掌握有效信息，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。充分發(fā)揮現(xiàn)代信息工具的優(yōu)勢，及時掌握各種信息，有針對性、經(jīng)常性地進行綜合跟蹤和分析研究。有效防止和應對各種群體性糾紛事件發(fā)生時，要及時了解情況、掌握信息，深入現(xiàn)場，沉著指揮，按原來制定的應急方案組織領導，正確處理沖突雙方的矛盾，果斷地采取措施消除現(xiàn)場隱患和社會影響，把事件的損失減少到最低程度。

（四）提高政府科學民主決策能力。征地拆遷工作必須在詳盡調(diào)查研究的基礎上進行科學論證，并進行合法性的審查，最終做出有效決策。在決策實施過程中進行跟蹤采訪和階段性評估，以進一步改革和完善決策程序。制定合理的補償標準，真正體現(xiàn)政府依法行政、科學民主決策的現(xiàn)代決策領導能力。

【參考文獻】

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